内容提要：2007年底澳大利亚政局发生变化，工党领袖陆克文就任第26任总理，随即正式批准了《京都议定书》。本文以2007年以来澳大利亚气候变化新政策为着力点，回顾了澳大利亚气候变化政策的历史变动，解读了澳大利亚气候变化政策体系，分析了政策变化的动因，评价了其意义及启示，展望了气候变化国际框架的发展方向。

关键词：澳大利亚 气候变化 政策 后京都机制 温室气体

2007年12月3日，澳大利亚气候变化政策上演了戏剧性的一幕，澳工党领袖陆克文宣誓就任澳第26任总理，并在当天举行的新内阁会议上签署文件，正式批准《京都议定书》，这也使得美国成为唯一尚未签署该协议的发达国家。以此为标志，澳大利亚开始形成比较完整的新的气候变化政策框架。虽然前总理霍华德于2007年年初已经开始对应对气候变化做出重视姿态，并于7月签署发布了《澳大利亚的气候变化政策——我们的经济、环境和未来》(Australian’s Climate Change Policy—our economy，our environment，our future)，改变过去消极应对的做法，在气候变化问题上频频推出有影响力的新政策[1]，但仍然不能挽回败局，被选民抛弃[2]。此次，有报道称霍华德是因气候变化政策丢掉选举的第一位总理。陆克文在签订《京都议定书》的同时，并没有全盘抛弃霍华德政府的气候变化新政策，而是延续了其主要的政策框架体系、特别是2007年以来的新政策框架体系。[3]澳大利亚的新政策已经把气候变化确认为紧迫而现实的挑战，强调从经济、贸易、技术、社会、外交等各方面为应对气候变化做全面准备。澳大利亚气候变化政策的调整，具有深刻的国内外政治、经济、社会和科技原因。

澳大利亚气候变化政策体系

澳大利亚在20世纪80年代后期曾是国际气候变化事务的引领者之一，但90年代中后期蜕变为落后者，到21世纪初甚至成为麻烦制造者，拒绝签署《京都议定书》，招致国际社会和国内民众广泛批评。[4]此次陆克文总理赶在《京都议定书》生效前签署该文件，极大地改变了澳大利亚的形象，受到国际社会的一致欢迎。虽然过去相当长一段时期内没有批准《京都议定书》,澳大利亚仍然希望重回气候变化国际事务引领者行列，并为此做出自己的努力。政府仍然按照《京都议定书》承诺目标(2010年排放量可比1990年的水平高出8%) 推动国内实施各项温室气体减排措施，形成了独具特色的气候变化政策框架体系。澳大利亚还在后京都气候变化机制设计上表现积极，如发起了《亚太清洁发展与气候伙伴计划》(Asia-Pacific Partnership onClean Development and Climate) 。正因为有政策实施上的充分准备，所以新总理陆克文突然批准《京都议定书》几乎没有引起任何不良反应，而且陆克文并没有另起炉灶，目前仍然延续了2007年以来的气候变化新政策框架。

澳大利亚一直积极推动各项全国性温室气体减排的政策与措施，包括：1997年的《保护未来配套措施》(Safeguarding the Future Package) 、1998年的《国家温室气体战略》(National Greenhouse Strategy)[5]、2000年制定《更佳环境配套措施》(Measure for a Better Environment Package) 、2004年制定能源白皮书《澳大利亚未来能源安全》(Securing Australia’s EnergyFuture) 重新确定气候变化战略、2006年发起成立 AP6《亚太清洁发展和气候伙伴计划》、2007年制定《澳大利亚气候变化政策》(Australia’s ClimateChange Policy) 、《2007国家温室气体和能源报告法案》(National Green2house and Energy Reporting Bill2007) 等。这一系列政策构成澳大利亚应对温室气体减排的政策基础，成为各部门各地区拟定各项温室气体减排政策措施的法定依据。

澳大利亚气候变化政策官方机构为澳大利亚温室气体办公室(AustraliaGreenhouse Office，AGO) 。它规划了澳大利亚2010年温室气体排放量为585M吨CO2当量[6]，比基准线(Business as Usual，BAU) 设定值减少91M吨CO2当量，降幅约15%，相当于1990年排放水准506M吨CO2当量的108%，符合《京都议定书》目标。同时，澳温室气体办公室设定了后京都目标(《京都议定书》承诺期到2012年)，规划2020年澳大利亚温室气体总排放量为676M吨CO2当量，比基准线设定值减少102M吨CO2当量，降幅约13%，相当于1990年排放水平的122%。澳大利亚政府以能源部门为主要温室气体减排部门，推动了一系列温室气体减排措施。

