中央与地方问题的核心，在于两者之间权力的配置。在行政法领域，中央与地方关系研究的立足点是政府。中央政府与地方政府的关系是中央与地方关系的核心，也是当前行政管理体制改革的热点和难点。

一、中央与地方权限冲突及主要类型[1]

冲突一词有两种解释，一是指矛盾表面化，发生激烈争斗；二是指相互矛盾、不协调。[2]本文中所讨论的中央与地方权限冲突，主要是行政权力方面的冲突。

中央与地方之间的权限冲突，是一个熟悉而又陌生的话题。之所以说熟悉，是因为在中国进入全面改革阶段后，中央与地方权力博弈过程中的矛盾和冲突几乎从来就没有停止过，中央政令不畅通、地方保护主义盛行等都是这种冲突的表现。

而之所以说其陌生，是因为尽管在事实上已经存在，但由于“全国上下一盘棋”

思想的影响，使得至今为止“权限冲突”在中央和地方关系中仍然还是一个没有得到完全承认的似是而非的话语。

中央与地方之间的权限冲突，可以从两方面来理解：一是积极方面的冲突，也就是以积极作为的形式存在的权力之间的矛盾和摩擦；比如，地方政府越权审批了原本应由中央有关部门审批的事项等。二是消极意义上的冲突，也就是以不作为的形式所表现的权限冲突；比如，地方对中央抑制固定资产投资的宏观调控措施不积极执行等。而无论是积极意义上的冲突还是消极意义上的冲突，都是一种对资源配置进行博弈的过程。中央与地方权限冲突的类型涉及多个领域，主要类型有：

一是事权冲突。事权一般指政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权力。根据市场经济条件下政府职能的定位，事权也可以划分为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的权限。随着经济发展和社会结构变迁，中央和地方政府由于各自考虑的因素和目标不同，在经济社会管理上的矛盾也日益增加，在经济调节和市场监管领域的冲突尤为激烈。[3]

二是财权冲突。分税制改革的推行就是这种矛盾积累到一定程度的产物。分税制改革之前，1980年至1993年地方政府的财政收入占全国财政收入的比重平均为68.04%，而地方政府的财政支出占全国财政支出的比重平均为59.0%.财政收入的减少不仅使中央缺乏固定资产投资、提供公共服务等方面的资金，也削弱了中央权威。分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到了2004年的57.2%，同期地方财政收入的比重却由78%降到了42.8%，而地方政府在公共产品供应上承担的支出比例却高达70%左右。[4]财政自给率大幅下降，加上转移支付制度不健全，使一些地方财政困难的问题进一步突出，个别地方政府甚至负债运营。

三是立法权冲突。这种冲突表现在两个方面：一是地方政府规章的越权，即超越权限，规定了应由法律、行政法规规定的事项。二是地方政府规章与法律、行政法规相抵触，如扩大或限制法律、行政法规对某一事项适用范围的规定等。

四是产权冲突。产权冲突的客体是国有资产，狭义上的国有资产仅包括经营性资产，指政府作为出资者在企业依法拥有的资本及其权益。[5]产权冲突的一个重要表现就是产权主体控制权与剩余索取权不匹配。中央政府作为国有资产所有权主体，拥有名义上的国有资产的控制权和剩余索取权，但这两种权利并非掌握在中央手中。而地方政府实际上占有和使用国有资产，是事实上的占有使用权主体，但地方政府并不是所有权主体，因而不享有剩余索取权。结果是实际控制企业的地方政府缺乏来自外部和内部的监督，盲目投资、重复建设问题突出。

五是行政组织权冲突。虽然重大行政组织事项需要立法解决，但实际上政府仍享有大量行政组织权，“三定方案”就是重要表现。根据地方组织法，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则设立必要的工作部门。条文规定的模糊性显而易见，一些地方政府往往以“工作需要”为名“新辟门户”，巩固和争取有利职权，冷淡无利或少利职权。

