摘要：国家强制能力是现代国家能力的一个重要方面，以警察为代表的国家强制能力变化可以反映到政府财政方面。改革时期，中国公安警察实施了以财政分权为主要特征的制度安排。以地方公安财政经费支出作为一项衡量指标，可以发现在分权制度安排下，无论是历时比较还是地区间比较，国家强制能力均出现了显著的变化。为了解释这一变化，本研究使用双向固定效应模型的回归分析方法对1988－2004年中国各省公安财政经费面板数据进行了分析。结果显示，地方犯罪率变化可以解释分权机制下国家强制力量的发展，在犯罪率相同的情况下，经济程度较高的地区以及外来人口比例较高的地区强制能力增长的幅度越大。本研究意味着，围绕转型期中国国家强制能力的发展，分权有利于国家机器的灵活性，同时地方强制能力发展也反映了社会条件的变化与客观形势的需要。
关键词：分权；公安；财政
*樊鹏，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，E-mail: fanpenghk@gmail.com，联系地址：北京市建国门内大街5号中国社会科学院政治学所，邮编：100732。易君健，香港中文大学经济系博士候选人，浙江大学劳动保障与公共政策研究中心研究人员，E-mail: Jack.cuhk@gmail.com，联系地址：香港新界沙田香港中文大学经济系。感谢香港中文大学王绍光教授、李连江教授、复旦大学中国经济研究中心张军教授的指导与建议；樊鹏感谢教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国传统政治文化的现代化研究”（批准号：05JJD71003）的资助。
一、引言
二十世纪七十年代末启动的改革深刻改变了中国的经济与社会结构，国家统治的任务随之发生重大转移。有学者指出，转型期国家面临的最直接挑战在于社会犯罪率的上升与不稳定因素的增加，并已给国家治理施加了严峻的考验（胡联合，2006）。然而，社会科学研究将过多的笔墨放在了讨论不安定因素的变化，而忽略了国家机器本身受外部条件影响可能出现的调整。事实上，随着社会转型的发生，国家进行强制控制与统治的职能也出现了相应的变化。从国家强制能力发展的角度研究这一过程发生发展的逻辑与机制，对于理解转型期中国国家统治职能的变化具有重要意义。
在中国，公安警察是国家强制能力的主体，也是一项基本的国家制度，国家通过公安队伍实施对社会的强制控制并保证法律的执行。改革开放以来，以公安为代表的国家强制能力发展，主要实行了以高度分权为特征的制度安排。中国公安的体制特征，通常被概括为"统一领导，分级管理"、"条块结合，以块为主"，这一体制安排，在理论上赋予上级公安机关对下级业务部门统一的领导权，但是同时赋予地方党委与政府对同级公安机关财政与人事的第一领导权。在改革之前的毛泽东时期，中国公安的人事管理、财政管理以及组织机构的管理权几经调整与变更，但是"以块为主"的基本体制一直得以延续（公安部政治部与人事训练部，1997）。改革开放以后，中国的公安体制呈现出更进一步向下分权的趋势，无论是人事管理、经费保障还是基层警察机构管理的权力，都在事实上向地方层次（一直放权到省、市、县/市辖区）进一步下放，强化了长期以来以分权为特征的公安体制。
熊彼特曾提出，政府所有的功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。因此改革时期以公安为代表的国家强制能力发展，可以反映到政府的公安财政开支方面。事实上，在改革时期的公安制度安排中，以财政分权最为彻底。改革以来，我国实行的是"分级保障、分级管理"的财政管理体制，虽然1995年颁布的《人民警察法》规定："人民警察的经费按照事权划分的原则，分别列入中央和地方财政预算"（第37条），但是在实际工作中，公安财政经费中间最主要的人员经费、基本建设投资以及地方公安业务经费均由地方同级财政负担。1996年全国公安计划财务会议召开，会议提出了要建立中央对地方、上级对下级的公安财政补助制度，但是这次会议之后，上级财政对地方公安的补助机制主要集合在重大项目建设方面，而公安财政中间最大的两块人头费与业务费仍然由地方承担。
