摘要：抗战胜利前后，联合政府或多党合作政府是中共新民主主义政权的具体运作模式。从1944年8月中共最初在国民参政会上提出"联合政府"主张，1946年1月中共与其他党派五方共同达成的改组政府的决议，到1948年5月中共提出召开新政协会议，成立"民主联合政府"，联合政府是中共十分明确而坚定的主张。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》及其第一届中央人民政府的组成集中体现了多党合作下的联合政府特质。

关键词：政权；联合政府；多党合作

作者简介：常保国，法学博士，中国政法大学政治与公共管理学院副教授。

20世纪40年代中国社会形成了三大政治力量并存的格局：国共两党与中间党派，其中中间党派是介于国共之外的第三种力量，亦称"第三方面"或"第三势力".在20世纪40年代的中国宪政进程中，中间党派几乎参与了所有的重大宪政活动或运动，对推动中国政治的民主化与宪政建设做出了重大贡献。中间阶层（小资产阶级、民族资产阶级、自由知识分子、无党派民主人士）及其中间党派，始终被中共定位于新民主主义政权的重要政治主体，是统治阶级不可缺少的组成部分，中间阶层及其中间党派一直被中共视为"人民"的范围和人民民主专政的主体力量及四个阶级联盟之一。中共在1944-1949年关于中国未来政权组织形式的选择中，多党合作下的联合政府是其坚定、明确的政治宣示和新政权的具体运作模式，而按照《共同纲领》建立的第一届中央人民政府，充分体现了多党合作与联合政府的特质。

一、"联合政府"主张的提出及中共七大《论联合政府》政治报告的形成

1944年8月17日，毛泽东在董必武向周恩来请示如何对待增补国民参政员的电报上批示：应与张澜、左舜生商讨各党派联合政府问题。8月23日，在同谢伟思就国共关系谈话时，毛泽东提出国民党应立即召开一切党派参加的临时国大并改组政府，国民政府应该立即召开一次临时（或过渡的）国民大会，应聘请一切团体派代表参加。在人数分配方面切实可行的妥协可以是，国民党大概占代表数的一半，所有其他代表占另一半，蒋介石将被确认为临时总统。这次临时国民大会必须有全权改组政府并制定新的法令——保持有效到宪法通过之时为止。它将监督选举，然后召开国民大会。我们现在只是要求：美国政府要努力引导国民党改革自己[1]（P.539）。

不久，中共即在国民参政会上提出了联合政府主张。9月4日中共中央提出关于改组国民政府成立联合政府问题，致电林伯渠、董必武、王若飞，指出：目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张时机已经成熟，其方案为要求国民政府立即召集各党、各派、各军、各地政府、各民众团体代表，开国是会议，改组中央政府，废除一党统治。然后由新政府召开国民大会，实施宪政，贯彻抗战国策，实行反攻。估计此项主张国民党目前绝难接受。但各小党派、地方实力派、国内外进步人士，甚至盟邦政府中开明人士，会加赞成。因此，这一主张，应成为今后中国人民中的政治斗争目标，以反对国民党一党统治及其所欲包办的伪国民大会与伪宪。

毛泽东指示："望你们在起草回答张、王的信中加上此项主张，以说明这是我们对于实施民主政治的具体步骤和主张"."在这次参政会中，如取得小党派及进步人士同意，可将是项主张作成提案。"9月5日，董必武、林伯渠出席第三届国民参政会第三次大会，提出这次大会应着重讨论国共谈判、召开国是会议、成立各党派民主联合政府等问题[1]（P.542）。

9月27日，由毛泽东起草的林伯渠复国民党谈判代表张治中、王世杰信中再次要求国民党结束一党专政，成立各党派联合政府："现在惟一拯救时局的办法，就是要求国民政府与国民党立即结束一党专政的局面，由现在的国民政府立即召集全国各抗日党派，各抗日部队，各地方政府，各民众团体的代表，开紧急国是会议，成立各党派联合政府，并由这个政府宣布并实行关于彻底改革军事、政治、经济、文化各方面的新政策。"并指出："我们这个建议，实是代表全国人民的要求，即贵党中亦有不少人士同具此心。"[1]（P.548）10月25日，在中共中央大礼堂报告中，毛泽东指出：我们对国民党的方针，自国共合作以来，就是改良方针，不是打倒它。因为日本人还在我国面前，现在的口号是改组政府、改组统帅部。这个口号不是改良主义的，而是革命性的[1]（P.553）。

