[内容提要]第二次世界大战以后，政府间组织的产生和发展，使其作为社会行为体具有全球规模，其活动场所则成为促使政府间机构转向的新诱因。除了这样的政府间机构的产生和发展之外，国际制度的进步和发展，在国际层面政治性机会结构的各方面带来很大程度的开放，这种变化也与NGO的组织者有很大关连。对于NGO支持的内容，如果国际制度已经形成共识的话，则会使NGO或者国际NGO的活动更具正当性；国际制度为了实现自我监督和确保其活动不受影响，也需要NGO发挥作用。从这个角度讲，国际制度的发展与NGO的产生和发展具有密切的关连。与此同时，由于政府间机构和部分积极的国家推动出台NGO偏向国际准则，使得过去对社会参与和NGO持消极态度的国家受到了应支持和包容NGO的压力，也对NGO的产生和发展不无影响。

[关键词]NGO 政府间机构 国际行为体

对NGO及其理论的研究在中国的国际关系领域还是一个比较新鲜的学术课题，同时在全世界的国际关系研究领域也是处于边缘位置。在国际关系领域中NGO是如何登上了历史舞台又如何发展的？探索其发展历史是很有意义的。因为通过这样历史回顾，可以总结出NGO的发展中是否存在着某种定型。本文以对NGO发展的历史性考察为参考依据，对NGO发展的方向和影响其成长的因素进行探讨。

一、基本概念阐释

对于NGO目前世界上还没有一个被普遍认可的定义，就连权威的《国际组织年鉴》也没有为NGO给出明确的定义。国际社团联合会编著的《国际组织年鉴》主要引用了联合国的两个文件对NGO的规定性说明，它们分别是联合国经社理事会1950年的 288号决议和1968年的 1296号决议，后来这两个决议也就常常被人们作为权威界定而引用。288号决议指出：“任何国际组织，凡不是经由政府间协议而创立的，都被认为是为此种安排而成立的NGO。”1296号决议将这类组织的范围进一步扩大为包括那些“接受由政府当局指定的成员的组织，假如这种成员资格不干预该组织观点的自由表达的话”[1]。

这种界定方式比较简单，也比较模糊，但它指出了NGO的两个重要特点，就是非政府性和独立自治性。正如Gordenker和Weiss所说，NGO应是依据自己的章程进行自我管理的独立组织，“它们之所以是私人的，是因为它们与政府相分离，并不像政府那样有能力控制社会和从社会中获得支持”[2]。但是“NGO”一语不仅仅是一种否定式界定，其所表达的内涵过于庞杂，以至于当我们不以政府作比照时，根本就无法理解该词究竟要表达什么含义。仅从基本语义上来理解的话，在活动范围上，“NGO”一词包括了政府以外的所有活动领域；从行为体的角度上来理解，NGO包括了政府组织之外的所有组织和行为体。如果按照将社会分为“公域”和“私域”的两分法，政府代表了“公域”的部分， NGO就必然是“私域”的代表。因而众多的学术著作也都把所有的NGO统称为“私人行为体”，私人组织或“私人部门”[3]。但对NGO“私人”性质的认定，仅仅说明了GO与NGO之间的界限问题，并不能说NGO的真正内涵，同时也不能真实地表达NGO的确切含义。

从利益表达的角度来理解，政府作为“公域”的代表，它表达了一种普遍的公共利益。与此相应，私人组织就代表着各种私人利益。但这种推理在现实中与许多NGO所追求的目标并不吻合。事实上，几乎所有的NGO都在关注一些社会公共问题甚至是全球性公共问题，它们的行为和主张都在表达着对公共利益的关切，这与我们对公司所追求的私人利益的理解在性质上是完全不同的。正是这种根本性质的不同，使得大多数学者将纯粹追求私人利益的公司和各种市场力量排除在NGO概念之外。这样，公司等市场力量被看作是“营利性的”，NGO被界定为是“非营利”组织（NPO），即“数量众多的自我管理的私人组织，它们不能致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国有机构之外追求公共目标”[4]。 鲍勃·瑞纳尔达(Bob Reinalda)就在其研究中将NGO界定为追求公共目标的私人形式的组织，即“私人的形式，公共的目标”[5]。在当前的理论研究中，用来界定具有“私人的形式、公共的目标”特点的组织术语已经复杂化了，包括“志愿社团”、“非营利组织”、“非政府组织”、“新社会运动组织”、“公民组织”、“倡议网络[6]”、“支持组织”、“第三部门”等，不一而足。这些术语还囊括了在意识形态、组织机构、实际活动方面性质各不相同的范围广泛的组织，包括学校、医院、慈善机构、俱乐部、宗教互助会、中介机构、职业协会、合作社、互助会、基金会等。有人甚至认为“应把国际犯罪集团、恐怖主义者和分裂主义者组织、秘密结社的贸易组织也划入NGO范畴之内”。如果上述术语所表达的组织含义包含了这么多性质各异、杂乱无章的组织形式，那么“私人的形式、公共的目标”这一标志性特点也并不足以界定NGO的特定内涵，它不过指明了NGO的非政府、非营利的特性。因此，对NGO内涵的众多解释按照内涵与外延的范围大致可以分为两种：