澳大利亚具备了比较完整的气候变化政策的执行框架体系。虽然澳温室气体办公室负责国家气候变化具体事务，但是重要事项需向联邦政务会议汇报，并且受到国会、内阁总理以及国家审计署等部门和地方政府的制约，在科学依据等问题上还要与专门委员会、环境部、农业与资源经济研究局(ABARE) 、研究中心(CSIRO) 等机构合作和共享信息。按照1998年、2004年《国家温室气体排放战略》的要求，各级政府都要承担相应责任，设计政策，推动实施，进行监测和报告。通过广泛动员各种社会力量，实施政府主导的、政府和私营部门联合推动的以及个人自发的项目来实现气候政策的目标。

2007年澳大利亚气候变化新政策

在2007年7月以来发布的气候变化政策中，澳大利亚政府认为：气候变化是一项严重的全球性挑战，澳大利亚的环境易受气候变化的冲击，应为将来限制碳排放的经济体系早做准备，同时强调不能独自解决全球气候变化问题。[7]显然这一基调表达了对人类活动导致气候变化事实的认可。

在这一认识的指导下，澳大利亚政府将气候变化新政策的目标设定为：为实现全球减排目标做贡献，避免气候变化达到危险的程度；通过为商业和居民提供具有市场竞争力的、清洁的、低排放的和经济可承受的能源，保持国际市场上主要的能源和资源输出国地位，同时为不可避免的气候变化做准备，保持澳大利亚的经济实力。澳大利亚气候变化新政策明确提出了四项原则[8]：以最小经济成本削减国内排放；发展关键低排放技术，改进能效，支持家庭和社区减排；支持世界范围的气候科学研究，适应不可避免的气候变化的影响；寻求有效的、包括主要排放国在内的、反映国内政策的气候变化国际应对机制，其中，发展关键的低碳排放技术被作为重中之重。

(一) 以最小经济成本削减国内排放

澳大利亚政府承诺将最迟在2008年建立清晰的、长期的、环境与经济兼顾的减排目标，以及新的排放管理框架，增加各部门对低排放的技术投资，特别是在支撑经济增长的能源领域的新投资，设定长期目标以利于强化澳大利亚对正在形成之中的国际气候变化框架的影响能力。

设计一个高效的排放交易体系，实现以最小经济成本减排。澳大利亚政府承诺将会在2012年前引入温室气体排放交易体系(emissions tradingscheme)，并将其作为实现长期减排目标的基本制度。作为建立和管理远期温室气体排放价格的机制，排放贸易将降低不确定性，改进投资环境，强化开发和使用低排放技术的经济激励；也将为低排放技术、能效项目和种植森林碳汇项目提供经济机会。

澳大利亚政府授权内阁排放贸易特别小组设计排放贸易体系，要求其立即开展详尽的工作，征求工业部门和利益相关者的意见。为吸取其他地方的经验教训，要求做详细的计划是必要的。2007年前，政府通过强制参加排放贸易体系，把能源和温室气体排放报告纳入法制轨道。政府将制定详细透明的、有弹性的碳补偿鉴定标准，为包括基于土地的部门创造机会，并确保在交易前激励持续的减排。

(二) 发展关键的低排放技术，改进能效，支持家庭和社区减排

澳大利亚政府将持续投资于研究开发、示范推广关键的低排放技术，并将低排放技术的重大突破作为低成本的长期的可持续减排的关键所在。《2004 能源白皮书》(2004 Energy White Paper) 以及《2006 铀矿开采、处理和核能发展回顾》(2006 Uranium Mining Processing and Nuclear EnergyReview) 确认了发展清洁能源的具有战略意义的技术，包括天然气、地热能、碳捕获和埋存技术，以及清洁煤技术和核能技术，还包括了农业和土地部门的新的减排技术。

澳大利亚政府在可再生能源领域的直接资助和投资已经超过35亿澳元；政府设立的5亿澳元的低排放技术示范基金吸引了近30亿澳元的投资。通过“亚太气候变化与清洁发展伙伴计划”，澳大利亚正在动员全国的公共和私人部门的专家投入到本地区的清洁发展中来。

提高能效是低成本减少温室气体排放的重要方法，澳大利亚政府将在能效领域持续投资。目前，澳大利亚在变频白炽灯等技术领域处于世界领先地位，并继续保持在开发和应用电器最低能效标准上的领先地位。政府在关注能效的同时，将和工业界共同努力开发更多能效减排措施，包括帮助家庭和小企业改善能效和减排。由于碳税将不可避免地提高能源和燃料价格，鉴于澳大利亚2050年用电将是现在的2倍，所以澳大利亚政府认为通过能效措施减排更加重要。

