1978年，我国进入社会主义建设新时期，展开了全面的改革，开创了有中国特色社会主义的崭新局面。全面改革，包括政治体制、经济体制、文化体制在内的三大改革，现已蔚为当代中国乃至世界之大观。中国的政治体制改革，是一个创新性的事业。它在本质上是民主化、现代化的事业，朝着政治现代化的目标发展。在三大改革中，政治体制改革居于重要地位，起着至为关键的作用。然而，事实上人们在充分认识、评价经济体制改革的历史性突破和巨大成就时，却往往对政治体制改革侧目相视、估计不足。因此，我国政治现代化的目标究竟是怎样设定的，政治体制改革究竟取得了哪些成果，它与经济体制改革存在着怎样的关系，它的未来趋势又应该怎样地去把握，以使它继续朝着健康的方向发展，这就亟待我们加以认真的评述和分析。

中国政治现代化的目标

政治现代化，是指从传统社会向现代化社会发展的过程中政治领域所发生的一系列显著的变化，它使政治管理职能及治理能力和社会化大生产与市场经济体制相适应，并得到明显的改进、提升，更具有合理性、规范性和能动性。中国是发展中国家，自结束“文化大革命”后，重新踏上建设现代化的征程。我国的现代化建设，不仅是农业、工业、国防和科学技术的现代化，而且也是与之相伴随的经济制度、政治制度、文化制度和人的观念的现代化。20多年来中国设定的政治现代化的目标表现为以下10化。

1、政治民主化。政治民主化是政治现代化的灵魂和主旋律，政治现代化的过程，实质就是政治民主化的过程。它是政治专制主义的对立物。是从帝王政治走向公民政治，公民成为政治的主体角色，享有参加所有政治过程的平等、自由和竞争的权利。早在资产阶级进行反封建的斗争中，人民就成为取得各项民主政治权利的决定性力量，并争得一定的成果。建设高度的民主政治，是社会主义社会的根本目标之一，它更加强调人民当家作主，是政治民主化的最高形态。社会主义社会的政治民主化不仅注重民主的真实内容，而且注重民主的具体形式。它必然要建立完善的表达各种政治要求、政治利益，实现政治协调的社会民主机制。

2、政治法制化。政治法制化是政治现代化的制度保障，意味着政治统治从人治转向法治。政治法制化包含互为关联的两项内容：一是通过政治立法，用完备的法律体系来规范政治管理，使整个政治管理在法律规定的范围内进行，即做到政治立法、有法可依；二是运用法律进行政治管理，通过政治执法实现政治的管理职能，也即做到执法必严、违法必究。政治管理法制化，归根到底就是“有法必依，违法必究，执法必严，在法律面前人人平等。”（1）做到了政治立法，依法治国，也就实现了政治管理法制化。

3、政治分权化。现代社会的政治分权化与传统社会的政治集权化形成鲜明的对比和优势。经济现代化进程中出现的市场经济发展、社会自组织能力增强的张力，必然要冲破“全能政治”即一切权力集于中央、一切听命于中央的政治模式。在传统社会主义政治体制中，同样存在高度集权的弊端，党政不分、以党代政，政企不分、以政代企，“各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，这些事，“放在企业、事业、社会单位”，“本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”（2）实行党政分开、中央向地方、地方向地方逐级下放权力，是政治现代化的大势所趋。政治分权化是对权力分解所作出的层级和责任的制度安排，它并不排斥或削弱政治集中，而是政治权力集中与分散的辨证统一。

4、政治公开化。政治公开化扫除了政治封闭性、神秘化的色彩，使政治生活具有清晰度、透明感。现代化社会是开放的社会，政治上的开放，就是要用多种形式让公民了解政治家活动的情况，了解国家的政治事务，了解国际的政治动向。除属国家机密之外，任何政治生活行为本身没有理由对民众加以保密、封锁或隐瞒。实行政治公开化，是基于政治的公共性质和公民有知情权的政治理念。对于社会主义国家来说，政治公开化还是一种最真实、彻底的公开化。马克思在评价巴黎公社时指出：“公社公布了自己的言论和行动，它把自己的一切缺点都告诉民众。”（3）党的十三大报告也指出：“提高领导机关的开放程度，重大问题让人民知道，重大问题经人民讨论。”