第一种，最广义的定义认为，NGO是指那些在政府组织体制之外，不是根据政府之间协议而建立的，同时也不是企业的各种社会组织和机构，如各种志愿组织、社会运动组织、专业协会、工会、体育组织、慈善机构、宗教组织、商会、青年组织、基金会、各种非营利机构如学术研究机构、学校、医院等，甚至政党也包含在其中。这样一来，几乎所有（非法组织除外）非政府、非企业的社会组织都是NGO。

第二种是狭义的定义，认为NGO应具有以下特征：（1）应是非政府的社会组织，即应是自主管理的、不受政府控制的组织。（2）应是合法的社会组织，犯罪集团和恐怖组织等都不是非政府组织。（3）应是非执政党性质、不谋求政治权力的社会组织。（4）应是非营利的社会组织。非政府组织的活动或他们所提供的产品与服务，是非利润取向的。（5）组织的活动目标是社会公益性的，非政府组织的活动主要不是为本组织成员服务，而是致力于社会公益事业。（6）具有一定的志愿性质。非政府组织一个重要原则是，凡参加者都愿意致力于解决该组织所针对的特定社会问题。[7]

上述两种定义中，合法性、非政府性、非营利性是其共同特征。第一种定义外延很广，包括了非政府、非企业的所有合法组织机构，公共管理学中的“非营利组织”、“第三部门”这两个词语能够较准确地涵盖这一定义中的所有组织机构。从这一定义所包含的外延范围来看，它强调的是组织的自主性及其社会自我管理功能。第二种定义突出强调NGO的志愿性、公益性和结社色彩。

二、国际关系中NGO的发展历史[8]

1、NGO在20世纪60年代以前

关于NGO的国际性角色和活动传统的起源，应追溯到 1838年被称作“英国反奴隶社会”（The British Anti-Slavery Society）这一团体的设立，从那时起这种传统继续延续，一直到为 26年后所成立的红十字会所继承。红十字会所倡导的中立、独立、无所属地提供帮助的原则为21世纪初的NGO所接纳，同时人道援助亦因NGO而进一步扩大。

国联尽管未曾给予NGO什么发言权，但随着设立新的政府间组织（IGO）的同时，也将NGO看成了是潜在的同盟者。随着国联在解决国际问题中逐渐暴露出能力不足，NGO的参与度也逐渐减小。截至二战前的1939年，大约存在着 700 余个国际NGO。

伴随着第二次世界大战的爆发，为帮助战争中痛苦的人们，包括英国的救护机构“OXFAM（乐施）[9]”和美国的粮食救护团体“CARE[10]”等许多NGO先后成立了。但是，他们的活动仍然局限于人道援助。因此，20世纪 50年代的国际NGO就其性质而言仍然是自发救援团体，主要是向贫困者提供资助或者劳务，其工作重点是补充因自然灾害等引起的迫切需求。

在制订联合国宪章的旧金山会议上，NGO为了便于在联合国中发挥影响并参与联合国的议事过程，展开了积极的走内线活动，并最终得到了联合国经社理事会的咨商地位，即在具备一定资格的情况下，可以得到一定程度的发言权而非表决权。在旧金山会议上，NGO积极促进在联合国宪章中强调人权，由此NGO在国际人权法的发展中便具有发挥指导性作用的传统。这样一来，NGO从联合国的经社理事会得到协商地位，便成为NGO历史上一个重大的发展。但是，NGO在其他联合国机构[11]，譬如在安理会未能得到类似地位，这就对其发展构成了根本的限制。

