〔内容摘要〕文章通过透视社保基金的不同违规情况，对中国社保制度存在的制度缺陷进行分析。文章认为，社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保基金违规的根本原因，主要表现为社保统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位等。目前中国社保基金面临的主要是管理风险和制度风险；风险控制的关键在于改革基本社保制度的大框架：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使之能够提高统筹层次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率；三是应该尽快立法，以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。
〔关 键 词〕社保制度改革 社保资金投资 社保审计 资本市场
中国社保资金违规日益成为全社会关注的一个焦点。然而，纵观发达经济体上百年的历史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP也是只有几千美元的历史阶段，也鲜有如此震动全社会的社保资金违规的记录。
2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果显示，有71.35亿元社保资金违规；目前国家审计署已开始对县市级五项社保基金进行全面审计（2006年是对29个省本级和直辖市和5个计划单列市的养老、医疗和失业这三项基金审计） ，按预定计划，到2007年底之前即可完成；按照规律推测，这次审计结果肯定不比2006年的审计乐观，因为这次审计的对象比2006年的统筹层级还要低，审计的险种多，范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹为主，这在相当程度上是决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据，它带有相当的必然性。
2006年上海社保案只是国家审计署对社保资金进行审计的导火索之一。本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析，探寻其深层的制度根源，找出社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。
一、中国社保资金违规操作的主要类型
“社保基金”这个概念从广义上讲即从“大社保”概念上看，可分为3个部分：一是指强制性的基本社会保险制度的五险资金，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱，即企业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少，2004年劳动社会保障部两个《试行办法》发布之前基本没有什么限制，此后做了市场化信托制的规定。三是全国社保基金理事会管辖的3000亿元，它直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，目前既没有支付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般说的社保资金不将其包括在内。从狭义上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信托投资制度，基本属于私人部门的事情，并且规模较小，到2006年底为910亿元。
从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年金市场化投资的部分，面临的主要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保五险资金与前者相比在风险管理中存在的主要区别。随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是，违规现象便逐渐由或然趋向于必然。
审计结果显示 ，违规金额总计71.35亿元，可分为五大类：一是“没有实行专户管理”的违规资金27.13亿（其中含3.76亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户），占38.02％；二是“违规投资”占27.32％，19.49亿（对外投资11.48亿元、委托金融机构贷款未收回1.89亿元、经商办企业0.68亿元、委托金融机构贷款和对外投资等5.44亿元）；三是用于弥补支付缺口16.69亿元，占23.39%；四是用于构建办公用房和弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍）6.5％，为4.64亿元；上述四类占了违规总额的95.23%；五是由于管理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到5%，请见表1。
上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：第一，从违规资金比例中看出，地方政府既是风险管理的主体，又是风险的主要源头，这是一个不争的事实：前四类违规均属地方政府行为，它竟占违规资金总量的95%左右，而涉及到管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量则大约只有5%左右；第二，审计报告将1999年作为一个界限，在此之前发生的违规问题金额23.47亿元，占33%，在此之后是47.88亿元，占67%。这个界限划定的意义在于：1999年以前的违规资金如果主要被看作做是历史的遗留问题的话，2000年之后出现的违规主要是制度缺陷造成的，因为在1999年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值增值的需要，委托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。
这两点结论性总结是非常重要的，它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一个概括和映射：当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”，如果将之与国外社保制度比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的主要制度根源，带有一定的必然性。
