摘要：反垄断执法和公平竞争审查既是建设统一大市场的基础保障，也是强化竞争政策基础地位的路径依赖。现行反垄断属地执法体制应对地方保护主义的作用有限，公平竞争审查制度优化地方产业政策刚性约束不足，反垄断执法与公平竞争审查各自为政的割裂状态难以形成制度合力。这些问题的解决有赖于以满足统一大市场建设需要为指引，持续推进反垄断执法体制改革：明确竞争政策的宪法法律地位，建构央地垂直的反垄断执法和公平竞争审查体系，整合国务院反垄断委员会反垄断执法和公平竞争审查职能，持续为反垄断执法的独立性、权威性赋能，以此全面强化反垄断执法功能、实现公平竞争审查刚性约束，共同促进有效市场和有为政府的有机结合，有力推进统一大市场建设。
2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》强调，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为，加强和改进反垄断与反不正当竞争执法，强化公平竞争审查制度刚性约束。2023年3月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，文件要求“推进市场监管公平统一”，明确规定强化以反垄断为代表的统一市场监管执法。全国统一大市场和竞争政策成为高质量发展战略的两大基础设施，二者都高度依赖反垄断和公平竞争审查在法治轨道提供制度保障。
全国统一大市场的“制度刚需”即反垄断执法及其体制变革
建设统一大市场的目标与反垄断法法益具有高度一致性，反垄断法对于加快建设全国统一大市场无疑是一项极为重要的制度性“刚需”，这其中不仅包括规则层面的全国统一，更包括执法层面的全国统一；规则和执法统一，既是执法权威的根本，也是执法公正的前提。
（一）统一大市场需要全国统一执法
1. 地方保护主义造成市场分割。地方政府主政官员在“任期政绩观”之下，不可避免地受到地方局部利益和任内短期利益的驱使。在横向政府治理维度，往往突破国家统一法律和政策规定，制定限制要素和商品流动的各类产业政策，造成产权交易的市场壁垒、商品市场封锁、要素市场分割，增加企业的运营成本和降低其经营效益。
2. 部分行业和领域长期存在市场准入限制和行政壁垒。这主要是纵向政府治理方面的原因造成的，如按所有制、注册地区、企业规模等标准制定不同的政策，导致市场主体之间的规则不公平、权利不公平、机会不公平，由此造成市场条块分割，阻碍了资源和资本的自由流动。
3. 地方执法作为有限、跨地区执法和公平竞争审查难以协调。全国统一大市场建设天然具备全局性和长远性，与统一大市场相符的市场监管尤其反垄断执法和公平竞争审查，在应然层面属于中央事权。实然层面，现行反垄断执法和公平竞争审查属于中央与地方联动执法，地方执法和审查监督面对地方保护主义作为有限，相当程度上消解了执法权威和统一性。
（二）统一大市场需要权威公正执法
1. 反垄断与公正监管的正相关关系。反垄断执法与公正监管相辅相成。反垄断法以维护统一大市场的公平竞争秩序为己任，反垄断执法理应追求实现公正监管。反过来，公正监管赋能执法权威，必将进一步强化反垄断。
2. 公正的反垄断执法有利于促进市场公平竞争。新修《反垄断法》为大幅度充实反垄断监管力量和加强反垄断执法工作提供法律保障。下一步，加强反垄断执法的着力点应该在于改进执法体制和公平公正执法，公正和权威执法为执法体制变革的前进方向，通过公平公正执法在源头上维护和促进市场公平竞争。
强化竞争政策基础地位依赖反垄断执法及其体制变革
伴随着《反垄断法》完成修订和《公平竞争审查条例》制定公布，竞争政策基础地位持续强化，反垄断执法体制改革势在必行。
（一）强化竞争政策是统一大市场的关键基础和路径依赖
1. 强化竞争政策是统一大市场建设的具体要求和实现路径。竞争政策是公平竞争市场规律的制度载体、公平竞争秩序的制度表达、市场主体公平竞争的制度需求，是市场这只“无形之手”的制度外化和市场决定资源配置的实现路径。
经济基础决定上层建筑。党的二十大报告作出“构建高水平社会主义市场经济体制”战略部署，必然需要加快建设全国统一大市场，这是经济基础；而强化竞争政策基础地位，不断完善市场准入和公平竞争等市场经济基础制度，这是上层建筑。作为竞争政策的集大成者，《反垄断法》针对具体行政行为导致的行政性垄断，设计了行政性垄断规制制度；针对通过政策措施导致的行政性垄断，设计了公平竞争审查制度。我国《反垄断法》不仅需要反对市场垄断，还要规制行政性垄断。修法后，公平竞争审查制度成功“入法”，该项制度创新突破了西方反垄断法只局限于市场垄断的理论窠臼和制度自缚，充分体现了我国社会主义市场经济的理论自信和制度自信。