5、政治参与化。政治参与化是政治生活活跃和普及化的表现，公民能够合法性、经常性、广泛性地参政议政，形成社会性的政治行为。由于政治参与是自愿的、自觉的，并且是选择性的行为，因而它需要公民增强政治责任感，具有政治主体意识，积极、主动地参与影响国家政治事务的活动。政治参与已成为现代国家保持社会稳定、统一的重要手段，如全民公决，最大范围地动员起全体公民，对重大的、棘手的问题作出自己的决断，依据大多数人的意愿办事，化解了旷日持久的政治冲突。在社会主义国家里，政治参与是人民群众享有管理国家的政治权利的鲜明体现，随着政治现代化进程的发展，人民群众的政治参与水平将不断提高。

6、政治监督化。政治监督即对政治权力实行严密、有效的的监控、制约，是现代化社会与传统社会的显著区别。不容否认，任何不受监督的权力一定会导致腐败。监督机制不完善，监督渠道不畅通，也都会给权力腐败留下空隙。政治权力机构及领导人本身廉洁形象的塑造，有赖于监督的力度与深度。完善的政治监督主要包括：法律监督、党纪监督、群众监督、舆论监督等。要建立专门的监督机构。必须把自上而下的监督和自下而上的监督、内部监督和外部监督机制完善起来。

7、政治决策科学化。现代化社会的政治决策科学化，是相对于传统社会的政治决策经验化而言的，它为社会现代化进程中分工越来越细、综合性越来越强、情况越来越复杂所要求。面对纷纭多变的现代社会，经验决策显然无法驾驭整个局面，迫切需要一套科学的决策体系。政治决策从经验阶段发展至科学化阶段，主要表现为政治决策由个人决策走向集体决策，由单纯的定性分析走向定性与定量结合的分析，由仅仅注意决策的结果到注重决策的全过程。政治决策科学化，包括决策过程的民主性、决策程序的制度性和决策方法的科学性。

8、政治管理效能化。现代化社会节奏加快，市场经济注重效率，因此也要求政治管理实现效能化。执政党和政府的管理工作，要有更多的活力，更多的创新精神，进一步提升政治效率，才能在信息纷至沓来，情况瞬息万变的条件下，及时作出政治决策，及时处理政治事务，取得良好的政治效益，发挥政治管理的优势。政治效能问题，关系一个国家现代化建设速度的快慢。进入现代化建设新时期后，邓小平深感政治效率问题的重要性。他指出：“现在国际国内普遍都感觉到我们人浮于事，官僚主义，办事拖拉，到处靠开会画圈过日子，许多问题一个电话就可以解决的，拖到半年解决不了。这样还搞什么四个现代化！所以好多外国人说，中国这样搞四个现代化没有希望。国内的人民也有这个议论。”（4）而环顾“现在的世界，人类进步一日千里，科学技术方面更是这样，落后一年，赶都难赶上。所以必须解决效率问题。”（5）

9、政治官员普选化。现代国家对主要政治首脑和民意代表实行普选制、任期制，按时选举、定期更换。普选制成为实现公民民主选举权利的形式。社会主义国家并不反对普选制，巴黎公社就实行了普选制。普选制与国家和公民一定的经济、政治、文化水平有关，邓小平在1987年时根据当时中国经济、政治、文化的状况曾经预测， 经过某些阶段发展，我国“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”（6）从那时以来，中国的经济文化事业又以很快的速度发展，应该说已有了适当提前实行普选制的可能。

10、政府机构精简化。 精简政府行政机构是当代国家政治现代化的重要举措。政府行政机构庞大，造成财政开支不堪重负，势必阻滞经济与社会的发展。世界各国政府都不断地致力于行政机构精简化。我国在80年代初，开始了以政治体制改革为推动力的行政机构改革。邓小平指出，今后一个长时期，至少是到本世纪末的近二十年内，必须抓紧四项工作，其中第一件就是“进行机构改革和经济体制改革” （7），凸现了精简政府行政机构在现代化进程中的显著地位。精简政府行政机构不单纯是机构数量上的变动、组合、减少， 而是由一系列环节构成的全方位的系统工程，是“全面的机构改革”，造成一个精干、廉价的政府。