二、中国社保资金违规的若干制度原因
在上述五类违规表现中，前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象，第五类属于管理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。
1，社保统筹层次太低
中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要险种以县级统筹为主（养老和医保的个人账户资金除外）。早在1991年国务院颁发的33号文《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”，然而，16年过去了，统筹水平纹丝未动，仍停留在县市级水平上；虽然我们早就认识到了提高统筹水平的重要性，并在此后几乎所有国务院和部委级别文件中都每每提出要将县市级水平提高到省级，但是，在为之奋斗了16年之后我们发现，统筹水平还是没有什么起色。
县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是多达两千多个县市地方政府，意味着两千多个统筹单位可以将社保资金画地为牢，各自为战；情况更为严峻的是，每个统筹单位里在资金流上是五险资金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的“中心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了好几个险种为基础的“条条”，如果再加上农村的合作医疗和养老资金的独立行政管理，每个“块块”里（统筹单位）又存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万个。审计结果表明，仅“没有实行专户管理”违规资金总额就达38.02％，这是统筹层次低导致的最典型的违规现象，是条块交错的分散化和碎片化管理的直接结果。
地方政府作为违规主体意味着，绝大部分违纪违规的决定都是由当地政府做出，或是挪用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于生产投资等，他们作为基金监管的地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头，于是，在横向上2000多个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个：在县市级统筹中（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属5区形成市本级，其所辖的6县（市）成为6个统筹单位，于是便存在7个统筹单位 。这样，中国目前社保资金的纵向管理层级实际形成了中央、省、市地、县市这样一个4层级结构，在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和市地两级政府。
这种纵向“4层级隔级监管”和横向“碎片化管理体制”现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信息传递严重损失，监管力度和效果递减，中央对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓，无从下手，无能为力。例如，“没有实行专户管理”之所以占违规资金总额的1/3强，大多就是因为地方政府多家银行多头开户造成的。二是横向上形成的上万个“碎片”必将导致地方政府干预权力的绝对化、隐蔽化和政治化，在GDP至高无上的环境下，地方政府对其使用管理的目标就会与中央政府的总目标发生冲突，产生背离，他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标和政治目的。
统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体制的二元结构和“条块交织”，其形势更为复杂 ；这既是统筹层次低的一个表现，也是制度设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴主体一分为二的现状在一定程度上导致资金的归集、上解、管理、支付等诸多环节上出现问题，甚至相互扯皮，责任不清，衔接不畅，审计结果指出的16.20亿社保费“代征机构未按规定时间将其转入专户”基本就属于这种情况。上海社保案以后，进入资金专户已引起各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但实际控制权还是在县市级地方政府手里，风险根源在制度设计上依然存在。
从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在全世界一百多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例：全国统筹和专户管理与征缴一元化体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则”；在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国，即使在已完成试点的东北三省 ，也没有实现真正意义上的省级统筹，省里只具有一定的调剂权，统筹基金实际还是由市县级政府掌握。当然，在违规动用的投资中，也有许多情况是为了提高社保基金保值增值的能力，为了提高资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。
社保制度统筹层次低还是影响社会和谐与社会稳定的最大障碍（比如劳动人口异地转移接续关系非常困难，退休人口异地享受养老医疗待遇成为不可能，地区间行业间的待遇差距十分明显，甚至已成为近几年来“两会代表”激烈抨击的一个重点），也是难以完成十六届六中全会提出的到2020年基本建立覆盖城乡社保体系的最大障碍（农民工等弱势群体参保意愿不强并且退保严重，制度覆盖面难以扩大到农村，对全社会的减困贡献率较低） 。
2，投资制度不合理
