棉花是国家重要的战略物资，棉花产业对国计民生、纺织工业乃至整个国民经济发展举足轻重。近年来，新疆维吾尔族自治区在国家关于积极推进政策性农业保险的精神指导下，依托中国人民财产保险公司新疆分公司（以下简称“新疆人保”）多年来经营农业保险积累的经验，初步探索出了“政府支持，保险公司经营，有关各方共同参与”的政策性棉花保险经营道路，得到地方政府和广大棉农的高度认可。2007年，在国家和自治区财政补贴的引导下，新疆的棉花政策性保险发展迅速，全疆棉花承保面积（不包括生产建设兵团，下同）达1068万亩，占棉花播种面积的80％以上。从实践来看，棉花政策性保险有力地推动了新疆棉花产业的发展。

一、新疆开展棉花政策性保险的基本情况

（一）新疆棉花生产情况

新疆拥有160多万平方公里的国土面积，具有十分丰富的光热水土资源，生态类型多样，适合各种优质、专用棉的生产和开发，棉花的种植分布在天山南北，是新疆农民的主导产业，也是农民收入的主要来源之一。例如尉犁县的农民来自棉花产业的收入占其年均纯收入的90％以上。新疆是中国最大的优质棉生产基地，面积、单产、总产、调出量连续13年位居全国首位。2006年全区棉花种植面积l930万亩，占全国的23.8%；总产量218万吨，占全国的32.4%；皮棉单产113公斤／亩，较全国平均单产高出36%，也高出其他两大棉区56%。2007年全区棉花播种面积2047.28万亩，其中地方1278.45万亩。

（二）棉花保险基本做法

本文主要介绍新疆自治区棉花政策性保险的做法，不包括兵团部分。2007年，自治区棉花政策性保险采取的是“政府主导，保险公司经营”模式，其主要做法是：

1．政府积极动员。为了减轻自然灾害给棉农造成的损失，新疆自治区积极推进农业保险，专门成立了农业保险工作协调小组，由主管农业的副书记任组长，相关涉农部门都是协调小组成员。各地、市、县都相应成立了协调小组，共同推进农业保险。正因为协调小组卓有成效的工作，各地基本形成了集中力量抓农业保险的思想。棉花主产区的市、县党政主要领导在棉花种植初期，通过下发红头文件、召开动员大会等形式，宣传棉花保险，鼓励广大棉农投保棉花保险。例如，3月10日，阿瓦提县的主要领导就在种植棉花的动员大会上发表讲话，鼓励农民投保棉花保险。

2．财政大力支持。对新疆的棉花种植保险来说，根据年初预计承保面积1200万亩、保费率7％，保额400元/亩计算，需要中央财政补贴8400万元，自治区财政补贴8400万元。中央财政的支持引导了地方财政的支持，大大增加了棉农投保农业保险的积极性，真正起到了四两拨千斤的作用。

3．部门积极配合。新疆的棉花保险工作涉及到很多相关部门，包括农办、发改、财政、农业、保监、气象、民政等部门，这些部门在棉花保险经营过程中都能够积极配合，认真履行各自的职责。例如，财政部门认真做好保险补贴的预算，农业部门认真做好农业技术的支持，保监部门认真履行监督管理、气象部门认真提供气象数据等等，在保险协调小组的工作下，这些部门都能够按照职责要求完成在农业保险中的相关工作，并积极配合做好工作。

4．公司精心经营。新疆人保从1986年起就开始经营棉花种植业保险，20多年的经营培养了一批熟悉农业保险业务的骨干人才，他们既熟悉保险业务，又熟悉农业技术，还善于与农民打交道。尽管棉花保险的经营不一定营利，但是，通过棉花保险业务的开展，广大农民对保险本身和保险公司都有所了解，对新疆人保在农村拓展棉花保险以外的其他业务有很大的帮助。因此，在推进棉花保险经营过程中，新疆人保在各地的支公司都以高度负责的态度来展业，做到应保尽保。另外，新疆人保专门为棉花保险经营单独立帐，对其进行单独核算，并探索将结余留作风险基金。

5．农民积极参与。棉花保险在新疆已经开办了多年，广大农民对此并不陌生，但是由于前几年人保系统的商业化取向改制，棉花保险业务在各地出现了较大幅度的萎缩。随着国家对棉花保险补贴政策的实施，加上棉花本身效益也在增加，农民投保棉花保险的积极性也在不断提高。新疆人保2007年7月初的签单保费为1.736亿元，农民只承担较小一部分保费，20%－40%不等，其余部分由各级财政给予补贴。正因为有农民的积极参与，棉花保险的经营呈现良好的发展态势。

