【内容提要】 联合国外交是我国整体外交的重要组成部分和多边外交的主要体现。我国的联合国外交大致上经历了恢复席位、观望适应、积极主动、全面深入四个阶段。中国是安理会常任理事国，在联合国的安全、发展、人权等领域发挥着至关重要的作用。中国有关联合国安理会改革和管理改革的立场和态度反映了广大发展中国家的利益和愿望。中国的联合国外交富有特色并日趋成熟，但仍面临诸多挑战。建立在主权平等、集体安全、大国一致等原则基础上的联合国需要适应国际关系新的特点和趋势。中国应在联合国倡导和谐世界、国际民主和安全治理等理念建构，并加强输送人才、设立议程、学科建设等能力建设。鉴于联合国的广泛性、权威性和重要性，将联合国研究学科化，创建一门联合国学已成为必要和可能。

【关键词】 联合国外交 联合国改革 联合国学

【作者简介】 复旦大学联合国研究中心常务副主任、教授、博导

一、历史考察

第二次世界大战结束以后，以联合国为中心的国际组织在世界政治经济和国际关系中的作用越来越大。中国作为联合国的创始会员国和安理会五大常任理事国之一，与联合国的关系经历了60多年的历史。从联合国集体安全体制的创建者到新中国成立后合法席位被剥夺，再到20世纪70年代初合法席位得到恢复；从最初的观望适应，到80年代的积极主动，再到冷战结束后的全面深入参与，中国与联合国的关系充满了曲折。由于国际环境的变化和我国外交政策的调整，中国对待联合国的立场和态度也经历了一个复杂的过程。

1、中国是联合国的创始会员国

1942年1月，中国政府代表在标志着反法西斯统一战线形成的《联合国家宣言》上签字，这是中国第一次以大国身份参与国际事务。1943年10月，应美、苏、英的邀请，中国参加了在苏联进行的莫斯科会议，共同签署了关于建立普遍性国际组织的《普遍安全宣言》，从而开始参与联合国的创建工作。在随后举行的开罗会议、敦巴顿橡树园会议和旧金山制宪会议上，中国作为一个亚洲国家和被压迫民族的代表，对联合国的组建提出了许多建设性的方案和建议。中国是旧金山制宪会议的发起国和第一个在宪章上签字的国家。

中国能成为联合国的创始会员国，根本原因是中国自己在第二次世界大战中所作出的重大贡献和巨大牺牲，得到了国际社会的尊重与承认。当然，美国总统罗斯福出于制约苏联的需要，拉中国进入五常，也起到了非常重要的作用。

2、新中国为恢复在联合国的合法席位而开展的外交活动（1949年—1971年）

这一时期，中国的联合国外交主要围绕三个问题：一是新中国在联合国的代表权问题；二是朝鲜战争问题；三是台湾问题。这三个问题又是密切相关的。

新中国成立后，中央政府为取代国民党政权在联合国占据的席位而积极开展外交活动。周恩来总理兼外长两次致电联合国秘书长和联大主席，申明中华人民共和国中央人民政府是代表全中国人民的唯一合法代表，“要求立即取消‘中华民国政府代表团’继续代表中国人民参加联合国的一切权利，并由我中央人民政府任命的合法代表出席联合国会议和参加联合国各机构的工作”。[1]但是，美国出于冷战的战略需要，操纵联合国，先后通过“延缓讨论”（1950-60年）和“重要问题”（1961-71年）提案，对新中国在联合国的代表权进行阻挠，致使中国代表权问题被拖延了22年之久。

中国当时致力于恢复在联合国的合法席位，并非认为联合国在维护世界和平与安全方面能够真正发挥多大的作用，而是将恢复新中国在联合国的合法席位视为赢得国际社会承认、增加国际威望的重要行动。然而新中国恢复联合国合法席位的努力一直受到了以美国为首的西方国家的阻扰，在相当长一段时期内被排斥在联合国之外。美国学者也承认，“这种孤立局面，是在美国的胁迫下，发达的民主国家对其进行孤立遏制的结果”。[2]