2、NGO在20世纪60年代

首先，在20世纪60年代，亚洲和非洲许多国家摆脱了殖民主义统治走向独立，登上了国际舞台。这些发展中国家迫切需要国际社会的帮助。而为了满足这种需要，NGO的援助活动在整个60年代都得以维持。其结果是始于二战前欧洲发达国家的NGO活动全面向亚非拉发展中国家扩展。另外，从 20世纪60年代开始，NGO的重点事业也开始向人道援助以外的各个领域扩展。比如，大赦国际为政治犯和维护人权展开活动，世界自然保护基金会[12]大规模的环保运动则是从这个时期起拉开了序幕。此外，致力于人道援助的NGO也从此时开始，将政策的重点从紧急救护向长期发展战略转移。即与 50年代的国际NGO通过直接活动提供紧急救护援助不同，60年代国际NGO开始认识到通过当地NGO的渐进性参与活动维持当地的可持续发展更为重要。这种强调自生性的倾向在70年代全面扩散，并且从70年代开始，在发达国家NGO基金会的协助下，发展中国家也开始出现NGO了。

3、NGO在20世纪70年代

NGO特别是国际NGO出现量和质的飞跃发展是20世纪70年代。在这一时期，类似于原来的人道支援的“无国界医生组织”（MSF）[13]等主要帮助发展中国家克服天灾人祸、传染病的人道主义国际NGO也大量产生了。

发展型NGO在这一时期将重点放在支援结束后仍可持续发展，对于可实现区域共同体的自助项目表现出了持续的关心。70年代发生的非洲大饥荒和1975年柬埔寨严重侵犯人权，为国际NGO开始通过网络展开联合行动提供了契机。[14]70年代从质和量方面影响NGO成长的背景因素主要有以下几点：首先，70年代是美国和前苏联的紧张对峙逐渐缓和的时期，随着国际社会的紧张缓和，原来由于冷战时期安全至上未能引起充分关注的环境问题、人权问题等许多非安全问题，在这一时期引起了国际社会的充分关注。这一背景从根本上促使新的NGO大量出现，原有的NGO活动更加蓬勃开展。

其次，发生于70年代的两次石油危机也带来了70年代NGO的发展。石油危机使世界经济陷入了困境，发展中国家则陷入了极度困难的处境，这凸显了国际性发展援助的必要性。但是发达国家也难于提供足够的官方发展援助（ODA）。为填补这一空缺，发达国家负责国际发展援助的NGO应运而生，为援助非洲而成立的 AFRICARE 就是这种国际NGO中的一员。在加大对核电关注的同时，对于环境会否受到破坏的担忧也随之产生。

最后，在经历了 60世纪的高速经济增长之后，无节制的经济发展带来了一系列问题，引发了国际社会的担忧。于是1972年罗马俱乐部推出了《增长的极限》报告[15]，指出了全世界如果持续当时的人口增加势头，经济发展及工业化的速度，则必将在 100年内面临决定性的崩溃。环境污染和地球资源的枯竭，导致了对全球环境问题的强烈关注。

对于环境问题的这种关心和忧虑带来了与环境有关的NGO的发展，这些NGO大多参加了1972年联合国在斯德哥尔摩召开的人类环境会议（UNCHE），号召人们共同关心环境这一需要人类共同面对的问题，于是NGO就获得了在环境问题上推动世界潮流的先驱地位。

在这一会议上，未能获得联合国经济社会理事会咨商地位的NGO和未能注册的NGO，经过其积极参与和宣传努力，使得联合国与NGO的互动开始得到了显著的增强。以此次会议为契机，伴随着大量政府间会议的召开，NGO的“大规模并行研讨会”传统从此树立，这被称为“UNCHE 模式”。