二、国有自然资源领域的中央与地方权限冲突

为了深入分析中央与地方权限冲突，本文选择国有自然资源领域作为研究的角度。因为国有自然资源开发是近些年来中国经济社会发展中的热点和难点问题，煤水油气在国民经济中的重要地位决定了其在中央与地方博弈过程中的分量。

（一）国有自然资源物权领域中央与地方关系的特点[6]

一是国有自然资源物权以所有权为核心。虽然《矿产资源法》、《水法》等规定了采矿权、取水权等内容，但与之相关的用益物权、担保物权等制度并不存在，完整的国有自然资源物权制度并没有全面建立起来。二是国有自然资源的用益物权由中央和地方共享。属于不动产的国有土地、河流、海域等一般为地方使用，[7]属于动产的矿藏等资源多为中央直接控制，其勘探、开采等须由中央决定。三是国有自然资源由各级政府管理。各级政府根据所掌握权力和所代表地域的不同而行使不同程度的权力。管理手段包括建立国有企业进行勘探、开发和利用，也包括进行国有自然资源的出让使用等。四是国有自然资源配置主要采用行政手段。比如，近些年我国先后启动了“西气东输”、“南水北调”等工程。这些活动的决策、规划、建设等都在政府主导下进行，在方式上也主要采用行政命令、动员、号召等行政手段。虽然合同等市场化手段也发挥作用，但一般是作为行政手段的必要补充。

（二）中央与地方权限冲突在国有自然资源领域的体现

在自然资源勘探开发方面。一些地方政府和企业似乎成为利益共同体，向中央发起挑战，与中央企业争夺只属于中央企业才能享有的矿产资源开采权。比如，20世纪90年代以后，随着陕西境内新的油气储量不断被发现，陕西省与中央在油气资源开发权、收益权等方面发生了激烈冲突。[8]一些地方政府面对所辖区域的不法分子针对中央企业的“打孔盗油”、乱采滥挖等现象，不但采取消极态度，在一定程度上还放任纵容。[9]一些地方的国土资源部门频频越权，违法进行矿产资源勘察开采的审批发证，甚至对已经明令停止发证的矿种照样受理采矿申请并审批发证。

在安全生产领域。20世纪90年代以来，地方小煤窑、小矿山、小炼油厂等的关停并转成为中央与地方博弈的重要内容，而近些年来频频发生的矿区安全生产事故更加剧了这种冲突。以煤炭生产为例，1949年以来我国发生的一次性遇难百人以上的煤矿事故共8起，除了两次分别发生在20世纪50年代和60年代外，其余6起都发生在2002年以后。[10]

在生态环境保护方面。一些中央企业在环境保护方面的投入不足，对其在开发资源时给周边地区造成的环境污染不履行相应的治理、补偿责任。而一些地方政府苦于资金匮乏、治理成本过高等因素，对于本地区、特别是地方矿区企业造成的环境污染问题解决力度不够，与中央倡导的建设资源节约型和环境友好型社会的战略形成冲突。

三、中央与地方权限冲突的评析——以国有自然资源为考察视角

从积极意义上说，中央与地方的权限冲突打破了长期以来地方在一切领域都唯中央马首是瞻的一元化权力格局，有力地促进了中央与地方关系朝着民主化、科学化方向发展。然而，目前我国还处于向市场经济体制转型的过渡时期，这种权限冲突引发的问题阻碍了经济社会的进一步改革。