1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》（国办发明电[1996]6号）明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》（[1994]财社字第59号）也都曾做出类似的规定。但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等内、外部条件均已发生重大变化，这样的投资规定和回报率早已不适应社保制度的要求，协议存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收益率太低（仅有2-3%左右），严重地抑制了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的积极性，限制了社保扩大覆盖面工作的有效性。二是这两条投资渠道收益率低，而且非常不畅通，在操作上困难重重，没有制度保障，难以实现，尤其在银行流动性过剩的情况下。
“违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达27.32％，投资制度不合理无疑是重要原因之一。按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大空间；为此，两千个多个统筹单位为基础的地方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这甚至几近成为一个“潜规则”和公开的秘密，从2004年广州市两会期间人大代表质疑的8亿元社保资金“在外营运” ，到上海社保案34.5亿元 ，再到广州市日前刚刚公布的10.18亿元社保基金的挪用等 ，很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。
目前中国社保资金投资制度的严重滞后说明中央政府起码没有承担起的两个责任：一是没有承担起为社保制度制定一个较为理性的“统账分离”投资政策的责任，另一个是没有承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责任；这样一个既不理性也不理想的投资规定十几年不变，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决，是社保资金违规的一个潜在风险。
与账户部分相比，统筹部分具有很强再分配的性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国家财政出面予以保证，带有强烈的“基本保证养老金”的属性；因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付统筹部分的一个不可推卸的责任，而不应仅仅为之制定一个画饼充饥的政策便了事。
账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财务可持续性；在某种意义上说，设立账户的目的之一就是为了使之能够进入市场投资渠道，所有的发达国家社保制度引入账户的目的几乎概莫能外，如果采取与统筹资金一样的投资策略就在相当程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。
3，立法滞后与制度缺损
上述第一和二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原因造成的。
第一，挪用社保资金弥补支付当期缺口，是存在认识误区和执法不严的结果。在目前的制度架构下，由于几乎所有险种基金的统筹层次都在县级层次，这就为地方政府当某项险种基金头寸产生危机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计结果所指出的，将养老、医疗和失业这三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竟占23.39%。而在全国水平的统筹条件下，制度抵抗风险能力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要呈纵向式的，单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，而较少采取横向的透支调剂，而在低水平统筹条件下，其倾向性正好相反。此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要的原因，由于作为违规主体，地方政府常常将社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看做是理所当然的公共行为。
第二，社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。审计报告中排在第四位违规是动用社保资金用于弥补办公事业经费的不足。无论是挪用其购建办公用房，还是补充办公经费，显然都是错误的。在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支出费用应该纳入到制度安排之中，列入到财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一道“防火墙”。
虽然这类违规比例较低，仅占6.5％，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入到公共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社保基金产生违规挪用的原因。社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央主管部门、省级、市县级都应予遵守，它是社保制度安排不断走向成熟的一个标志。办公条件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用的一个借口。挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的，但对地方社保机构进行必要的投入，既是中央政府的义务，也是地方政府的责任；由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。