2. 以强化竞争政策优化产业政策是高质量发展的路径依赖。现阶段经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府端的产业政策与代表市场端的竞争政策之间的关系。在我国经济转型过程中，财政补贴、税收优惠等差异化区别性产业政策长期扮演重要角色，近10年来，因其政策的非公平性和效果的不确定性受到越来越多的质疑。产业政策可分为区别性产业政策和功能性产业政策。区别性产业政策因对特定行业给予政策扶持或给予特定市场主体以政策优惠，扭曲了企业间的公平竞争，破坏了市场竞争秩序，进而导致资源错配和效率低下。但功能性产业政策却聚焦于弥补市场缺陷，对国家可持续发展具有积极意义。当前我国产业政策真正面临的问题不是存与废，而是通过公平竞争审查制度有效实施，推动区别性产业政策向公平化、竞争性产业政策转型，向功能性产业政策倾斜。
（二）强化竞争政策对反垄断执法体制提出更高标准
维护市场公平竞争的要旨在于强化公平竞争审查和优化反垄断执法体制，加强与优化竞争政策对产业政策的约束。当下无论反垄断执法还是公平竞争审查，与强化竞争政策基础地位的高标准要求都尚有不小的差距。首先，对行政性垄断执法的权能不足和资源有限；其次，我国的公平竞争审查制度仍然存在“自我审查”审查模式实效性欠佳、审查主体法律责任界定不明且责任畸轻、审查范围较窄尚没有实现对产业政策的全覆盖、审查工作程序法保障等严重不足。亟须将属于“软法”的规范性文件持续升华为法律甚至宪法层面，变软性约束为法律的“刚性约束”。
我国现行反垄断执法体制存在的突出问题
（一）地方属地执法体制与统一大市场的制度需求相悖
《反垄断法》规定，国务院反垄断执法机构根据工作需要，可以授权省、自治区、直辖市人民政府相应的机构，依照本法规定负责有关反垄断执法工作。2008年《反垄断法》实施后，央地执法权力配置采取分别授权模式。2018年新组建的国家市场监督管理总局发布《关于反垄断执法授权的通知》，建立实施反垄断执法普遍授权制度，建立中央和省两级负责的反垄断执法体制。2022年国家市场监督管理总局为了提高经营者集中审查效率，试点委托地方审查。
然而，无论授权模式还是委托模式，旨在倚重地方反垄断执法机构相对比较充足的执法力量和对地方的市场竞争状况更为熟悉；然而现实却是，不少地方反垄断执法机关自身编制也是捉襟见肘；更为致命的问题在于，地方保护主义和地方财政依赖为地方执法机关套上了“紧箍咒”。
（二）反垄断执法体制“二元模式”的相互掣肘
我国市场监管权的“二元配置”在反垄断执法体制中呈典型样态。
首先，反垄断执法体制在中央层面采取了“二元模式”，由国务院设立反垄断委员会，并由国家市场监管总局负责反垄断执法。虽然有利于提高执法效率，解决执法力量分散、多元执法造成的矛盾冲突，但反垄断执法与行业监管不协调的问题仍然存在，影响了执法的独立性与权威性。2021年在国家市场监管总局之下加挂国家反垄断局牌子，2023年重组设立国务院反垄断反不正当竞争委员会，这是我国反垄断执法体制改革的最新进展。虽然公平竞争审查和反垄断的整合在中央层面向前迈出了一步，但执法力量薄弱、行政性垄断规制难、反垄断执法与行业监管脱节等问题依然存在。
其次，反垄断与公平竞争审查在现实中依然处于“双轨并行”状态。《反垄断法》修法实现了公平竞争审查制度“入法”，但反垄断和公平竞争审查仅仅实现了文本上的职能合一。当前这种事实上的二元分置，不利于真正形成制度合力。
再次，行业监管与反垄断执法“并行有悖”。二者是实现垄断行业监管的重要方式，监管模式各有优势，但所依据的法律不同，制度功能、监管标准以及规制方式等存在明显差异，并非并行不悖。竞争政策与产业政策孰先孰后国家并无明文规定，虽然从统一大市场立场看，竞争政策具有优先性，但地方政府往往更青睐产业政策，行业监管尤其在地方上具有了实然的优先性。
（三）行政性垄断规制的高度重要性与执法制裁疲弱的现实冲突
有效约束行政权力对市场竞争的不当干预已成各界共识。我国当下加快建设全国统一大市场，反行政性垄断必然是反垄断的主轴和主旋律之一，也历来是反垄断执法中的重点难点。相较而言，行政性垄断比经济性垄断对统一大市场的危害更大，更需要执法力量予以防范和规制。
