随着人口增长、城市化进程加快,以及人民生活水平提高导致的粮食需求结构的变化,我国的粮食需求总量将保持刚性增长趋势,未来粮食供给的压力会越来越大。实现粮食安全是一项长期、艰巨的任务,绷紧粮食安全这根弦,长抓不懈,是我们的一项基本国策。
粮食安全有着复杂的内涵,它不仅要求生产出足够的粮食,还要保
证广大群众随时都能买得起也买得到粮食。因此,粮食安全保障贯穿于生产、储备、流通各个环节,这些环节相互联系,形成一个复杂的系统,即粮食安全保障体系。粮食的生产保障、储备保障、流通保障构成了粮食安全保障体系的基本内容。
生产保障
粮食生产保障的核心内容是粮食综合生产能力,它由耕地、农田基础设施、生产技术、生产者素质、农业技术装备(农机具)水平等要素构成,提高粮食综合生产能力要从以下几个方面着手:
一是实行最严格的耕地保护制度。人均耕地资源少是我国基本国情。在今后的经济发展过程中,耕地资源紧张的矛盾会越来越突出。一方面,工业化、城市化进程中需要占用大量土地。另一方面,为保证农产品的供给,又必须保留必需的农业用地。虽然中央一再强调保护基本农田的重要性,但地方政府在配置土地资源时总是尽可能地向城市产业部门倾斜,挤占农业生产特别是粮食生产用地,农地保护制度执行的效果并不理想。2001-2007年,我国耕地面积减少0.88亿亩,平均每年减少1200多万亩。应当清醒地认识到,土地一旦用于工业化、城镇化建设,复耕是不可能的。对此,需要改革现行土地管理制度,进一步强化中央政府的土地管理职能,控制地方政府违法违规占用耕地行为,坚决守住18亿亩耕地的红线。
二是加强农业基础设施建设,加大中低产田改造力度。我国现有耕地中约2/3是中低产田,改造中低产田能有效提高粮食综合生产能力,缓解耕地资源紧张状况。改造的难点在于没有建立起有效的投入机制:按照“谁投资、谁受益”原则,农村土地所有者和经营者本应是投入主体,但因耗资巨大,农民没有投资能力,缺乏投资积极性;如果完全依靠财政投入来完成改造,不仅在理论上说不通(因为政府不是土地经营成果的受益者),而且财政也承担不起。笔者认为较符合实际的办法是根据不同内容分类实施:农田共用的基础设施(如道路、农田水利设施等)可由财政投资、农民投工来共同解决;土地整治(如土壤改良、地力培肥等)可由财政给予少量补贴、以土地经营者投入为主来解决。随着土地流转的逐步推进,应鼓励形成土地经营者投入为主、财政补贴为辅的中低产田改造投入机制。
三是加快先进生产技术的推广。科技进步是推动农业生产力发展的基本要素之一,杂交水稻就是最好的例子,在杂交水稻基础上发展起来的“超级稻”是我国粮食生产一个最具潜力的增长点。然而,仅靠“良种”无法达到增产的预定目标,还要配套与之相适应的田间管理技术,即“良种”与“良法”要结合起来使用。从现有农业科技推广制度看,推“良种”易,推“良法”难。“良种”是以经营方式推行的,卖种子能赚大钱,推广者有积极性,“良法”是以服务方式推行的,推广者无利可图,因而推不下去。其他粮食品种如玉米、小麦等也存在先进技术推广障碍。因此,加快农业科技体制创新,建立起能有效激发科技推广人员积极性的农业科技推广制度是保证粮食增产的关键内容。
四是要保护农民的种粮积极性。随着城市经济快速发展,非农产业为农民提供的就业机会日益增多,农村“空心化”现象也越来越明显。目前在农村从事粮食生产的大都是在非农产业中没有就业竞争力的老年农民,这是我国粮食生产的一个隐患。十年以后谁来种粮食?对此必须找出解决办法。首先,应培育一批专门从事粮食生产的农民。上世纪90年代以来,我国粮食主产区不断增产的经验证明,培育专业化、规模化的粮食生产大户是建立稳定的粮食生产基础的有效办法。经营规模的扩大会使农民逐渐加大农业机械使用程度,在农业机械上的高额投资降低了他们在生产要素配置上的流动性,从而成为稳定的、专业化的粮食生产者。然而,要让他们真正安心种粮,关键还在于粮食价格是否合理。我国粮价偏低状况必须尽快扭转,形成粮价稳步、合理上涨机制,让农民愿意并安心种粮,这是稳定粮食生产的一项关键措施。