1971年10月25日，第26届联大以59票反对、55票赞成、15票弃权否决了所谓“重要问题”案。接着以76票赞成、35票反对、17票弃权的压倒多数通过了阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等23国的提案，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利，并立即把国民党集团的代表从联合国及所属一切机构中驱逐出去。这就是联合国历史上著名的联大2758号决议，它从政治上、法律上、程序上公正彻底地解决了中国在联合国的代表权问题。这是中国联合国外交的重大胜利，是我国外交工作一次重大突破。“联大第2758号决议的通过，纠正了联合国的一个重大失误，具有里程碑的意义。”[3]它标志着联合国成员国的多数已从西方世界转变为广大发展中国家，也标志着中国国际地位有了提高，并获得了大多数国家的承认。这使得中国对联合国性质有了新的认识，认为联合国“由超级大国控制世界的工具变成第三世界国家反帝反殖反霸的舞台”。[4]作为联合国的成员国，中国陆续加入了联合国下属的国际开发署、贸发会议组织、粮农组织、教科文组织等重要机构。

3、中国最初在联合国的观望和适应（1971年—1978年）

中国虽然恢复了在联合国的合法席位，但由于对联合国事务缺少了解，当时中国还处在文革时期，对多边外交还没有一个明确的认识，因此对联合国的有些问题采取了观望的态度，中国的联合国外交还处在适应的过程。一方面，以世界革命的思想指导我国的联合国外交，认为战争不可避免，因此对裁军谈判、和平解决国际争端、不使用武力等问题的看法和主张并不能得到多数成员国的认同。另一方面，对联合国的作用认识不足，因而影响了在联合国的投票行为。据安理会的会议记录，从1971年到1976年安理会的158次表决中，中国有46次选择了不参加表决。[5]这在一定程度上影响了中国在联合国的外交形象。

这一时期的中国联合国外交也有几个亮点，如支持发展中国家提出的维护200海里海洋权的要求；动用否决权支持来自第三世界国家的德奎利亚尔当选为联合国秘书长；成功地将香港和澳门从殖民地名单中删除，从而维护了国家领土主权的完整；积极推动联合国建立国际政治经济新秩序、促进南北对话、加强对不发达国家的援助，在1974年召开的第6届特别联大通过《建立新的国际经济秩序宣言》和《行动纲领》。

4、中国对联合国事务的积极和主动参与（20世纪70年代末—80年代末）

随着改革开放政策的实行和外交政策的调整，我国对联合国事务采取了“积极主动，逐步深入”的方针，积极主动地参与联合国的各项活动。首先，中国对联合国的维和行动采取了更为积极的政策。1982年，中国开始承担联合国维和费用；1984年中国全面阐述了对维和行动的原则立场；1988年，中国正式成为联合国维和行动特别委员会成员国；1989年，中国首次参加联合国维和行动。其次，我国开始重视军控和裁军问题。1978年，中国参加了联合国第一届关于裁军问题的特别大会，随后派出专职裁军事务大使常驻日内瓦；1986年，中国系统地阐述了在裁军问题上的九项基本原则和主张，明确宣布中国政府的裁军政策。第三，按照“有给有取”的方针，积极主动地参与联合国多边经济与社会领域机构的活动。1980年中国恢复在国际货币基金组织和世界银行的合法地位；1984年成为国际原子能机构的正式成员国；1986年被接纳为亚洲开发银行的正式成员，并开始就恢复在关税及贸易总协定的缔约国地位进行谈判。

5、中国对联合国事务的全面和深入参与（20世纪90年代初至今）

冷战结束后，随着经济全球化和世界多极化的发展，以及中国改革开放的深入和综合实力的提高，中国已全面和深入地参与到联合国维和、发展、人权、裁军、环保等多个领域的活动中。

在安全问题上，多年来中国在推动在联合国框架内解决地区冲突、支持和加强联合国的维和行动、积极促进全球反恐合作、参与国际军控裁军和防扩散进程等方面发挥了建设性的积极作用。1988年，中国成为联合国维和特委会成员。1990年中国首次参加联合国维和行动。迄今，中国共参与16项联合国维和行动，派出维和人员8000余人次，目前有1900多人参加13项维和行动，派遣维和人员数量据世界第12位。