1944年11月10日，毛泽东与美国特使赫尔利经过多次会谈，最后达成了《中国国民政府、中国国民党与中国共产党协定》，内容如下：

一、中国政府、中国国民党与中国共产党应共同工作，统一中国一切军事力量，以便迅速击败日本与重建中国。

二、现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党派政治人物的代表的联合国民政府，并颁布及实行用以改革军事政治经济文化的新民主政策。同时，军事委员会应改组为由所有抗日军队代表所组成的联合军事委员会。

三、联合国民政府应拥护孙中山先生在中国建立民有民享民治之政府的原则。联合国民政府应实行用以促进进步与民主的政策，并确立正义、思想自由、出版自由、言论自由、集会结社自由，向政府请求平反冤抑的权利，人身自由与居住自由。联合国民政府亦应实行用以有效实现下列两项权利：即免除威胁的自由和免除贫困的自由之各项政策。

四、所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令，并应为这个政府及其军事委员会所承认，由联合国得来的物资应被公平分配。

五、中国联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及所有抗日党派的合法地位[2]（P.353）。

对于这次会谈及所达成的协议，党中央、毛主席是满意的。在致罗斯福的信中，毛主席写道："这个协定的精神和方向，是我们中国共产党和中国人民八年来在抗日统一战线中所追求的目的之所在我们党的中央委员会已一致通过这一协定之全文，并准备全力支持这一协定而使其实现。我党中央委员会授权我签字于这一协定之上，并得到赫尔利将军之见证。"[2]（P.354）

1945年2月3日，在中共六届七中全会主席团会议上主要讨论周恩来最近关于同国民党谈判情况及小党派会议问题的来电。毛泽东发言指出：中共去年9月提出建立联合政府的主张是正确的。这是一个原则的转变，以前是你的政府，我要人民，九月以后是改组政府，我可参加。联合政府仍是蒋介石的政府，不过我们入了股，造成了一种条件。为着大局，可能还要忍耐一点[1]（P.576）。同日，毛泽东先后两次致电周恩来表示不满足中共提出的基本政治条件，万难加入政府。"请明白告诉国民党及小党派：除非明令废止一党专政，明令承认一切抗日党派合法，明令取消特务机关及特务活动，准许人民有真正自由，释放政治犯，撤消封锁，承认解放区，并组织真正民主的政府，我们是碍难参加政府的".

同日再致电周恩来：除坚持废除党治外，请着重取缔特务、给人民真正的自由、释放政治犯、撤消对边区的包围四条。要求直告赫尔利、宋子文、王世杰、张治中，"如这四条不先办到，不能证明废党制、行民主不是骗局、我们万难加入政府。因加入政府要负责任，没有先行四条，我们无从负责，即使形式上废除党治，成立联合政府，亦将毫无用处，不过骗人空招牌而已"[1]（P.576-577）。

2月13日，周恩来在重庆同赫尔利会见蒋介石，蒋宣称：不接受组织联合政府的主张，认为组织联合政府无异于推翻政府，党派会议等于分赃会议。周恩来逐条予以批驳。国共谈判再次陷入僵局。3月13日，毛泽东同返抵延安的谢伟思谈话，最后指出：蒋介石拒绝成立任何真正的联合政府，他宣布在1945年11月召开国民党一手炮制的国民大会，他现在走的道路是直接导向中国内战和国民党毁灭的道路。必须向中国的自由主义者和中国的朋友美国，讲清楚蒋介石决心立即在国民党独占的基础上建立立宪政府这一最新策略所具有的危险。和平过渡到宪政的惟一希望就是成立联合政府。

3月31日，毛泽东主持中共中央六届七中全会全体会议，会议讨论为七大准备的政治报告草案和党章草案。毛泽东对政治报告草案作说明。他说：现在是有更大希望时期，我们应该在此时机提出适当的纲领，动员全国人民来实现。这个纲领就是动员全党全国人民，打败日本侵略者，建设新中国。一般纲领与具体纲领的区别，过去没有指出。其实大革命、内战、抗战各个时期的一般纲领都没有变，以后还可用若干年。工农民主专政是新民主主义的本质。具体纲领在各个大小阶段是不同的。长期以来找不出一个适当的口号，现在有了联合政府这个口号，很好。联合政府是具体纲领，是统一战线政权的具体形式。这个口号一提出，重庆的同志如获至宝，人民群众也非常拥护。毛泽东进一步指出，联合政府有三种可能性：第一种是坏的可能性，那就是要我们交出军队，国民党给我们官做。军队我们当然是不交的，政府还是独裁的，我们去不去做官呢？我们要准备这种可能性，不应完全拒绝去做官，这是委曲求全为了团结抗战，好处是可以进行宣传。第二种可能性是形式上废止一党专政，实际上是独裁加若干民主。第三种是以我们为中心，我们的军队发展到150万人以上、人口1亿5千万以上时，政府设在我们的地方。在蒋介石发展到无联合的可能时，就应如此做。这是中国政治发展的趋势和规律，我们要建设的国家就是这样一个国家。但是现在还没有，所以我只写了不管多少迂回曲折，前途是光明的[1]（P.584-587）。