（一）国有自然资源领域中央与地方权限冲突引发的问题

一是利益分配不公平。在资源收益分配上，对地方利益重视不够。目前中央企业在矿产资源产区所设立的下属企业实际上只类似于“生产车间”，企业的收益主要上交给北京总部以及中央政府。[11]油气资源税税额偏低使得资源产地的收益过低，不利于地方经济的发展，也导致了非法开采油气等混乱现象。利益分配的不公平也体现在地方与地方关系上。国家从矿区源源不断地输出廉价矿产资源，大部分输送给了东部或者大城市等发达地区。在为这些地区的群众提供低廉的燃料、电力等供应的同时，更确保了这些地区的企业以较低的生产成本赢得市场，特别是国际市场。而真正为这种所谓的“繁荣”埋单的，实际上是资源产区和群众，一些已经陷入困境的资源枯竭型城市就是明证！利益分配不公平还体现在个人发展方面。中央企业在矿区展开大规模的勘探开发的同时，一些地区的群众逐渐失去了最基本的生存条件，生产生活极其困难。[12]而形成鲜明对比的是，以开发属于全国人民资产的自然资源为主要任务的一些大型中央企业员工的收入却远远高于全国平均工资水平。[13]

二是中央政令不畅通。在经济社会发展的同时，中央与地方的关系也发生了微妙的变化。尽管地方与中央在政治上和意识形态上依然保持高度一致，但在具体的行政管理领域却往往是“上有政策、下有对策”。一些地方政府在地方企业甚至个人的乱采滥挖、资源破坏等问题上严重不作为，即使中央的三令五申也遭到了地方的强烈抵制。尽管国家多次明令取缔证照不全的矿山、矿井，也派出了多个检查组到各地巡视监督，却收效甚微。

　　三是权力运行成本昂贵。一方面，中央对地方的监督控制仍然以传统的行政审批、人事任免等手段为主，强调事前审批而轻事后监管，出现问题后又往往以追究有关领导人员责任为补救手段，加大了权力运行的成本和风险。另一方面，地方缺乏与中央平等对话、以表达自身诉求的途径。在实践中，地方往往会通过讨价还价的谈判以获取更多的优惠政策和特殊照顾。

四是腐败现象严重。中央与地方在资金、项目、优惠政策等资源配置方面几乎没有明确、严格的标准和程序，由此带来的权力寻租、集体行贿受贿等制度性腐败成为改革过程中的一大弊病。而且，由于民众在地方官员任免过程中的话语权不多，也助长了官员“只唯上、不唯民”的腐败作风。一些官员和企业相互勾结，官员入股煤矿企业等成为反腐败斗争的热点。

（二）问题的原因分析

第一，整体上没有及时反映多元利益和社会结构变迁。长期以来，我们整个行政体制都建立在计划经济体制基础上。这种模式下，利益在价值上的轻重、大小并不取决于利益本身，而是取决于“身份”，往往使得“国家苹果”总是大于“地方西瓜”。[14]在向市场经济体制转变的过程中，一直以来都被压抑的地方利益以及追求地方利益的热情和能力迅速爆发出来。这种利益除了地方政府自身的利益外，更多可能的是群众、企业以及其他主体的利益以及由此带来的经济发展愿望和压力。而我们在处理中央与地方关系时并没有充分考虑这样的变化，在具体政策和制度设计上仍然坚持一元化思维模式。以国有自然资源为例，在中央政府和企业看来，它们代表全国人民行使位于国家某一个地方的自然资源所有权。

而对于地方来说，它们并不愿意中央企业从本地区一次性廉价输出资源产品，而是希望能进行高附加值的利用或深加工。随着权利意识的增强，资源产区对上级政府采取无偿或低价调拨的做法十分不满。比如，在“南水北调”西线工程论证过程中，作为水源地的四川就出现了反对声音。[15]

第二，对中央与地方关系的框架缺乏深入把握。长期以来，我们处理中央与地方关系的基本思路就是传统的权力逻辑，即集权与分权。似乎集权分权就是中央与地方关系中的全部内容。至于应当如何集权分权，集权分权有哪些具体的手段、程序、步骤，出现问题或争议时的解决途径等问题都没有认真考虑。把集权分权作为中央与地方关系的最终目的和全部内容，使地方往往把向中央要权当成最大目标，并不断进行讨价还价。而面对权力分配不均所引起的地方不满情绪，中央似乎只能用“轮流安抚”的方式予以平息。[16]近些年来国家在发展规划中先后提出的诸如“西部开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”等战略就是这种“安抚”手段的具体表现。