第三，管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。一方面，管理混乱和账目不全造成损失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度设计的种种不合理与不科学必然导致出现一些制度漏洞，产生利益输送，最后导致腐败和犯罪。管理混乱，账目不全，这既可能涉及到系统职工的管理水平，是个队伍建设与提高素质的问题，也可能涉及到工作态度，还可能涉及到转轨时期的制度建设问题。制度不完善，程序不规范，存在诸多漏洞，必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，容易滋生腐败。这类违规资金的比例虽然仅占不到5%，但其教训是深刻的。
三、提高统筹水平实施“两步走”战略
由于社保制度安排存在相当复杂的问题，5类违规现象具有相当的必然性；如果对制度设计抱残守缺，固步自封，资金安全性问题就不可能从根本上解决，社保基金违规现象就将成为一个难以根除社会痼疾，甚至成为一种常态，始终伴随着中国市场经济初级阶段的整个历史进程。因此，要想防止社保基金违规，就必须深化社保制度架构的改革，这是杜绝社保基金违规现象的制度保证。
1，提高统筹水平“两步走战略”，省级统筹现行一步
在社保资金使用管理上，世界上几乎所有国家都是实行全国统筹的（加拿大魁北克省是少有的例外） ，似乎只有中国是唯一的以2000多个市县级“块块统筹”为主的社会保障制度的国家；欧洲一些国家的行业统筹单位虽然也呈“碎片化”，但这种“条条碎片化”与中国“块块碎片化”（如果加上不同险种，实际是“条块碎片化”）相比，从理论上讲，其道德风险的几率很相似，即有多少个条条和块块就有多少个风险点。但是，在欧洲“条条统筹”的纵向垂直监管中，国家的控制是直接的，而在中国县市级“块块碎片化”统筹加上4层次监管结构的条件下，社保资金风险点呈倍数增加，不可控性更为明显。这既是中国社保资金违规现象多于欧美国家的一个根本原因，又是目前中国社保制度与其他国家相比存在的一个重要差距。
尽管“条条”的安全性比“块块”更高一些，但我们已不可能退回到1997年以前11个行业统筹的格局 ，那是历史的产物，本身就是一个“次优”选择。目前最好的选择是提高“块块”的统筹层级，进而实现全国统筹。
短期内，在其他外部条件不变和社保制度内部结构不动的条件下，实现全国统筹水平是比较困难的，除非对现行社保制度进行结构性改造，以适应二元化的社会经济水平。在沿海与中西部地区之间经济发展水平不平衡的二元化结构下，较低的统筹层次是规避道德风险和逆向选择的不得已之举，否则，中央财政负担将有潜在的扩大趋势（近几年来中央财政转移支付年均在500亿以上）。
鉴于统筹层次在相当程度上决定了社保基金安全性的现状，为减少潜在“风险点”和“风险源”的几率，使之能够在可控范围内，可以实施提高统筹层次“两步走”战略，采取积极措施，而不应被动等待，打破常规，设立时间表：第一步是在几年内尽快实现省级统筹（比如2-3年）。目前中国的干部管理制度与社保基金的行政管理体制基本是同向的，中央政府隔级管理干部决定了对资金违规现象及其违规主体的控制难以完全奏效。本质上说，对资金风险的控制在行政上是对违规主体即地方政府官员的管制。如果将县级统筹提高到省级统筹，在干部管理和资金管理上都将减少两层，统筹单位风险源从两千多个立即减少到30多个，干部管理也同向减少两层，资金风险几率将大大减少。这样一个省级统筹的二级控制体系的资金管理体制，在一个阶段内可保持不变（比如10-15年）。
2，实现省级统筹的可行性及其需要注意的问题
实现省级统筹的可行性是具备的，可以采取一定积极措施，在一定程度上克服和避免道德风险和逆向选择：第一，中国目前二元化结构的基本特点更主要地表现在东中西地区间的发展差距上，相比之下省内差距要远远小于省际或东中西地区间的差距，这一特点决定了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生几率要远远小于全国统筹；第二，防止省级统筹道德风险的一个重要措施是，在计算待遇的社平工资水平时，一定要以地市甚至以县级为单位，而不要以省级社平工资水平为基准，以激励经济发展水平高的市地县多缴费，最大限度地规避道德风险的发生；第三，只要中央政府把责任“落实”在省级政府，省级对市县级干部的行政管理与其对市县级资金征缴情况的信息掌握基本是对称的，与目前4级架构下“隔两级”监督体制相比，其力度和效果也不是后者能同日而语的；第四，省级政府对市县级干部考核条例中可将社保资金征缴状况纳入其中并作为考核干部的硬性指标；第五，近年来，在财政管理体制上许多省份都在陆续实行省直接管县的财政体制，在社保费征收上许多省社保部门正在加快推进“五保合一”的进程，许多省份在养老保险缴费基数上正向省级统一的方向过渡。
尽管实现省级统筹具有一定的可行性，但对道德风险和逆向选择的估计和破坏作用仍不可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑。与社保基金安全性相比，权衡利弊，实现省级统筹还是必要的和紧迫的，因为与社保资金安全性的社会影响和危害相比，已不是一个单纯的社保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的政治问题，是能否实现构建和谐社会的一个战略问题。鉴于此，笔者建议，采取“两步走”作为中国社保制度改革的一个阶段性战略目标，应尽快进行试点工作，在总结经验教训的基础上几年之内在全国铺开。从上述实现障碍来看，实现省级统筹主要是个政治决定问题，而较少是技术问题。
提高统筹水平“两步走”战略设想是在统账结合制度保持不变的前提下做出的。其实，还存在一个结构改革的出路，可以采取一步到位实现全国统筹的战略目标。之所以称之为“结构改革” ，是指对目前基本城镇社保制度即统账结合的“大框架”进行较大规模调整，其基本思路是缩小统筹规模与比例，直至逐渐缩小到零，取消统筹部分，雇主与雇员的缴费全部划入个人账户，同时，将缴费比例由目前的28%大幅下调，降低制度进入“门槛”，扩大制度覆盖面，为2020年基本实现覆盖城乡的社保体系而创造条件；国家的作用可以代之以引入一个来自于一般税收的“非缴费型”的“基础养老金”，即世界银行提出的所谓的“零支柱” ，以替代原来国家承担责任的统筹部分。笔者认为，只要社保制度设计能够适应经济结构二元化的国情，改造现有制度就不仅是可行的，而且是必要的。
3，逐渐改变目前社保供款征缴双重体制是提高统筹的必然要求