4月24日，毛泽东向中国共产党第七次全国代表大会提交《论联合政府》书面政治报告。报告阐述了中共在民族民主革命阶段的一般纲领和具体纲领。报告指出：作为一般纲领，我们在政治上的主张是，在彻底打败日本侵略者之后，建立一个全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，即新民主主义的国家制度。作为具体纲领，当前我们主张废除国民党一党专政，建立民主的联合政府。在谈到政治路线时，毛泽东分析了中国社会的政治结构，指出：中国的社会，两头小，但是两头强，中间大，但是政治上是软弱的，中间阶层是动摇的。我们曾经设想过国民党可能改造，直到今天，我们对国民党还是"洗脸政策"，要求它修改其错误政策[1]（P.592-594）。

在中共召开七大的同时，国民党也于5月5日——21日在重庆召开了第六次全国代表大会，大会拒绝了中共提出的联合政府，决定11月12日召集国民大会，坚持其一党独裁政治。6月15日，在中共七大主席团会议上，讨论中共是否参加7月7日召开的第四届国民参政会问题，毛泽东说：我们不出席参政会，跟着也不参加国民大会。不参加好处很多，因为这一套都是独裁，而以民主的招牌。"中共方面为保卫民族的人民的民主的利益起见，决定不参加此次会议，以示抗议。"[1]（P.605-606）

抗战胜利后，时局发生巨变，国内出现了暂短的和平，蒋介石先后三次电邀毛泽东去重庆谈判；中共权衡再三，最后决定毛泽东亲赴重庆谈判；在国共谈判期间，中共出于各种因素考虑，没有提出联合政府的主张，改提为党派会议。

毛泽东在赴重庆谈判前，曾对中国的和平和民主前途做出新的乐观判断。1945年8月23日，毛泽东在中央政治局扩大会议上，分析了中外形势及中共应采取的方针和对策。毛泽东指出：现在情况是抗日战争的阶段已经结束，进入和平建设新阶段。全世界、欧洲、东方都是如此。我们现在新的口号是和平、民主、团结（过去是抗战、团结、进步）。但蒋介石想消灭共产党的方针没有改变也不会改变。中国的局面，现在是独裁加若干民主，并将有相当长的时间。我们还是钻进去给蒋介石"洗脸"而不是"砍头".

重庆谈判期间（8月30日），毛泽东致电刘少奇及中共中央，提出下月初向国民党提出的11条意见，其中政治方面的主要内容有：（1）在和平、民主、团结的基础上实现全国的统一，建立独立、自由和富强的新中国。彻底实现三民主义。（2）拥护蒋先生，承认蒋先生在全国的领导地位。（3）承认国共两党及抗日党派的平等合法地位；确立长期合作、和平建国的方针；（4）承认解放区部队及地方政权在抗日战争中的功绩和合法地位；（5）实行政治民主化，军队国家化，党派平等合法；（6）政治民主化的必要方法由国民政府召集各党派及无党派代表人物的政治会议，各党派参加政府，重选国民大会；由中共推荐陕甘宁边区等5省主席及江浙、广东等10省副主席；推行地方自治，实行普选[3]（P.18）。最后，国共双方于10月10日达成《国共双方代表和谈纪要》（即"双十协定"），在和平建国的基本方针问题上达成如下共识："一致认为中国抗日战争，业已胜利结束，和平建国的新阶段，即将开始，必须共同努力，以和平、民主、团结、统一为基础，并在蒋主席领导之下，长期合作，坚决避免内战，建设独立、自由和富强的新中国，彻底实行三民主义。双方又同意蒋主席所倡导之政治民主化、军队国家化及党派平等合法，为达到和平建国必由之途径。"[4]（P.4）

