摘要: 作为中华人民共和国制定的第一部宪法，1954年宪法的历史意义不仅仅局限于其制定当时，而是延展至今日。从其对后续宪法发展角度来看，1954年宪法具有无可争辩的典范意义和先例价值。从制定主体来看，1954年宪法开创了人民参与制宪的先例。从文本基调来看，1954年宪法奠定了规范宪法的基本框架。就立法技术而言，1954年宪法构建了“序言十四章”的稳定体例。就制宪方法而言，1954年宪法制定的组织方式、程序安排和决策理念都具有开创性意义。

关键词: 1954年宪法 典范 人民制宪 规范宪法 制宪方法论

在1954年宪法颁布实施70年之际，有必要重新审视其历史意义。这不仅是对共和国首部宪法致敬的应有姿态，也将为现行宪法的进一步完善和实施找寻新的落脚点。

既有文献分别从诸多角度对1954年宪法的历史意义加以阐述：韩大元教授强调，1954年宪法不仅奠定了国家的基本制度，而且达成了基本价值共识：[1]焦洪昌教授等认为，通过1954年宪法，执政党开创了依宪执政方式；[2]周永坤教授认为，1954年宪法所确立的规范传统为后续宪法所承袭；[3]刘山鹰教授主张，1954年宪法所建立的人民代表大会制度意义重大、影响深远；[4]谢维雁教授指出，1954年宪法所体现的纲领性、总章程、过渡性等宪法观念有着持久的影响。[5]

作为新中国第一部宪法，1954年宪法所承载的历史意义还需要进一步挖掘。本文认为，1954年宪法的制定过程及其文本形成了我国的制宪典范，在制定主体、文本基调、立法技术、制宪方法等方面已经产生了稳定的先例价值，并影响至今。

一、开创人民制宪的模式

（一）精英制宪模式

从清末立宪开始，中国的政治精英就开始探寻不同的制宪实践和治理模式。从确认君权神圣不可侵犯的《钦定宪法大纲》，到确立“虚君共和”的《十九信条》，到以《中华民国临时约法》、天坛宪草、袁记约法、贿选宪法等为代表的民国三权宪法，再到包括《训政时期约法》、五五宪草、1946年 《中华民国宪法》在内的民国五权宪法，无一不是“精英制宪”的产物，而人民总是缺席的，没有机会参与到国家根本制度的讨论与设计中。同时，由于时局动荡，这些林林总总的宪法文本除了充当政治斗争工具、确认制宪集团的统治合法性之外，几乎无法带来有效的国家治理成效，更无法给人民带来任何实益。这些尝试失败的根本原因在于，主导者“企图按照西方资产阶级国家的模型来改变中国的国家制度和社会制度”。[6]这样的国家制度和社会制度缺乏对广大民众制度需求应有的回应和关照。

从某种程度上说，甚至作为共和国临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），也是政治精英协商的产物。正如韩大元教授所指出的：“作为'政治协商'而非全体人民民主讨论的产物，其适用主体主要是参加政协会议的单位和人民政府。”[7]当然，此时人民“未出场”是受客观条件所限。肖蔚云教授认为：“由于当时人民解放战争还未结束，全国普选还不可能立即进行，全国人民代表大会还不可能召开，制定宪法的条件还不成熟。因此，由中国共产党、各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、少数民族和国外华侨的代表人物组成的统一战线组织-中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会制定宪法的权力。”[8]

（二）人民参与制宪

1954年宪法则突破了这种精英制宪的旧范式，开创了人民参与制宪的新模式。之所以采取这一新的制宪模式，主要目的在于增强新政权的民主正当性。1952年10月28日，斯大林同刘少奇同志的会谈内容纪要充分体现了这一制宪目的：

斯大林认为，如果你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是经人民选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西。人家可以说你们国家没有法律。你们应从敌人（中国的和外国的敌人）那里拿掉这些武器，不给他们这些借口。[9]