4、NGO在20世纪80年代

到20世纪 80年代，国际NGO的数量增加，1989年时 848 个NGO获得了经社理事会的咨商地位，数千个NGO活动在地球的各个角落。与此同时，NGO活动的领域也进一步扩大，特别是在人权、环保、可持续发展、妇女权益、原住民权益、裁军、国际和平与安全等许多有争议的领域展开了积极的活动。80年代NGO特别是在诸如众所周知的1984－1985年“埃塞俄比亚大饥荒”中呼吁全球关注并提供基金，由此增强了人们对环境问题的关注，NGO逐渐成长并陆续发挥其作用。

从 80年代开始，国际NGO以特定的方式开始了政治性活动。具体而言，国际NGO从全球范围呼吁舆论关注单个国家无法解决的争端，在国家框架外以地方共同体取代政府的相关活动，这一努力通过国际网络得以实现[16]。经过了60年代和70年代，强调可持续发展的发展型NGO，认识到仅以特定区域的有限努力难以实现持续发展，开始通过与外部的广泛连带，追求更为广泛的支援。发展型NGO在支援发展的同时，通过上述活动，表现出了进一步倾向发展问题的态势。这一时期，特别是 80年代中期以后，发达国家政府或政府间组织向发展中国家政府提供的发展援助的相当部分是通过NGO来实现的，但是这种倾向也产生了问题，尤其是导致发达国家政府通过NGO提供的发展援助部分更加取决于其财政政策，其结果是NGO相对于既得利益集团或自身坚持原则的代表性和责任性而言，对基金提供者的代表性和责任性变得更加敏感。[17]

在此通过对NGO实施的发展援助进一步加以分析，会发现与通过所谓发达国家NGO的中介媒体来实施的份额相比较，通过发展中国家NGO直接转达的比率则呈上升之势。[18]通过发展中国家NGO实施的发达国家政府或政府间组织的发展援助，由于与发展中国家政府及其NGO在获取基金方面产生了竞争关系，这一变化则导致发达国家NGO和发展中国家NGO之间的传统关系也发生了很大的变化。具体而言，规模较大的发展中国家NGO不通过发达国家NGO，直接与发达国家政府或政府间组织建立联系，过去呈现等级序列、以发达国家NGO的支配为特征的发达国家NGO和发展中国家NGO的关系发生了很大的变化。发展中国家较大的NGO也在其本国形成小伙伴，把过去发达国家NGO所做的工作全部承接下来。在这样的情况下，过去在发展中国家为推进自己的项目而成立基金的发达国家NGO，现在推进自己项目的情况大为减少，代之以为支援作为合作伙伴的发展中国家NGO而设立了大量基金，也就是说发达国家NGO的活动家色彩不那么突出了，而作为管理者的色彩更浓厚了。[19]发达国家政府和政府间组织自此改变了渠道，通过NGO特别是发展中国家NGO提供基金的原因，让我们从发展中国家政府、政府间组织和援助提供国的角度来加以分析。[20]

80年代中期以后许多发展中国家面临严重的预算危机。因此，为了克服危机这些国家实施了结构调整和部门调整，于是不可避免地就导致削减公共部门的预算。这样一来伴随着国家财政的困难，国家原来提供的服务萎缩，而由此导致的空缺不得不由NGO来填补。因为这一原因长期以来对NGO持否定态度的发展中国家，在依然对NGO实施严格管制的同时，积极发挥NGO提供服务的功能。这一倾向更导致政府和市场选择新自由主义路线，即发展中国家的财政困境促进了为发展中国家提供服务的NGO的发展，由此从发达国家政府或政府间组织得到的援助在一定程度上得以实行。

80年代中期类似于联合国这样的政府间组织同样也经历了财政危机。因此作为财源的一个组成部分，NGO可以相对少的费用来使得政府或者政府间组织的项目和规划得以实施，它以地区共同体为根基可以充分考虑到现实的需要，由于具备了上述现实优势，NGO被视为政府间组织的重要合作伙伴。提供发展援助的国家在 80年代经历了长期的经济低迷，强调新自由主义的自由市场经济，对于NGO所具备的这些优势认同之下，屏弃了此前在开展发展和援助项目及规划时所依赖的双向体系和类似于政府间组织的多边系统，更偏好NGO体系。[21]

5、NGO在20世纪90年代以后

进入 90年代以来，NGO的数量大幅增加，与此同时其影响力也越发加大。这一系列变化使得NGO一跃成为国际政治中的重要行为体。特别是冷战结束后，大规模的政府间会议尤其是联合国特别会议或全球会议频繁召开，在国际社会的议事过程中NGO的影响力显著增加了。