政治体制改革的基本成果

由于中国原有政治体制改革照搬“苏联模式”，存在严重弊端。实行政治体制改革，是实现政治现代化的基本途径。20多年来中国政治体制改革的持续发展，已使政治领域发生了显著变化，取得了丰硕的成果。现择其大端，分8个方面24项作粗略的归纳：

（一）关于政党与政府的关系

对政党、政府性质的准确认识 正确处理党政关系，必须首先区分党政的不同性质。政治体制改革以来，人们对党和政府的性质进行了深刻的探讨，达成了共识：党的性质在于，党是以夺取政权、巩固政权为目的的政治组织，党本身不是政权机关，它围绕政权问题展开活动；政府则是政权机关、国家机器，直接行使统治和管理权。在共产党居于执政党的地位、掌握了国家政权之后，如果党直接行使政权机关权力，实际上把党的性质等同于国家政权机关本身。这一方面使党陷于行政管理的琐碎事务之中，妨碍了对整个国家进行整体的领导；另一方面也导致政权机关的混乱，出现机构重叠、官僚主义的现象。在明确党政的不同性质后，我国解决了党政关系中党的权力过于集中的问题。

党的领导内涵科学化 实行政治体制改革后，中国改变了党的一元化领导体制，即党无所不能、事无巨细地对一切进行领导的格局，对党的领导作出了科学定位：一是党的领导是最高层次的领导，是政治原则、政治方向和重大决策的领导；二是党向国家政权机关推荐重要干部，同时向国家机关中的党组委派干部，以实现党的领导；三是党通过自己的组织和党员，起先锋模范作用，做好人民群众的思想政治工作，教育和动员人民群众在国家政权机关的领导下进行社会主义建设；四是党要管党，对自己的干部和党员加强监督。这些关于党的领导的基本内涵规定，保证了政权机关在国家政治生活中的独立地位和自主性。

党的领导制度规范化 十一届三中全会后，中共健全民主集中制，实行了集体接班、集体领导制度，彻底否定了个人接班、个人集权专断的错误做法。十一届五中全会成立的中央书记处，开创了新时期中共高层领导更迭的有序形式。党对各级党组织的工作制度，都作出了明确规定，建立了各级党的纪律检查委员会，保证了党的集体领导和决策科学化、管理监督民主化。

政府行政职权得以加强 随着党组织不再干涉和包办具体行政事务， 从中央到地方“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”（8）, “凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论决定和发布文件，不再由党中央和各级地方党委发指示、作决定” （9）,政府真正行使了行政职权。现在，我国的各级政府已成为行政管理的中心，建立了严格的行政管理规章制度，实行行政首长负责制。

（二）关于政府与经济社会的关系

对政企关系的全新调整 在传统社会主义的政企关系格局中，政府直接管理企业，以政代企成为普遍现象，企业不过是政府的附属物。新的政企关系确认，政府与企业必须分开，把企业推向市场，成为市场经济的主体；必须建立产权关系清晰、经营权责明确、实施科学管理的现代企业制度。政府不能干预企业内部的生产经营权，政府只是通过制定市场规则、税收制度等法定政策，从外部调控企业。对于国有企业来说，情况特殊一些，国家作为国有企业的出资者，享有出资额的收益权、重大决策权和选择管理者、对企业的资产和经营活动进行监管的权利。

政府经济角色的正位 政府具有经济管理职能。在社会主义市场经济条件下，政府经济管理角色已被认定为，制定经济发展战略、宏观经济调控政策和解决“市场失灵”问题。制定经济发展战略和经济宏观调控政策，是社会主义国家经济职能的主要体现，除此外，政府要放弃微观经济管理方式。由于市场不能有效地解决公共物品和公共服务，政府还要承当提供公共物品和公共服务的责任。例如，由政府来举办公共工程，发展高速公路、电信网络等基础设施。