二、新疆棉花政策性保险的主要作用

（一）解决了农民不愿意大面积种植的问题

棉花是新疆地区的传统产业，一些农民世世代代都种棉花。但是，在新疆的绝大部分地区年年都有自然灾害，在与自然抗争的过程中，棉农基本都是自己独立承担自然灾害造成的损失，逐渐形成了其稳定的棉花种植面积和种植区域。而棉花政策性保险的出现，大大提高了农民扩大棉花种植面积和开垦棉花种植区域的信心和决心。例如，沙湾县金沟河镇北头道河子村的一位村民，其棉花种植面积由2005年的20亩增加到2007年的100亩。他说：“我靠种棉为生，并不希望棉花受灾。看到了国家推行棉花的政策性保险，我就敢多种些棉花。即使出现了大面积的受灾，有了棉花保险，我也不至于血本无归。”

（二）解决了保险公司不愿意主动拓展棉花保险业务的问题

棉花保险在新疆已经有较长的发展历史了。人保公司新疆分公司早在20世纪80年代就主动与地方政府和棉花公司开展合作，推进棉花保险经营，单独为农业保险经营立帐，并建立了县、地（州）、自治区三级棉花风险基金。但是，由于人保系统的改革，新疆棉花保险业务一度出现萎缩的现象。在国家推进政策性农业保险的精神指导下，尤其是2004年的中央一号文件下发以后，人保新疆分公司开展重新审视农业保险业务，恢复了推进农业保险业务的专门机构，鼓励各地支公司落实中央的“三农”政策，立足本地棉花产业发展的实际，为地区棉花产业发展和棉农增收保驾护航。

（三）解决了地方政府不愿意主动推动棉花产业发展的问题

从新疆棉花保险发展历程来看，棉花保险业务的开展离不开地方政府的支持和引导。尽管棉花是新疆大部分地区的主导产业，但是部分地方政府对推进棉花产业发展面临着两难境地，一方面担心出现大面积自然灾害导致棉花减产影响农民增收，另一方面也担心棉花过剩出现卖难的问题。目前，由于国内外棉花市场总体较好，棉花卖难的问题已经有所缓解。各种自然灾害仍然困扰地方政府发展棉花产业，在南疆部分贫困地区这一问题更加突出。国家推进棉花政策性保险的试点，促进了人保公司再一次与地方政府合作，棉花政策性保险的成功试点，保险公司及时将保险赔款送到农民手中，为建设社会主义新农村和推进地方的现代农业建设，构建社会主义和谐社会都起到了十分重要的作用。

（四）解决了信贷机构不愿意提供贷款的问题

棉花的种植需要较多的物化成本投入，随着棉花种植技术和规模化水平的提高，对种植棉花的设施投入也在不断增加。例如，农民为种植棉花而兴建大棚、膜下滴灌设施等都需要大量的资金投入，还有化肥、农药等生产资料也需要大量投入。对小规模种植的农民来说，大部分可以自行解决资金问题；对大规模种植的农民来说，只能依靠信贷机构来提供贷款资金。开展棉花政策性保险，有力地缓解了信贷机构的贷款风险，使得棉农更加容易获得贷款，也能够获得更多的贷款。

（五）明显促进了农村社会经济稳定

新疆每年都会出现多次自然灾害，北疆地区在5月20日以前都可以补种棉花，少的补种2－3次，多的达到5次，灾害出现以后，救灾资金和贷款资金都不能及时到位，农民因为缺乏补种购买种子等生产资料的资金，可能会延误农时，造成更大的损失。而投保了政策性保险的棉农，遭受灾害以后，保险公司及时提供了赔付资金，帮助农民抢抓了农时，减少了灾害损失。截止2007年8月，人保巴音郭楞蒙古族自治州分公司尽管只收到了2061万元保险费，但是已经给予农民赔付了3126万元，及时为农民提供了补种的费用，确保了农时，促进了农村社会经济的稳定。

三、新疆棉花政策性保险面临的突出问题

（一）承保的风险面仍然较窄

从新疆人保分公司承保的棉花风险来看，主要是对棉花生产中的风灾、霜冻、雹灾和洪水4种灾害进行承保，除此以外的风险均不在承保之列。实际上，新疆的自然灾害远不止这些，直接影响北疆地区棉花生长的灾害还有初春时的倒春寒、5月中旬前后的低温冻害（不属于霜冻）、7月中旬－8月中旬的过量雨水等等。这些灾害对棉花生长的影响也非常突出，其造成的损失甚至是毁灭性的。5月下旬以后出现灾害，已经不能补苗了，7、8月份时的物化劳动投入达到最高。如果在上述时段出现灾害，即使获得赔付也远远不及投入的资金。调研发现，绝大部分农民认为，哪怕是提高一点保费，也希望保险公司能够扩大承保的风险面。

（二）地方政府的认识不平衡

尽管棉花是新疆自治区的主导产业，但是由于新疆各地的自然条件存在一定的差异，各地对棉花产业的发展认识也存在偏差。事实证明，凡是地方领导重视的地区，棉农对棉花保险的认识就深刻，棉花保险业务的发展就快。在全疆绝大多数宜棉地区，地方政府对棉花保险持高度赞同的态度。即使是在南疆的一些国家级贫困县，这些地方的党政领导都高度重视棉花保险。而在一些地区，由于产业结构调整的需要，棉花已经不是该地区的主导产业，地方政府对棉花保险的认识程度就差一些。个别地区的棉花即使是主导产业，地方政府领导由于多方面的原因也不太重视棉花保险。