毛泽东回到延安后高度评价了会谈纪要，认为第一个好处是采取平等的方式双方正式签定，这是历史上没有的。第二，有诚意的六条，都是有益中国人民的[3]（P.33）。

1946年1月10日，政治协商会议在重庆开幕。蒋介石在会议上宣布四项诺言：保证人民自由、各政党一律平等，实行地方自治，实行普选，释放政治犯。政协会议于1月30日闭幕，参加会议的五方（国共、青年党、民盟和无党派人士）最后在和平建国纲领、政府改组、军队国家化、国民大会和宪草修改原则达成协议。

2月1日中共中央发出《关于目前形式和任务的指示》，指出："从此中国即走上和平民主建设的新阶段"，"中国革命的主要斗争形势，目前已由武装斗争转变为非武装的群众的议会斗争，国内问题由政治方式来解决"[3]（P.55）。

二、新政协会议的基本精神：民主联合政府与人民民主专政

政协会议只产生了短暂的和平，国共冲突再起，国民党单方面召开制宪国大，中共与民盟拒绝参加包办国大，对制宪国大通过的《中华民国宪法》，中共与民盟均不予以承认。1946年7月，国民党大举进攻中原地区，全面内战爆发。随着1947年7月中共由被动转向主动，由劣势转向优势，由防御转向进攻。中共的新民主主义宪政理论从内容上发生了变化，由原来的"联合政府"主张，转向了推翻国民党政权，对国民党由"洗脸"变为"砍头"，建立中共绝对领导的新民主主义政权。其具体运作模式就是"新政协会议".

1947年10月10日，毛泽东为中国人民解放军总部起草的《中国人民解放军宣言》，宣布中国人民解放军的也就是中国共产党的八项基本政策。这个宣言第一次提出"中国人民解放军"的全称；第一次以宣言形式郑重向中外宣布"打倒蒋介石，解放全中国"的口号，提出了"组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府"的主张[3]（P.242）。这个政治纲领显然与1946年1月五方通过的政协决议有本质的变化。它已把蒋介石政府排除在民主联合政府之外，并使其成为打倒的对象；它要建立的是新民主主义的国家而非旧民主主义的国家政权。

1947年12月25-28日，在陕西米脂县杨家沟召开了中共中央扩大会议。25日，毛泽东向会议提交了《目前形势和我们的任务》的书面报告。报告指出："中国人民的革命战争，现在已经达到一个转折点"."这是一个历史的转折点。这是蒋介石的20年反革命统治由发展到消灭的转折点。"报告规定了中共的政治纲领：

联合工农兵学商被压迫阶级，各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府。

同时会议还提出了三大经济纲领："没收封建阶级的土地归农民所有，没收蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫为首的垄断资本归新民主主义国家所有，保护民族工商业".会议决定还指出："这个报告是整个打倒蒋介石反动统治集团，建立新民主主义中国的时期内，在政治、军事、经济各方面带有纲领性的文件"[3]（P.260-261）。

1948年1月18日，毛泽东提出反对党内"左"倾现象，尤其对"贫雇农打江山坐江山"的错误口号提出批评。指出：

"贫雇农打江山坐江山"的口号是错误的。在乡村，是雇农、贫农、中农和其他劳动人民联合一道，在共产党领导之下打江山坐江山，而不是单独贫雇农打江山坐江山。在全国，是工人，农民（包括新富农），独立工商业者，被反动势力所压迫和损害的中小资本家，学生、教员、教授、一般知识分子，自由职业者，开明绅士，一般公务人员，被压迫的少数民族和海外华侨，联合一道，在工人阶级（经过共产党）的领导之下，打江山坐江山，而不是少数人打江山坐江山。必须避免对中农、中小工商业者、知识分子采取任何冒险政策。

2月15日，毛泽东在《中共中央关于土地改革中各社会阶级的划分及其待遇（草案）》中对未来新政权各阶级的地位进行了界定。所有劳动人民即无产阶级、农民、独立劳动者以及一切受人剥削的人，他们是中华民族的主体，是中国人民民主革命的基本力量。

其中，以无产阶级和半无产阶级（贫农）为人民民主革命和新民主国家政权的领导阶级，而无产阶级则是主要的领导阶级。无产阶级、农民及其他劳动人民的任务，是联合自由资产阶级，以人民民主革命的方法推翻帝国主义，封建主义和官僚资本主义的剥削和压迫，建立中华人民共和国。