“统筹水平低”意味着三层含意：一是指在资金使用管理上以地方行政区为基本核算单位的“块块统筹”。二是指资金使用管理上以行业为基本核算单位的“条条统筹”，法国等欧洲国家存在类似情况，如法国是以行业为统筹单位，全国社保制度大约由1500多个统筹计划组成。三是指保费征缴体制上由地方政府自主决定，而不是由中央政府统一决定。
在社保供款征缴体制上，世界各国无非存在这样几种模式：一是由社保部门自行负责征缴的德国体制；二是统一由税务部门代征的英美体制；三是委托自治机构代征的法国体制，他们之间相互签订服务协议；四是按不同险种分工或按协议另行约定的荷兰体制（例如由社保部门征收“费”的部分，由税务部门征收“税”的部分）；五是实行完全积累制的由基金管理公司代征的智利体制；六是按照不同人群划分，某些群体由税务机构征收而某些由社保部门自己征收的方式。这6种征收体制基本可以涵盖所有不同国家的不同征缴模式 。然而，不管按什么标准划分，不管由几个征缴主体同时工作，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方政府“自选”或“自定”征缴主体并由此在全国形成“条条”与“块块”组成“双重割据”双重交织的复杂制度现状，即采取条条而不是块块征缴体制，似乎只有中国一个例外。由地方政府选择的“条块双重割据”的“双重征缴体制”的违规风险要远远大于上述6种的任何一种征缴体制的风险，因为这6种方式均以“条条”为基本征缴单位，风险裸露在国家层面，中央政府的信息相对比较完善，风险可控性也较好。从提高统筹水平看，放弃目前中国实行的“条块双重割据”征缴体制，尽快对1999年《社会保险费征缴暂行条例》的妥协结果进行改革，取消省级选择权，将有利于提高省级统筹水平，尤其是有利于实现全国统筹。
当前征缴体制的“条块双重割据”是导致社保违规的一个重要风险源，它给本来风险就此起彼伏的县级统筹制度“雪上加霜”。改革的难点主要在于部门之间的博弈，改革的阻力主要来源于部门和局部的利益，改革的决心主要来自长期成本收益的计算和政治共识。
四、改革投资制度，实行统账资金分类投资管理
改革社保资金投资制度，统筹资金和账户资金分类投资管理，这是统账结合社保制度的一个基本特征，是实现统账结合社保制度财务可持续性的一个基本要求，是提高替代率和反贫困的一个主要措施，是规避社保资金风险的一个重要保证。在目前统账结合制度下，将账户资金独立出来，实行中央集中统一的市场化投资，既有必要性、紧迫性，又有可行性。
1，统账资金分类投资管理的必要性：从替代率和收益率的角度看
拓宽投资渠道以提高收益率，不仅是规避第二类违规和确保资金安全的一个根本措施，而且还可以解决以下困境：首先，积累制的投资收益率（出生率可以忽略不计）如果跟不上社平工资增长率的话，这个积累制就不如现收现付制有效率，这个积累制就应该放弃，于是，改善投资制度以提高收益率便自然提到议事日程；其次，统账合一的投资政策导致账户资金不能为提高收益率做出任何贡献，致使替代率不断下降走低，企事业单位之间的替代率差距越来越大，这已成为社会和近几年来“两会代表”严厉批评的一个焦点。例如，吉林省2000年退休金对当地社平工资率的替代率是81.05%，2005年则下降到55.48%；黑龙江从2000年的74.89%下降到2004年的52.56% ；江苏省徐州替代率从2000年的66.6%下降到2005年的50.7%。可见，替代率的下降速度较快，长期下去，如不采取有效措施，退休人口将可能成为城镇一个新的贫困群体，请见表2。
对社保基金来说，充斥报刊的所谓“保值”是一个非常模糊的概念，可有若干标准来参考，例如，其一是仅从平均长达30年的积累期中能够简单地保障其数字上的“账面标准”，保证使其不受任何侵害；但这个最低的起码标准是难以说明问题的。例如，如果以过去物价指数年均2.34%来测算的话，6万元资金表面上是保值的，还是6万元，但在30年后实际能够代表的财富数量将只有3万元，减少了50%。其二是旨在能够抵消长期通胀的“购买力标准”，即30年后能够维持社保储备的同样购买力水平，这就要求其收益率至少要维持在5%以上。其三是指能够保证30年后退休人员切身感受和实际生活水平没有下降的“生活标准”，这就要求回报率与长期经济增长率相比不能相差太大，例如，起码要求其收益率不能低于8%以下。社保基金的这3个安全标准无论哪一个，目前的协议存款和购买国债的投资策略都无法满足。例如，辽宁省从2000年试点开始，公布的运营收益率是2001年1.88%，2002年1.57%，2003年2.19%，2004年2.67%，2005年2.71%，2006年为3.12%，年均约2.39％。显然，这个收益率只能被称之为“账面标准”，它意味着几十年后财富数量将减少一半左右。即使这个收益率（并不比同期银行存款利率高出多少），也是地方政府想尽办法，竭尽全力才实现的，尤其在银行风险意识增强、流动性过剩和国债难以购买的情况下，在几乎没有中央部门任何政策支持下，是地方社保机构努力的结果 。
如前所述，本来，从世界各国社保制度引入个人账户的实践来看，其初衷不外乎有2个，一是强调个人的责任，与个人待遇建立起精算关系；二是使其可以进入市场化运营，以获取较高的收益率。但是，就目前中国个人账户基金的投资政策来评价，统账合一的投资效果显然只实现了第一个目的，这就在相当程度上失去了建立账户的意义。
2，统账资金分类投资策略的急迫性：从内部和外部的条件来看
从制度内部看，与几年前相比，不仅统筹资金的存量已具相当规模，截止到2007年6月，全国账户资金总量已近千亿元，并且账户做实的速度出人意料，例如吉、黑两省从2005年开始试点做实，从5%起步，每年“自费”（即在没有中央财政补贴的支持下）提高1个百分点，目前均已达到8％。天津等8省市从今年开始从3%起步，相信几年内也会达到8%。做实账户的试点省份已达全国总数的1/3，安全性风险越来越大，收益率压力也越来越大，尤其对私有性的账户资金来说，投资的压力是空前的，甚至它威胁到了建立个人账户的合法性问题。
账户资金的投资冲动是天然的，十多年来一以贯之的“双渠道”政策已不能满足现实的需要，尤其当地方政府面对某些非常现实的问题时，投资和挪用的冲动就很容易变成现实行动，例如，假定辽宁为失业保险临时性缺口向国家开发银行借贷计划平均期限为8年，假定利率为5.2%，假定以省级政府的信用为每年十几亿的借贷作担保，那么，其结果就必然驱使其算一笔经济账：显然“挪用”账户基金提前还贷要更为划算 。再假定辽宁面对这样一个局面：一边是只能达到“账面标准”的285亿元的“烫手山芋”，一边是当年统筹基金的支付缺口，在没有外来财政补助的情况下，与其以较高的成本（比如高于上述6年平均收益率）筹资弥补缺口，就肯定不如“暂借”账户资金予以应急，这是一个非常自然的思考逻辑的结果。这两个假设只是极端的个别案例而已，只是一个合理不合规的假设，旨在说明和分析地方政府作为一个理性人的集体选择的必然性问题（而不是或然性）。资金使用的效率孰高孰低，这是地方政府决策者几乎每天都要面对的一个很现实问题，是地方政府决策者当家方知柴米贵在政策比较时的一个路径选择问题。于是，地方政府就常常成了资金违规的主体。