储备保障
充足的粮食储备是保持市场供求平衡的基本条件。我国粮食储备体系包括国家储备、粮食企业的商业性储备、农民家庭和城镇居民家庭的储备三个层次。其中,国家储备又分为中央和地方政府的专项储备。粮食储备需要占用资金,造成资金沉淀在粮食上。储备得越多,资金沉淀量也就越大。合理的储备数量既可保障粮食安全,又能节省资金。长期以来,我国粮食供给充足的形势使部分地方政府、粮食企业、农民和城镇居民的粮食安全观念淡漠,为减少资金沉淀而降低了粮食储备水平。由此形成中央粮食储备多、产区粮食储备多、销区粮食储备少的不合理格局。少数地方政府甚至以资金储备代替粮食实物储备,导致粮食储备数量严重不足及“虚库”现象。一旦因偶然因素造成粮食短期供应不足,便要求中央紧急调粮。由于调运数量大,往往还需铁路部门组织突击抢运,给铁路运输造成很大压力。事实证明,即使在粮食供给总体形势良好、全国粮食安全的状态下,个别地区因储备不足,在遇到突发因素时(如自然灾害、大规模疫病等)也会出现粮食供给不足现象,处置不当则会引发局部粮食公共危机。
因此,建立多层次的粮食储备体系,保持合理的粮食储备格局是粮食安全保障的一项基本内容。目前,改善我国粮食储备格局应着重从加大地方政府储备数量入手,特别是在销区实行强制性储备制度,规定这些地区必须达到的粮食储备数量并对相关政府官员实行问责制。这样既能保障销区的粮食安全,又减轻了产区的储粮压力。
流通保障
流通保障是指粮食的运输、销售网络及相配套的原粮加工能力,这是粮食供给保障体系的终端环节。自2003年我国实行粮食流通体制改革以来,国有粮食企业对流通领域的垄断局面被打破,形成了多元化的粮食流通格局。粮食流通领域竞争的出现使农民不仅能以更好的价格出售粮食，还能享受到更优质的服务。在减少了国家对粮食流通企业补贴的同时，从全社会来看，粮食物流的效率也普遍得到提高。粮食流通体制改革利国利民的成效是显而易见的。目前,国有粮食企业在粮食流通领域仍占主导地位。以中国储备粮管理总公司为例,2008年3月分别占到市场流通量50%的份额和市场销售量60%的份额。有学者认为这个市场份额过大,还可进一步降低。这个份额是否过大需要在实践中验证。但笔者认为,即使国有粮食企业的市场份额可以进一步降低,它在粮食流通领域中的主渠道地位无论如何不能丧失。这种主渠道作用将保证国家的调控能力。2003年“非典”疫情、2008年春季南方雪灾、“5.12”汶川大地震等事件中,正是国有粮食部门的主渠道作用有力地保障了受灾地区的粮食供应,避免了局部粮食安全危机的发生。
在粮食流通领域,既要不断地改革创新,建立充满活力的竞争机制,又必须保持政府强有力的应急干预能力。历史经验说明,粮食安全突发性风险往往发生在流通环节,能否把粮食安全危机消灭在萌芽状态,取决于我们是否建立起了足够的粮食流通保障能力。
综上，粮食安全保障体系是一个复杂的系统工程，生产、储备和流通三个环节中的任何一个环节都不能出问题。2004年以来，我们把粮食工作的重点放到了生产环节，实现了连续5年增产。在粮食丰收的时候，应当加大对储备和流通的关注力度，加强储备保障能力和流通保障能力的建设。这是构建完整的粮食安全保障体系的客观要求。(胡小平/西南财经大学经济研究中心，光明日报)