毛泽东进而指出；"在革命胜利以后的经济建设中，他们也可以参加这种建设。只要中国尚未进到社会主义社会，他们是可以与无产阶级和劳动人民一道前进的。因此，中华人民共和国的国家政权中，应当允许自由资产阶级及其政治团体派遣他们的代表参加工作[3]（P.281）。

4月30日，中共城南庄会议公布了纪念"五一"节口号，第一次提出了新的政治协商会议问题。9月8-13日，毛泽东在中共西柏坡召开的中央政治局会议（称九月会议）上做报告，共讲了8个问题，其中明确提出"人民民主专政"概念：建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，打倒帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动专政。我们政权的阶级性，是无产阶级领导的，以工农联盟为基础，还有资产阶级民主分子参加。我们采用民主集中制的人民代表大会制度，而不采用资产阶级议会制。在中国采取民主集中制是很合适的，不搞资产阶级的国会制和三权鼎立等[3]（P.343）。

11月14日，新华社发表了毛泽东写的评论《中国军事形势的重大变化》一文。认为无论从结果和数量上中共都占有了优势。原来预计从1946年7月算起，大约需要5年左右的时间打败国民党，现在看来，从现在起，只需一年左右的时间即可从根本上打倒他们。并于12月25日，将蒋介石等43人列为头等战争罪犯。12月30日，新华社发表了毛泽东写的1949年新年献词《将革命进行到底》，文章指出：

要用革命的方法，坚决、彻底、干净地消灭一切反对势力，不动摇地坚决打倒帝国主义、封建主义、官僚资本主义，在全国范围内推翻国民党的反动统治，建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的共和国。

在1949年1月会议上，毛泽东对人民民主专政的含义进行了进一步的解释：他说：

人民民主专政也是独裁，人民民主独裁，即以其人之道还治其人之身。人民内部是民主，对敌人是独裁。他特别指出：对这个问题宣传的不够，甚至党内也有人弄不清，一听独裁就脸红，其实独裁是对敌人的，对一切反革命分子阶层、集团、党派。这是基本问题，必须讲清。讲清就有主动权，否则就没有主动权，没有道理好讲[5]（P.331）。

1949年1月30日，北平解放那天，苏联特使米高扬秘密来到西柏坡，毛泽东向米高扬阐明了中共即将建立的新政权的性质是"人民民主专政，实际上就是无产阶级专政".这是毛泽东第一次使用"无产阶级专政"概念。在建立新的国家政权问题上，毛泽东向米高扬指出：

这个政权的性质是无产阶级领导的工农联盟为基础的人民民主专政，而究其实质就是无产阶级专政。不过，对我们这个国家来说，称为人民民主专政更合适、更为合情合理。但国家政权的领导权是在中国共产党手里，这是确定不移的，丝毫不能动摇的。总之，将来政府的组成是以中国共产党为核心、为骨干，同时需要不断加强和扩展统一战线工作[5]（P.312）。

3月5-13日，中共七届二中全会在西柏坡召开，毛泽东在会上明确了人民民主专政的任务，即团结全体工人阶级、农民阶级和广大的革命知识分子，同时团结尽可能多的能够同我们合作的城市小资产阶级和民族资产阶级的代表人物，它们的知识分子和政治派别。

6月30日，毛泽东撰写了《论人民民主专政》一文，以此纪念中国共产党成立28周年。文章阐述了人民民主专政的基本思想。"中国人民在几十年积累起来的一切经验，都叫我们实行无产阶级专政"，"对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政".总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。这个专政必须和国际革命力量团结一致。这就是我们的公式，这就是我们的主要经验，这就是我们的主要纲领[3]（P.523-524）。

8月28日，新华社发表了毛泽东所写的《四评白皮书》社论。社论针对艾奇逊骂共产党领导政府是"极权政府"的话，指出：这个政府是对于内外反动派实行专政或独裁的政府，不给任何内外反动派有任何反革命的自由活动的权利。反动派生气了，骂一句"极权政府".其实，就人民政府关于镇压反动派的权力来说，千真万确地是这样的。这个权力，现在写在我们的纲领上，将来还要写在我们的宪法上。对于胜利了的人民，这是如同布帛、粟一样地不可以须臾离开的东西。这是一个很好的东西，是一个护身的法宝，是一个传家的法宝，直到国外的帝国主义和国内的阶级被彻底地干净地消灭之日，这个法宝是万万不可以弃置不用的。越是反动派骂"极权政府"，就越显得是一个宝贝。但是艾奇逊的话有一半是说错了。共产党领导的人民民主专政的政府，对于人民内部来说，不是专政或独裁的，而是民主的。这个政府是人民自己的政府[3]（P.559-560）。

9月30日闭幕的中国人民政治协商会议第一届全体会议，大会通过了由毛泽东起草的《中国人民政治协商会议宣言》，宣言指出："中华人民共和国现已宣告成立，中国人民业已有了自己的中央政府，这个政府将遵循共同纲领，在全中国境内实施人民民主专政".