《共同纲领》及其所创设的治理架构无法完全实现上述目的。《共同纲领》确认了人民主权的原则、普遍选举、人民代表大会制度框架等重要原则和制度，[10]同时也规定了最终向人民代表大会制度过渡的目标。[11]但是，这与可实施的人民代表大会制度仍相去甚远，人民也无法真正行使当家作主的权利。

与此形成鲜明对比的是，1954年宪法是中国共产党领导中国人民制定的，确立了人民民主原则。从制宪动机而言，通过制宪赋予人民选举权以及当家作主地位巩固政权的合法性，并通过设立各级人民代表大会由人民参与国家治理。为此，在宪法制定之前，专门制定了《选举法》，有5.7亿人参加了基层选举。1.5亿人参加了全民讨论宪法活动，共征集到52万多条意见建议。最后，召开全国人民代表大会，正式通过了1954年宪法。

在1954年宪法制定过程中，人民并非被动地参与，而是主动地为形成宪法规范贡献智慧。例如，在宪法起草委员会接受中共中央提出的宪法草案初稿之后，各地有8000多人先行参与到对宪法草案的讨论中。在此过程中，“地方单位与军事单位提出的修改意见和疑问共6813条，因重复没有编入的意见和疑问共9097条”。[12]这些人员先后提出了包括修改宪法须有1/4全国人大代表提出才能进行讨论、国家主席对全国人民代表大会负责并报告工作、将国务院改为中央人民政府、增加规定迁徙自由、增加著作和发明权、妇女平等权等建议和疑问。[13]因此，刘少奇同志曾说：“这八千多人都是宪法起草工作的参加者。”[14]

在全民讨论阶段，征集的意见建议不仅数量庞大，而且不乏高质量的建议。其中所提出的一些意见建议被有效吸纳，成为正式条文。全民讨论被采纳的意见有：各民族都有使用自己的语言文字的自由，将四种所有制（即国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制）改为四种主要所有制，少数民族不作为选举全国人民代表大会代表的一个独立的选举单位，增加规定上级人民法院监督下级人民法院的审判工作，区分全国人民代表大会专门委员会和临时性委员会，规定全国人大常委会也有权决定设立特定问题的调查委员会，在各级人民检察院设立检察委员会。[15]

这一人民制宪模式也在现行宪法制定过程中被继承。肖蔚云教授曾就我国这一独特的制宪模式及其优越性在国际宪法学协会第一次世界大会上进行专题报告。他认为，我国这一制宪模式相较于另一种民主制宪模式 —全民公决更具有民主性。他系统概括总结了人民制宪模式的如下优越性：

第一，不受一定人数签署提案的限制。·…....第二，全民讨论的时间长达几个月，使公民有充分时间了解和思考宪法草案或宪法修改草案的内容，有充分时间进行反复讨论和修改，这比不进行讨论而只单纯投票表示赞同与否，更切合实际，也便利于公民更好地提出修改意见。第三，全民讨论对提出宪法草案或宪法修改草案的内容没有各种限制。公民可以提出原则性的意见，也可以提出具体意见，或者不同意草案的内容，另外提出修改意见，或者同意草案的内容而提出补充意见，提出修改意见不要事先得到某个国家机关的赞同。这就极大地鼓励公民积极提出修改意见，也是鼓励公民参加对国家大事的管理。第四，全民讨论可以兼顾多数人与少数人的意见，比较灵活。第五，这种广泛的全民讨论，可以集思广益、集中全体人民的智慧，从各个不同的方面、不同的角度、不同的地区提出意见和问题，这就可以弥补起草或修改宪法的工作机关所提草案的不足之处，可以使宪法草案或宪法修改草案更加完善、更加符合全国人民的意志，这是最广泛的社会主义民主，而决不是搞形式、装样子、走过场。[16]

人民广泛而深入的参与，不仅使制宪行为本身更具民主性，而且其规范内容的民主性也能得到保障和增强。

二、奠定规范宪法的基本框架

1954年宪法的另一 个突出特点及其历史贡献，便是其初步奠定了我国规范宪法的框架，从而提升了宪法的可实施性。就总体结构而言，在内容及其表达上平衡了纲领性与规范性，且大大提高了规范性成分，使其超越了单纯的政策宣示，而具备法律规范的基本特征。