政府社会角色的正位 政府具有社会管理职能。在社会主义市场经济条件下，政府的社会管理职能有待进一步加强，政府对失业、住房、灾救、贫困人口等问题的解决，以及社会治安、医疗卫生、教育科技、文化体育等事业的发展，都要制定正确的政策。政府为解决社会问题而制定的政策，要有利于社会的安定团结和市场经济的发展。同时，不能如过去那样一切都由政府大包大揽。应通过政府发动社会力量，调动各方面的积极性介入。

（三）关于政体组织形式和国家结构形式

人民代表大会组织形式的改革发展 人民代表大会制度作为我国人民群众当家作主的根本政治制度，不容更变；但人民代表大会作为政权组织体制，则是可以进行改革的。十一届三中全会以来实行了如下改革：将县的人大代表改由选民直接选举；在县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会；扩大和加强全国人大常委会的职权和组织，赋予制定除基本法之外的一切法律的权力；赋予地方省、市、自治区和部分较大的市的人大及其常委会制定和颁布地方性法规的权力；加强人大对行政、财经、司法、检察工作的监督力度；建立人大代表与选民联系制度。这些改革，提高了人大的声望和权威。

“一国两制”的提出和实行 国家结构形式作为国体的外在表现形式，也是可以改革调整的。我国是一个实行单一制结构的社会主义国家。即由若干个地方行政区域构成的在中央统一领导下的主权国家。我国实行全国性的事务由中央集中管理、地方性的事务由地方自治管理。在对外关系中以国家整体为国际法的主体。进入新时期后，为了解决香港、澳门、台湾回归祖国的现实途径问题，我国创造性地提出“一国两制”的大政方针，设立了特别行政区。特别行政区保留原来的社会制度和体制不变，有的甚至还可以保留政党、军队系统，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及一定的外事权。这些权力体现了高度的自治权，拥有与联邦制成员国或邦联国某些方面相同的的权力。“一国两制”的实行，使中国的国家结构发生了新变化，形成一种创新的国家结构形式，即带有复合制某些特征的单一制国家形式。

政社分开建立乡政权 我国农村基层政权曾长期实行人民公社体制。人民公社既是政权组织，又是经济组织，二者合一。1982年制定的《宪法》，废除了政社合一的人民公社体制以及把生产队作为一级政权组织的规定，决定设立乡政权。村民委员会和城镇居民委员会是群众自治性组织。这是我国国家政治体制的一项重大改革，它使基层政权体制和边界的划分更加合理、清楚，更有利于向民主化的方向发展。

（四）关于中央和地方的关系

中央向地方下放权力 为了改变中央权力过于集中的情况，改革开放以来，中央持续地向地方下放权力。在下放经济管理权力方面，中央放松对企业的控制，把“条条”直接管理的企业交给地方、交给市场；打破统收统支的财政体制，代之以国税和地税的分税制；实行经济特区、沿海城市和计划单列市的特殊政策，加快不同地区的经济发展速度。在下放政治管理权限方面，改革中央高度集权式的立法体制，变一级立法体制为中央和地方二级立法体制；颁布《民族区域自治法》，规定民族自治地方的自治机关可根据当地的实际情况贯彻国家的政策，并在政治、经济、文化和社会事务方面，享有较一般地区更为充分的自治权。

中央对地方调控能力的加强 中央在向地方下放权力的同时，又加强了对地方的宏观调控，主要表现为中央适当集中了财权。发展下去，中央财政实力地位将真正得到巩固，并为中央有效进行宏观调控，提供雄厚的财力保证。

（五）关于机构改革

中央政府机构改革 改革开放以来的20年，中国先后进行了四次机构改革，其中以1998年下半年展开的机构改革，思路最为清晰、正确，成效也最大。这次机构改革以转变政府职能为核心，由对经济社会微观的控制转向宏观控制，调整和减少专业经济部门，改组综合经济部门为宏观调控部门。国务院撤消了11个部委，由原来的40个部委减为29个，部门内设机构精简1/4, 对全国国家机关的530.7万公务员裁减量占人员编制总数的一半。这次机构改革经过半年时间就基本完成了。