三、1949年政治协商会议与多党合作下的"联合政府"特质

需要指出的是，1948年5月中共提出建立"民主联合政府"与1944-1946年提出的"联合政府"有很大的区别。1944-1946年的联合政府是国民党主导的政府，中共与民盟、青年党、无党派是以参政党的身份进入联合政府的。用毛泽东的话说，"联合政府仍是蒋介石的政府，不过我们入了股，造成了一种条件。"[1]（P.576）在政协会议改组政府问题上，中共力争使作为多数党的国民党在政府席位中不超过1/3，并谋求与民盟等党派形成对国民党具有"否决权".政协会议闭幕后，中共高层研究了与国民党搞小协定，长期合作，不搞两党交替执政的具体合作构想。①[具体合作的办法见第3章，周恩来提出的长期合作的办法是：（1）保持政府以外的两党协商（政协可普遍化，遇有争论即协商）；（2）联合选举；（3）公开说明1/4否决权，备而不用；（4）有效地参加政府，不仅今天，宪法实施后亦如此。王沛：《全国解放战争时期国共谈判述略》，《中共党史研究》1992年第4期第51页]具体合作的构想甚至在政协闭幕6天内已向国民党提交了准备参加改组后的国民政府委员8人名单，提出了有关政府部门的具体职务。②[中共准备参加改组后的国民政府委员8人名单：毛泽东、林伯渠、董必武、吴玉章、周恩来、刘少奇、范明枢（如范不能去则提彭真）、张闻天8人，并以周恩来、林伯渠、董必武、王若飞分别担任行政院副院长、两部长和不管部。《毛泽东年谱》（下），人民出版社1994年版，第56页]后来由于国民党自恃武力和一党独大的心态，引发了内战，丧失了国共合作组成联合政府、走向民主的重要机会。

1948年5月，随着战局逆转，主客易位，中共胜利在望的情况下，提出召开由中共领导的新政协会议，成立"民主联合政府".但此时之"民主联合政府"与以往的"联合政府"已有很大的区别：第一、它是由中共领导的，各党派不是平等的。根据中共新民主主义宪政理论，新政权是由无产阶级（经过共产党）领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政政权。绝大多数中间党派都经历了一个逐步转向、接受中共领导的过程。第二、民主联合政府已经排除了"国民党反动派"以及对中共敌视的党派，也就是说，国民党连参政党的地位都不存在。第三、只有拥护或接受中共新民主主义理论的党派和个人才能获准进入新政协会议和政府部门。这从对新政协参加党派及人员的严格挑选过程可得到说明。

但是，这并不意味着新政协是在政府体制上是中共一党独裁的政府，相反，它是高度包容了广大中间党派和无党派人士的政府。无论从中共政治决策还是在领导人的政治主张中，这都得到了高度强调。

1949年1月毛泽东向苏联特使米高扬解释即将成立的新政权的组成及其成员问题时，申明：它必须是个联合政府，名义上不这样叫，而实际上必须是联合的，有各党派、社会知名人士参加的联合政府。这些党派已同我们合作多年了，他们在知识界、海外侨胞中有一定的影响，我们准备继续团结他们，照顾他们，给他们在政府不满的各个岗位上留下一定的位置[5]（P1242）。毛主席说：我们不能再长征了，我们要千秋万代长坐北京，没有党派人士进入政府就不行。安置他们要各得其所，要用大位置才能安置[6]（P.398）。

如前所述，毛泽东在1949年1月会见米高扬时曾明确提出：新政权尽管名义上不叫联合政府，而实际上就是联合政府，是有各党派、社会知名人士参加的"民主联合政府".从中共后来的新政协筹划和中央人民政府的组成来看，都充分体现了"联合政府"特征，从而确立起多党合作制度。下面分别从政治协商会议、中央人民政府、政务院及司法四个权力系统的组成中，分析中共新政权中的"联合政府"因素。