众所周知，制定1954年宪法的一个重要初衷就是将过渡时期总路线用根本法形式固定下来，为实现从新民主主义社会向社会主义社会过渡提供法制保障。对于这一转折的必然性，韩大元教授一针见血地指出，过渡时期总路线的提出与《共同纲领》作为新民主主义社会纲领之间出现了不协调，以正式的宪法取代临时宪法势在必行。[17]正因如此，“我们完全有必要在共同纲领的基础上前进一步，制定一个像现在向各位代表提出的这样的宪法，用法律的形式把我国过渡时期的总任务肯定下来”。[18]

但是，1954年宪法与《共同纲领》的差异并不仅仅体现在其背后所反映的社会模式和意识形态的不同，两者在具体内容的规范性上也相去甚远。如果说《共同纲领》更多汇集了新中国成立初期施政纲领与基本政策的话，那么1954年宪法无疑具备了规范宪法的雏形。规范宪法的特征不仅体现在其最初的功能定位上，而且广泛地呈现在其内容之中。

（一）规范宪法的初衷定位

从制定初衷上看，1954年宪法本身便承载着将各种国家制度加以规范化的意图。对此，刘少奇同志在宪法草案说明中开诚布公地加以阐明：

宪法一方面总结了我们过去的奋斗，另一方面给了我们目前的奋斗以根本的法律基础。它在我们国家生活的最重要的问题上，规定了什么样的事是合法的，或者是法定必须执行的，又规定了什么样的事是非法的，必须禁止的。在宪法公布以后，违反宪法规定的现象并不会自行消灭，但是宪法给了我们一个有力的武器，使我们能够有效地为消灭这些现象而斗争。[19]

在宪法草案讨论过程中，许多内容的设计与取舍也是基于规范立场而作出的。例如，由于无法兼顾地区间以及城乡间的差异，宪法文本删除了有关拘留的规定。“这样可以照顾到偏远地方。宪法上规定，容易违宪。”[20]又如，草案曾规定，“如果当事人不通晓当地通用的语言文字，人民法院应当为他们翻译”。但在考虑现实可能性后，最终放弃了，因为“为他们翻译，是很困难的事。宪法上规定了，如果不替他们翻译，就违宪了”。[21]此外，有一些意见并未最终被采纳，因为“在这些意见中，有一部分意见所涉及的问题不是属于宪法的内容，而是属于其他各种法律的内容，这一部分意见应当在制定其他法律的时候去处理”。[22]由此可见，如果制宪者及民众对宪法的规范性没有要求与期待的话，上述讨论是不可能出现的。

正因如此，韩大元教授曾对1954年宪法的规范性作出如下评价：“'五四宪法'确立了中国宪法的基本关系，勾画宪法关系中的国家、社会与个人之间的相互关系，形成宪法制度上的'中国思考'与'民族特色'。确立了调整宪法关系的基本范畴与调整领域，即国家与公民之间的关系、国家与国家机关之间的关系、国家机关相互之间的关系、国家机关与各个企事业单位等社会关系。”[23]

（二）规范宪法的内容呈现

从条文的具体内容看，1954年宪法的规范性也是显而易见的。在有关宪法草案的说明中，刘少奇同志曾归纳指出，草案的基本内容包括四个方面，即“国家的性质”“过渡到社会主义社会的步骤”“人民民主的政治制度和人民的权利和义务”“民族区域自治”。[24]在这四个方面内容中，除了“过渡到社会主义社会的步骤”纲领性突出外，其他三部分内容无疑更侧重于规范性。

与《共同纲领》《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区施政纲领》等早期宪法性文本相比，1954年宪法最大的变化就是大大增强了规范性。以《共同纲领》为例，其主要内容是纲领和政策，分为“总纲”“政权机关”“军事制度”“经济政策”“文化教育政策”“民族政策”“外交政策”七章。从具体条文内容来看，以框架性、原则性、宣示性、倡导性、目标性规范为主，权利义务条款、职权条款数量相对有限。就此而言，其规范性弱、缺乏可操作性，需要进一步充实拓展的空间较大。就规范性而论，其与法律相去甚远。《共同纲领》具体内容规范性的缺失与其功能定位有关。总体而言，《共同纲领》侧重于建国而非治国，[25]因此其对原则性的需求超过了规范性。此外，由于时间仓促等原因，无法就政策规则展开深入讨论、论证，也影响了规范性的达成。[26]