地方政府机构改革 在中央政府机构改革基本完成后，1999年7月启动了地方政府机构改革。地方各级政府系统现有行政编制518万人，实有548万人。各地编制要达到与国务院精简的同等水平，即50%左右。人员精简不是按目前的实有数精简，而是按原定的编制数精简。重点是精简各级机关，大城市政府工作机关一般由55个精简为40个；中等城市为30个；小城市22个；较大的县为22个；中等县为18个；小县为14个。

党的中央机构改革 根据中共十五大和十五届二中全会关于推进机构改革的方针原则与总体部署，继政府机构改革之后，1999年7月，中共中央决定进行党中央部门机构改革，这是新时期以来的第一次。这次党的中央机构改革，大的部门格局维持不变，但是，为了适应当前形势的变化和党的中心工作的需要，要进一步理顺职能关系，精简、调整内设机构和人员编制，优化人员结构，增强机关活力。

（六）关于干部人事制度改革

废除干部职务终身制 新时期政治体制改革是以干部制度改革为突破口的，而干部制度改革则是从破除党和国家干部职务终身制着手。邓小平指出：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度入手。”（10）邓小平强调：“任何领导干部的任职都不能是无限期的。”（11）1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确宣布，“党决定废除领导职务实际上存在的终身制”。1982年，中共中央作出了《关于建立老干部退休制度的决定》。1982年12月，《宪法》规定，各种国家最高职务的每届任期为五年，连选连任，但不得超过两届。这就以国家大法的形式废除了终身制。

建立健全干部的各项管理制度 主要有：干部选举制度，选举形式分直接选举和间接选举两种，两种选举形式都采取差额选举的办法，村民委员会的干部还采取“海选”的办法；干部公开选拔、竞争上岗制度，中组部提出适用于公开选拔的职务有中央、国家机关的正副司局长和地方省、地、县级党委、政府工作部门的副职领导干部。人事部提出，实行干部职位竞争上岗。公开选拔、竞争上岗的程序一般是，公开职位和条件，进行考试和组织考察，公布考试、考察和录取结果；干部公示制度，对拟提拔的干部名单，张榜公布，征求广大群众意见。此外，还建立健全了干部的培训、轮换、交流、监督、分级分类管理等制度。

建立国家公务员制度 中共十三大明确指出，“干部制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1993年8月, 国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，开始用法定考试、公开竞争、择优录取的方法录取国家公务员，对公务员实行6种管理机制：法制化管理机制、职位分类机制、激励竞争机制、新陈代谢机制、廉政约束机制和民主监督机制。1994年9月，以培训高中级公务员为主要任务的国家行政学院正式成立，开始对公务员进行正规化培训工作。

（七）关于民主政治建设

规定了社会主义民主政治建设的目标 进入新时期后不久，邓小平就提出，没有民主就没有社会主义和社会主义的现代化。他指出：“社会主义愈发展，民主也愈发展。”（12）要“发展高度的社会主义民主” （13）。邓小平还进一步指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”（14）据此，中共十二大把建设高度的社会主义民主，作为社会主义建设的一个根本目标和根本任务之一。这标志着对民主问题的认识达到了前所未有的深度。

加强和完善共产党领导的多党合作制度 随着新时期的到来，我国现存的8个民主党派不仅走出了“文革”的阴影，而且改变了过去只是单纯议政的角色，政治地位得到了提升，被确认为参政党，建立了共产党领导的多党合作制度。各民主党派参加了以共产党为核心的各级人民政权工作，不少人士还担任了领导职务。

扩大社会的基层民主 社会主义民主政治建设的一个重要层面是社会基层民主建设。改革开放20多年来，扩大社会的基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，构成最广泛的社会实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，健全了民主选举制度。农村村民委员会实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。企业职代会、城镇居委会以及其他群众团体，都在社会民主政治活动中起到积极作用。

公民权利得到有效保证 公民个人权利的发展，构成社会主义民主政治建设的主体，是衡量民主政治进步的尺度。公民“享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”的原则已得到确认。公民在城市与农村之间的自由流动，公民出国留学、探亲、旅游，以及公民自由选择职业等权利，都有了长足的扩展。公民的言论自由，也有了明显发展，尤其在非正式场合，更是畅所欲言、毫无拘束。

