流动人口问题是在80年代末期形成于我国城市的一个重要的社会现象。流动人口进人城市后面临很多问题，如就业、教育、居住、社会保障、娱乐、与城市环境的文化融合等问题。流入城市的农村人口的教育问题是其中重要的问题之一。这一问题主要表现为流人城市的农村人口中适龄儿重少年的义务教育问题。
一、流动人口子女的教育的出现和重要性
到目前为止，全国还没有哪个城市进行过专门针对流人城市的人口中适龄儿重少年的大规模调查。因此．只能根据有关城市流动人口的抽样调查的结果进行推算。根据抽样调查，北京330多万外来人口中，6－14岁的少年儿童占3.6％，即达12万之多。据估计他们的人学率仅为12．5％（郭扶庚等，1997年）。按照这一估计，只有1.5万幸运儿的机会进入学校学习，而10．5万的流动人口子女没法进入学校学习。当然这里所说的流动人口并不是我们所研究的流入城市的农村人口，但是几乎可以肯定的是．这些失学的少年儿重中流入城市的农民的子女占绝对多数。因为他们是流动人口中地位最低、收人最低的群体。其它的流动人口（如外地驻京机构人员，在京投资的外地人），由于有比较好的经济条件，依靠交纳高学费，总能设法解决子女人学问题。而流人城市的农村人口的子女大多数不具备这种经济实力。
在我国每一个城市．都存在不同程度的这类问题。如深圳的罗湖区有28万流动人口获准暂住．其中带子女的约有1．5万户。由于农村人口出生率普遍高于城市．按照每户有2个孩子计算，则深圳罗湖区有3万儿童少年，占流动人口的比例达10％以上。
按照中国目前有6000万进入城市的农民计算，如果是北京的比例，有3.5％的少年儿童人口的话，全国有210万流动的少年儿童。如果按照北京的失学率推算．则全国有183万适龄的流动人口的子女失学。这是一个触目惊心的数字。如果这一问题得不到解决，在某种程度上等于我国每年新生100多万15岁以下的文盲。这对于提高我国整体人力资源素质的破坏作用是相当大的。
在我国，义务教育在国务院的领导下实行地方负责，分级管理。适龄儿童普及义务教育的工作，一直由户口所在地负责开展。在这种情况下，流动人口中适龄儿童的教育问题就成为一个管理的“盲区”，城市不管，农村又管不了。改革开放以来．我国义务教育取得了很大的成绩，但流动人口子女教育问题对义务教育体制提出了挑战。我国现阶段的乡村一城市迁移，虽然给城市带来了各种各样的问题，但是总的说来是有利于城市的经济发展的。既然这一过程是不可避免的，又是利大于弊的．那么由此带来的义务教育的缺口就应该依靠国家政策来彻底解决。
对这二问题的广泛报道引起了社会的足够关注．也引起了国家的高度重视，前国家教育委员会于1996年制定了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》．这一办法的出台．使这一问题的解决在许多城市被提到了日程。尤其是一些大城市．开始比较好地向解决这一问题的方向前进了。如北京约有一半的流动人口子女已经以各种形式在正规学校中就读（徐锡安，1997年）。一些城市则比较好地解决了父母有三证（做工证、暂住证、身份证）流动人口子女的教育。当然，没有三证的人．仍然没有办法解决。有的城市（如石家庄）流动人口子女人学率高达95％。一些城市规定将流动人口子女纳人统一招生计划，更要求流动人口在本市经商，必然为子女办理转学手续（如济南市）。
流动人口子女，尤其是进城农民子女的教育问题，之所以成问题，这反映了在教育体制上，我们还在很大程度上受计划经济的约束。这一问题也反映了人口流动和迁移管理体制上的许多问题，还反映出长期以来农民在我国的社会地位过低．城市政府和城市居民中普遍存在歧视农民的倾向。在城市中有许多人，包括一些决策者，都对流动人口的子女教育问题有不正确的认识，甚至认为解决得越好．流进城市的农民会更多．他们会带来更多的孩子．威胁到城里人的利益等。如果不消除这些思想的障碍，流动人口子女的教育问题是不可能解决好的。
二．流动人口子女教育问题现状
目前，我国城市中的流动人口子女的教育大致存在三个方向的问题。一是失学现象严重，二是就学质量不高，三是就学后学习环境适应问题。