1954年宪法则弥补了《共同纲领》等早期宪法性文本规范性缺失的问题。除了继承《共同纲领》等文本所共有的纲领性特征之外，其大量增加了有关国家目标、国家权力配置和公民基本权利的规范内容。在总纲部分，大大减少了《共同纲领》中更加微观的、阶段性的目标条款，如有关农林渔牧业、 工业、交通、商业、合作社、金融等政策条款（《共同纲领》之“经济政策”部分），代之以所有制政策条款。同时，总纲部分还以国家责任、国家任务的方式表述纲领目标，大大提高了目标的规范性。例如，规定国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋、生活资料的所有权，[27]国家保护公民私有财产继承权，[28]国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权，[29]等等。这样的表述变化，大大增强了规范的可实施性与可操作性，使得1954年宪法更加具有法律应有的特征。

在《共同纲领》中，第二章“政权机关”总共只有八个条文，且规定颇为原则化。例如，《共同纲领》规定，“国家最高政权机关为全国人民代表大会”。[30]但是，全国人民代表大会如何组织、行使哪些职权、如何行使职权、其与其他国家机关之间的关系如何等，一概没有规定。

相较而言，1954年宪法第二章“国家机构”共有64个条文，分为“全国人民代表大会”“中华人民共和国主席”“国务院”“地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”“民族自治地方的自治机关”“人民法院和人民检察院”6节，仅第一节“全国人民代表大会”就有18条。这些条文进一步明确了各个机关的组织、地位、职权、责任制、行权及决策程序、相互关系等一系列重要内容。同时，通过增强规范的明确性，提高规范的可操作性，例如“全国人民代表大会每届任期四年”[31]、“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集”[32]、“有选举权和被选举权的年满三十五岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席”[33]、“总理领导国务院的工作，主持国务院会议”[34]等。

《共同纲领》并未专门设置“公民的基本权利和义务”一章，相关内容分散在不同章节。除了公民权利义务条文较多的“总纲”之外，第二章“政权机关”规定了人民的控告权，[35]第三章“军事制度”规定义务兵役制和烈属军属受国家和社会优待，[36]第四章“经济政策”规定了8小时至10小时工作制及最低工资制等，[37]第五章“文化教育政策”包含有普及教育、保护报道真实新闻的自由等内容，[38]第六章“民族政策”规定了禁止民族歧视、发展民族语言、保持或改革民族风俗习惯及宗教信仰自由，[39]第七章“外交政策”则规定了外国人居留权等内容。尽管如此，这些规范总体上仍显原则化，[40]对于如何行使权利、承担义务基本条款的规定付之阙如。

相较于《共同纲领》，1954年宪法在基本权利义务方面规定的规范性也有所提升。首先，增设了“公民的基本权利与义务”一章，凸显了宪法所应承担的保障公民基本权利的功能。这比将相关内容作为不同领域的政策，更加凸显宪法应有的保障功能及价值取向，其规范性也因此而得以提升。其次，公民主体性的提升。在《共同纲领》中，公民概念尚未提出，人民成为替代性概念。同时，人民更多是作为各种政策的施予对象和受益者存在的。在1954年宪法中，公民是作为基本权利及义务的主体存在的。在其第二章中，“中华人民共和国公民”往往是基本权利条款的主语。最后，1954年宪法某些基本权利条款比《共同纲领》相应条款规定更为具体、明确。例如，《共同纲领》仅规定“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权”，[41]但是，1954年宪法则分别规定了选举权、被选举权行使的适格年龄、剥夺条件、一般平等原则及男女平等原则。[42]再如，《共同纲领》并未规定人身自由这一最基本的人权，但是，1954年宪法不仅规定了公民人身自由不受侵犯这一原则，而且还规定了限制公民人身自由应当履行的法定程序。[43]