在发展方面，2000年9月在联合国总部召开的千年首脑会议上，191个国家通过了具有里程碑意义的《联合国千年宣言》，具体制定了到2015年要实现的千年发展目标。中国作为世界上最大的发展中国家，把发展视为首要任务。中国不仅关注自身的发展，还把实施本国发展战略与落实联合国千年发展目标有机结合起来，特别是在提高营养水平和大规模植树造林方面得到了较高的评价。[6]

在人权领域，2006年，中国成功当选新成立的人权理事会成员。中国本着积极和建设性态度参与人权理事会的建章立制工作，包括确立普遍定期审议、人权特别机制、专家咨询委员会、来文申诉机制，以及制定人权理事会议程、工作方法和议事规则等，并在平等和相互尊重的基础上积极开展国际人权领域对话与交流。中国倡导“以人为本”的科学发展观和构建和谐社会理念，主张以公正、客观和非选择性方式处理人权问题，避免重蹈人权委员会政治对抗的覆辙，在国别人权、人权机构改革、发展权、消除种族歧视等问题上积极支持发展中国家的合理主张。

二、现实分析

作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台，应该继续成为维护和平的使者，促进发展的推力，实现人权的先导。中国的联合国外交面对诸多挑战，如在联合国如何处理好与美国的关系，如何在联合国维护中国的国家利益的同时促进国际秩序和正义，如何为维护联合国的权威和提高联合国的效率作出贡献等。

近几年，中国在国际舞台上的声音也越来越响亮，正向全世界展示中国作为一个崛起中的和负责任的大国形象。联合国外交是中国多边外交的核心和基础。这几年我国的联合国外交可谓有声有色，以下是其中的几个亮点：

1、体现公正和平等，发出具有亚洲和发展中国家特色的强音

首先，中国坚持地区轮换制度，支持来自亚洲的联合国新秘书长人选，反映了亚洲国家的呼声。联合国宪章规定，秘书长是联合国的首席行政长官，由安理会推荐、大会任命。但宪章没有对秘书长的选拔标准作出具体规定。关于秘书长的选举，联合国在几十年的实践中形成了两个惯例，一是秘书长一职由欧洲、亚洲、非洲和拉美四个地区的国家轮流担任，即地区轮换制度，二是安理会五个常任理事国不担任秘书长，而一般由中小国家的人担任。这些惯例得到了绝大多数会员国的接受。自1971年后，来自欧洲、拉美和非洲国家的秘书长已先后有四任，因此中国坚持应继续按地区轮换的制度，新一任秘书长应来自亚洲国家。美国曾提出“能力标准”，但发达国家和发展中国家对“能力”有不同的评判标准，也不易操作，因此很难达成一致意见。因此，至多在地区轮换的“大标准”下，考虑能力这一“小标准”。

其次，中国成为人权理事会的成员，提出改善全球人权的新路，表达了发展中国家的心声。2006年5月9日，第60届联大举行新成立的人权理事会的首次选举，通过“海选”从64个候选国中选出47个成员国，中国以146票的高票当选，并在随后的抽签中幸运地抽到了3年的任期。这次理事会成员的选举主要有两个“标准”：一是在保护和促进人权方面所做的贡献；二是在这方面自愿作出的承诺。在前一方面，近年来中国在人权领域取得的进步有目共睹，并已加入22项国际人权公约；[7]就后一方面，中国在报名文件中表示，“中国政府一贯致力于促进和保护人权及基本自由，并积极参与国际人权对话与合作。中国政府支持人权理事会以公正、客观和选择性方式处理人权问题，加强不同文明、文化、宗教间的建设性对话与合作。”我们相信，中国在和平发展和人权进步的同时，在国际人权领域也将发挥更积极的建设性作用。

2、突出贡献和责任，为联合国的和平和发展事业写下浓重的一笔

首先，中国对联合国维和行动作出了新的贡献。据我国国防部维和事务办公室提供的数据，自1990年第一次向中东地区派出军事观察员以来，中国迄今共参加了16项联合国维和行动，共派遣维和人员8000余人次。而据联合国维和网站公布的资料，截止2008年1月底，中国共有1963人在执行13项维和任务，其中军人1714名、军事观察员70名、警察179名，是联合国安理会5个常任理事国中派出维和人员最多的国家。[8]中国部署在黎巴嫩南部地区的中国维和工兵营182名官兵曾被联合国授予了联合国维和勋章。中国还支持和平建设委员会的工作，向建设和平基金捐助100万美元。