在澳大利亚，家庭和小企业可以上网计算排放情况，搜寻碳补偿机会。2004年投资7500万澳元的太阳能城市计划，示范区每年将节约900万澳元电费，同时减少7.6万吨碳排放。在政府光伏赠与项目中，私人住宅和社区建筑安装了25500 个太阳能电力系统。

(三) 支持世界先进的科学研究，适应不可避免的气候变化的影响

澳大利亚对于气候变化科学的研究水平得到世界公认，对气候变化影响机制深刻、科学的理解帮助澳大利亚更好地应对气候变化的冲击。澳大利亚政府每年花费6000万澳元用于温室气体研究，主要关注南半球，为本国和本地区气候变化的可能影响做准备。

澳大利亚必须更加强调适应。[9]即使全球温室气体排放显著降低，由于大气中已经存在大量温室气体，气候变化仍然可能发生。有鉴于此，政府宣布斥资1.26亿澳元建立一个新的气候变化适应研究中心，以帮助受到较大影响的地区和部门、企业和地方政府更好地理解气候变化和做出正确回应。此外，澳大利亚政府委员会国家适应框架(The Council of Australian Governments National Adaptation Framework) 引导各级政府努力帮助易受影响的地区和部门，如农业、渔业、林业、海岸居住区、基础设施和旅游业，以适应不可避免的气候变化。政府投资4400万澳元于国家气候适应旗舰项目，由联邦科学与产业研究组织(CSIRO) 负责提供气候变化信息的工作。

(四) 积极倡导全球应对气候变化的国际新机制

前总理霍华德2007年6月提出“应对气候变化新计划”，并在9月悉尼召开的APEC领导人会议上促成《悉尼宣言》。澳主张建立新的包括所有排放大国的全球框架，反对《京都议定书》自上而下的强制减排模式，其原则包括：尊重各国国情差异，包括能源结构、资源禀赋、发展需求等；致力于开展减排务实合作，包括技术合作与森林管理等；采用自下而上的方式，按APEC“协调一致的单边行动”方针推动实现共同的目标，并提出“承诺与审议”国际机制，即由各成员根据自身情况制定目标，通过各自不同的方式来实现，包括制订数量目标(如制订排放目标或征收碳排放税) 和行动目标(如限定在某日期前采用某项技术或提高能效、开展研发及改造)，对各成员的承诺进行定期审议，促使其采取更进一步的行动。澳大利亚的气候变化政策长期追随美国，其新倡议与美国的立场基本一致，并希望借悉尼APEC会议之机，扩大影响，争取支持，树立良好的国际形象。

澳大利亚继续努力在国际及亚太地区扮演气候变化事务引领者的角色，希望其倡导的《亚太气候变化与清洁发展伙伴计划》、《全球森林和气候计划》、《澳中清洁煤技术合作体》都作为国际模板，并希望以适应气候变化双边和多边合作作为更广泛的国际协定的重要基石。[10]澳大利亚政府还为加强太平洋岛国增强适应气侯变化的能力做出努力。2007/2008海外援助发展计划中有3300万澳元用于资助国际适应和减缓气候变化合作组织国家。

澳大利亚政府仍然认为，国内政策将影响国际应对气候变化措施的实施及其效果，但其以国内政策为由断然拒绝国际合约的立场已经转变，陆克文总理上台就批准《京都议定书》，并承诺在2050年前将澳大利亚的温室气体排放量减少60%。政府一方面强调形成切实有效的减排国际框架需要时间，近期目标应该是国内或双边行动，另一方面也强调国内排放贸易体系的建立，并且期望对低排放技术和能效措施等领域的投资能够使澳大利亚在新的国际框架出现时占到先机。

澳大利亚政策变动的主要方向及原因

气候变化日益成为国际政治、经济和公民社会的主流议题。2007年年初联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC) 陆续发布了第一、第二和第三工作组的第四次气候变化评估报告(决策者摘要)，使气候变化受到前所未有的关注。IPCC 报告指出，近50年气候变暖主要是由人为活动引起的可能性，从2001年第三次评估报告中的66%提高到90%以上[11]，进一步从科学上确认了人为活动引起全球气候变化的事实。气候变化将增加自然灾害，数十亿人将受到影响，上亿人将面临饥荒的威胁。世界不安甚至恐慌情绪日益浓厚，舆论声称“气候变化是人类21世纪最大的挑战”。国际社会日益频繁的多边或双边活动，如达沃斯论坛、“G8+5”峰会、中外领导人会晤、APEC峰会，都把气候变化作为重要议题。此外，联合国召开特别会议，美国召集世界主要经济体首脑会议，专门讨论应对气候变化问题。2007年12月，各国代表上万人又在印尼巴厘岛就气候变化政策进行讨论和谈判，形成了后京都路线图。