第三，民主法治精神缺失。正如小平同志曾经指出的，我国权力过分集中现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关”，“旧中国留给我们，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。[17]一方面，中央与地方权力运行中，地方的民主参与程度还比较有限。比如，分税制改革以来，中央可以根据财政形势的需要随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动接受。[18]另一方面，是长期依赖于传统治理手段处理中央与地方关系。在计划模式下，我们往往认为中央与地方的利益是一致的，两者不会有什么利益上的冲突。即使在实践中出现了问题也往往强调下级服从上级，主要采用行政命令、人事任免的方式解决。

这种方式更多地局限在口号似的表态和拥护等方面，缺乏认真履行的监督手段。

第四，国家所有权理论与实践脱节。我国传统的所有权理论只重视所有权而忽视了他物权，并把所有权制度建立在全国利益高度一致的公有制基础上，使得自然资源物权得不到完全实现。而作为自然资源所有权主体的国家和集体都是十分抽象的概念，实际上行使所有权的是各级政府。这需要用益物权、担保物权等的理论指导和制度支撑，而这方面却基本是空白。

第五，所有权和行政权主体重合的弊端。在我国，国有自然资源物权和行政权都集中于政府行使，形成了政府既代表国家行使经济行政权，又代表国家行使国有自然资源物权的双重权力主体格局。[19]这种格局并不利于国家所有权的行使。因为国家所有权制度也是物权制度之一，其权利的产生、变更、流转等离不开民事法律规范和市场规则。[20]而行政权强调的是命令与服从，这种显然与要求体现价值和利益的自然资源物权不相适应。而且，行政权与国家所有权的统一，使得政府在行使行政权时无法实现真正中立和超脱。“这种政府既是运动员又是裁判员的机制，不是市场经济的机制，而是官场经济，既伤害了市场经济的游戏规则，又成全了大大小小的贪官污吏”[21].

国有自然资源领域中央与地方权限冲突，已经成为目前中央与地方关系的一个缩影，并成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。对传统模式进行反思，从法治视角出发，探索适合我国国情的中央与地方权限冲突解决机制已经成为摆在我们面前的必然选择。

四、解决中央与地方权限冲突的总体思路

解决中央与地方的权限冲突，需要树立法律在中央与地方关系中的权威，以中央与地方的法律分权为基础，建立健全相关具体制度，实现中央与地方权限冲突解决的法治化。

（一）对现有中央与地方分权模式的分析

中央与地方的分权，是贯穿30年中国改革进程的一条主线。1978年以来，中央在经济、财税、立法等领域的放权，极大地调动了地方的积极性和主动性，使地方政府作为地方经济社会发展中的主导地位日益突出，也有力促进了我国经济社会的发展。而这一系列分权活动有以下共同特点：从分权内容来看，中央与地方之间的分权主要在行政系统内进行。尽管改革过程中地方的市场主体、社会组织和人民群众也获得了越来越多的权利，但与市场经济发展的水平、民主参与意识增强的速度相比还显得比较滞后。从推进分权的手段来看，这种分权采用自上而下模式，主要通过行政手段推行。中央政策始终占据主导地位，而政策往往是谈判的结果，随意性大而稳定性差。从与分权相关的配套体系来看，这种分权模式缺乏相关配套制度的保障，如中央对地方监控机制等。

因此，目前中央与地方之间的分权模式是以在行政系统内分权为基本内容，以行政手段为推进分权的基本途径，并缺乏相应配套机制的行政分权模式。随着市场经济的发展、社会结构的变迁，这种模式所带来的负面影响已经不断出现，中央与地方权限冲突的日益激烈就是缩影。