（八）关于法律制度建设

提出了依法治国的基本方略 没有法制，就没有民主。改革开放之初，针对过去政治生活中权比法大的现象，邓小平指出，不能把“领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人说的话改变了，‘法’也就跟着改变。”（15）要“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”（16）“不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何人犯了法都不能逍遥法外。”（17）由此奠定了法比权大、法律至上、依法治国的思想基础。1982年中共十二大《党章》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《宪法》也规定，包括共产党在内的政党，都“必须以宪法为根本的活动准则”，“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中共十五大最终确立了“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。

法制建设取得了可喜成就 改革开放的20多年，也是法律法规建设的20多年。从1978年到1997年，全国人大共制定法律和有关法律问题的决定318件，国务院制定的行政法规750多件，地方人大制定地方性法规5300多件。现在我国已形成比较完备的法律制度体系。尤其在党风廉政方面，法规制度建设有了突破性进展，例如：《关于党内政治生活的若干准则》、《关于高级干部生活待遇的若干规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》、《中华人民共和国行政监察法》等，构成一套党风廉政法规体系。

政治体制改革的未来构想

我们即将跨入21世纪，政治体制改革也面临着下一世纪新发展的问题。从我国的实际情况出发，也从世界范围的改革比较出发，应该肯定中国政治体制改革是非常成功的。中国政治体制改革的成功，缘于指导思想的正确。因此，在对新世纪中国政治体制改革的发展作出构想时，首先必须从20多年政治体制改革的实践得出一些重要认识，以作为基本依据。

（一）正确把握经济体制改革与政治体制改革的关系

我国确立的社会主义市场经济体制，是政治体制改革的基础。 经济发展是政治发展的驱动力，政治发展是经济发展的根本保证。邓小平坚决主张经济建设是压倒一切的中心任务，坚决反对任何脱离经济发展、经济体制改革的实际而进行政治体制改革。这是把经济放置在第一位，无论如何都要予以优先发展的战略思想。 这种战略思想决定了政治体制改革必须服从、围绕着经济发展和经济体制改革的需要，即经济发展和经济体制改革需要进行哪些政治体制改革，就进行哪些方面的政治体制改革。这种战略思想并不是把政治体制改革放在可有可无、完全被动的地位。相反，它指出在该进行政治体制改革时而不进行政治体制改革，就会造成对生产力和经济发展的阻碍和破坏，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”（18）凸显了政治体制改革在关键时刻所起的决定性的作用。这说明，政治体制改革一定不能滞后于经济体制改革，并要适时加大其力度，使二者互相配合、协调发展，处于最佳状态。

（二）确保中国共产党对政治体制改革的领导和社会稳定

中国的政治体制改革，必须在实行中国共产党领导的条件下进行。毫无疑义，政治体制改革本身包含着对党的领导体制进行改革，解决党政分开的问题。但是，这种改革是以加强和改善党的领导为根本目的的，决不能以损害、败坏党的领导为代价，甚至忘乎所以地认为党是政治体制改革的障碍，可以不要党的领导。这是因为，中国共产党是中国实现现代化的政治枢纽点，是社会稳定的基石保障。邓小平认为，中国要实现现代化，“最关键的问题是需要稳定”，“如果没有一个稳定的环境，中国什么事情也干不成。”（19）要保持社会稳定，就不能离开党的领导。当然，党要真正成为政治体制改革的领导者和推动力量，还要依靠自己的思想和行动来证实，关键是做到以下二点：其一是集中精力研究政治体制改革的实际问题，不能只是空讲政治体制改革的原则、目的、重要性等；其二是能够拿出政治体制改革的部署方案，扎扎实实地推进政治体制改革。政治体制改革是否在前进，不必高谈阔论，应该由具体的政治体制改革实践判定。