它们参与具体的主体会议（Main Conference）和此前的准备过程（Preparatory Process），为影响政府间会议做出了全面努力。同时，它们参与和会议并行召开的NGO研讨会，向政府代表们介绍自己的观点，建立NGO之间的连带组织，积极展开行动。[22]这种变化可以看作是缘于 90年代下列几个背景：首先由于冷战结束，国际社会出现了大量单一国家无法解决的争端。即在冷战时代因安全原因而被掩盖的民族和宗教矛盾，随着冷战的结束而爆发出来，内战频频发生并产生大量难民。因此类似环境和人权等非安全争端也被视为迫切需要解决的重大问题。与此同时，90年代随着世界一体化的进展，国际社会的竞争呈现白热化，国内的不同阶层以及国家之间的贫富差距也更加悬殊，贫困问题成为了国际社会的主要议题。[23]

与此同时，冷战结束导致美苏两大阵营的对抗终结，在冷战时代为了相互竞争而向发展中国家提供的经济援助和军事援助也大幅度削减，发展中国家更加陷入困境。[24]如此多的问题同时出现，同时传统意义上来自国家行为体的关心度相对降低，这就呼唤出现更多的NGO。

全球化进程导致了传统意义上的国际行为体，即主权国家和作为政府间组织的联合国的的力量相对弱化。与此同时，相对应的则是如跨国公司、国际货币基金和世界银等国际经济机构，以及强调自由贸易的世界贸易组织等则相对希望保持强有力的NGO，因此推动了NGO的成长发展。下面让我们看一下主权国家的力量弱化现象。

新自由主义的全球化推动者希望废除国家规则，推行自由化，这自然导致政府作用逐渐萎缩。另外全球化的进展导致在 WTO 规则支配下，国家除了通过提供补贴来保护消费者外再难有作为。主权国家在制定本国的贸易政策或者货币金融政策等国内政策时，不可避免地要受到国际货币基金或世界银行等机构的巨大影响，单一国家可以决定的政策范围和能力越来越有限。与此同时，在全球化时代各国面对的大量全球性问题，单靠某一国的努力难以解决，这些问题导致国家能力因国家权力的下降而萎缩。

与此形成对比的是随着全球化的进展，全球资本向跨国公司集中，跨国公司的实力得以强化；国际货币基金和世界银行以及 WTO 的实力也得以增强。随着这些国际经济组织的力量强化，在经济领域开始使用出现“世界政府”的说法。这些国际经济组织的力量的强化，也导致了奉行以一国一票制为议事规则的联合国的力量减弱。这种全球化的影响以及财政困难加速了联合国的地位和能力的削弱。

全球化导致的这种力量失衡现象，给民主带来了威胁。由此，在非民主的全球资本集中和以上提及的国际经济组织的力量中如何保持民主问题，又成了NGO的重要议题。即抵制因全球化导致的跨国公司的资本集中和国际经济机构的力量强大，在全球治理中推动民主化的任务不可避免地成为NGO的历史使命。[25]

为了实现全球治理的民主化，NGO致力于强化联合国和其机构的作用，致力于加强对国际商业和贸易行为的管理和规范。即NGO为了限制跨国公司和国际经济机构，转而力求联合国及其组织的功能强化。

NGO为了实现全球治理的民主化，致力于政府间作用（governmentalprocess）的努力。作为这种努力的一环，NGO申请召开联合国会议并提出要积极参加会议。具体地说，NGO将单一国家无法解决的问题通过由联合国召开政府间研讨会来解决，这至少可对政府代表们的协商过程施加影响，甚至可对政府代表的协商结果予以监督。[26]另外，联合国将NGO作为全球管理的正当参与者予以认可，对它们的参与受到鼓舞。与国际经济组织不同，相对而言联合国经历过其地位的削弱，更需要自己的同盟军，而NGO正可以成为这样的同盟军。联合国的会议往往伴之以NGO的研讨会，这几乎已制度化，从中也以看出联合国的意图。具体而言，NGO对联合国的参与可从以下几个方面协助联合国。首先，由于NGO的参与使得联合国的通过的决定相对容易实现。冷战结束导致靠单一国家无法解决的争端大量出现在联合国面前，在这样的机构内部，这些主权国家无视国际社会的整体利益而只会从本国利益出发考虑问题，不仅如此，因这些国家之间存在的政治、经济和社会差异而引发的巨大观念差异，使这些问题的解决无法轻易达成一致。甚至这些主权国家一方面希望通过政府间机构来解决这些超国界的争端，另一方面又担心这些机构会通过对本国不利的决议，所以不希望这些机构保持强大的权力，这就难免会导致这些机构的局限性[27]。而通过NGO的参与突破这种局限性，使得审议决议过程中出现的国家差异得以超越，由此发挥重要的桥梁作用。