气候变化议题具有相当的复杂性，影响到国际与国内政治、经济、社会等领域的重大利益关系。气候政策的诸多议题，如适应、减排、技术转移和资金支持等，均涉及重大的国家利益，各主权国家由于自身不同的利益形成了不同的利益集团联合体，如主要的欧盟、美日加澳等伞形国家、77国加中国三大阵营。虽然南北利益对立是气候变化政策的主线，但是具体问题上南北各集团内部也有不同程度的分化和分歧。然而，气候变化作为全球议题又迫使各国必须采取共同行动，由于面前的气候变化国际协议框架缺乏强制手段，所以各国又首先是“基于道义”采取行动，这就给各国在气候变化议题上的国际角色和定位提供许多演变和谈判的空间。

全球应对气候变化行动的目标是为了维护全人类的共同利益和世界范围内的可持续发展，但由于气候政策对国家利益具有长期的重大影响，不同的气候政策对不同地区不同产业产生结构性影响，并可能带来严重的政治、经济、社会等问题，所以各国在义务分担和实际行动中为保护自身利益相互间又充满竞争与冲突。当前围绕2012年后第二承诺期的谈判，各国纷纷在举旗帜、抛方案、争夺主导权、维护自身利益。欧盟是《京都议定书》最坚定的支持者，力主把“气温升高控制在2度、大气中温室气体控制在450～550ppm”作为全球目标，极力推进全球碳贸易市场，坚持2012年后强制性减排，以领导者姿态不断提出更高的减排目标。美国过去在气候变化问题上一贯比较消极，最近态度发生转变。布什提出应对气候变化长期战略，强调综合考虑气候安全、能源安全和经济安全，倡议设定全球减排目标，各国自主减排，国际社会建立有力的透明机制、充分发挥技术的作用，反对强制性减排。美国签署了多个双边或多边气候变化合作协议，意图争夺应对气候变化的领导地位，同时对中、印等国施压，以谋求自身最大利益。日本在气候变化领域的立场游离于欧盟和美国之间，近来表现积极，时任首相的安倍提出“美丽星球50”计划，提出全球温室气体排放到2050年前比目前减少50%，并提出2012年后国际框架的三原则：所有主要排放国必须参与，框架必须灵活多样并且考虑各国的具体情况，框架必须通过节能等技术在环境保护和经济增长之间取得平衡。日本为2008年北海道举行的 G8 突破后京都议定书框架积极准备，极力维护“京都机制”的国际盛誉。

此外，由于气候政策对公民个体、家庭及不同区域的利益同样具有长期的重大影响，所以气候变化不仅是国际政治、外交的主流议题，同时成为各国国内经济和社会层面的重要议题。如美国的一项民意调查表明，相信地球变暖的选民已经超过了80%。美国加州州长施瓦辛格2007年8月22日宣布，美国6个州和加拿大2个省将共同采取措施，建立一套全面控制温室气体排放的体系。[12]迫于压力，布什政府的气候变化政策正在发生转变。

通过分析2007年澳大利亚气候变化政策变动的主要方向及原因，我们看到，在全球气候变化问题日益升温的大背景下，仍然是国家利益左右了澳大利亚气候政策的变动，同时公众要求维护自身及全人类共同利益的民意及道义诉求也产生了重大影响。

第一，前总理霍华德试图抛开《京都议定书》，另立新的国际减排机制，以扭转其拒绝批准《京都议定书》和难以完成2008～2012年承诺期减排指标的被动局面，但其意图受阻，被选民抛弃。

根据联合国气候变化框架公约秘书处统计，不考虑 LULUCF，澳大利亚温室气体排放量从1990年的423M吨CO2当量增加到2004年的529M吨CO2 当量，增长了25.1%，考虑 LULUCF 后的温室气体排放量也增长了5.2%，显然难以完成2008～2012年仅增长8%的目标。同期，美国增长了15.8%，日本增长了6.5%，加拿大增长了26.6%，都难以完成《京都议定书》规定的减排义务。根据规定，2008～2012年必须完成的减排目标是：与1990年相比，欧盟削减8%、美国削减7%、日本削减6%、加拿大削减6%、东欧各国削减5%～8%，新西兰、俄罗斯和乌克兰不必削减，可将排放量稳定在1990年的水平上，同时爱尔兰、澳大利亚和挪威的排放量可分别比1990年增加10%、8%、1%。霍华德政府一直认为履约的损失太大，于是以国家利益为由拒绝签署。近年虽然迫于形势，希望有所作为，但霍华德政府试图抛开《京都议定书》，提出“应对气候变化新计划”，反映了美国、加拿大、日本等伞形国家的利益，其目的也在于制衡欧盟，保持自身的竞争优势，以利于本国的发展。但是，这一意图既没有得到国际社会的认可，也没有得到国内选民的支持。虽然2007年的气候变化新计划有许多合理的成分，霍华德政府还是垮台了。反对党领袖陆克文一直在气候变化政策上反应积极，上台即签署了《京都议定书》。