（二）推行中央与地方的法律分权模式

建立适应经济社会发展需要的法律分权模式以取代传统的行政分权模式，是解决中央与地方关系中诸多问题、促进中央与地方关系和谐发展的理想选择。法律分权模式，是建立在法治理念和法律制度基础上，强调中央与地方各自的权利、义务和责任，并以立法、行政、司法等途径为基本手段的全方位、多层次、立体化的中央与地方分权模式。该模式主张法律权威的实现是中央与地方分权的基本要求，权力配置和调整的一切手段都要有法律上的理由，也受到法律的规范和保障。[20]在中央与地方实现法律分权的基础上，两者之间的权限冲突也将采用法律手段解决，这需要建立健全中央与地方权限冲突的法律解决机制、中央对地方的法律监控机制等。

（三）法治发达国家处理中央与地方关系的经验

近几十年来，地方分权化改革成为普遍趋势。从改革效果来看，权力下放并没有削弱中央权威，关键就在于强调与分权改革相配套的制度建设。比如，日本在行政改革中重视地方利益的表达，并建立中央与地方权限冲突的法律解决机制。

[21]在法国，在中央向地方积极下放权力的同时，也通过一系列制度建设加强了对地方的监控。[22]无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都十分重视法律的作用，不仅把改革方案用法律固定下来，而且及时把改革成果上升到法律层面。

尽管国情不同，但一些规律和经验可以为我国所借鉴。

强调在中央与地方关系中实行法律分权模式，并非鼓吹加强地方独立性。我们的目的恰恰是探索如何更好地维护中央权威，因为“强固的中央权威是现代化过程中能够以较低成本获取快速平稳发展的根本保证”。[23]目前中央与地方关系中出现的问题不是分权引起的，而是分权过程中缺乏相配套的制度保障所带来的，所以法律分权模式与维护国家整体利益和中央权威并不矛盾。

五、解决中央与地方权限冲突的具体建议

（一）构建有中国特色行政主体制度

在西方国家，行政主体制度是地方分权或公务分权的法律技术。这种制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可以及对个人在行政中主体地位的肯定。[24]20世纪80年代，我国行政法学界引入行政主体概念。但作为一项具体制度，行政主体还没有确立起来。

在我国，地方各级人民政府既对本级国家权力机关负责并报告工作，是地方各级国家权力机关的执行机关，又要对上一级国家行政机关负责并报告工作。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这事实上就赋予地方政府双重身份，即它既代表本地区人民的利益，又代表着上级政府甚至中央政府的利益。这既为中央随意调整与地方的权力边界，在遇到权限冲突时以“下级服从上级”为借口打压地方创造了可能，也为地方随意行使手中职权带来了便利。在中央与地方法律分权模式基础上建构行政主体制度，明确承认并确立中央与地方的各自权利、义务和责任，可以使行政主体制度成为落实中央与地方法律分权模式的制度平台。同时，应健全相关制度，使行政主体制度的具体实践更加有效。尽管还有很多问题值得探讨，但全面介入中央与地方关系的改革将可能成为行政主体制度在我国确立的突破口。

（二）合理配置中央与地方的事权财权

应在仔细调查和论证的基础上，对中央和地方政府各自事权进行疏理和分类，并以法律形式规定下来。从宏观上说，这些事权可以分为四大部分，即应由中央政府承办的事务，应由地方政府承办的事务，应由中央政府承办、地方政府协助的事务，应由地方政府承办、中央政府资助的事务。在此基础上，还应对各级政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等领域的权力进行具体界分。中央和地方各自财政收入所占的比例，应当按照事权以及财政支出的数量进行分配。

这还需要完善财政转移支付制度。要对各个地区的税收来源、种类、支出状况以及公共服务需求等进行考察，计算出某地区所需要的转移支付额作为支付标准。

[25]而且，要根据资金的类型和用途对资金分配程序、使用过程、经济社会效益等进行跟踪反馈，保证资金使用效益的最大化。

（三）完善中央对地方的法律监控机制[26]

首先，完善对地方政府抽象行政行为的监督机制。抽象行政行为是地方政府行政的重要方式，很多违反中央宏观调控政策、侵犯群众利益的决定都是由抽象行政行为做出，但目前对地方政府抽象行政行为的监督还很薄弱。[27]这需要完善地方立法的被动审查机制，完善审查过程中的听证、陈述、辩论等程序，增加审查工作的科学性和实效性。