（三）采取由易到难、以小带大、允许试验的改革策略

在80、90年代改革中，我国采取了制度创新、循序渐进、逐步深入的策略，保持了国家和社会的稳定，避免了动荡，这是最佳的路径选择。未来的政治体制改革总体上应继续采取这样的策略，但要有一些新的变化和发展。所谓由易到难，是指选择外围阻力较小或者大家已经形成共识的那些部分先改起，然后逐步深入到中心的、较艰难的部分；以小带大，是指有些绕不过去、必须触及到的难题，应从小范围、小区域开始起步，再逐渐地扩展到大范围、大区域；允许试验，是指政治体制改革固然要慎之又慎，但有些是慎之又慎所不能解决的事，应允许先搞试验，取得经验，再行推广；或一经发现问题，及时给予纠正，不会酿成大错。经济方面的改革，允许试验，摸着石头过河，政治方面的改革，同样应该允许试验。

在理清了上述基本思路的同时，我们还要清醒地注意到，自90年代以来，我国的政治稳定基本上不是建立在加大政治体制改革力度，加快政治现代化进程的基础上，而主要依靠经济体制改革和经济发展，以及传统的政治控制方式层面上。经济建设和经济体制改革这一手我们很有成就，以至我国现有政治统治和治理的合法性资源就在于，以经济建设为中心，国家经济状况有良好的变迁，人民生活水平有很大的提高。这在很大程度上消解了人们对政治现状的厌恶感，甚至培养了一种容忍情绪。但是，如果长期对政治体制改革注视不够、措施不力，客观上会导致不良政治因素积累越来越多，潜藏的政治不稳态倾向也越来越严重，最终会阻碍经济改革，使经济发展难以为继。因此，在经济发展中要不断跟进政治体制改革。

本着以上这些认识，除了我们要继续推进80、90年代已经展开的那些政治体制改革的内容、巩固已有的各项成果外，在21世纪的最初几年里，作为政治体制改革的新的具体构想，笔者特提出进行以下10项改革：

（一）健全中共党内民主制度

中国共产党是执政党，党内民主制度的改革、健全，始终是是推动全国政治体制改革的强有力条件和现实途径。首先，要切实健全民主集中制，党内重大事情应由全体党员充分讨论，然后由党的代表大会或党员大会表决。不能把重大决策权仅限定在党委会、总支委员会、支委会内，甚至由党的书记一人说了算。其次，民主选举党的干部，实行公开竞选，使思想品质好工作能力强的人通过竞争取得党的职位。改革的起点，可先选定县级和县级以下的基层组织。

（二）提高地方党的纪律检查委员会的地位

目前，党内干部的腐败现象比较严重，根本的出路在于加强党的纪律检查。党的纪律检查委员会应保持相应独立的地位，才有可能发挥最大限度的纪律检查作用。由于党的纪律检查委员会地位的问题比较复杂，这里先讨论地方党的纪律检查委员会的地位问题。《党章》规定，“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这就容易造成纪检会受同级党委的掣肘，不能很好地对同级党委的第一把手及委员进行有效监督。改进的方案是，地方各级党的纪检会免受同级党委领导，采取由上一级纪检会直接领导或同时受上级党委的双重领导为好。

（三）精简地方党的机构和工作人员

在党中央部门机构改革改革的形势下，地方党的机构和人员精简也应启动。原则上说，党的机关从上层到下层的结构，应呈倒金字塔的合理结构。越是到基层，党的组织机构应越小，尽量减少专职党务工作者，实行兼职制。

（四）建立人大自由旁听制度

人民代表大会制度是人民群众当家做主的制度，人民代表大会举行会议应向民众开放，欢迎民众前往旁听。现在，全国人大和部分地方人大开放了一些会议，实行有组织、有计划地安排各单位的有关人员参加旁听。今后可以在这样的基础上作出进一步的改进：一是尽可能地开放更多的会议供旁听；二是在安排单位人员的同时，留出一定的席位给公民个人，愿意参加者就去领票，并逐步过渡到旁听完全成为公民个人的行为。

（五）实行政务公开化

政务公开化扫除了政治封闭性、神秘化的色彩，使政治生活具有清晰度、透明感。现代化社会是开放的社会，政治上的开放，就是要用多种形式让公民了解政治家活动的情况，了解国家的政治事务，了解国际的政治动向。除属国家机密之外，任何政治生活行为本身没有理由对民众加以保密、封锁或隐瞒。党的十三大报告指出：“提高领导机关的开放程度，重大问题让人民知道，重大问题经人民讨论。”实行政务公开化，是基于政治的公共性质和公民有知情权的政治理念。