（－）失学问题
流人城市的农村人口子女的失学，可以分两种情况，一种是主动失学．一种是被动失学。造成流动人口子女主动失学的最主要原因在迁移者身上。许多从农村流人城市的孩子的父母都未意识到子女教育问题的重要性。我们在对一些流动人口的访谈中发现，他们常常自己就整天忙于生计，无法顾及子女的学习，对孩子的学习也没有太大的期望。他们常常认为孩子只要能认几个字，能写个信，算个帐就行了。而且，许多家长还很高兴孩子跟在自己身边，访时能够给生意帮个忙，搭个手。把孩子留在家里做家务的人也不少。一些家长则是由于经济原因，不能送孩子入学。还有的家长由于经常流动，居无定所，也就不屈意经历许多的麻烦去为孩子上学奔忙，因为他们说不定什么时候也就要寻找新的地方落脚，所以孩子就往往读不了多久就又会随着家长迁移．结果学习无法系统进行。
孩子在失学后，面临的情况是很糟糕的，产生的后果也是很严重的。首先，孩子们生活环境很差，许多失学的孩子聚在一起，他们的年纪又都很小．缺乏鉴别能力，极容易被社会不良风气所影响，甚至有可能很小就走上犯罪的道路。如在迁移者聚居的地方，往往居住条件都特别差．因此也很容易滋生偷盗现象，这些刚懂事又不太懂事的孩子很可能成为作案者。
许多孩子在失学后只得留在家里．或者照顾家庭，或者在外帮助父母作事情，或者自己出去寻找事情干，女孩子可能就会干一些类似洗衣服的工作，这实际上是把这些孩子推向社会的最底层。使他们变成既无知识，又无文化的人。这样．他们一生的发展都会受到不良影响。
至于被动失学，责任主要在流入地不重视，不能创造良好的条件，或者收费过高。
（二）就学质量问题
在公立学校借读的流动人口的孩子，大多数是通过交纳比较高的借读费（每年500元左右，和赞助费（每年1000 －2000元）而得以进入学校的。如上海的中小学中通过借读方式有大约8千万名流动人口的子女解决了入学问题，占全市流动人口子女的 50％左右（黄志法，傅禄建，1998）。但是许多地方的流动人口子女中只有很少部分人能够负担得起这么高的费用。因此，另外的孩子，只有进人专门招收流动人口子女的、学费相对比较低廉的私立学校。全国究竟有多少这样的学校，目前还没有一个政府部门的管理者能够说清楚。就连主管教育工作的教育部门也没有有关的记录。但在上海，教育部门对此进行了不完全统计，上海目前有121个这样的民工子弟学校，有学生1万5千人（黄志法，傅禄建，1998）。这些学校的办学条件极差，没有正式的教室、桌子、椅子、黑板、照明设施，更不用说体育、音乐设备。教学环境也很差，这些学校常常设在城乡结合部，卫生条件很差，连基本的用水、大小便设施也没有。
这些学校常常是由流动人口自发筹集资金开办的。据我们了解的一些情况，这些学校仅仅依靠向学生每个月收取的 50——60元学费来维持。学校的规模也很不规范，从只有十几个人到一百人不等。按照国家的规定，设立学校最小学生规模为300名。因此这些学校不可能实现正常的排班。常常是几个年级的学生（从学前班到6年级）的学生被混合编在一起上学。而且这些学校的师资状况也相当令人忧虑。常常是一个老师兼任多门课程，一个学校只有一、两个教师的情况也十分常见。学生在这样的学校根本不能获得正常的教育。同时，教师的素质也比较差。有教师上岗证的人廖廖无几。许多教师根本没有教学的经历，是临阵磨枪上阵的。这样的学校也就基本不可能得到国家的审批和认可，因此是名副其实的＂地下学校”。
（三）就学后环境适应问题
现在人们还大多比较关心流动人口的子女能否入学。实际上，即使他们能够入学，问题也还没有完全解决，因此，作为从乡村到城市的孩子，他们与原本就在城市出生和成长的孩子是不一样的。因此他们会遭遇许多新问题。无论是进入城市正规小学学习的农村孩子还是进人私立学校学习的农村孩子，都面临很大的问题。
一般说来．能够进入城市的学校与城市的孩子享受同样的学习条件的流动人口的子女来说是幸运的。但是就是他们也面临意想不到的问题。从乡村和偏远地区进入城市的孩子，突然之间走进大城市，走进一群与他们完全不同的城市孩子中间，由于种种原因．会使他们失去学习兴趣．学习成绩下降。