其次，加强行政监控手段的制度建设。一是要在巩固行政审批制度改革成果的同时，完善审批后的跟踪调查、监管和服务等机制。二是要发挥中央在解决地方政府在发展和竞争中的协调作用，促进地方政府间合作的积极开展。三是可以考虑实行代执行制度；即中央对于地方不履行中央政策而规劝无效时，可以代地方履行，产生的代价由地方承担。

再次，应进一步发挥行政诉讼在监督地方政府中的价值，这有利于减轻中央工作压力，也有利于提高司法权在我国权力体系中的地位。这需要解决三个问题：一是启动机制；应赋予公民、法人、其他组织以及检察机关以起诉资格，他们认为地方政府及部门的行为违反法律、命令并损害自身利益或公共利益时可以提起诉讼。二是审查内容；司法审查的内容应当包括抽象行政行为和具体行政行为。

三是审查主体；可以考虑赋予高级人民法院对省级政府行为进行审查的职能，不服判决的可以上诉至最高人民法院。

最后，发挥人民群众的监督作用。一是要完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿及举报、信访等利益诉求机制，使其更方便及时地发挥维护公民权利或公共利益的作用。二是提高人民群众民主参与程度；使人民群众在对官员任免等方面享有更多话语权。这还要求政府以权利为本位，使听证会、信息公开等真正成为利民的制度而不是官员标榜政绩的招牌。三是重视舆论监督的价值，赋予新闻媒体更多的监督职能。

（四）积极探索中央与地方权限冲突的法律解决机制

这种法律解决机制主要有行政系统内部的解决机制和司法裁判机制两种。在行政系统内部解决中央与地方权限冲突方面，日本的制度相对成熟。[28]虽然这种制度设计似乎违背了不得做自己案件法官的自然公正原则，但行政系统内部的权限冲突解决机制，有专业、高效等特点。对于行政权地位突出，中央集权传统悠久的我国来说，需要重视行政系统内部的法律解决途径。我们建议在行政系统内部建立带有准司法性质的行政裁决机制，并从实体和程序两方面进行保障。在内容上，这套制度要解决的主要是地方认为中央做出的决定、政策——特别是资金、项目、政策等分配措施——损害了地方利益时地方提出的诉求。所以，中央与地方权限冲突的法律解决机制相对应于中央对地方的监控制度，前者所要解决的是地方利益诉求问题，后者所要解决的是中央政令畅通问题。从程序上说，行政裁决制度是较为理想的选择。可以考虑借鉴仲裁制度的运行模式，由地方和中央有关部门的代表参加行政裁决，并提前在裁决机构中共同选定裁决人员组成专门的裁决委员会，实行准司法程序。裁决申请人与被申请人可以在裁决委员会主持下进行陈述、辩论、交换证据等工作，裁决委员会在双方辩论的基础上做出的裁决决定具有一定的法律效力，并作为中央及有关部门在决策时的参考意见。在组织建设方面，可以考虑在国务院内设立一个具有相对独立性的机构。其成员应包括中央和地方政府的代表，以及来自法律、经济等领域的学者。该机构可以成立专门的裁决委员会负责具体案件的研究、裁决。

另一种解决方式是司法途径。把中央与地方权限冲突的解决纳入行政诉讼受案范围，不仅涉及到行政诉讼制度的完善，而且也涉及司法体制改革和政治体制改革。从目前来看，用司法手段解决中央与地方权限冲突的可操作性不强，而改革成本却很高。所以，在当前可以考虑先只采用行政系统内部解决的方式，待时机成熟后再发挥司法权的作用。

（五）完善国有自然资源物权等相关制度[29]