其次，中国为联合国的发展事业承担了更大的责任。2003年，中国首次发布关于中国在实施千年发展目标方面所取得进展的报告。2005年的报告显示，到2015年，多数千年发展目标都可能在中国实现，但同时指出我国在贫富差异和地区间差距、性别差距、老龄化、城市贫民窟、艾滋病毒/艾滋病扩散等方面面临严峻的挑战。[9]中国在实现自身发展的同时，也加强对发展中国家发展的援助。在2006年11月中非合作论坛北京峰会上，中国宣布促进中非在更大范围、更广领域、更高层次上合作的八项政策措施。[10]这是中国对联合国发展事业所作贡献的一个缩影。

3、多位中国人当选国际组织的领导人，实现中国多边外交的新突破

自1972年恢复联合国席位到2005年的33年间，中国除因政治因素非竞选就任过联合国副秘书长等职位外，从未参与联合国及其专门机构的高层职位竞选。但从2005年10月开始，中国人逐渐走上了国际组织领导人的角逐场，每年都有中国公民出任联合国专门机构的最高决策层。这表明我国的多边外交正经历重大的转变，即从低调到活跃、从过去的被动参与到现在的积极主导。

2005年10月24日，中国教育部副部长章新胜竞选获胜，就任联合国教科文组织（UNESCO）执行局主席。2006年11月9日，来自中国香港的陈冯富珍女士被任命为世界卫生组织的第七任总干事。据悉，这是首次有中国人在联合国专门机构担任最高职位，由华人主政一个国际组织也是历史上的第一次，中国政府全力支持和“高调”推荐本国公民成功角逐国际组织的第一把手，也是一个零的突破。难怪有媒体称“这是一个历史性的时刻，一件历史性的大事”，更有人认为这是“香港的光荣”、“中国的荣誉”、“世界华人的骄傲”。就在陈冯富珍被任命为世卫组织总干事的第二天，国际电联（ITU）选举中国籍的赵厚麟为副秘书长。2007年11月27日，世界贸易组织任命中国律师张月姣为该组织负责裁决贸易争端的最高机构——上诉机构的成员，成为中国首位世界贸易组织大法官。2008年2月4日，世界银行行长佐利克正式任命中国经济学家林毅夫为世界银行副行长兼首席经济学家。这是世行首次任命发展中国家人士出任这一要职。

全球化既给世界带来了繁荣和进步，也给我们留下了诸多问题和危机。无论是繁荣和进步的持续，还是问题和危机的处理，联合国和国际组织的作用越来越突出。建设和平委员会的设立、千年发展目标的制订和实施、人权理事会的成立，表明联合国在安全、发展和人权三大领域的工作平衡地得到加强。在这一过程中，随着亚洲特别是东亚经济的迅速发展，亚洲人在国际事务中的作用也越来越突出。在联合国秘书长竞选中，七位候选人有六位来自亚洲，在世卫组织总干事的角逐中，五位候选人中有三位是亚洲人。潘基文和陈冯富珍的当选，既是亚洲崛起的体现，也是亚洲实力的证明。此外，亚洲文化的包容、多样和开放，亚洲人的谦逊、温和、低调也起到了积极作用。可以相信，随着亚洲经济的崛起和文化的传播，亚洲人在联合国和国际组织担任领导职务的前景也会越来越好。而作为亚洲最大的国家，中国除了为世界经济增长提供动力和经验外，还可以为国际社会提供人力资源的支持。随着中国国力的加强、国际地位的提升以及和平外交的拓展，在联合国和国际组织中会显现越来越多的中国人面孔。