（六）实行基层政权竞选

现在的党政干部选拔制度仍有很大的弊端，干部的任职和升迁，在实际上已被简化为由组织部门或人事部门有关人员考察内定与某些领导人的直接拍板圈定。这就使得一批钻营官职者采取种种经济的、政治的乃至生活方面的卑鄙手段，拉组织人事的关系，投某某领导之所好以达到目的。现实中存在的跑官买官风之盛，足以说明问题。长此以往，党政干部队伍势必为精于权谋、阿谀逢迎、不学无术的庸人骗子所充斥，党政肌体就会彻底腐败瓦解。对此疗救的方法是开展政治官员的竞选制，先从基层政权的乡（镇）长和县（市）长做起。抗日战争时期，中国共产党在抗日民主根据地陕甘宁边区和晋察冀边区曾实施过参议员和县、乡长的竞选，效果很好。当时毛泽东说：“在华北，已经实行了民主政治。在那里，区长、乡长、保甲长，多是民选的。县长，有些也是民选的了，许多先进的人物和有为的青年，被选出来当县长了。”（20）现在应恢复这样的传统做法。党的组织部门和人事部门要以极大的精力组织竞选活动，保证素质高、能力强的共产党候选人取得竞选的胜利。

（七）加强舆论监督工作

对于党内外的违法违纪行为，必须采取系统的、全方位的监督，其中一个重要的手段是加强舆论监督，发挥舆论监督的广泛性、强烈性的特殊效用。加强舆论监督，也应先从地方起步，取得经验。搞好地方舆论监督的难点和突破口在于，负责舆论监督的机构是否具有独立性。从中国的国情出发，党管舆论的原则必须坚持，党是管理舆论的负责机构。但是，具体到某县、某市，如果舆论监督同级党委、政府需要由同级党委和政府的批准，舆论监督就要打折扣。因此，负责管理舆论的机构必须独立，直属上级党委部门。

（八）开展民意测验工作

就党和政府作出的重大决策，出台的方针政策，以及党政领导人的政绩，定期展开规模调查、征求民意，是一件很有意义的事。老百姓的支持率和满意度，是党和政府工作的一面镜子，反映出党和政府的威信，能及时给党和政府以警醒和激励。开展民意测验工作，可以由社会中介组织进行。

（九）领导干部生活公开化

领导干部由于担任社会公职，他们的个人生活也就与社会的经济、政治、文化活动密不可分，具有深刻的影响作用。正因为此，领导干部个人生活往往成为人们热衷探寻的话题和一些人进攻的焦点。如果说一般社会成员的个人生活隐私权需要保护，领导干部个人生活则一定要公开化，置于社会的监督之下。领导干部个人的收入、财产、纳税、住房、用车，以及道德操守等情况，都要有透明度。

（十）提高公务员的工资收入

中国实行按劳分配为主体的分配制度，但在社会主义市场经济条件下，由于按劳分配的“劳”要与社会经济效益挂钩，因此，同样实行按劳分配原则的不同企业单位，报酬相差很大。国家公务员的工资制度要贯彻按劳分配的原则，究竟是参照按劳分配报酬高的水平，还是参照按劳分配报酬低的水平呢？从现实的的情况看，国家公务员的工资偏低，是参照了按劳分配报酬比较低的水平。适当提高公务员的工资，参照按劳分配报酬高的企业人员的收入水平，使他们的生活水准居于社会中上等程度，这对于反腐倡廉，客观上起到积极的作用。

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注释：

（1）（2）（4）（8）（9）（10）（11）（12）（13）（14）（15）（16）（17） 《邓小平文选》第二卷，第254、328、262-263、321、339、348、331—332、168、208、322、146、146—147、332页。

（3）《马克思恩格斯选集》第2卷，第384页。

（5）（6）（7）（18）（19）《邓小平文选》第三卷，第180、220、3、176、348页。

（20）《毛泽东选集》第二卷，第552页。

原载《桂海论丛》2000年第1期，作者授权天益发布。