第二，新总理陆克文批准《京都议定书》，仍然是从国家自身利益出发，是在全面权衡气候变化影响、减排代价、自身发展、国际形象等因素基础上做出的抉择。

澳大利亚气候变化政策始终贯彻国家利益至上的原则。从20世纪80年代末的积极倡导者，到90年代末的落后者，到拒签《京都议定书》，到后京都议程的积极建构者，虽然历经起伏，仍然可以看到国家利益至上贯穿其中，本次政策调整也不例外。

过去，包括澳大利亚气候行动网络(Climate Action Network Austral2ia) 、绿色和平组织(Greenpeace) 、世界野生动物基金会(World WildlifeFund) 、地球之友(Friends of the Earth) 等国际组织都敦促联邦政府批准《京都议定书》，包括反对党以及相当比例的民意都要求联邦政府批准《京都议定书》。由于气候变化议题具有相当的复杂性和不确定性，过去霍华德政府看不清发展趋势，认为气候变化科学性不足，同时履约经济损失太大，所以一直以国家利益为由，拒绝批准。但现在，陆克文政府同样是为了国家利益，顺应潮流，签署批准。

首先，随着2007年联合国政府间气候变化专门委员会第四次报告的发布，气候变化的科学证据变得几乎无可质疑，以科学性不足而拒绝签署的借口已经不成立，不承担《京都议定书》责任和义务日益变成了逃避政治责任和违背道义的选择，即使布什政府也在改变其气候政策。其次，适应和减缓气候变化的各种国际框架机制正在逐步形成和完善，一些领域的不确定性降低，履约的成本和收益能够更加精确地计算，参与这些国际机制将得到长期利益。再次，适应和减缓气候变化的各种新的发展机制正在逐步形成和完善，欧盟的一些新政策如低碳经济、发展可再生能源取得了非常好的效果，实现了经济发展和环境保护的双赢，展现了非常诱人的美好前景。最后，当前全球应对气候变化将伴随激烈的技术竞争，也是发展和增强经济竞争力的难得机遇，能够在气候变化政策上取得先机，将获得巨大商机和利益，所以澳大利亚联邦政府改变过去“声称的美国、中国等主要国家不参加，就不建立排放交易体系”的立场，承诺要建立国内排放贸易体系，以便在太阳能开发利用、低排放技术和能效领域保持国际领先地位，占据先机。显然，澳大利亚签署《京都议定书》，既可以摆脱道义谴责，取得政治主动，又可以在国际气候变化机制谈判中争得较多的发言权，同时能够获得现有机制的利益，提升经济竞争力，利大于弊。

第三，试图顺应日益升温的国际形势，缓解国内外对政府的压力。澳大利亚民众直接感受到气候变化的危害，对霍华德政府拒签《京都议定书》的谴责由来已久，在2007年大选中更是不满于霍华德的气候政策。[13]澳大利亚是受气候变化影响比较明显的区域，是降雨最少的大陆，持续的干旱和洪水使生物多样性遭受损失，珊瑚礁死亡，土地盐碱化加剧，使民众更切实地感受到气候变化的危害。澳大利亚作家 Murray Hogarth 甚至用《气候变化战争》来形容澳大利亚面临的气候变化形势，[14]认为气候变化是人类面临的最严峻的问题，气候变化控制在3度以内将是21世纪的主要战场，澳大利亚处于极度危险的境地，十年来正在加速滑向不可逆转的气候变化灾害，目前正处于千年不遇的干旱之中。他强调必须赢得这场战争，每个人都处在前线，政府尤其要发挥作用。澳大利亚民众和党团都极为关注气候变化议题，2007年的一项民意调查显示，80%的澳大利亚人希望联邦政府批准《京都议定书》。气候变化日益成为政治角逐的焦点，执政党工党不得不调整其备受批评的政策。