公安财政分权制度的安排，受到中央财政能力不足的影响，改革初期中央无力建立财政分摊的保障机制。但这一制度安排也可能反映了我国行政体制分权的历史传统，早在毛泽东时期，与当时其他社会主义国家警察体制比较，我国公安的体制就显示出明显分权的特征，统治的重心在地方党委的领导。高度放权的传统在改革以后得以继续强化，也受到转型压力的影响，在中央财政能力不足的情况下，通过强制领域的分权，借以调动地方资源，回应基层社会的变动、分散风险。Tony Saich（2006）曾提出，改革时期的中国，通过有意识地下放某些决策权，使地方可以灵活运用自身的机制，为政府功能的发挥增加必要的资金，使水平方向的行政在社会生活中的影响得以加强。在这个意义上，国家强制领域的制度安排，是改革时期中国整体行政结构分权化发展的一个缩影。
在分权的制度安排下，以公安财政为代表的国家强制能力发生了显著的变化。通常而言，国家为实施强制控制从社会经济发展中汲取财政资源的规模、地方警察开支占地方财政总开支的比重，以及地方人均实际警察开支的水平等几项具体的指标，均可以反映国家强制能力发展的一般状况。基于可获得的政府公开数据，图1是1988-2004年中国各省公安财政经费支出——各县（包括市辖区）、市及省级公安财政经费开支总和——占地方GDP 的比例走势图，显示出改革以来国家整体强制能力有显著发展，各省这一指标均有不同程度的上升，而其平均水平则从低于4‰发展至改革后期接近7‰，这说明国家为实施强制控制从社会经济增长中汲取的资源总量有大幅度提高。图2是1988-2004年间中国各省公安财政经费支出占相应地方财政总开支比重的走势图，总体上，这一指标持续上升但是从一些省的情况看存在明显的周期性，一方面，它显示在不同时期地方财政资源的侧重点可能存在差异，另一方面，强制职能在地方财政支出大盘中的地位越来越高，地方财政将更多的公共资源投放在强制领域，国家进行强制控制与法律实施的力度持续增强。
改革时期的国家强制能力，不仅出现整体的增长，而且在分权制度安排下，各地方强制能力的发展，也随时间逐渐呈现差异化发展的格局。图3是1988-2004年间各省人均实际公安财政经费支出水平比较，这一指标是根据地方人口水平人均公安财政经费的开支，同时按照同年（2000年）价格进行了调整。该图说明，地方政府在强制功能发挥方面地区间人均财政投入的差异在逐年加大。图4是1988-2004年间各省公安财政经费开支占地方财政总开支的比重的地区间分布比较，从图中可见，地方公安财政经费开支比重呈现逐步分化的状态，各省之间的离散程度越来越高。另外，如果按照比重的高低程度来划分，高比重的省份在80年代与90年代初期主要分布在内陆地区，而90年代中期以后逐渐转移到了沿海省份（樊鹏，2008）。
总之，改革时期以公安财政为代表的国家强制能力，无论是历时的观察，还是地区间的比较，均出现了显著的变化与趋异，这反映了分权的制度安排对于国家机器灵活性产生了正面影响。然而，在这种灵活性的背后，什么因素可以解释国家强制能力的变化与发展，或者说，国家强制能力发展变化回应的具体内容是什么？这构成了本研究的中心问题。文章第二部分将介绍文献中有关国家强制增长的理论模型，在此基础上提出自己的理论分析框架与可能的解释变量。第三部分，将根据中国的省级财政面板数据，对自己的理论假设进行检验。最后一部分，为结论。
二、解释强制能力的变化：文献回顾与理论框架的构建