促进中央与地方关系的和谐发展，需要结合市场经济基本规律和发展程度对国有自然资源、国有企业及资产等相关制度进行改革。就国有自然资源领域来说，需要积极完善国有自然资源物权制度，这包括私法和公法两方面的要求：从私法层面看，要进行市场化取向的改革，使作为重要生产资源和生活资源的国有自然资源能够进入市场。需要构建一套符合自然资源流转规律，并反映市场经济要求的国有自然资源物权制度，包括所有权制度、用益物权制度和担保物权制度。这要求自然资源的开发、流转、交易等都遵循市场规则，采用招标、合同等法律手段实现资源在各类主体之间的有效配置。比如，地方政府可以对其管辖范围内的但属于国家所有的自然资源享有用益物权，并根据实际需要按照市场规则进行交易。[30]从公法的角度看，要建立国有自然资源用益物权均衡配置制度，实现国有自然资源全民享有、平等使用的目标，促进地区之间的公平竞争。可以考虑建立相应的补偿机制，对那些为经济社会发展做出重要贡献而又因此作出牺牲的地区和个人予以补偿，补偿内容涉及经济收入、生态环境、就业安置、扶贫开发等方面。

（六）健全中央与地方关系的法律规范

首先，修改两个组织法。要充实《国务院组织法》的内容，明确国务院的职责权限以及与地方政府的分工。同时要确立国务院及其部门的机构编制设置标准，把“三定”方案中的刚性内容纳入法律。考虑到职责权限、运行规则等方面的区别，应单独制定《地方各级人民政府组织法》，规定市场经济条件下地方政府及其部门的职责权限，地方政府所拥有的职能绝不应当是中央政府职能的“翻版”，而应有自身特色，反映政府与市场、与社会的关系和发展趋势。

其次，制定《中央与地方关系法》。这需要规定以下内容：一是立法的目的和适用范围。该法适用于中央与地方关系中的基本问题，如基本原则、权力配置、权力运行程序等。二是处理中央与地方关系的基本原则。如法治原则、民主原则、平等原则等，在具体制度设计方面也要落实这些原则。三是中央与地方关系中的基本问题。包括权限划分和调整的内容和程序、中央与地方权限冲突的法律解决机制等。

第三，修改《预算法》，制定财政转移支付方面的法律。在中央和地方政府事权合理配置的前提下，对《预算法》等法律进行修改，把各级政府的财政收支权力进行明确划分。以此为基础制定《财政转移支付法》，明确财政转移支付基本制度，尤其是要规定严格的监督机制。

此外，《立法法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》等也应作相应修改，使原有的规定更具有操作性。而由于其中一些问题还涉及到宪法层面，所以在适当的时候还要考虑对宪法进行修改。

改革中央与地方关系，是一个艰难的转型过程。在改革中，应当立足于我们目前所处的条件和环境，深入研究目前存在的问题，科学设计改革的目标和方案。

特别是要针对当前中央与地方权限冲突中存在的突出问题找准改革的着力点，有目的、有重点、分阶段、分步骤地推进改革和制度建设，促进中央与地方关系的和谐发展。

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[1]本文所说的地方，指我国省、自治区、直辖市及其以下各级行政区的统称，但不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。由于中央与香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的关系由其他基本法律——如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、《反分裂国家法》等——调整和规范，故在此不作讨论。

[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第173页。

[3]2004年江苏铁本事件就是一个典型案例，参见新华社北京2004年4月28日电，《国务院严肃查处江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目》，载《人民日报》2004年4月29日。

[4]数据引自赵云旗：《完善中央与地方税收划分的思考》，载《经济研究参考》2005年第66期。

[5]李松森著：《中央与地方国有资产产权关系研究》，人民出版社2006年版，第108—109页。

[6]参见薛刚凌、潘波：《国有自然资源物权制度研究——公法视角的考察》，中国法学会行政法学研究会2007年年会论文。

[7]值得说明的是，由自然形成的作为整体性流域的江河属于不动产。而江河中的水资源可以作为动产，因为这些水资源可以进行人为调配，比如“南水北调”等。

[8]参见党鹏：《陕北石油资源开采权大战艰难落幕》，载《市场报》2005年10月14日。

[9]参见张宇哲：《打孔盗油撑满地方政府钱袋》，载《财经时报》2004年7月17日。

[10]资料来源：http://media.chinasafety.gov.cn ：8090/iSystem/shigumain.jsp，访问于2008年3月31日。