澳大利亚近年来干旱不断，民众要求政府积极应对气候变化的呼声非常高。世界野生动物基金会的调查表明，一些因干旱失去土地和家园的民众强烈要求政府正面回应气候变化问题。[15]部分利益受损的国内企业也把矛头指向了政府的气候变化政策。如水电开发公司 Pacific Hydro 公开谴责澳大利亚缺乏应对气候变化的政策。[16]该公司在智利投资了10亿澳元用于水电建设，并强调除非政府调整政策，否则可再生能源项目都将会投资到海外去。虽然霍华德政府辩解自己做了大量的工作，但得不到国际和国内社会的认可，备受批评和指责。欧盟公开谴责澳大利亚在国际气候变化谈判中的消极态度，IPCC环境官员 Stavros Dimas 指责澳大利亚是出于国际政治目的而不是经济理性对待气候变化问题。[17]国内外的压力促使澳大利亚不断出台新

的政策，表现出更加积极的态度，提出一揽子的投资计划。国会议员 Turn2bull 在2007年7月再次为澳大利亚叫屈，[18]认为澳大利亚在气候变化领域发挥了国际领导作用，目前更是建立了世界上最先进的排放贸易体系。澳大利亚总理霍华德于2007年7月17日发表演讲，推动澳大利亚的气候变化新政，强调澳政府做出的努力和花费的大量经费。[19]据统计1996年以来，澳大利亚政府在气候变化政策上投入达34亿澳元，这还不包括近来提出的宏大的跨洲气候物种走廊计划。[20]

第四，急于扭转国际形象，力图在后京都时代发挥积极作用。

澳大利亚总理陆克文签署批准《京都议定书》，这也使得美国成为唯一尚未签署该协议的发达国家，一举改变了澳大利亚在气候变化领域的不良国际形象，摆脱了受谴责的地位。澳大利亚一直被国际社会指责与美国一起逃避《京都议定书》责任，为中国、印度等国树立坏榜样，[21]因此澳大利亚前总理霍华德在2007年9月的APEC峰会上敦促美国和中国更加积极地应对气候变化，同年7月出台一系列澳气候变化的新政策则成为为APEC峰会气候变化议题做准备的举措。亚太经合组织领导人峰会在时隔18年之后，又回到了它的缘起地澳大利亚。9月APEC第十五次领导人非正式会议在悉尼开幕，澳大利亚抓住这一机会，安排8日下午开始的亚太经合组织领导人非正式会议第一阶段会议主要讨论气候变化问题，使得气候变化成为这次会议的首要议题并取得丰硕成果。会后发表的《亚太经合组织领导人关于气候变化、能源安全和清洁发展的宣言》称，2012年后应对气候变化的国际安排应确保国际社会全体成员的参与和措施的灵活性；同时要尊重各成员的不同情况和能力差异，推广低排放、零排放的能源与技术。宣言还强调可持续的森林管理和土地利用的重要性，认为应对气候变化和能源安全的政策应避免造成贸易和投资壁垒。会议通过了亚太经合组织应对气候变化的行动计划，为该组织成员提高能源效率设置了意向性目标，即在2030年前将亚太地区能源强度在2005年的基础上降低至少25%，亚太经合组织鼓励各成员为实现这一目标制定各自的目标和行动计划。会议还决定努力实现2020年亚太地区各种森林面积至少增加2000万公顷、增加14亿吨碳存储量的意向性目标，同时决定建立亚太森林恢复与可持续管理网络以及亚太能源技术网络，加强各成员在上述领域的合作。宣言同时强调亚太经合组织面临的主要挑战是为清洁、可持续发展开辟新的道路，这是占世界人口41%的亚太地区人民的共同愿望。中国国家主席胡锦涛在会上就气候变化问题发表了重要讲话，提出四项原则，[22]提议建立“亚太森林恢复与可持续管理网络”，强调坚持合作应对；坚持可持续发展；坚持公约主导地位；坚持科技创新。敦促澳大利亚、美国等发达国家要承担自己的责任和义务，敦促发达国家向发展中国家转移相关技术。

第五，试图拉拢美、日、加等伞形国家，挟中、印等发展中大国与欧盟抗衡的意图失利后，澳大利亚政府采取了更为务实的气候变化策略。

欧盟是《京都议定书》的坚定维护者和积极实践的先锋，并且有希望完成2008～2012年的减排承诺指标。在2007年3月布鲁塞尔欧盟首脑会议上，欧盟进一步提出到2020年，温室气体排放比1990年减少20%，石油、天然气、煤炭等一次性能源消费量减少20%，可再生能源的比重达20%的三个20%目标。在6月的“G8 +5”峰会上，德国政府更进一步提出到2050年，全球温室气体排放量比1990年下降50%的目标，在全球应对气候变化领域发挥主导作用。相比之下，美国及澳大利亚等伞形国家则显得比较被动。