从中国联合国外交的现实表现来看，有几大特色：第一，联合国外交是中国多边外交的核心和基础。我国的多边外交表现在多个方面，如参加首脑会议、参与重大国际热点问题的解决、参与多边经济和发展领域的活动、参与地区多边领域的活动、开展人权方面的交流与合作、参与国际社会在非传统安全问题方面的合作、参与国际军控和防扩散领域的对话与合作、参与国际法规的制定和修改、对非政府组织的管理工作、应对多边领域的台湾问题等。这其中大部分是在联合国的框架内进行的。第二，强调联合国在国际事务中的主导作用。不同于其他大国，中国始终坚持在联合国框架内通过和平谈判和合作方式解决重大国际问题，反对任何绕开联合国的单边主义军事行动，不鼓励对成员国轻易采取经济制裁和禁运等措施。第三，体现和维护发展中国家的利益。在安全问题上，中国坚持主权平等和不干涉内政原则；在发展问题上，主张发达国家落实对发展中国家援助的承诺，通过南北对话、南南合作，建立公正、合理的经济秩序；在人权问题上，强调发展权和生存权。这些主张和要求都体现和维护了中小国家的愿望和利益。

三、理论透视

联合国机构和活动的基本原则是主权平等、集体安全和大国一致等，这些原则在指导联合国活动中仍然有效，但已远远不够。面对世界全球化和多样化的特征、力量对比变化的现实、非传统安全威胁上升的趋势，联合国需要倡导新的治理理念和活动准则。

1、联合国需要新思维

第一，推行新多边主义。联合国是多边主义的象征、代表和体现。安南卸任前在总结其10年工作时提出了五大原则，其精神就是多边主义。[11]但以国家间关系为中心的旧多边主义在全球化时代日益显示出局限性。作为最广泛的政府间国际组织，联合国应及时地把其他国际组织、跨国公司、非政府组织等新兴力量整合进来，建立适当的利益表达机制，共同致力于全球治理。

第二，倡导全球治理。很难想象一个没有联合国的世界是什么样子，但联合国不是万能的。全球治理意味着联合国要团结和联合世界公民社会的智慧、力量和责任，共同治理国际社会面临的贫穷、疾病、灾害、污染、教育、犯罪等全球问题的挑战。全球治理要求多种行为体通过谈判和协商等方式，制订并监督执行国际行为准则，共同承担解决全球问题的任务。联合国成员的普遍性和工作的广泛性决定了其在全球治理中独一无二的地位。

第三，建设联合国文化。倡导全球治理的理念需要联合国文化的支持。潘基文提出要把建设联合国的工作文化作为其机构内部工作的三大重点之一。从全球治理的角度看，联合国文化不应是某一个或某一类国家的文化，而是一种世界公民文化。联合国的原则、规范、程序、组织形式和运作方式都要体现这样一种文化。

第四，加强能力建设。联合国的贡献和成就有目共睹，但不可否认，联合国依然在许多安全问题上无能为力、在很多发展问题上力不从心、在诸多人权问题上吃力不讨好。一个重要的原因是联合国系统机构庞大而能力建设不足。因此，提高联合国机构的行政和执行能力、加强联合国组织与主权国家和非国家行为体的协调和沟通能力、改进联合国系统的管理和监督能力，从而全面提升联合国的全球治理能力，应成为联合国的一项重要任务。

第五，重塑联合国威信。美国绕开联合国发动科索沃战争和伊拉克战争带来的“外伤”和联合国机构的腐败和低效现象造成的“内伤”使联合国的威信受到严重损害。潘基文当选后即指出：“联合国必须正视和消除分歧，努力在成员国、秘书处、主要利益相关方之间重建信任。”[12]因此，联合国面临的任务是改善联合国机构的管理和效率，重树各国对联合国的信心。同时，正确处理好联合国与美国的关系，重建美国对联合国的信任。而更重要的是，致力于安全、发展和人权三大问题的治理，重振联合国在国际社会的威信。

2、中国联合国外交的革新

适应联合国改革和发展的需要，中国的联合国外交同样需要革新，特别是加强理念建构和能力建设。

中国应在联合国倡导三种理念：

第一，和谐世界的理念。联合国已确立了安全、发展和人权三大支柱。“没有发展，我们就无法享有安全；没有安全，我们就无法享有发展；不尊重人权，我们就既不能享有安全，也不能享有发展。”[13]和谐世界的理念应体现在安全、发展、人权三个方面，即和谐的安全、和谐的发展、和谐的人权，它意味着一种可持续性的安全、均衡的发展和建设性的人权。