如果孩子是处于学龄前的儿童或是小学一、二年级的时期，那么加入新的学校的困难还小一些。如果迁移者的孩子已经是8岁或者10岁的年龄，那么他们就会面临比较大的问题。中国是地域很辽阔的国家．各地都有自己的方言。尤其是南方地区出来的小孩．会在一定程度上遇到语言问题。在这种情况下，他们常常会被降低年级被安排在低年级中学习，这又会对他们的学习心理产生极不好的影响。如果他们是被分配在大的班中学习时，教师往往不能十分注意他们的学习情况，使得他们的学习成绩不好。
如果一个孩子由于这些原因而被放在低年级中，特别是对于那些本来分析能力一般或者比较差的孩子．很可能影响其心理的正常发育。但是处于这种状况下的迁移者的孩子却常常没有引起足够的重视，包括他们的父母在内也并没有意识到这些。他们的父母很少能够有意识地给予孩子应有的帮助。
另外一个原因是孩子进入新的班级，总是要适应新的教学环境、适应新的同学、新的老师。在这个过程中，原来班上的同学总是会有欺负新同学的倾向，加之从农村进入城市，孩子会有自信心不足的问题。所有这些因素综合起来，就会造成迁移者的子女学习成绩的下降或者产生厌学情绪。这就是为什么有的流动人口的子女宁愿在专门为流动人口的子女开设的学校学习的原因，也有一些流动人口的子女在进入正规学校学习后感觉不适应而又回转为流动人口子女开设的学校。
此外，流人城市的农民大多数居住条件很差。大多数的进城农民为了节省开支，租住的是条件很差的民用住宅。因此他们的居住空间很狭窄，而且在照明等方面也很糟糕。孩子不太可能获得安静的学习空间。孩子们的学习成绩也就可想而知了。同时，迁移者在城市又常常是居无定所，有的为了寻找更好的居所，有的由于经常交换工作而带着孩子四处搬家。使本来学习就受到了干扰的孩子更雪上加霜。
而对于那些只能进入为流动人口子女开设的学校的孩子，除了要面对以上问题外，他们还面临学校办学条件、师资条件很差带来的问题。
三、解决流动人口子女教育问题的对策
首先，流入地政府要成立专门的领导协调小组。解决流人城市的农村人口的教育问题需要流入地政府和教育部门重视该项工作，流人地应该主动承担这一重大责任，而不能把责任推卸给流出地。这主要是由于流动人口对城市的发展作出了巨大页献。他们和他们的子女的教育问题就理应得到流入地政府的重视。
部门中间的政策协调是解决流动人口子女人学的一个重要环节。如成都的荷花池市场，是西南地区最大的农副业产品、土特商品、中医药和小百货批发市场，市场中集中了全国各地的3万多外来工商户，大多数是拖家带口，这些人居住时间少则三五年，多的已经十年。本来这么集中的流动人口应该完全有条件建设为流动人口服务的各种学校。这里的市场管理处的负责人也声称，他们有集资专门为外来工商户子女建幼儿园、小学甚至中学的设想，但是工商部门管教育上的事情，似乎是“不务正业”，也不知谁来牵头做这件事，因此久久不能行动。这说明各部门之间的协调是很重要的。
天津市在这方面就作得很好。天津市的领导明确表示，“外来童”的人学问题要由“我们流人地政府负责，这是我们不可推卸的责任”。天津各区县都成立了由主管区县长为组长的，有教育行政邵门和教研、督导等人员参加的解决“外来童”入学问题的专门领导协调小组（天津市教育局，1996年）。成立这样的领导小组的原因是．解决城市流动人口中的适龄儿童、少年就学问题是一个复杂的问题，它涉及到工商、税务、公安、司法等多个部门、多个系统和多个方面，不是教育行政部门和中小学可以自行解决的，需要从中央到地方的各级政府统筹考虑，创造条件，克服困难，分步实施。但是解决这一问题，教育行政部门和中小学是首当其冲的。天津市把这一工作纳入“普及九年义务教育”的工作日程，统一管理，各区县有一名局长、主管科室有一名干部分管此项工作，可见天津市的重视程度。还应该发挥流入地人民代表大会和政治协商会议等组织的作用，为流动人口教育问题出谋划策。