使用社会科学的方法与理论模型研究警察力量的发展，最早出现在上世纪六七十年代的美国。经历了二十世纪上半叶几十年持续的工业化发展以后，美国各地区尤其是城市地区警察力量出现了较大的发展，社会科学家将以警察为代表的国家强制控制的变化，视为理解国家统治职能与基础权力结构发展的重要依据。
最初，对警察力量发展进行的理论研究，旨在指导美国城市警察财政经费预算制定的实践。Hirsch（1959）认为，警察作为国家公共服务的机构，属于"横向整合性服务"（horizontally integrated services），即警察工作的特点决定了在人口与辖区面积固定的情况下，经费投入存在效用递减的规律。因此，警察财政经费支出被认为是由总人口、人口密度、辖区内的道路长度，以及其它一些反映警察服务地区的条件与警察服务质量等因素的指标决定。尽管Hirsch的研究属于规范性的，但是他仍然被认为是最早对警察力量发展提出解释性理论的人，后来的学者则延伸了他的基本解释框架。为了解释警察财政经费支出的变化，六七十年代的学者们找到了更多解释变量。Brazer（1959），Bahl（1968）与Weicher（1970）等人在有关城市公共财政的研究中，试图寻找更多新的变量来解释警察财政经费的变化。其中，Weicher 假设警察的支出可能受到包括城市大小、财政税收能力、政治分裂的程度等因素的影响。他使用了1960年美国各城市的数据，检验了居民收入、失业率、人口密度、非白人人口比例等22项变量对警察财政经费的影响。
衡量警察力量，除了早期研究中常使用的警察财政经费外，警察人员的数量——通常使用每万人口的警察人数——也是一项重要的指标，由于大部分警察财政经费用于人员支出，因此可以用这两项指标中的其中一项作为警察力量的代表（Bayley，1985）。迄今为止，围绕如何解释警察力量的发展，主要出现了四类相互竞争的理论模型：威胁理论、公共选择理论、冲突理论以及组织制约理论。
"威胁理论"主要发源自美国黑人人口比重较大或黑人人口犯罪较严重的城市地区，这一理论假设，少数族群人口的变化以及少数族群人口的犯罪，可能会直接或间接影响警察力量的发展。"威胁理论"常使用的解释变量包括少数族群人口比例、少数族群犯罪率等。比如Jackson （1989）的研究，使用了美国14个城市1970-80间的数据分析，将总的人均警察财政经费支出（Total per capitaexpenditure for police）作为警察力量的代理指标，说明了少数族群人口比例以及少数族群的犯罪是解释美国警察力量发展的重要因素。Chamlin （1990）分析了芝加哥地区1905-58年间的数据，结果显示黑人人口比例对警察财政经费开支有正面的影响，芝加哥地区黑人人口的比例每增加1%，政府在警察方面的开支将相应增加16，000美元。Sever （2001）则选取了美国1990年人口总数高于25，000的1，083个城市以及1980年人口总数高于100，000的114个城市两年的跨地区截面数据，同样将人均警察财政经费作为代理指标，结果发现，在控制犯罪率、税收等因素的前提下，只有黑人人口的比例对警察力量的增长具有的非线性的积极影响，其他少数族裔的人口比例并没有这种作用。
"公共选择"理论模型则以政治多元论与共识论来解释警察力量增长。根据Pyle（1983）建立的经济学模型，犯罪与犯罪控制是相互决定的。当犯罪控制的水平下降时，社会犯罪的成本降低，犯罪率随之上升。随着犯罪率上升，公众出于安全与自我利益的考虑，会通过投票影响政府的议程与政策，试图通过增加公共资源强化犯罪控制，而政府基于合法性追求或选举需要，会对公众需求做出回应，随之分配更多的经费给警察机构。如果这一逻辑成立，那么具有长期高犯罪率的国家应该比低犯罪率的国家产生更多的警察。Wilson和Boland（1976）基于美国35个城市数据的研究发现，犯罪率对于美国各城市每万人口警察数量的增长有积极的影响，由于更多的人员意味着更多的经费开支，因此逻辑上犯罪率对警察财政经费有正面影响。然而，Lizotte （1982）等人对芝加哥地区1947-70年警察财政经费的研究，Loftin与McDowall（1986）对底特律市警察1928-76年警察财政经费的研究，以及Jones （1974）对美国1950-68年155个城市警察财政经费数据的分析，结果均表明警察财政经费预算并不反映犯罪率的变化。当然这些结论只是基于他们所使用的研究数据所代表的具体时间与空间，并不能一定能够反映美国整体的状况。