当然，不可否认，1954年宪法并未为宪法规范的实施提供可执行的、可持续的解决方案。制宪者们已经清醒地认识到，“并不是说，宪法公布以后，宪法所规定的任何条文就都会自然而然地实现起来。不是的”。[44]但是，令人遗憾的是，“为保证宪法的完全实施而奋斗”[45]未能成为现实。

三、构建“序言十四章”的稳定体例

1954年宪法还在立宪技术上实现突破，奠定了我国宪法规范文本体例。具体而言，该部宪法确立了“序言十四章”的结构体例，包括序言、总纲、国家机构、公民的基本权利和义务，以及国旗国徽首都。这一体例结构为后续的宪法文本所继承。[46]可以说，1954年宪法实现了我国立宪技术上的初步定型，成为一种具有较强约束力的制度先例。

（一）宪法文本体例演进

事实上，我国宪法规范文本体例经历了逐步稳定、日臻完善的发展过程。总体而言，根据地时期各个宪法性文件侧重于规定政策的实体内容，而对文本的形式不予深究。因此，其表述技术相对粗疏。《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区施政纲领》《陕甘宁边区宪法原则》均以罗列的方式明确根据地政府在各个领域施行的政策，且未采用条文形式加以表述。其中，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》与《陕甘宁边区宪法原则》还将这些政策以不同主题加以概括，前者将政策分为“民族主义”“民权主义”“民生主义”三个部分，后者则分为“政权组织”“人民权利”“司法”“经济”“文化”五个方面。尽管这两个文件对各领域政策已有明显的区分意识，但均未明确采用分章的表述方式。同时，除《陕甘宁边区宪法原则》之外，《中华苏维埃共和国宪法大纲》《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》《陕甘宁边区施政纲领》都在题注[47]之下用一个简短段落阐明立法目的。但是，这些段落之前也未以“序言”冠之。

与上述宪法性文件相比，《共同纲领》则代表了宪法规范文本体例方面的重要突破，具有分水岭意义。首先，《共同纲领》不再延续将各种政策简单罗列的表述方式，而是采用条文（共60条）的形式。其次，《共同纲领》将条文用章的形式加以区分，主文共有七章。最后，《共同纲领》明确用“序言”表述制定背景、制定目的等内容。

（二）确立“序言+四章”体例

1954年宪法则进一步对《共同纲领》的规范文本体例加以改进。除了保留序言、

总纲之外，最突出的变化是对《共同纲领》的章节设置加以精简与调整。除了第一章总纲外，《共同纲领》包括“政权机关”“军事制度”“经济政策”“文化教育政策”“民族政策”和“外交政策”等六章。1954年宪法则将总纲之外的六章精简为三章，[48]同时各章主题也发生显著变化。其中，“政权机关”被“国家机构”所取代，同时增加了《共同纲领》不曾出现的“公民的基本权利和义务”[49]和“国旗、国徽、首都”。《共同纲领》中“政权机关”之后的其他各章大都被调整至1954年宪法第一章总纲之中。

体例的不同部分承担着不同的功能。序言[50]的主要功能是陈述制宪的背景、宣示制宪的目的和国家的基本政策。首先，序言回顾了中华人民共和国的建国历史，并肯定了人民民主制度是确保建成社会主义社会的基础。其次，序言明确了制宪的直接目标确认过渡时期总路线，即逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。再次，序言还阐明了1954年宪法与《共同纲领》之间的关系，即它既是以《共同纲领》为基础的，又是对《共同纲领》的发展。最后，序言还阐明了其对统一战线、民族政策和对外政策的定位，包括继续发挥人民民主统一战线的作用、构建自由平等的民族关系、加强民族团结、加强与苏联的同盟及团结关系，根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则发展外交关系等。

总纲则明确了国家的性质，并规定了重要的国家目标。总纲首先明确我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家，并宣示了人民主权原则、明确人民代表大会制为政权组织形式以及其所实行的民主集中制。其次，总纲明确将建立社会主义社会作为社会主义改造之后的国家目标。再次，总纲还用十个条文规定了国家对各种所有制和财产权的保护政策，另有一个条文规定了经济计划在国民经济发展中所发挥的作用。最后，还有三个条文从不同角度捍卫了人民民主制度。