从社保制度外部看，在刚刚闭幕的“两会”上，温家宝总理在其政府工作报告中两次明确指出“银行资金流动性过剩问题突出”，这在历年总理政府工作报告中还是首次。实事上这也是对社保资金投资体制改革提出的一个新课题，是解决社保基金的投资效率问题和配合缓解银行系统流动性过剩风险问题的一个契机。温总理在其最近的长文《关于社会主义初级阶段的历史任务和中国对外政策的几个问题》中指出 ，要“依靠扩大内需来促进发展”。账户资金投资制度如不改革，既不能解决账户基金的增值保值问题，又加重了银行系统流动性过剩的压力，间接地起到了为内需不足火上加油的作用，成为经济发展需要解决的最突出的挑战，甚至威胁到经济的可持续发展。这是统账分类投资、将账户资金分流出来，尽快实行市场化投资的外部压力。
在中央政府没有把社保基金投资政策统一起来的前提下，在中央政府没有承担起应有责任的情况下，如何解决地方政府日复一日、年复一年的诸多悖论？由此看来，社保制度外部环境和内部矛盾的双重压力显示，统筹基金尤其是账户基金的投资政策到了非改不可的时候了。
3，账户资金实行集中投资管理的可行性：从账户资金的性质和现状来看
所谓统账资金分开投资，是指统筹资金按照其统筹资金的规律进行管理和投资，账户资金按照其账户资金的规律进行管理和投资，他们各就各位，各行其道。改变目前统账合一的投资现状，目前时机已基本成熟，条件已基本具备。
日常报章上常见的所谓提高统筹层次只是指社会统筹部分，而不应指账户部分。严格意义上讲，账户资金不存在“统筹”问题，而只是个管理层次问题，因为记实和记清的账户资金具有私有产权的性质，在上解途中和营运管理上，不管上解到哪个层次或在哪个层次上管理，都不存在道德风险，不可能形成逆向选择，这是统筹资金所不具备的一个本性，也是与统筹基金的根本区别之一。这是得以实行账户资金集中营运的一个基本条件。
账户基金的投资决策方案，从全世界的实践来看，无非分为两大类，一类是个人决策主导的智利模式（包括中国香港的强积金），即在诸多类型基金中由账户持有人个人做出资产配置的决策，个人进行选择，个人可以“用脚投票”；一类是中央集中决策型的新加坡模式，即中央公积金模式，利率定期统一公布，全国一致。根据目前中国的国情，采取个人分散决策的模式是不现实的，只能选择后者。这就需要将账户资金集中到某个层次统一营运，由某一个层级的政府集中运营，集中决策。
目前账户资金的投资管理现状主要存在4种情况：一是第一、二批3个试点省份和个别直辖市已基本实现了省级集中管理的目标（账户资金通过人民银行国库向省上解，由省级社会保险经办机构统一管理和运营，实行省级核算和分级支付的管理体制）；二是在11个试点省份（2006年第三批试点已在8个省份开始）中，天津等地于2006年底将做实账户资金中的中央财政补助部分交由全国社保基金理事会集中投资管理，并与其正式签署了委托投资协议书；三是其余省份绝大部分账户处于“空转”状态；四是少数省份的账户虽有一定余额，但大多管理层次较低。
4种账户资金的管理现状显示，与统筹资金大同小异，也是一种极度“分散化”的管理方式，其投资体制已呈现“碎片化”毫无章法的境地，它与社保资金投资渠道不畅的事实共同说明了两个问题：一是中央政府没有承担起制定统一投资政策的责任，二是部门之间存在着沟通、协调与横向博弈的交叉矛盾，其严重程度甚至已经影响到投资制度的统一规划。可见，理顺统账资金关系、统账资金分类投资的改革已迫在眉睫，否则，缓解社保资金违规的制度压力也好，提高账户资金的投资效率也罢，都将难以真正实现。
4，账户资金实行集中投资模式选择的争议：从4个模式优劣比较看
既然在统账结合制度中，账户资金实行集中化市场投资本来就是题中应有之意，主要是时机选择问题，那么，根据前述分析，现在时机已基本成熟，关键在于账户资金投资制度模式的选择。可供选择方案大体有4个。
从纵向的账户基金集中层级看，存在两个方案，但争议较大。一种观点主张由省级社保经办机构负责实施，另一种观点主张由中央政府负责实施。笔者认为，省级经办机构投资模式存在很多问题，例如，一是资本市场风险大，对绝大部分省份来说，投资专业人才短缺，在信托传统和受托精神缺位的法律文化大环境下，省级政府主导信托投资，容易出现问题。二是对中央政府来说，采取省级投资模式难以制定全国统一的补偿机制，而账户资金的私有性决定了这样一个事实：这是私人/省级政府之间的委托代理关系，从本质上讲，一旦出现问题，其最终结果还是由中央政府出面做最后担保人，与其如此，不如事先采取中央政府投资模式更为直接，否则，地方政府负责投资，中央政府负责买单，将很可能成为新一轮社保违规的风险源。因为，省际发展水平差距较大，收益率难免出现较大差别，相互攀比难以完全避免，道德风险难以防范。三是如果中央政府采取完全放开不管的态度，采取完全市场化的方式并由市场决定各省的收益率水平，不仅存在金融风险，而且在投资失误的情况下，很可能影响社会稳定，产生连带影响。四是如果发生较为严重的违规和腐败现象并导致重大损失，不仅影响省级政府的威信，作为国家强制性社保制度，最终必将影响中央政府的公信力，引起社会动荡；五是在向实现省级统筹的努力过程中，省级政府的精力应主要放在统筹基金的管理营运与支付上。
鉴于此，笔者主张采取中央政府投资管理的账户基金营运模式。在笔者的调研中，发现地方政府力挺省级投资模式。说到底，是认识和利益问题，由于经济实力的原因，沿海发达省份与中西部欠发达省份之间的态度很可能完全相左，这是可以理解的，但切不可采取欠发达地区由中央政府负责投资和发达地区由省级政府负责的两种政策，这既涉及到账户持有人不同地区之间的公平问题，也涉及到社保制度的“碎片化”的问题。