"冲突理论"反对公共选择理论的假设，提出不是所有的公民都有能力影响政府强化执法，同时警察也并非维护所有人安全的"公器".这一理论从社会经济资源分配不平等的角度，假设经济与社会发展过程中的分配不平等产生一定程度的阶级冲突，当这种冲突威胁到既得利益格局的时候，社会经济精英会利用他们对国家暴力机构的影响力，通过分配更多财政资源给警察机构达到维持既有政治与经济利益格局的目的。"冲突理论"的解释变量主要包括各项反映经济与社会不平等的指标，如基尼系数、收入差距、失业率等。为了检验冲突理论，Jacobs（1979）选择了经济同质性很高、人口在250，000以上的美国大城市地区1960年和1970年两年的警察财政经费数据，以家庭收入的标准差作为经济不平等变量进行分析，结果支持冲突理论的假设。1990年代以后，Jacobs（1997）又通过一项时间序列的研究，证明这种关系不仅是基于地区间比较存在的，而且也是历时性发生的。
"组织制约"理论批评"公共选择"理论的基本假设，认为国家并不像膏了油的机器那样，会对外部公民需求做出直接反应，这一理论也不赞同"冲突理论"从分配不平等与经济精英行动的角度来解释警察财政经费的增长。相反，这一理论试图从政府预算过程的角度分析警察财政经费的增长。通过将政府内部预算过程比喻为一个"黑匣子"（black box ），这一理论假设警察财政预算受到政府内部决策者与组织因素的制约与影响。该理论获得了后来经验研究的支持，有学者通过分析经费预算的历史惯性（inertia ），研究警察财政预算在很大程度上受到上一年经费基数的影响，从而说明政府预算过程本身而非外部条件是影响警察财政经费变化的重要因素（Loftin and McDowall ，1982；1986）。也有学者使用政府财政能力作为组织制约因素的代理变量，如Chamlin （1990）对芝加哥地区1904-58年间警察财政经费的研究，发现地方财政收入是最重要的决定因素。
然而，以上四种模型几乎全部建立在美国的经验基础之上，缺乏来自发展中国家经验研究的支持。中国在过去短短的二十几年里，经历了巨大的经济与社会结构变迁，这为社会科学研究提供了丰富的土壤，而内外社会条件的变化与国家强制体系本身能力的变化，也为我们研究这一问题提供了可能。
有中国学者认为，随着改革开放的深入，中国的公安工作已经陷入高效能需求与低财政投入制约的矛盾之中。因为现行的财政预算几乎都是沿着计划经济条件下对一般行政机关经费投入的模式形成的，因此中国公安财政经费的增长没有随着犯罪率的上升而上升，不能反映客观形势的变化（刘汪敏，2000；康大民，2003）。即使公安系统内部的人员也认为，由于缺乏严格的公安财政经费保障机制，公安财政经费支出占地方财政支出比重太低，因此不能反映社会治安形势的需要（公安部装备财务局，2006）。西方学者Tanner也持大体相同的观点，他认为，历史形成的公安体制，尤其是财政供给分权的体制，是造成改革时期公安财政经费不足的重要制度根源，在财政分权机制下，由于地方党委政府并不清楚警察的业务需要与预算需要，对于公安工作中的人员、设备、通讯以及其它业务所需要经费支持度很低，因而地方政府对公安的财政投入不能反映地方社会的犯罪状况。相反，他提出地方党委政府进行社会控制的政治偏好，以及地方经济发展水平是影响公安财政经费投入的可能变量（Tanner，2007）。Dutton（2000）在研究中国警察的文献中更武断地判断，改革时期的中国公安，受历史基础的影响，其基础权力薄弱，除了依赖毛泽东时期建立起来的控制结构以外，别无选择。