其次，流人地城市教育部门应该将流动人口子女教育问题纳入流入地城市义务教育管理的范围，并有专人负责。对能够接纳流动人口子女入学的学校进行调查，确定其应该承担的接纳任务。对专门招收流动人口子女的学校进行登记注册，给予办学条件、师资力量方面的帮助和指导。
第三，放宽流入城市的农村人口子女进入正规学校学习的限制。不要把城市流动人口计划生育管理中的许多做法照搬到流动人口子女教育问题上。孩子在城市的入学，不应该以其父母有没有三证为限制。许多研究显示流动人口中基本上只有不到50％的人在当地政府登记。如果以是否有这样的证明为条件，那么许多孩子就会丧失在城市接受教育的权利和机会。这些孩子的父母的问题，不应该以他们的子女不能入学来作为惩罚，由孩子来承担这样的惩罚太过于沉重，也是不利于国家发展的。
第四，集中与分散相结合。所谓集中．是在流动人口聚居的地方建立流动人口子女小学或者寄宿学校。所谓分散，是将某一学校内很集中的迁移者的子女分散到迁移者子女比较少甚至没有的学校。
对流入城市的农村入口的子女实行集中教育，是在流动人口比较集中的地方，如流动人口集中聚居的地方（如北京的浙江村、天津的温州城等地）．流动人口集中进行商业活动的地方（如淄博市的淄川服装城），由政府专门拨款或者集资建设集中招收流动人口子女的学校。集中教育已经在我国许多城市开始试点，如天津已经在浙江、福建等外地流入人口聚集的地区建立了专门面向流动人口子女的、民办公助的寄宿学校——“江南寄宿学校”，取得了良好效果。这所学校是在天津城乡结合部有几万浙江、福建农民建立的“服装城”的马路对面建设起来的，刚开始是建在红权小学里的“外来童”寄宿班，1995年发展成民办公助的小学。学校有操场、正规的教室、宿舍。教师配备也比较正规．因此教育质量有保证。
分散教育的政策是发达国家在应付迁移者子女教育问题时提出的。其好处之一是，在迁移者子女集中的学校，教学的进度常常很慢。而分散了他们，不仅有利于好学生更快进步．而且由于改善了教师一学生比，使差一点的学生也能够比较快地赶上来。
一般说来，我们许多学校还是采取集中解决流动人口子女的入学问题。这不利于学校完成教学任务。而且更不利于这些孩子们充分接触社会。当然．这样的政策在实施过程中也会面临各种各样的问题。如对城市孩子的影响．对学校的教学计划的安排的影响，孩子离开家庭太远的问题等等，如果全部是迁移者的子女组成的学校，是极不利于迁移者子女与城市孩子的融合的。
集中教育可以比较快地解决吸纳流动人口子女入学问题，但是教育效果如何，有待进一步观察。而分散教育虽然在教育效果上会比较理想，但是与尽快解决流动人口子女人学问题又有矛盾。因此我们主张，在已经比较好地解决了流动人口子女普遍入学问题的城市，可以试验采取分散教育的政策．以提高教育效果。
第五，利用流出地的力量来解决这一问题。如上海的杨行镇上就有安徽的霍邱县教育委员会创办的“霍邱驻沪教学点”。因为该县在上海的这个镇有比较集中的流出人口聚居，该县就干脆把学校也办到了这里。当然这需要当地在各方面给予支持和帮助。这对于流出地人口集中在某个流人城市的地方，是值得推广的。
第六，对流动人口子女采取“流动教育”的方式。流动人口子女教育，最大的困难是无法应付其流动性，因为教育，尤其是小学阶段的基础教育是比较稳定的教育环境的。流动人口的子女长期处于流动之中，无法接受系统的教育，孩子的学习是东一榔头，西一棒子，越学越乱，越乱就越不想学。因此，流动人口子女教育组织创新的一个关键，就是要针对其流动性，设计出能够让他们接受比较完整的阶段性教育的方案，以保证他们起码能够获得阶段性的完整的教育。我国一些城市已经开始探索有利寄宿学校比较稳定的特点，来实现“异地教育和异步流动”。具体做法是，当流动人口自己在流入地比较稳定以后，把孩子接来同住．在附近的寄宿学校解决孩子的入学问题．当父母又流向新的城市的时候，孩子不要先跟父母到新地方．而是留在原来的寄宿学校内继续接受教育，父母与孩子实行异步流动，而在异地教育。等到孩子的教育取得阶段性成果（如学期结束等），由原来的学校开具证明，说明该孩子的学习情况．父母在新的地方联系好新的接受学校之后，才把孩子接到新的地方。这样可以有效地保证孩子学习上所必须的连贯性。虽然父母仍然在地区之间不断流动，孩子却没有因此受到大的影响。