从横向的账户基金营运机构设置来看，也存在两个方案可供选择。一个是 “全国社保基金理事会”继续代理投资，另一个是专门建立一个投资管理机构，将投资管理与待遇支付合二为一。笔者认为，前者统管全国账户基金表面上看似乎顺理成章，水到渠成，但事实上存在一些问题需要解决：第一，目前理事会承接的只是做实账户的中央财政补助部分，如何理顺账户缴费与理事会的关系，这其中存在个法理关系问题；第二，理事会是完全市场化运作的，2006年的保底承诺是公司行为还是代表国家担保，补偿机制具有不确定性；固定一个3.5%的收益率缺乏透明性 ，也没有体现国家的责任，高出3.5%以上部分建立风险基金以丰补歉，缺乏治理结构的制度保证，并且，没有将国家责任和补偿机制从理事会的整体利益中剥离出来，中央财政责任难以切入并体现出来；第三，3.5%的利率明显还低于“购买力标准”，从长期看仅是权宜之计，因为它还略低于20年长期国债利率，对于超过20年期限养老金基金来说，无论从国家财政还是从账户持有人的利益来说，存在资金使用效率问题；第四，在这样一个介于市场与政府之间的模模糊糊的制度安排下，既没有让各省强制性全部加入的法律依据，变成一种“自愿选择”，又缺乏收益率上的吸引力，有使国家基本保险的基本准则变形走样之嫌。
鉴于上述比较分析，笔者认为应由劳动社会保障部门单独建立一个机构，专门负责全国账户基金的营运。
5，建立账户基金专门营运机构的基本思路：从深化社保制度改革的角度看
目前在劳动社会保障主管部门体系之内建立一个专门的账户资金投资机构，之所以说是上策，因为账户基金的投资管理是中国社保制度改革的一个不可分离的组成部分，必须将之纳入社保制度运行框架之内统筹考虑，这关乎社保制度改革的长期走向和账户持有人的长远利益；反之，如将之从劳动社会保障制度中剥离出去，形成“两张皮”，就无法对社保制度的整体设计进行长期跟踪和统筹设计，不利于实现到2020年建立一个覆盖城乡的社保体系的目标；为此，账户基金投资管理体制的设计原则应考虑到将制度收入与待遇支出、统筹部分与账户部分、收益率调整与社保制度可持续性、制度收入系统与待遇发送系统等因素全部结合起来，给出“一揽子”设计；这样，账户资金实行全国范围的统一投资策略和管理，既是防范违规风险的一个举措，也是中央政府主动承担社会保障责任的一个体现。
根据上述原则，账户基金投资管理的具体思路应该是采取“混合式名义缴费确定型(Mixture NDC)”的模式，其要点是：
第一，建立一个全国账户资金投资管理的法人机构，将账户资金的征收、投资与待遇支付统一管起来，既负责投资运营，实行全国水平的征收，利用现行征收渠道负责管理征收，归集到账户基金投资机构之中，由账户基金投资机构既负责投资营运又管理支出，实行全国范围和水平的大收与大支。
第二，账户基金实行自我循环与自我平衡，独立核算，严格按照国际惯例和法人治理结构，进行市场化投资。
第三，在投资策略上采取类似于企业年金那样的信托制和全国社保基金理事会那样的招标制，实施完全的市场化投资制度，在实业和资本市场之间实行配比，甚至可以走向海外。
第四，把全国个人账户（8%缴费）全部统一管理起来，既包括试点省份全部做实的账户累积余额，又包括“半做实”的试点省份（今年从3%开始做实的试点省份），还包括没有进行试点的完全实行空帐运转的全部余下省份，把全国的账户管理从统筹基金中完全分离出去。
第五，对全国个人账户来说，不管是完全做实的还是半做实的，或是完全空账的省份，8%个人账户实行一个利率标准，即采取“1＋1”的混合型利率制：一部分是做实账户的实收账户积累资本实行统一投资策略，统一调动安排，得出一个真实收益率；另一部分为余下全国的记账额，采取按照缴费人数增长率为基准的计算方式，在2020年之前，建立覆盖城乡社保体系的目标将使之每年的缴费者增长率（扩面）在7-9%之间，将这个增长率作为“名义利率”的参考系，再加上前者真实收益率（例如3％），将二者之和作为计算当年利率的一个基准，其8%的账户比例的利率标准（实收缴费投资真实收益率＋按缴费者增长率计算的利率二者之和）必然不低于当年GDP增长率，每年公布一次，据此记入个人账户。这样的好处是，不仅一举解决了收益率低的难题，同时，账户基金（如果看做是一支基金的话）规模又不能出现收不抵支的现象，此外，还完全化解了成千上万个地方统筹管理单位潜伏的安全性风险，实现全国的一体化管理，并且，账户基金管理机构代表国家统一进行投资管理，全国实行统一的利率政策，体现了国家承担的责任。
这样的设计思路需要几个前提条件，即改革目前的制度设计结构，实现制度扩面的预期速率。在时间表上可以分为“两步走”：第一步是需要大幅降低缴费率，先把城镇灵活就业人口覆盖进来；第二步是扩大个人账户比例，从目前的8%可以扩大到16%（例如），目的在于扩大社保制度的私有性和私有比例，进而实现雇员和雇主的缴费全部划入个人账户，目的在于使之具有百分之百的私有性和覆盖能力，将之覆盖到农民工和务农农民，进而覆盖城乡全部居民 。
6，统筹资金实行国债统一投资策略是大势所趋：从国际普遍经验来看
社保违规资金之所以绝大部分来自于统筹资金，这与统筹资金至今还没有一个全国性的统一投资策略有很大关系，由此成为当前资金违规的最大风险点，即使实现了省级统筹，也仍将如此。统筹资金由国家实行统一投资政策，既是化解风险的需要，也是国家对社保承担责任的一个表现 。
从国际实践来考察，没有一个国家的中央政府不对统筹资金承担责任的；统筹部分与账户部分的最大区别之一就是它实行的是现收现付融资方式，其待遇标准的指数化和待遇支付的担保，这个担保人就是国家。根据世界各国的情况，统筹资金余额的投资管理大约有三种模式，一是以英美为代表的购买国债模式；二是以日、韩为代表的产业投资的东亚模式（2000年以来逐渐试探进入资本市场） ；三是基本没有投资的欧洲模式（由于人口老龄化的原因，大部分欧洲国家在现收现付制下没有明显的余额积累）。鉴于国际上统筹资金市场化投资还处于探索阶段，鲜有成功的经验（包括日本和韩国等），根据中国具体国情，笔者倾向于采取购买国债的模式；这样既表现出中国政府对社保制度承担责任，又能使国民分享国民经济高速发展的成果；既是目前国际上通行的惯例，又可从制度上完全根绝统筹资金的风险源（包括省级统筹）。
具体思路和要点是：一是采取发行特种社保债券的方式。鉴于长期国债利率水平较低（例如，2006年财政部发行的20年期国债利率为3.7%，仅相当于当时3年期银行存款利率水平），建议发行利率稍高的特种社保债券。众所周知，美国社保制度建立70多年来，始终采取购买国债的方式，大约年利率在7%左右，2007年5月发布的年度报告显示，其资产已高达1.2万亿美元全部购买国债；英国发行的特种国债称之为“尼罗(Nilo)”，截止到2005年，“国家保险基金”（NIF）余额为291.03亿英镑，几乎全部持有尼罗 。
二是中央政府和省级政府分清责任，两级分担，即按一定比例发行两级特种社保定向债券，由中央政府与省级政府分别发行：中央政府对统筹基金发行“大尼罗”，省级政府发行“小尼罗”。
五、加快立法进程，加强监管制度建设