欧盟不仅在气候变化政治上处于主导，而且在节能、环保、新能源等技术领域也处于全球领先地位，并且抓住低碳经济机遇，把技术和全球气候变化制度框架优势转变成竞争力优势，力图改变全球化浪潮下渐失竞争力的被动局面。欧盟不仅对美国在全球经济贸易格局中的优势地位提出了挑战，也对澳大利亚、日本等国的经济发展和已有的竞争优势带来了威胁和压力。在此背景下，前总理霍华德提出“新计划”重要目的之一就是制衡欧盟的攻势，保住自身既有的竞争优势，保持本国的良好发展势头。[23]

结语

从澳大利亚的政策变化可以看到，气候变化的确成为国际社会普遍关心的重大全球性问题。气候变化既是环境问题，也是发展问题，但归根到底是发展问题。作为重要的发展中国家，气候变化无疑将是中国在处理国际关系上及制定国内发展政策中要面临的最大挑战。

国际社会应维护目前已经初步具备的气候变化国际框架。《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》都是国际社会多年共同努力的结果，也是发展中国家共同斗争的结果。胡锦涛主席在2007年9月的APEC会议上再次强调要在现有公约的基础上来解决问题。《公约》指出：“历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍然相对较低，发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其经济和社会发展需要。”《公约》还明确提出：“各缔约方应在公平的基础上，根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响。”《公约》同时也要求所有缔约方制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案。这些条款表明了国际社会共同的认识，也表达了《公约》自身与时俱进的要求。

实现全球达成一致的应对气候变化的国际机制并采取统一行动，要完成这一目标仍然任重道远。《京都议定书》是目前国际仅有的设定了温室气体减排目标的协议，但是美国、澳大利亚都一度不予批准，以致《京都议定书》几近流产。美国布什政府强调其实施《京都议定书》的经济代价太大，并且指责发展中大国中国、印度不设定温室气体减排目标，对于发达国家来说不公平。澳大利亚也一度试图以双边的、区域的和技术合作的方式来取代《京都议定书》，并试图以这种方式来应对气候变化问题。虽然澳大利亚新总理上任伊始就赶在2008年《京都议定书》正式生效前签署了该文件，但美国作为最大的发达国家和最大的温室气体排放国，仍然拒绝签署《京都议定书》，令人担忧。目前虽然已经成功制定出《巴厘路线图》，但国际社会面临2012年后气候变化国际机制框架的谈判，要实现各方都满意的、在一个坚实的基础上建立应对气候变化问题的、有效的国际机制框架体系，仍需付出极大努力。

澳大利亚2007年的气候政策变动有其合理的成分，提出“尊重各国国情差异，包括能源结构、资源禀赋、发展需求”等原则具有合理性，但是也抹杀了“共同但有区别责任”的原则，模糊了发达国家应负的历史责任和率先采取行动的义务，对此要有足够的警惕。

中国应未雨绸缪，及早应对气候变化新局面。有迹象表明，气候变化是世界面临的最大发展问题，也将是中国实现21世纪中叶达到中等发达国家水平的发展道路上面临的最大挑战和问题，中国需要及早应对。气候变化问题及与之纠缠一体的能源转型问题，将引发全面深刻的国际政治、经济、社会等方面的变化。目前，中国对气候变化问题虽然已经积极响应、有所作为，但准备和投入依然不足，缺乏全球背景下的公共治理经验、手段和框架，在即将来临的全球气候变化的政治、经济、技术方面的竞争中会处于被动地位，需要认真应对。澳大利亚在气候变化领域对外坚持维护自身的发展利益，对内抓紧建立应对体系，采取切实行动，内外政策相互协调，顺应国际发展形势，不断有所作为，其战略和做法有值得中国借鉴之处。

注释：

[1]这包括在大选的最后阶段, 10 月22 日, 澳大利亚总理霍华德称, 如果重新选举, 他许诺将于2011 年后建立气候变化专项基金, 并在国内限额交易体系下实行排放许可权拍卖制度, 所得收益将用于补贴那些支付高额电价的低收入者和发展清洁能源技术。《霍华德拟建立气候变化基金》, 载《全球碳排交易要闻》2007年第39 期。http：// www. CO22china. com

[2]霍华德在竞选时强调他的经济管理成就, 而陆克文则将应对全球气候变暖列为头号优先事务。虽然澳大利亚已经连续17 年保持经济持续增长, 其中霍华德政府的 11 年执政功不可没。然而,由于陆克文领导的工党在经济主张方面与执政联盟差别不大, 霍华德在此次选举中主打的经济牌难以吸引更多选民。相反, 霍华德在其他一些政策上缺乏新主张, 使陆克文推出的新政策更具亮点,尤其是工党有关加入《京都议定书》的主张。唐迎：《一举击败执政 11 年的现任总理约翰 ·霍华德——陆克文打“新”牌赢选举》, 新华网,2007年11 月25 日。