第七，在城市公立学校成立专门为流动人口子女建立的“学校中的专门班级”。寄宿学校的建立是有利于流动人口集中地区流动孩子的教育的。但是还有许多流动人口没有集中的条件，也就不可能建立这样的专门的学校来为他们服务，这时，就必须利用城市现有的教学设备，成立专门接收流动学生的“校中班”。
当前，许多学校在接收流动人口子女的时候．采取的是“插班”的形式，既流动人口的子女插入相应的年级，与城市的孩子一起读书。但是如前所述，乡村进入城市的孩子，要一下子适应城市环境，学习成绩不受影响是不可能的。很可能一开始就失去学习的信心，由于在乡村和在城市学习的孩子，在学校内容和进度上的差异．也会拖学习后腿。因此，在条件可能的地方（如有教室、有足够的学生来源），可以设立专门的教师，针对不同学生的情况，特征对其进行教育，这样会获得比较好的教育效果。
流入城市的农村人口及其子女的教育取决于许多方面的因素。从微观层次看，有两个主要因素，一是作为父母的流动人口，二是流动人口的子女。从社会的角度看．一是流人地政府重视的程度，二是社会舆论的关心。父母所受教育的水平是一个重要因素。如果流人城市的农村人口自己所受的教育水平比较高，他们也会比较重视子女的教育。同时，这也取决于父母的收入状况，他们在城市如果能够获得比较理想收入．他们也可能比较积极地为孩子寻找好的学校，否则就可能上不了学，即使能够上学．也不会追求学校的质量。而且还取决于父母在孩子入学前和入学后在感情上对孩子的支持，在行动上给孩子的支持。在流动人口子女方面，孩子的学习兴趣、学习积极性多是重要的影响因素。在我们的调查中，经常发现有的孩子．尽管学习条件相当艰苦，但是仍然坚持刻苦用功学习，而且也取得了很好的成绩。
当然也取决于他们居住的地区有没有比较好的能够接受流动人门子女的学校，还取决于社会气氛如何。如果城市人对农村人进入城市普遍持反对态度，那么社会气氛就会不利于子女的教育。当地政府在其中扮演很重要的角色。政府既然认识到农民对城市有很大的贡献，那么他们就理所当然地应该获得城市的公共福利．当然也就包括利用城市的教育设施的权利。政府在支待流动人口子女的教育上的慷慨程度直接决定子女人学的难易程度。
很显然，尽管社会舆论和公众中许多人是同情迁移者的子女的教育状况的，但是他们却不能依靠这些东西生存。社会必须认识到这些人所享有的社会、政治和文化权利。实际上中国的法律在保障他们的这些权利，但是由于我们的传统体制中的一切限期户口走的影响。使被法律保护的权利也成为一纸空文。
从长远看，我国的大城市已经进入了人口结构比较大的变动的时期。由于长期的计划生育已经在城市产生的积极的效应，这些城市的人口年龄结构已经变成儿童少年人口畏缩的格局。这样的年龄结构表明．这些城市要不了多久就会进入幼儿园和小学教育设施过剩的时期。从这个角度看，流动人口进人城市是一种好事，因为他们的子女的进入可以使到那时将过剩的学校容量得到正常的发挥，而不至于被迫进行压缩，学校的教师也不必改行。目前我国许多大城市的学生入学高峰年龄已经上移，幼儿园和小学学校规模所受的压力已经有所缓解，这为流动人口的子女进入公办学校借读提供了很好的机遇。相信到那个时候，我国的户籍改革也会取得比较大的进展，我国人口的流动会更自由，与户籍挂勾的义务教育体制也应该能够实现相应的改革。
中国是一个长期以来人口流动率很低的国家．在面临这些问题的时候，很可能感觉无所适从。实际上这是发展市场经济的国家很正常的问题，很普遍的现象。流动人口的教育为我们提出了这些问题．是对我国教育体制的很好的考验，也为我们的教育体制如何适应新的经济发展，为经济发展服务提出了新要求。人口总是要流动的，而且随着经济的进一步发展．我国会经历更高的人口流动率，我们的教育体制必须对此有所准备。
参考文献：
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