国家机构部分围绕人民代表大会制度展开，分六节分别规定了全国人民代表大会、国家主席、国务院、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院的组织、职权，以及履行职权应遵循的程序等。这些内容构建起了国家治理的组织体系和规范体系。

公民的基本权利和义务既是对人民民主原则的落实，也是为国家权力确立目标和划定边界。其内容包括政治权利、人身权利、经济和社会权利等，以及纳税和服兵役的义务。

国旗、国徽、首都则分别规定了三种不同的国家象征制度。

此后，1954年宪法所开创的“序言十四章”文本结构体例成为一种稳定的、标准的体例，为1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法所遵循并一直延续至今。这体现了我国对于宪法规范的基本功能设置在理念上趋于定型。尤其值得注意的是，尽管1975年宪法在具体规范内容上严重背离了1954年宪法的原则和制度框架，但是其依然延续了后者所创造的规范本文体例，足见这一体例的强大影响力与事实约束力。

四、初步形成制宪方法论

1954年宪法的制宪组织工作、制定程序和制宪理念也是其历史经验之所在，初步形成了我国的制宪方法论，并对后续制宪修宪工作产生了持续的影响。

（一）周密的组织

在1954年宪法制定过程中，执政党发挥主导作用，兼顾党的领导和发扬民主，并通过创设不同的机构既确保制宪过程顺利有序，又能够充分吸收各种有益的意见建议。正如毛泽东同志所言：“这个宪法草案所以得人心，是什么理由呢？我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。”[51]

首先，执政党在1954年宪法制定中发挥着关键的领导作用。这不仅体现在决定制定1954年宪法上，而且也体现在设计该宪法的基本框架和具体内容，以及为确保宪法草案顺利通过所作出的组织策划。党的领导，确保了宪法的制定和实施能够遵循正确的政治方向。

执政党在1954年宪法制定的整个过程都发挥了领导作用。中共中央向中央人民政府委员会提出制宪建议，实质性启动宪法制定程序：中共中央成立宪法起草小组，并由毛泽东同志亲自领导草案起草工作；宪法起草小组向中共中央通报了其工作计划；中共中央政治局决定成立宪法研究小组，负责宪法草案初稿的最后修改；中共中央政治局讨论并初步通过宪法草案；中共中央向宪法起草委员会提出宪法草案初稿；等等。

许崇德先生曾经指出：“没有共产党就没有新中国，也就没有新中国的宪法。实际上，宪法本身就是党的主张和人民意志统一的表现。……我国宪法的制定和历次修改，无一不是先在党内启动，形成建议，而后进入法律程序的。”[52]

其次，1954年宪法制定过程中也通过多种方式发扬民主，使宪法内容更能反映民意、汇集民智。一方面，成立多种组织吸纳民意。例如，中央人民政府委员会成立了中华人民共和国宪法起草委员会，委员会共由33名委员组成。毛泽东担任主席，其他委员包括中央人民政府委员会6名副主席、政务院总理、6名副总理、最高人民法院院长、人民革命军事委员会副主席、全国政协副主席，以及民主党派的代表性人物。政协全国委员会常务委员会邀请各民主党派、人民团体负责人和各界人士组成17个座谈小组讨论宪法草案。另一方面，通过多种方式听取和征求意见。例如，为了听取社会各界对制定宪法的意见，毛泽东主席同18位民主党派负责人座谈，周恩来召集政协座谈会，对制宪问题广泛听取意见。

（二）完备的程序

1954年宪法的制定程序也充分兼顾了合法性和民主性。

首先，为了制定1954年宪法，制定《选举法》并召开全国人民代表大会。根据《共同纲领》规定，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会和各级人民政府、国家最高政权机关是全国人民代表大会。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权。但是，中国人民政治协商会议毕竟是人民民主统一战线组织，无法承担制定新宪法的功能。因此，必须由全国人民代表大会制定1954年宪法。在此之前，必须先制定《选举法》，为选举产生各级人民代表大会提供法律依据。