[11]以油气资源税为例，尽管我国目前陆上油气资源税收归地方财政，但实际上油气资源税单位税额在总体上还比较低，税率水平甚至还不到一些国家的1/30.参见潘继平：《我国油气资源税现状及改革方向探讨》，载《国际石油经济》2006年第2期。

[12]比如，在神华集团神东公司开采的陕西省神木县大柳塔镇和中鸡镇，大量土地被开采后根本无法耕种，成片土地被撂荒，牛羊的食草也成问题。水源下降使得一些原来家家有井的村民已经无水可喝。村民喝水要以3元一桶的价格向邻村购买，一些困难户无钱购买，就只能喝煤矿污染过的脏水。而神东公司给村民的塌陷补偿仅为每吨煤两毛钱。参见储国强、刘军、熊聪茹：《西部能源开发的利益之争》，载《经理日报》2004年12月11日。

[13]参见汪生科：《豪门盛宴：央企“十二强”收入调查》，载《21世纪经济报道》2006年7月12日。

[14]参见徐邦友：《论传统行政模式的计划经济基础》，载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。

[15]一些群众认为，水资源的调度涉及他们的切身利益和子孙后代的长远发展。而政府事前不公开相关资料，用行政命令的方式直接调拨水资源的做法，剥夺了水源地区社会公众的知情权。实际上，这涉及到的是区域利益问题，比如调出水资源的四川人、湖北人背井离乡到北京、天津打工的时候，往往被当作外地人，受到种种限制，其子女也享受不到相应的权利。在现实面前，资源全民所有的原则经不起推敲，“希望调水时就说我们是一个国家，我们要有牺牲精神，可是当我们离开自己家乡打工的时候，为什么就不说我们是一个国家的兄弟姐妹了呢？”参见尹鸿伟：《南水北调西线工程纷争调查》，载《新西部》2006年第12期。

[16]参见颜延锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第260页。

[17]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。

[18]参见赵灵敏：《各级政府重分财权》，载《南风窗》2005年第1期。

[19]单飞跃：《论行政权限结构与国家所有权》，载《法学评论》1998年第6期。

[20]薛刚凌、潘波：《中央与地方关系研究》，2007年1月“中央与地方关系法治化”国际研讨会论文。

[21]参见曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第195—230页。

[22]参见唐建强：《法国中央与地方关系中的监督机制及其对我国的启示》，载《上海行政学院学报》2004年第6期。

[23]王沪宁、陈明明：《调整中的中央与地方关系、政治资源的开发与维护——王沪宁教授访谈录》，载《探索与争鸣》1995年第3期。

[24]参见应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第110—119页。这里的“行政分权”是指对行政系统权力的配置，与本文所说的“行政分权模式”中的“行政分权”意义不同。在西方法治发达国家，中央与地方之间的分权或地方自治也是通过法律分权模式进行。

[25]何少武：《加大财政转移支付的透明度、建立规范的转移支付制度应解决的几个问题》，载《中国经济导报》2004年6月15日。

[26]参见薛刚凌、潘波：《中央对地方监控模式研究》，2006年6月第三届中欧政府管理高层论坛论文。

[27]比如，《立法法》规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。但如何申请裁决、裁决遵循什么程序等都没有规定。

[28]参见曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第197—198页。

[29]参见薛刚凌、潘波：《国有自然资源物权制度研究——公法视角的考察》，中国法学会行政法学研究会2007年年会论文。

[30]浙江省义乌市和东阳市于2000年11月签署的有偿转让部分水使用权的协议，开启了国内水权制度改革的先河。参见傅晨：《水权交易的产权经济学分析》，载《中国农村经济》2002年第10期。