在中国长期的精英政治体制下，由于缺乏多元的利益结构和社会性的政治输入渠道，政治决策更多地表现为“权力精英为民做主” [1]。随着改革开放的深入、经济体制的完善、文化教育的多样，中国社会的发展日趋多元，其间社会利益出现分化，不同的利益群体开始形成并积极寻求影响政府决策的途径。本文试图以历时多年的“怒江事件”为例，从一个侧面阐释中国政府治理模式的变迁，尤其是在议程设置方面。由于部门利益的凸现和社会利益的分化，完全由政府控制的内部自生模式正逐渐向外部自生模式发展。

一、怒江事件

怒江，发源于西藏那曲一带，是一条水能资源丰富的国际河。1999年国家发改委[2]根据中国的能源现状和有关人大代表的呼吁，决定对怒江进行水能开发。经过三年的勘测设计，云南省怒江傈傈族自治州政府于2003年向国家发展和改革委员会（以下简称为国家发改委）正式提交了《怒江中下游水电规划报告》，提出了两库十三级梯级开发方案。其间电站的各项前期准备工作已陆续展开。规划报告也最终于2003年8月14日顺利通过国家发改委的审查。

2003年9月1日，《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施。国家环保总局、部分专家和环境NGO以怒江水电开发会影响周边生态环境为由反对在怒江上建坝。而云南省政府、自治州政府和部分专家则极力支持方案的实施。双方不断召开各类研讨会申明自己的立场。最终问题经由国家发改委转呈国务院处理。

此后，中国的环境NGO利用媒体、网络、沙龙、论坛、图片展等方式，积极宣传怒江，引起了社会各界对怒江建坝事件的关注与讨论。同时，部分环境NGO还向国际性组织和国外环保机构寻求声援，形成了一定的国际影响。2004年2月，温家宝总理对此事做出重要批示，“应慎重研究、科学决策”。怒江水电开发计划就此搁置。

二、怒江事件中议程设置模式的变动

金登认为，议程就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定的时间认真关注的问题进行编目。它决定了政府将就哪些事项做出决定，就哪些问题做出处理。议程设置的结果就是将一个社会问题转变成可操作、可决策的政策议案[3]。然而，政府面临的社会问题纷繁复杂，只有少数才能得到决策者的重视，列入到政府议程之中，因而在一定程度上，“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要”[4]。因为只有通过议程设置这一“筛选”环节的议程，才有可能争取到政府官员的关注，进而得到及时的处理和解决，否则它只是人们茶余饭后谈论的话题，而无法进入政府官员的议事日程之中。

在怒江事件的分析中，我们引入了梅·彼特（May Peter）的议程设置模型（见表1）。该模型的适用性在于它严格区分了议程创始者及其对议程设置的参与程度。它将议程创始者分为政府（state）和社会中各类非政府成员（Various non-state actors from the society），再根据创始者参与程度的不同将政府主导的模式划分为内部自生（Inside Initiation）和动员（Mobilization）两类；将社会主导的模式分为外部自生（Outside Initiation）和联合（Consolidation）两类。

根据梅·彼特的模型，可以将怒江事件按议程创始者的不同，分为以下三个阶段：1999年，由国家发展和改革委员会主导的内部自生模式；2003年9月至10月底，由国家环保总局和云南省政府主导的动员模式；2003年10月至2004年2月，由动员模式引发的、环境NGO主导的、专家和媒体共同推动的半外部自生模式。

1.内部自生模式

内部自生模式，即由领袖或权力精英在决策层内部直接建立正式议程的模式，是精英政治体制下议程设置的主要模式。

1999年怒江水电开发计划的动议就属于典型的内部自生模式。国家发改委作为“拟订石油、天然气、煤炭、电力等能源发展规划”[5]的职能部门，为了缓解东南部地区当时出现的电力供应不足的问题，提出了怒江水电开发的议项，并直接进入政府的工作日程。随后国家发改委直接拨款，并用招标的方式确定了两家设计院，进行水能开发具体方案的规划。