（一）代议机构中民主党派的构成情况

根据《共同纲领》的规定，中国人民政治协商会议在全国人大制度没确立之前，它就是中国的代议机构。《共同纲领》序言中规定："中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府".第十三条又规定："在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。"因此"中国人民政治协商会议在本质上是全国人民的代表大会".据林伯渠介绍：新政协筹备会经过近三个月的艰苦工作和反复协商，最后确定了662名中国人民政治协商会议第一届全体会议的代表名单。"在协商并确定这个名单的时候，筹备会首先注意的是政治上的严肃性。？？国民党反动政府系统下的一切反动党派及其反动分子不容参加"，代表共分五类：

（甲）党派代表，（乙）区域代表，（丙）军队代表，（丁）团体代表，（戊）特邀人士。

表一：中国人民政治协商会议第一届全体会议代表名单简表①[据《中国人民政治协商会议第一届全体会议的单位及其代表名额》整理，载《五星红旗从这里升起：中国人民政治协商会议诞生记事暨资料选编》，文史资料出版社1984年版，第535-538页]

通过该表分析可知，在662名代表中，共产党员占44%，各民主党派占30%，工农和各界无党派代表占26%，充分体现了民主性和利益的多元性。

表二：14个党派代表人数分布简表②[同上]

（二）中央人民政府中民主党派的组成情况

中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年10月1日选举出中央人民政府委员会委员63人。中央人民政府组成人员如下：

主席副主席共7人，其中中共占4人，毛泽东为主席，朱德、刘少奇、高岗为副主席；无党派和民主党派副主席3人，分别为无党派代表宋庆龄、民革主席李济深、民盟主席张澜。

在中央人民政府56名委员中，中共29人，约占52%；党外人士27人，约占48%.其中党外人士有：何香凝、赛福鼎、陈嘉庚、马寅初、马叙伦、郭沫若、沈钧儒、陈叔通、司徒美堂、李锡九、黄炎培、蔡廷锴、彭泽民、张治中、傅作义、李烛尘、李章达、章伯钧、程潜、张奚若、陈铭枢、谭平山、张难先、柳亚子、张东荪、龙云。

（三）政务院组成中的党外人士

1949年10月19日，中央人民政府委员会举行第三次会议，任命了政务院及下辖34个部、会、院、署、行的正职领导，10月21日，中央人民政府政务院成立。其组成如下：

总理副总理共5人，中共3人，其中周恩来任总理，董必武、陈云为副总理；党外人士2人，分别为民建的黄炎培和无党派人士郭沫若。

15名政务院委员中，中共6人，党外人士9人。他们是：谭平山、章伯钧、马叙伦、陈邵先、王昆仑、罗隆基、章乃器、邵力子、黄绍竤.在政务院所辖34个部、会、院、署、行中，担任正职的党外人士有14人，占正职人数的1/3强。他们是：

郭沫若，文化教育委员会主任；

谭平山，人民监察委员会主任；

黄炎培，轻工业部部长；

朱学范，邮电部部长；

章伯钧，交通部部长；

李书城，农业部部长；

梁希，林垦部部长；

傅作义，水利部部长；

沈雁冰，文化部部长；

马叙伦，教育部部长；

李德全，卫生部部长；

史良，司法部部长；

何香凝，华侨事务委员会主任；

郭沫若，中国科学院院长；

胡愈之，出版总署署长。

表三：政务院系统组成中的党外人士

（四）司法系统

最高人民法院院长由民建主席沈钧儒担任。

1949年9月21日，民建代表黄炎培在第一届政协全体会议上的发言，他将建立新政权比作建造一座大厦，非常形象地说明了新政权中多党合作、阶级合作的特点：

我们要在这中国人民政治协商会议中间，在东半个地球大陆上边，建造起一所新的大厦来。这一所新的大厦，已提名了是中华人民共和国，这一所新的大厦，是钢骨水泥的许多柱子撑起来的。这些柱子是什么？第一是中国共产党，还有各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨，和其他爱国分子，这些单位就是一根一根柱子。钢骨水泥是什么？就是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级，和其他爱国分子的人民民主统一战线。这所新的大厦的基础是什么？说理论基础吧，就是马克思列宁主义，毛泽东思想。这所新的大厦最高的顶尖上边，飘扬着一面大旗，大旗上写的是什么？是新民主主义。①[《民主建国会代表黄炎培在第一届政协全体会议上的讲话》（1949年9月21日），载《五星红旗从这里升起：中国人民政治协商会议诞生记事暨资料选编》，文史资料出版社1984年版，第329页]