总之，已有的研究或观点均将分权机制下的中国公安，似乎将国家体制与国家能力视为铁板一块。即使像Tanner提出了分权有可能有利于贯彻地方党委政府的领导，但是他们也不认为地方犯罪等社会客观条件的变化是国家强制力量变化的合理解释，而是简单地使用威权主义的视角分析中国。更重要的是，以往的研究缺乏具体经验实证的支撑，一些西方研究更是根据报纸的报道和零散的访谈得出结论，从未有人使用系统的数据研究中国公安警察。本研究引言部分已经使用各省公安财政的数据说明了国家强制能力不是静止的，而是随时间发展的，不是趋同的，而是地区间差异不断扩大的。问题是，如何解释国家强制能力的变化？我们已经指出，分权的初衷在于国家试图利用分权的优势，调动地方资源与积极性，应对基层治安压力，为改革开放保驾护航。因此本研究在理论层次假设，分权机制下，社会犯罪率的变化可能是解释国家强制能力的重要变量。如果这一假设成立，那么可能需要对改革时期分权机制下的中国公安乃至国家统治的性质进行重新审视，至少从简单的威权主义视角认识中国或将中国的国家机器视为铁板一块的观点将受到挑战。
五、结论
在威权主义概念框架下，中国的执法机构往往被视为共产党进行社会控制的工具，而非专职打击社会犯罪、保证法律实施的国家公器。对中国公安警察的认识，就时常陷入这一简单化的概念窠臼。威权主义视角的错误，在于用静止的东西来解释急剧变革中的中国，而忽视了新形势下国家体制的适应性调整及背后的影响机制转化，从而将国家视为铁板一块。二十世纪七十年代末启动的改革深刻改变了中国的社会面貌与政治生态，国家统治的职能与手段也发生了相应的调整。在社会转型与国家能力重塑的过程中，中国公安的功能与性质也发生了重大的变化。本研究基于1988-2004年中国27个省份的面板数据，从经验层次分析了外部条件变化对以公安警察力量为代表的国家体制和国家能力发生的影响。本研究证明了在分权的制度安排下，改革时期的地方犯罪对公安财政规模的增长产生了相当正面的影响，国家体制的调整与强制能力的增长是社会转型的结果，反映了社会变动的客观需要。
本研究发现，改革开放以来，以公安为代表的国家强制能力整体上发生了重大的变化。改革至今，在分权机制主导下，国家为实施强制控制的职能，从社会经济发展中所汲取的资源比重越来越高，在地方财政开支总量中，公安财政开支的比重也在逐步增长。这说明随着转型的发生，国家基础权力发展显著，更大规模的财政资源被分配到公安机构。地区间进行比较，各省之间公安财政投入的规模、人均水平的差异也随时间变化而出现逐渐扩大的趋势。这说明分权机制有利于发挥国家机器的灵活性，而在这种灵活变化的背后，可能隐含着国家强制能力发展的不同影响变量。
为了解释这种变化与差异，揭示影响国家强制能力发展的关键变量，本研究基于1988-2004年中国27个省份的面板数据、应用双向固定效应模型方法进行了计量分析。以公安经费支出占地方财政支出总量的比重作为因变量，本研究显示，在控制社会经济等因素的影响下，经过滞后性（lag ）一期处理的犯罪率可以解释次年的公安财政经费支出。这一结果说明，公共选择理论模型中"犯罪率上升——公民安全需求增加——政府进行回应"的逻辑对中国有部分解释力，但是中国国家强制能力的发展逻辑可能并非那么简单。正如分析结果所表明：作为控制变量的经济发展、经济开放度、城市化等经济现代化因素对公安财政经费同样具有正面的推动力，在犯罪率相同的条件下，经济程度较高的地区以及外来人口比例较高的地区倾向于投入更多的暴力资源。这意味着，在社会犯罪与国家强制能力发展之间，可能是由于经济改革因素的作用：暴力机制的增长，旨在保护经济改革的成果，避免因社会犯罪与流动性加大对地方经济成长造成负面的影响，这与公共选择理论的逻辑存在基本差异。