在议程设置过程中，创始者和决策者都是政府部门。这与中国的精英政治体制密切相关，“与西方多元主义的政治过程相比，中国决策过程的有关特点就是公众议程[6]的建立一般比较困难，而正式议程[7]是中国占主导地位的政策议程。”[8]此外，中国河流开发利用的历史也验证了这一观点。对各大河流的开发利用在中国一直都是政府行为，由国家授权国务院相关业务主管部门（主要是发改委和水利部）和地方各级人民政府，按照分级管理的原则进行管理规划。到目前为止，除了雅鲁藏布江尚未进行总体规划外，中国的大型江河都已经进行（或部分河段进行）了河流水电规划。这一过程基本都是由政府职能部门和河流所在地的人民政府商议决定，不存在社会参与。

2.动员模式

动员模式，即由权力精英进行问题的创始，但为了获得足够的或更多的政治力量的支持，就引发公众的参与，从而促成议程建立的模式。

最先反对怒江水电开发的声音来自于政府部门内部。2003年9月1日《中华人民共和国环境影响评价法》正式实施，国家环保总局以此为据质疑怒江建坝对当地环境的影响，并于2003年9月3日在北京召开了 “怒江流域水电开发活动环境保护问题”专家座谈会，邀请了相关领域的多位专家和环境NGO的负责人员参与会议，得出了怒江不宜开发水电的结论。这次会议的召开标志着国家环保总局作为一个议程的提出者，进入了怒江事件的决策过程。其中有这样一个细节：在发改委召开的关于《怒江中下游水电规划报告》审查会上，环保局的官员就以怒江是中国仅存的两条原生生态河之一为由坚决反对，但由于会上支持者居多，环保局的意见最终没有改变发改委的决定。为了获得更多的支持和影响，国家环保总局开始从政府外部寻求社会支持力量，反对建坝的专家和环境NGO成为了国家环保总局的同盟。

同时，积极支持建坝的云南省政府也在不久之后，召集云南当地的专家，对建坝的合理性进行论证和强调，形成南北对峙之势。在2003年9月至2003年10月国家环保总局和云南省政府先后召开了四次专家讨论会，重申自己的观点和立场。在这些由国家环保总局和云南省政府发起的论证会上，双方都借助了政府之外的专家、学者、环境NGO、民众的力量，以期获得更广泛的支持，使决策向有利于自己的方向发展。

由于双方各执一词，未能达成协议，问题便经由国家发改委转呈国务院进行处理。

3.半外部自生模式

外部自生模式，即由决策层之外的因素起决定性作用，首先促成公众议程的建立，然后再进入正式议程的模式。

2003年10月至今，民间社会力量（以环境NGO为主导）积极利用媒体、网络、沙龙、论坛、图片展等方式宣传怒江，将社会舆论从关注能源匮乏支持建坝转向关注生态环境反对建坝。

在专业领域，环境NGO作为反对建坝的倡导者，与支持建坝的学者在各类研讨会、电视、报纸、网络上进行了为期三年多的持续论战，强调怒江建坝对当地生态和文化的破化性。

在公众宣传方面，环境NGO建起了“情系怒江”中英文网站、开展了全国性的“情系怒江”摄影展、先后四次组织了不同规模的实地考察，让公众了解怒江、关注怒江。此外，环境NGO还利用媒体作为宣传阵地，中央电视台、凤凰卫视、文汇报、中国青年报、瞭望等众多国内主流媒体都对于这一事件有深入持久的报道。

在国际社会方面，中国环境NGO联合60多个国家的NGO向联合国教科文组织递交了保护怒江的联合签名，该组织为此专门回信，称其“关注怒江”，联合国的高级官员也专程为“情系怒江”摄影展题词。此外，在中国环境NGO的倡导下，泰国80多个民间NGO联合就怒江问题向中国驻泰国使馆致信，表明了国际社会对怒江开发的关注。

政府以外的因素成为了这一阶段议程设置的主导，在环境NGO的推动下，专家、公众、媒体和国际社会都参与到了怒江事件的讨论中来，公民参与的广度和深度与前两个阶段相比有大幅提高，公众议程基本形成。

但这一阶段还是有别于外部自身模式，原因在于：一、正式议程没有就此形成。由于NGO影响政府决策的正式渠道有限，并且通过政协委员的提案、向决策者致信等途径效果甚微，因而公众议程并没有得到政府内部的确认，上升为正式议程；二、此次民间大讨论是动员模式在社会层面扩展的结果，环境NGO是在政府主导的动员模式中作为外援介入的，并非议程的直接创始者，而是后期的推动者和主导者，因而它是介于动员模式（政府创始）和外部自生模式（社会主导和推动）之间的半外部自生模式。