1，通过立法规范社保制度行政管理成本及其经办机构的经济行为
为减少由于摊销行政管理成本而出现的社保基金违规现象，正在拟议之中的《社会保险法》应对行政管理经费予以规范，并对其强制性信息披露做出相应立法规定。任何一个国家的社保制度运行成本都是以立法的形式固定下来的，例如，美国社保制度行政管理费用支出主要发生在社保总署、财政部和国内税收总局（用于征收社保工薪税）这3个部门 ；美国社保基金（OASDI）理事会每年公布的年报都将之予以披露，20年来其行政管理成本基本都在缴费收入或津贴支出的1%以下，既稳定又规范，请见表3。
对中国来说，或按比例提取管理费用，或按比例拨款，均应规范化和制度化，不仅劳动社会保障部征收社保费和支付待遇的行政管理成本应予规范，甚至可以将其延伸至“全国社保基金理事会”，即其行政管理费用也应该予以规范和固定下来，并纳入到披露范围之内，还可以延伸至由税务部门代征社保费的成本（包括硬件建设、年终完成任务后奖金提取等），需要披露并做出严格规定 。对有效规避的前述第四和第五类违规现象来说，强制性信息披露是规避这类风险的主要手段。
2，加强监管力度，充实监管力量，确保社保资金安全性
社会保障制度作为一个大系统，它包括融资制度、缴费征缴制度、投资制度、福利发送制度等，监督制度也是社保制度大系统的一个重要子系统。如果说前文分析的社保基金违规的制度根源完全属于社保制度设计本身存在问题的话，那么，作为一个子系统，监管力量薄弱是导致社保基金违规的主要原因之一。
与发达国家相比，中国社保基金存量规模虽然不大，占GDP比例微不足道，但最近几年发展非常之快，积累速度也非常惊人：1990年社保基金储备几乎是从零起步的，1998年以来，每年递增速度在20%以上，2001年滚存累积才3000亿元，从此便几乎一年上一个台阶，一个台阶就是1000多亿的结余，几年下来社保基金积累增幅就非常可观，到2006年五项社会保险基金收入已达8517亿元，支出6853亿元，当年累计结余为8006亿元 。
社保基金的快速积累规模，再加上企业年金和“全国社保基金”，“大社保”概念下的社保资金，总规模已超过一万亿。这对只有十几个人的中央监管部门（劳动社会保障部）来说，就形成了极大的反差和挑战：监管负荷严重超载（“监管负荷”指监管机构官员人均与参保人数或资产数量之比），不仅谈不上事先、事中和事后的“三段式”监管，连日常工作都难以完成。在地方层面上讲，建立监管机构的省市寥寥无几。因此，加强监管力量，充实监管队伍，将是十分迫切的任务。
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Zheng Bingwen, Assessment for Social Security Pilot in Jilin and Hei Longjiang of China, in China & World Economy, 65-77, Vol.14, No.5, 2006.
英文标题与内容提要：
Institutional Analysis of The Irregularities of Social Security Fund and Reform of Regulatory Framework
Zheng Bingwen
Abstract
Given the irregularities in operation of social security funds revealed by the 2006 audit report published by China National Auditing Office, this article rethinks Chinese social security system and analyses its structural defect. It finds that the root cause of irregular operation of social security funds lies in the unreasonable system design and the consequent problems, mainly, low level of social pooling, nonscientific investment rules, absence of regulatory framework. These defects result in various irregularities, even conflicts of interests and corruption. This article points out that social security funds currently face two main risks, i.e. administrative risk and institutional risk. This article argues that the key to risk control lies in the restructuring of the basic social security framework: first, adjust and restructure the combinational system of social pooling with individual accounts, increase pooling level so as to ensure compliance; second, reform the investment rule for opportunity of higher return; finally, accelerate legislation so as to regulate the administrative cost of social security system and the behavior of its agencies.
Key word
Social Security Reform, Investment of Social Security Fund, Corruptive Case in Social Security Administration, Audit Report on Social Security Fund, Capital Market
载《中国人口科学》2007年第4期（双月刊)，作者授权天益发布。