第二，国际民主的理念。为了应对全球化时代新的安全威胁，人们提出了“保护的责任”和“建设性干预”等观点。[14]但是，主权平等仍然是现有国际关系体系的基本原则。为了更好地坚持主权平等原则，我们需要推动国际民主理念的传播和机制化，如扩大联大的职权，提高安理会的代表性，非政府组织作为联大的观察员等。

第三，安全治理的理念。集体安全理念是联合国宪章的灵魂和联合国机构及其活动的基础，其核心是以集体的力量保障成员的安全，强调安全同享、风险共担。今天的世界与60多年前联合国成立时集体安全的倡导者们所处的世界相比已发生翻天覆地的变化，世界所面临的威胁的性质、类型和特点也已大不相同。集体安全理念需要根据时代的变化进行相应的更新和补充，如倡导有效的多边主义、外交优先、命运共同体、相对安全等理念。在治理理念更新的基础上，还要致力于治理机制的完善和治理能力的培育。

与此同时，中国要大力提升三种能力：

第一，注重向联合国机构输送人才的能力。这不仅体现一个国家的软力量和人才的国际竞争力，也是树立良好国家形象和扩大国家影响力的重要途径。世界上有几千个政府间国际组织、几万个非政府间国际组织，我国公民在其中的数量恐怕还相当有限，与我国的综合实力和国际地位还不太相称。其中很重要的原因是我们的意识、宣传和组织工作还不到位。因此有必要加强这方面的工作。

第二，培育设立议程的能力。多年来，我们在人权问题、台湾问题等方面比较被动，原因之一是我们在议题设置方面缺乏经验和能力。可尝试在中国有力量和道义优势的问题，如能源、外空非军事化等方面取得突破，从而积累经验和能力。2008年2月，中国和俄罗斯在联合国裁军谈判会议上共同提出“防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约”的草案，就是一个很好的尝试。

第三，加强联合国问题的研究能力。鉴于联合国的广泛性、权威性和重要性，将联合国研究学科化，创建一门联合国学已成为必要和可能。应加快联合国研究的队伍建设和资源整合，尽快培养一批专门研究联合国问题的人才。同时就联合国和中国与联合国关系的重大问题开展研究，如我国联合国地位和作用的演变，我国多边外交的继承和创新，如何平衡主权原则和保护的责任之间的关系，在联合国如何应对做一个负责的大国，新世纪国际格局的演变与联合国改革，如何在联合国推行“和谐世界”理念等。

注释：

[1]《中华人民共和国对外关系文件集1949—1950》，世界知识出版社，1985年，第92页。

[2][美]伊丽莎白·埃克诺米，米歇尔·奥克森伯格主编：《中国参与世界》，新华出版社，2001年，第3页。

[3]李铁城、钱文荣主编：《联合国框架下的中美关系》，人民出版社，2006年，第35页。

[4]何春超主编：《国际关系史》下册，武汉大学出版社，1983年，第416页。

[5]转引自王杰主编：《大国手中的权杖——联合国行使否决权纪实》，当代世界出版社，1998年，第448页。

[6]联合国《千年发展目标报告》（2007），http://www.un.org/chinese/millenniumgoals/mdg2007.pdf。

[7]国务院新闻办公室：《中国的法治建设》白皮书，2008年2月。

[8]联合国维和网站：http://www.un.org/chinese/peace/peacekeeping/contributors/index.htm。

[9]MDGs: China’s Progress 2005, http://ch.undp.org.cn/downloads/mdgs/MDGrpt2005.pdf。

[10]中国外交部政策研究司编：《中国外交》，世界知识出版社，2007年，第44页。

[11]“秘书长在杜鲁门总统博物馆和图书馆的讲话”，2006年12月11日，http://www.un.org/chinese/aboutun/sg/2006/truman.htm。

[12]“候任秘书长在新闻发布会上的发言”，2006年10月13日，http://www.un.org/News/Press/docs/2006/sg2117.doc.htm。

[13]秘书长报告：《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》（A/59/2005），http://www.un.org/chinese/largerfreedom。

[14]参阅联合国威胁、挑战和改革问题高级别小组报告：“一个更安全的世界：我们的共同责任”（A/59/565），http://www.un.org/chinese/secureworld/reportlist.htm。