三、议程设置模式变迁的原因

如果说政府决策的实质是社会利益的确定和再分配，那么议程设置就是提出利益分配要求的过程。怒江事件中议程设置模式变迁的背后，反映了更深层的中国社会利益的分化。

1．政府不同部门间利益的分化

在毛泽东时代，部门利益和地方利益被要求限制在较低程度内，很多地方不惜牺牲自己的经济利益和要求而听从中央的号令。改革开放后，政府内部部门利益意识逐渐强烈，利益矛盾日渐突出。[9]具体到怒江事件，国家环保总局公开提出反对意见并在社会上动员环境NGO和部分专家学者加入讨论，从一个传统印象中的弱势部门公然向强势部门（国家发改委、地方政府）发起挑战，凸现了国家环保局企图摆脱在政府中边缘化的地位，积极寻求向权力中心靠近的努力。云南省地方政府在怒江事件上也并不因为中央部委的强烈反对而偃旗息鼓，而是积极动员本地专家主动应对，利益的驱动是其中的原因之一。据《怒江中下游流域水电开发与环境保护情况简介》中称：“怒江全部梯级开发后每年地税年收入可以增加27亿元。”而目前怒江州财政收入仅为1亿元左右。正是在巨大的部门利益面前，环保总局和云南省政府虽然多次开会协商，但始终没有任何一方做出让步。

2．社会不同群体间利益的分化

随着社会的多样化，整齐划一的价值观、意识形态已经逐渐被多元文化所取代，社会成员的价值取向日趋多元。以注重生态和谐、维护环境发展为宗旨的一些成员自发形成了多个环境NGO，对怒江水电开发持反对意见，并积极宣传、奔走呼告，引起政府、公众、甚至国际社会的广泛关注。而一些生态、水利专业的学者也自动地形成了建设派，支持怒江水电开发，并在各类场合反对环境NGO的言论和行为。虽然中国NGO在倡导领域还处于起步阶段，缺乏正式的影响渠道和影响策略，但它已经能够在政府外部形成强大的社会舆论压力，从而协助政府内部的支持力量，间接影响和推动政府议程设置。怒江水电开发计划能够暂时搁置，也正是由于国家环保总局和环境NGO在政府内外协作的结果。

四、结论

通过对怒江事件的分析，可以发现由于社会利益的分化和NGO倡导功能的发挥，中国政府的议程设置模式也在发生着变迁。纯粹由精英控制的内部自生模式正遭遇着来自政府内部不同部门和来自社会不同利益群体的反对。由于政府内部部门主义倾向日渐加剧，部门间的矛盾变得日益尖锐，广泛寻求社会支持的动员模式逐渐普遍，其间代表不同利益取向的NGO便担负起作为政府部门在社会领域的天然外援，营造有利的社会舆论的职责。此外，社会中各利益群体虽然已经开始形成，但由于自身发展还不完善、体制上缺乏有效的保障、制度上缺乏畅通的渠道，在没有政府发起或帮助的情况下，要独立形成一个外部自生的议程还需要经历一个较长的发展阶段。

注释：

* 郑琦，女，清华大学公共管理学院NGO研究所博士研究生

[1] 胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年， P283-284

[2] 当时名为国家发展计划委员会，2003年改组为国家发展和改革委员会，简称国家发改委。

[3] [美]约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策（第二版）》，丁煌，方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004.

[4] [美]托马斯·戴伊：《理解公共政策（第十版）》，彭勃等译，北京：华夏出版社，2005，32

[5] 引自国家发展和改革委员会简洁的主要职能第六条。http://www.ndrc.gov.cn/jj/default.htm

[6] 公众议程是指一种利益要求或社会问题引发公众的广泛关注和议论，从而建立政策议程的过程。对应本文的议程设置模式的分类，应该属于外部自生模式。

[7] 正式议程是指由于政策决策者积极关心或密切注意使特定的社会问题进入政策议程的过程。对应本文的议程设置模式的分类，应该属于内部自生模式。

[8]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年， P237

[9]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社，1998年， P176-178