不仅NGO的参与使得审议更加容易，并且还为此提供了透明度和政治正当性。此外NGO还对政府间机构会议上达成的决议在国内的有效履行发挥了积极作用，从根本上看从某种角度强化了联合国的力量[28]。

由于NGO积极参与联合国的决策，90年代为解决类似人权，环境，人口，妇女和儿童问题等重要的社会和经济问题召开了大量的政府间会议，NGO在很大程度上参与了这些会议，从而使其得以发挥影响的机会显著增加。其结果使NGO的多边主义趋于正规化[29]。联合国与NGO的这种合作使各国和联合国的作用发生了巨大变化。例如国家和政府间机构逐渐通过NGO在实行道救护，如果没有NGO的协助，联合国就无法独自承担维和行动[30]。

随着国家及政府间机构与NGO的这种合作伙伴关系的强化，国家和政府间机构面临的财政困难也得以缓解。90年代国家和政府间组织的财政危机持续恶化，由此凸显了NGO的协同作用。特别是随着冷战的结束，超级大国间的竞争减少，过去为了行使影响力而向第三世界国家提供援助的驱动因素减弱，而通过政治上持中立的NGO来提供援助更加有效，这一事实被广泛认可。1995年在哥本哈根召开的社会发展世界首脑会议上，美国副总统戈尔指出美国当时约 25%的发展援助是通过NGO来实施的，到20世纪末计划将这一比例增加到 50%的水平，由此可以看出这一认识上的变化趋势。这并不因为政府间机构的存而产生例外。国际NGO在1973～1988年期间不过参与了全部项目的 6%，可到了1993年参与了约 1/3 的项目，从这一事实中可以看到这一变化。政府间机构仅在公共部门取得了有限的成果，而在提供财务和服务的领域中，NGO是一个更具效率的组织，其重要性得到了认可[31]。

除了冷战结束和全球化的进展以外，信息通信技术的发展也成为 90年代NGO发展壮大及影响力扩大的一个重要因素。因为新技术的发展，NGO的活动即使是在互相敌对的国家之间也可以通过互联网互通情报，政府的信息管制变得困难了，而由政府独占信息的时代则一去不复返了。

同时，在过去通过电话或者信件联系的时代，NGO为了交流信息而建立了联系网络并维持运营，这势必导致开支的增加。但是，从此NGO以互联网为中心实现信息共享，其影响也从一个个国家扩展到一个地区乃至全球，提高了其在国际事务中的话语权。

最后，伴随着冷战的结束，权威主义失去了存在的根基，加上民主的扩展为NGO的成长发展提供了基本的土壤。特别是在东欧这样的转型国家中，新政府在清算过去权威主义国家遗产的过程中急需NGO的协助，这就更加促进了其发展。

三、国际关系中NGO的发展方向

对NGO发展史略作回顾，就会发现其发展方向。它可以分为三个发展阶段：第一阶段，NGO主要从事人道性的慈善活动，可称为慈善NGO；第二阶段，NGO主要是致力于地区发展项目，从事发展援助活动，可称为发展NGO；第三阶段即目前，致力于批评和提出建议，可称之为势力化NGO(empowermentNGO)。特别是第三阶段的NGO，通过联合国动员国际舆论等手段，以政府或政府间机构为对象，要求其改变政策是其主要特征。这样一来可以看出随着时间的推移，NGO的活动重点在不断发生变化，这一变化可通过发展NGO看得很清楚[32]。