[3]大选期间, 气候变化首次成为澳大利亚选举的主要议题之一。澳有史以来最严重的干旱所导致的水资源短缺给澳大利亚人留下了深刻的印象。陆克文称, 他将立刻批准《京都议定书》, 在2050 年前将澳大利亚的温室气体排放量减少60 %。最近才就气候变化议题发表看法的霍华德拒绝接受任何应对全球变暖的协议, 他承诺在选举后再确定减少温室气体排放量目标。《澳洲大选：霍华德打经济牌, 陆克文强调气候问题》, 人民网,2007年11 月24 日。

[4]R. Lyster ,“Common but Differentiated? Australia’s Response to Global Climate Change”,Georgetown International Environmental Law Review，16 (4)，2004，p. 563.

[5]1998年的战略, 其中(1) 提出了明确的使命、原则、目的, 设定了框架(Framework foreffective implementation，Institutional and advisory mechanisms)，设计了重要制度(Implementationplanning，Monitoring and reporting, Review and further development of the National GreenhouseStrategy) ;(2) 8 个关键议题中, 为 Adaptation 打基础1 个, 减排5 个, 知识准备和传播推广2 个。

[6]AGO，Tracking the Kyoto Target 2006 ：Australia’s Greenhouse Emission Trends 1990 to200822012 and 2020，Common Wealth Press, 2006.

[7]Hon John Howard，“There can be no argument that greenhouse gases are having an adverseimpact on the earth’s environment”, Prime Minister，the Hon John Howard MP, February 5，2007.

[8]Climate Policy2007. http：//www.pmc.gov.au/climate_change/index.cfm

[9]IPCC，Climate Change2007：Impacts，A daptation and Vulnerability; IPCC，IPCC WGIIFourth Assessment Report ：Summary f or Policymakers，2007，p.10.

[10]A. Kellow，“A New Process for Negotiating Multilateral Environmental Agreements? TheAsia2Pacific Climate Partnership Beyond Kyoto”，Australian Journal of International A f f airs，60(2)，2006，p. 301.

[11]IPCC，Climate Change2007：Impacts，A daptation and Vulnerability；IPCC，IPCC WGIIFourth Assessment Report ：Summary f or Policymakers，2007，p. 21.

[12]新华网洛杉矶8月22 日电。

[13]全球变暖在澳大利亚是一个迫在眉睫的问题。澳大利亚环境部长曾敦促霍华德总理扭转政府政策，在即将到来的选举前签署《京都议定书》，但霍华德对此不以为然。薛亮：《气候变化争议令澳大利亚选战升温》，人民网。http：//env.people.com.cn/GB/6455976.html

[14]Murray Hogarth，“The 3rd Degree：Frontline in Australia’s Climate War”. http：//www.plutoaustralia.com/p1/default.asp?pageid=382

[15]Hugh Innes,“Climate Witness：Hugh Innes”，Australia，June15，2007. http：//www.panda.org/about_wwf/what_we_do/climate_change/news/index.cfm?uNewsID=106840

[16]“Hydro Power Company Attacks Australia’s Climate Stance”，July18，2007.http：//www.abc.net.au/rural/news/content/2007/s1981704.htm

[17]Stavros Dimas,“EU Condemns Australia’s Climate Attitude”，Apr1 2，2007.http：//www.abc.net.au/news/stories/2007/04/02/1887919.htm

[18]“Australia Leading the World On Climate Change”，July17th，2007. http：//www.malcolmturnbull.com.au/news/Article.aspx?ID=861

[19]Australia PM，“Climate Change Announcement”，Speech Transcript，July17，2007. http：//www.pm.gov.au/media/Speech/2007/speech24444.cfm

[20]Rob Taylor，“Australia to Build Cross Continent Climate Corridor”，July 9，2007. http：//www.truthout.org/issues_06/071007ED.shtml

[21]“EU slams U. S.，Australia on Climate Change”. http：//science.netscape.com/story/2007/04/02/eu-slams-us-australia-on-climate-change/?whovoted=all

[22]《亚太经合组织第十五次领导人非正式会议在悉尼举行 胡锦涛出席会议并发表重要讲话》,人民网,2007年9月9日。http：//politics.people.com.cn

[23] A. Kellow，“A New Process for Negotiating Multilateral Environmental Agreements? TheAsia2Pacific Climate Partnership Beyond Kyoto”，pp. 2902295.