然而，行政性垄断行为的执法管辖权属于垄断行为实施者的上级机关，法律并未赋予反垄断执法机构对行政性垄断实施者强制性制裁权。我国行政性垄断治理明显存在一对矛盾：一方面，国家高度重视对行政性垄断痼疾的治理；另一方面，竞争执法机构的执法管辖权却被剥离，执法威慑力孱弱。
（四）反垄断执法力量严重不足，亟待赋能
总体而言，我国市场监管权力资源供给不能满足统一大市场的现实需求，主要表现在：第一，监管机构存在法律授权不明不足；第二，监管人力资源不足；第三，监管技术有待优化提升；第四，监管财力资源紧缺。
作为市场监管核心的反垄断执法，力量不足是不争事实。反垄断执法和公平竞争审查工作的极端重要性与执法监管资源匮乏的现实性形成强烈反差。
我国反垄断执法体制的深化改革与功能优化
统一大市场建设既是国家重大战略安排，也为我国反垄断执法体制变革提供了指引。变革的中心任务将围绕有效规制地方保护主义、封锁割裂市场展开，使地方局部发展和短期利益融入全国统一大市场和高质量发展当中。
（一）构建央地垂直一体化反垄断执法体制
建设全国统一大市场和维护统一大市场的竞争秩序，决定了反垄断执法和公平竞争审查理应属于中央事权。修订后的《反垄断法》通过新增第四条、第十一条和第十三条，为反垄断执法和公平竞争审查成为中央事权预留了制度空间。通过明确中央和地方政府反垄断执法事权的制度化，推进各级市场监管部门权力分工明确，促进控制有力、运转高效的执法监管权力纵向配置与运行机制。反垄断执法和公平竞争审查是统一大市场建设的关键保障，理应优先保障二者实现自中央到地方的执法垂直管理，由中央财政负责人员编制和承担工作经费。
（二）实体化国务院反垄断反不正当竞争委员会并整合反垄断和公平竞争审查职能
为了确立反垄断法的“经济宪法”地位，切实保障反垄断执法和公平竞争审查在统一大市场建设中的“定海神针”功能充分有效发挥，确有必要改革国务院反垄断反不正当竞争委员会，赋予其执法监管的权力职能。将国家反垄断局之职能扩充并直接划转至国务院反垄断反不正当竞争委员会，将该委员会转变为专业的竞争执法监管机构，在“大而杂的市场监管”之外建构权威、独立、专业的专司维护全国统一大市场公平竞争的“小而专的市场监管”。除了一般的行政执法监管职权外，长远看还可以积极探索赋予国务院反垄断反不正当竞争委员会准司法权和准立法权，使三项权力相互统一，极大满足统一大市场的制度需求。提升该委员会的行政级别，确保由国务院副总理出任该委员会主任。
（三）持续并切实充实反垄断执法力量
我国市场规模巨大，统一大市场建设任务艰巨，反垄断执法资源缺口巨大。在遵循行政效能原则的基础上，按照比例原则扩充反垄断执法监管力量。首先，动态调整及时增加竞争执法监管编制；其次，加强竞争执法监管队伍能力建设，着力提升专业化执法监管水平，稳步增加法学专业尤其竞争法专业和反垄断经济学专业人才在竞争执法编制中的比重，优化执法队伍人才结构；再次，与时俱进补强执法监管软硬件资源，利用智慧监管方式，实现信息化监管；最后，定期组织开展培训，广泛开展竞争倡导。
（四）寄望第二次修订《反垄断法》进一步完善执法体制
我国市场监管体制处于快速发展演进阶段，反垄断执法和其他竞争监管重要性和活跃度处于历史上最高水平时期，回应性立法可以“小步快跑”，及时把改革成果用法律固定下来，实现竞争法和市场监管法律体系的统一性。
1. 竞争政策载入《反垄断法》后尚需在《宪法》中予以明确。强化竞争政策基础地位，还需要把竞争政策放在实现国家治理现代化和推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度，在最高位阶的《宪法》之中明确规定竞争政策基础地位。
2. 公平竞争审查制度植入《反垄断法》后还要制定专门的行政法规。笔者最早在2016年建言把该制度融入《反垄断法》之中，夯实行政性垄断规制制度，强化竞争政策基础地位。制度虽已入法，但《反垄断法》毕竟是市场经济基本法，公平竞争审查制度不可能在该部法律中纲举目张，还需要制定单项行政法规《公平竞争审查条例》以及系列规章，最终形成完整的公平竞争审查法律体系。
3.“软硬兼施”丰富反行政性垄断执法工具箱。《反垄断法》修法已将“约谈”制度纳入反垄断执法体系。有效的反垄断执法，真谛就是各利益相关方强有力的合作共治。在监管方法论上，约谈鼓励执法部门充分利用被监管对象的组织能力和技术优势，通过激励性监管方法调动被执法者自我规制的内在动力。二者相向而行，形成监管合力，可以有效降低执法成本。
孙晋，武汉大学法学院教授
摘自：《政治与法律》2024年第7期