在第一阶段，发展NGO主要侧重于直接参与救护和发展援助，即短期性的业务活动。这是指处于第一阶段的发展NGO的主要活动是为解决粮食、医疗、居住等紧急需求而提供人道服务，不考虑可持续发展因素，仅提供人力和物力发展援助。在第二阶段，发展NGO以地区自主为其重要目标，将工作重点放在即使它们提供的援助结束后仍能长期发展，并形成发展地区共同体的能力。即这些第二阶段的NGO从短期性的业务活动中摆脱出来，强调可持续发展的重要性。他们在单凭传统的发展援助活动无法根本解决发展中国家的落后问题，为此他们的一个重要措施就是强调当地人的参与，并且同时通过有关发展的教育活动提高一般人的认识水平，制造社会舆论促使本国政府增加官方发展援助(ODA)的投入等开展了一系列的活动。在第三阶段，发展NGO以可持续的全面发展为目标，主要特征为积极介入对发展NGO的活动会造成影响的宏观制度或者政策性联系。具体而言，这些NGO在发展部门通过调查研究，对政府和政府间机构的政策提出批评和建议。第三阶段发展NGO突破了特定共同体的水准，从国际层面上为排除危害发展的结构性因素而形成联合。

四、国际关系中NGO的发展原因

研究NGO在怎样的条件下得以发展，具有重要的理论意义。这里让我们以Reimann（Kim D.Reimann）的观点为主来探讨影响NGO发展的多种因素[33]。

1、自下而上的阐述与自上而下的阐述

Reimann对于NGO发展的理论阐述，可以分为自下而上和自上而下的两种阐述。前者是从社会经济角度，即信息技术革命和国家地位下降的社会性反映（social response）角度来解释NGO的发展。例如，一直从事超国家行为体研究的政治学家就将民主和经济发展，视为国际NGO数量增加的主要因素[34]。再从最近的情况来看，社会家通过例如人均GDP和贸易水平的提高等类似的社会经济角度来说明国际NGO的出现和发展，这是另一种类型[35]。除此以外，还有一部分学者将国家地位的下降，信息通信技术的革命性发展导致超越国家活动的增加作为NGO发展的主要因素[36]。但是，这种阐述不足以解释在具有几乎同样的产业化和民主发展水平的不同社会中，国际NGO的发展水平存在差异的现象，有其不足之处。实际上，各国社会经济的发展与技术进步并不同步，这一点可以从日本和美国的比较中得到说明。即日本在国家财力、教育、技术水平以及与世界经济的融合等方面，与美国相比几乎没有什么差别，但是在NGO的数量、大小、活动规模等方面则与美国形成了鲜明的对比。

Reimann 为了充分说明NGO或国际NGO的产生和发展，主张另一种自上而下的观点，即强调政治性力量和制度性结构的作用。这种观点是建立在这样的基础上的，即从国家层面上动员公众和出现社会团体是可能的。具体来说，这些学者们认为作为影响政治参与的多样性因素，被称为向政治性机会结构（political opportunity structure）提供诱因（incentives）的要素更加重要，更加开放的政治性机会结构会带来更高水平的社会团体。在这里，所谓的政治性机会结构，是指社会行为体的活动是在一个开放还是封闭的政治制度中制定国家政策，社会精英网的概念。例如财政资助和是否减免邮政费用，政治制度是否容易接近等。

Reimann 主张将这种国家层面的议论向国际层面扩展，即将国家层面的机会结构概念向国际层面扩展，而变化中的“国际政治性机会结构”会对NGO的发展产生直接的影响。

这里稍加详细说明。第二次世界大战以后，政府间组织的产生和发展，使其作为社会行为体具有全球规模，其活动场所则成为促使政府间机构转向的新诱因。除了这样的政府间机构的产生和发展之外，国际制度的进步和发展，即在国际层面政治性机会结构的各个方面带来很大程度的开放，这种变化也与NGO的组织者有很大关连。对于NGO支持的内容，如果国际制度已经形成共识的话，则会使NGO或者国际NGO的活动更具正当性；国际制度为了实现自我监督和确保其活动不受影响，也需要NGO发挥作用。从这个角度讲，国际制度的发展与NGO的产生和发展具有密切的关连。与此同时，由于政府间机构和部分积极的国家推动出现的偏向NGO的国际准则，使得过去对于社会参与和NGO持消极态度的国家受到了应支持和包容NGO的压力，也对NGO的产生和发展不无影响。换句话说，国际压力和社会化过程促进了许多国家对NGO活动持宽容态度，推动了国家与社会的动态关连。