（三）各级财政的资金到位迟

2007年国家决定在新疆部分地区开展棉花政策性保险试点，中央和自治区财政对棉农投保的保费给与50%的补贴。个别地方政府为了进一步加快棉花政策性保险，承诺了地方财政承担一部分甚至全部保费，各地的人保公司据此收取农民应该交纳的那部分保费。但是，由于多方面的原因，各级财政的资金到位十分滞后。人保公司与棉农于3－4月份就已经签订了保险合同，而中央和自治区的保险补贴资金到9月份还没有到位，全疆只有个别县市财政补贴资金已经到位。这些补贴资金到位迟，直接影响了保险公司的赔付能力和进一步做好棉花政策性保险的信心。即使把从农民那里收上来的保费全部赔掉，也解决不了问题，个别地方的保险公司只能从其他保费中拆借棉花保险赔付资金。

（四）农民的积极性调动不够

广大农民对各级财政提供的保费补贴持欢迎的态度，有的农民认为，保险公司所确定的物化成本太低，根本不及其物化投入的一半，甚至希望自己再多交一点保费，适当提高保险金额。但是，仍然有部分农民存在投保意识不强的问题。主要原因：一是经济基础薄弱，自身的承担能力差；二是受宗教观念影响，认识灾害是老天赐予的，自己受损失是无法避免的；三是存在侥幸心理，能躲过就尽量躲过。正因为农民的积极性不够高，导致农业保险的收费仍然十分困难。另外，农民合作社等组织在组织农民投保的作用也发挥得不够。

（五）保险公司经营赔付率高

由于有的灾害发生是局部的，而绝大部分灾害的发生往往是成片的，保险公司经营棉花保险的赔付率十分高。由于2007年相对以前来说是个小灾年，截至2007年8月，全新疆棉花保险的简单赔付率就达80％。另外，由于新疆幅员辽阔，保险公司在经营棉花保险过程中，其展业、查勘定损、理赔等经营管理费用都很高，占到保费的30％以上，高赔付率和高成本直接影响了保险公司持续经营棉花保险的积极性。

（六）灾害损失的查勘定损难

新疆棉花生长期内受灾时期主要集中在4－5月，在不同的时期，种植棉花所投入的物化成本是不同的，保险赔付只能补偿受灾时物化投入的一部分，而不是全部保额，对此，农民往往不能理解。另外，出现灾害以后，各地的保险公司一般都能够第一时间出现在灾害现场，但是仅仅靠各地保险公司的定损，往往难以得到棉农的认可，地方农业部门和农技专家参与不够在一定程度上影响了定损的效果。

四、进一步推进棉花政策性保险的几点建议

（一）财政资金应该尽快到位

从长远看，棉花种植保险将为棉民解除了种植的后顾之忧，进一步巩固棉花在新疆的战略地位，促进棉农稳定增收将起到十分重要的作用。因此，中央和自治区的财政补贴棉花政策性保险的资金应该在每年6月份到位，一方面确保保险公司能够及时将赔款送到农民手中，另一方面也给地、县党委政府吃下“定心丸”。同时，各级财政要保证这部分补贴资金每年都能够稳步增长，扩大保险补贴范围。

（二）多种途径保护保险机构持续经营的积极性

政策性农业保险是国家支持农业发展的重要手段，不仅是保险公司的业务，更是政府的责任。因此，必须采取多种途径给予保险经营机构适当的支持，例如，给予保险公司必要的保险经营管理费补贴，积极帮助保险公司开展保险业务，协助保险公司查勘定损，开展保险理赔，为经营棉花政策性保险的保险公司开辟优良险种业务等等，确保保险公司有持续经营政策性棉花保险的动力。

（三）充分调动参与主体的积极性

棉花政策性保险需要多方主体共同参与和支持。从政府部门来看，新疆各级政府和有关部门要进一步提高棉花保险对促进棉花产业发展和保障社会稳定的认识；从农民来看，要通过对投保前和受灾后的赔付等开展宣传提高农民参与棉花保险的积极性；从棉花收购企业来看，要通过引导，使其承担一部分保费，以确保其稳定的棉花收购渠道。另外，要大力宣传保险费并不是给农民增加负担，而是通过上交保险费实现“人从人为我，我为人人”的保险目标，纠正对收取保险费的错误认识。

（四）逐渐扩大承保责任

保险公司要探索在不同的灾害地区采取差异化的棉花保险发展措施，例如，在南疆地区较少出现霜冻，就可以减少承保霜冻灾害的责任，适当增加其他的承保责任；在北疆地区出现较多的暴雨和低温冷害，就可以探索适当提高费率，增加这些灾害的承保责任。通过扩大承保责任，逐步提高赔付水平，夯实棉花保险的群众基础。

本文发表于《中国保险》2007年第10期。