从以上简要对比分析可知，中共不但在新民主主义宪政理论方面给予中间阶层和中间党派（民主党派）以明确的宪政地位；在新民主主义宪政的实践方面，以《共同纲领》为基础成立的新政权，也真实地践行了中共的"民主联合政府"的诺言。

建国之初，中共党内一部分人滋长了骄傲自满情绪和以功臣自居的思想，"左"倾关门主义仍有一定影响。看不起民主党派和民主人士，也不满于安排民主党派代表人物担任政府的领导职务，有人提出，"早革命不如晚革命，晚革命不如不革命"，对于民族资产阶级强调斗争和限制，要求提早消灭私人资本主义，实行社会主义[6]（P.404）。为统一党内认识，1950年3月，中共召开了第一次全国统战会议，统战部部长李维汉作了题为《人民民主统一战线：新形势与新任务》的报告。李维汉在报告中指出：民主党派现在基本上都是新民主主义的政党，今后中共仍需继续巩固与其合作，提出可以对民主党派进行批评、建议，但要在组织上尊重他们的独立性，不能从组织上控制他们。李维汉报告中有关民主党派的问题在会上引起了激烈的争论。有的认为，"民主党派应皆是一个进步分子的团体，应由大到小，由多到少，由政治上的复杂到统一，由与我党有距离到无差别，不应在政治上抬高他们，在组织上扩大他们，为我们找麻烦"；有的建议，"要使民盟成为非党布尔什维克的组织"；甚至有的认为，民主党派为民主而成立，现在革命已经胜利，"民主党派是包袱"，他们的功劳不过是"一根头发的功劳"，可有可无。如上看法的共同目的是要取消民主党派，建立"清一色"的由共产党人组成的国家政权[6]（P.405-406）。毛泽东在大会上针对党内对待民主党派的"左"倾观点进行了批评，他讲了大意如下的话：对民主党派及非党人物不重视，是一种社会现象，不仅党内有，党外也有。认为民主党派是"一根头发的功劳"，一根头发拔去不拔去都一样的说法是不对的。民主党派和民主人士是联系资产阶级和小资产阶级的，从他们的背后联系看，就不是一根头发，而是一把头发，不可藐视。要向大家说清楚，从整体看，从长远看，必须要有民主党派，政权中要有他们的代表才行。我们对民主党派在抗战时有"团结、抗战、进步"的口号，今天应该是"团结、建设、进步".要团结他们，尊重他们，要给事做，使他们进步。对民主党派的经费问题，干部学习和失业问题，民主人士的旅费问题，都要帮助解决。要把民主党派的干部当作自己的干部一样，手掌手背都是肉，不能有厚薄。对于他们要平等，不能莲花出水有高低。要实行民主，现在许多人已有好多气没有机会出，要出的气不外两种，一种是有道理的，一种是无理的，对于有理的应接受，对于无理的给他们讲道理。我们要有气魄，不怕批评，我们连蒋介石都不怕，还怕民主人士批评？充其量让人骂娘。人家拿《共同纲领》来与我们斗争，就让他斗，让他争。君子动口不动手，不让批评，他当面不能说，背后一定说，结果就会闹宗派主义，党内也一样。所以一定要敞开让人家说[6]（P.406-407）。

周恩来也在会上做了两次报告，批评了党内对待民主党派的"左"倾观点。各民主党派中都有而且必须有进步分子，这样才能与我们很好合作。但不能把民主党派搞成纯粹进步分子的组织。若都是进步分子，还有什么意义呢？里面必须包括广大中间分子及一部分右翼分子。民主党派在人民民主统一战线中起着相当重要的作用。有一种看法，认为没有他们，岂不少些麻烦？这是不对的。我们人民民主专政的国家，现阶段是四个民主阶级的联盟，工人阶级在任何地方都可以碰到其他阶级的人，问题只是有组织与无组织罢了。事实说明，有组织比没有组织更好[7]（P.171-172）。

会议经过讨论、学习中共中央和毛泽东的指示，党内基本上统一了思想。

参考文献：

[1]《毛泽东年谱》（中），人民出版社1994年版。

[2]《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版。

[3]《毛泽东年谱》（下），人民出版社1994年版。

[4]中共代表团梅园新村纪念馆编：《国共谈判文献资料选辑》，江苏人民出版社1980年版。

[5]中共河北省委党史研究室编：《中共中央移驻西柏坡前后》，中央党史出版社1998年版。

[6]张忆军主编：《风雨同舟七十年——中国共产党与民主党派关系史》，学林出版社2001年版。

[7]《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版。

来源：《政法论坛》2008年第4期