2、Reimann 的政治性机会结构的两个构成要素

Reimann 在这一概论的基础上，将“国际资源的可用性”和“社会集团参与的政府间机构的开放性”视为国际政治性机会的具体要素。如果政府间组织产生并扩大，并且其他国际政治活动更加积极，那么这样的国际政治性机会结构的两要素也会随之成长壮大。

对第一要素即国际资源的可用性进一步加以说明的话，像政府间机构、外国政府、基金会或富裕的国际NGO等类似的国际行为体，为NGO提供超过国内可用资源的代替性资源，则会对NGO的产生和发展规律产生影响。这里所说的资源，不仅包括无偿援助、补贴、与政府间机构签定的合同等物质性资源，还包括如国际正当性、媒体的关注、政治性影响力等非物质性资源[37]。第二要素，即相关社会集团参与的政府间组织的开放性，Reimann主张类似政府间组织的国际制度，提供让政治行为的代替性制度结构和社会行为体可以接近国内的政治体制。换而言之，政府间机构在其结构和活动中包容NGO，政府间机构让NGO围绕争议展开辩论，提供可以行使超国界的组织。与此同时，政府间机构提供为追求国内政治目标的对策领域[38]。

3、对 Reimann 观点的评价

对Reimann的观点梳理一下的话，Reimann并不认为NGO的产生和发展是由于国家或政府间机构力量削弱而导致NGO来填补空白，而是强调国家或政府间机构通过积极为NGO提供资源，对其予以接受的方式来促进NGO的产生和发展。从国际政治理论的范式来看，这一点可以看出Reimann的观点接近国家或政府间机构中心的范式。对此，他指出最近很多学者们强调，NGO是挑战国家体系或试图代替国家的社会行为体，但是他们低估国家和政府间机构，以及其它国际行为体对促进NGO的爆发性增长发挥了重要的作用[39]，即Reimann认为国家和政府间机构并非是NGO产生和发展的障碍，相反只有强大的国家和政府间机构才能够帮助NGO的产生和发展。Reimann如此主张的意义是，所谓NGO的产生和发展是社会经济发展带来的结果，从社会经济角度出发，强调政治性机会结构这一诱因的结果。另外，NGO的产生和发展并非是国家或政府间机构削弱的结果，而是国家或政府间机构所提供的资源和制度性接近的结果。但是，对于为什么以政府间机构为代表的国际政治行为体向NGO提供资助及容许其制度性的接近等，Reimann的理论缺乏恰当的解释。并且，为什么像已有的政府间机构这类国际政治行为体在特殊时期，比方说进入 90年代后为NGO提供资助和容许制度上的接近，与NGO积极互动，对此也无法从理论上予以说明。

国家或政府间机构容许NGO制度性接近的背景，从联合国诞生及其影响不断扩大就可看出，成立新的政府间机构时，国家政府或政府间机构依靠NGO的专业性可弥补其不足之处。

进入 90年代后国家和政府间机构势力相对削弱的因素，对于NGO的发展起到一定作用。这一时期，由于它们经历了相对实力的下降，就不得不去寻找可用更低的成本来更有效地推行其项目。在这种情况下，NGO的产生和发展可以有效地执行他们这些项目。梳理一下的话，正如 Reimann 所说，像政府间机构，外国政府，基金会，富裕的其它国际NGO等国际政治行为体的资助和制度性接近，对NGO的发展直接产生了重要作用。但是，它们给NGO提供资助和制度性接触包容的原因实际上是它们自己的需要。这里所谓的需要意味着发生它们自身难以解决的问题或情况时，就需要NGO的专业性和效率。

这样看来，国家政府或政府间机构的需要，同时NGO的专业性和效率等能力可看成是对NGO的发展起到了重要的作用。关于NGO的能力，90年代信息、交通和技术发展的因素也对NGO的发展起到了重要作用。同时在这些要素之前，通过冷战期间的70年代和冷战结束后的 90年代，可见国际社会的紧张和对峙的缓和为NGO的成长和发展提供了大背景。

注释：

略。