然而，中国国家强制能力的发展却并没有体现出因经济分化与社会冲突而进行暴力统治的性质。文献中的冲突理论不能很好地解释中国警察力量的发展，因为中国公安经费支出规模并没有随着城乡经济差距的扩大而增长。相反，随着城乡经济差距的加大，地方公安财政的规模反而下降，用经济精英主导国家暴力机器的路径解释改革时期中国国家暴力职能的发展似乎行不通，这一结果丰富了我们对改革时期中国国家性质的认识，至少从一个特殊的角度说明改革时期中国的国家治理并没有体现出为阶级政治或利益集团政治服务的性质。此外，本研究发现组织与财政制约理论对中国公安经费发展的经验具有解释力。分析结果表明，作为一项控制变量，地方财政能力与公安经费投入之间存在一种非线性的关系，在一个阶段内，地方财政能力的增长对公安财政经费的增长产生了正面的作用，但是当公安财政经费规模的平均水平达到5%以后，公安经费的变化不再反映地方财政能力的增长。
本研究的理论含义在于丰富了警察研究与现代国家理论的经验基础。从警察研究来看，既有的理论模型似乎并不能很好地说明中国的情况，即使西方经验中的一些关键变量也可以解释中国，但是其背后的作用机制却并不相同。在国家理论方面，西方研究坚持认为国家构建是一个由国家"自上而下"逐步垄断暴力的过程（Tilly ，1990），但是相比之下，改革时期的中国则采取了完全不同的进路与模式，分权而非集权的制度安排对中国国家强制能力建设起到了决定性的作用。这一制度从总体上保证了地方政府根据各自不同程度的社会变动，灵活调动地方资源、增加执法投入，为改革创造了安定的条件，适应了转型过程中地区间经济发展不平衡、地方犯罪控制压力不均衡分布的客观形势。另外，本研究对中国研究领域有关分权问题的讨论有一个客观的回应。有研究指出，改革时期在分权的财政制度与政治激励结构的双重影响下，地方决策者倾向于把更多份额的公共资源使用一些投资增长见效快的领域，比如改善基础设施等领域以期促进投资、提高经济绩效，因为这些财政投资所产生的结果对于地方领导的政治升迁更加关键（张军，2007；周黎安，2004）。本研究表明，在分权的制度安排下，在改革以来一段时期内，地方财政分配对治安与执法这类政治激励结构之外的行政领域，仍然具有较明显的回应能力。
本研究的政策含义在于揭示出：公安财政分权的机制，在很长一段时期内发挥了积极的角色，但是在改革后期其消极面开始日趋明显。本研究通过分析发现，改革后期公安经费的增长已经不能反映地方财政能力的变化。从全国平均水平来看，1998年是一个"拐点"，公安财政经费的投入规模已经出现停滞甚至下降，从地区间比较来看，即使公安经费的投入变化可以反映地方犯罪率的变化，但是仍然有可能陷入低投入、高需求矛盾的趋势。我们已经初步弄清楚，这种局面的出现，乃在于随着形势的变化，公安工作外部性明显增加，地方政府加强财政投入的意愿明显降低。2004年以来，国家开始在公安建设领域强化集权型发展，在基层公安工作方面建设经费保障机制，塑造中央行政干预的角色（樊鹏，2008）。本研究为中央的这一改革措施提供了合理的经验依据。
最后需要说明的是，本研究只是对以公安为代表的国家强制能力问题作了一个初步的探索，今后有必要展开更加深入的分析。无论是作为核心解释变量的犯罪率对于公安财政的影响，还是作为控制变量的经济不平等、地方财政能力等因素对公安财政的影响，我们仅对数据进行了分析，同时基于一定的实地调研，在理论层次提出了一些可能的假设。但是对于更可靠的机制研究，还是应当通过更持续的调研分析，进入到地方财政预算与地方决策的"黑匣子"，在更微观的层次，使用政治学研究的方法，进一步探讨改革时期以公安为代表的国家强制能力变迁发展的逻辑与机制，作为理解国家体制变迁的一个突破口，或者为国家下一步的公安改革提供更具体切实的建议。