其次，遵循了从党的政策向国家法律转化的基本程序。1954年宪法草案由中共中央成立的宪法起草小组起草，经中央政治局通过之后以中共中央名义向中华人民共和国宪法起草委员会提出宪法草案的初稿。初稿经宪法起草委员会审议之后由中央人民政府委员会通过并向全民征求意见。在全民征求意见之后，宪法起草委员会又召开两次会议对草案进行最后修订。草案由全国人民代表大会代表审议表决后通过。在全国人大代表审议之前，刘少奇代表宪法起草委员会向大会作有关宪法草案的报告。通过这一过程，宪法草案完成了从党的政策向国家法律的转变。

最后，宪法制定程序也充分重视发扬民主。例如，宪法草案经全民讨论历时近3个月，共有1.5亿人参加，共征集到52万多条意见建议。有多条建议获得采纳，包括有关使用民族语言文字的表述、上下级人民法院之间关系的表述、有关四种所有制的表述等。在全国人大会议上，1211名全国人大代表被分为33个代表组，对草案进行审议，共有164名全国人大代表在大会上就宪法草案进行发言。

（三）整全的理念

1954年宪法制定过程中所贯彻的立法决策理念也是相对整全的，兼顾了多重制度需求，从而确保了宪法的立法质量。这些决策理念对宪法的后续发展和其他立法活动均产生了深远的影响。

毛泽东同志指出，“搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信”，“不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且要批评。这才是科学的态度”。因此，他没有采纳将该宪法命名为“毛泽东宪法”的建议。

以科学态度指导宪法制定意味着从实际出发。1954年宪法既总结了反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的人民革命的经验，也总结了社会改革、经济建设、文化建设、政府工作的经验。科学性还体现在，其并未对社会主义改造提出统一的时间表，而是规定“逐步实行”的原则。[53]

1954年宪法平衡了原则性和灵活性。例如，一方面，宪法确立了社会主义原则。另一方面，在社会主义无法一蹴而就实现的情况下，规定逐步实行各种形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制。[54]又如，既规定了全国人大每年举行会议的要求，又规定了临时召集会议的程序。[55]

1954年宪法兼顾了文本的稳定性与适度弹性。宪法起草委员会经讨论决定，在宪法中不列举国务院各部、各委员会名称，其理由是“部、委员会可能经常变动，或增或减，如果列了，变动一次，就要修改一次宪法，这样，宪法就要年年修改了”。[56]

1954年宪法也注重文本的体系性。例如，宪法起草委员会采纳了全民讨论中提出的建议，对草案第8条、9条、10条第1款（即国家依法保护农民、手工业者和其他个体劳动者及资本家的生产资料所有权及其他所有权）进行修改，避免与11条（即国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料所有权）重复。[57]

结语

正因为1954年宪法具有典范作用和先例价值，它所创立的人民代表大会制度才被作为根本政治制度贯彻实行至今，它已成为现行宪法设计的制度模板，它所提供的基本权利清单也展现了超越时空的生命力。与时俱进地总结1954年宪法丰富的历史意义并将其作为未来宪法发展的重要指引，对于进一步践行依宪治国、坚持和完善人民代表大会制度、践行全过程人民民主、推动国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大的现实意义。

注释:

[1]参见韩大元：《“五四宪法”的历史地位与时代精神》，载《中国法学》2014年第4期，第29一37页。

[2]参见焦洪昌、王放：《“五四宪法”的“社会主义”规范入宪-—依宪执政的探索与实践》，载《法学杂志》2014年第12期，第27一39页。

[3]参见周永坤：《五四宪法的得失与启示》，载《唯实》2004年第5期，第54一56页。

[4]参见刘山鹰：《新民主主义，国际主义，社会主义：重估1954年宪法》，载《探索》2011年第6期，第187页。

[5]参见谢维雁：《回望一九五四：制宪者的宪法观念及其反思》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2011年第6期，第114一123页。

[6]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第390页。

[7]同注[1]韩大元文，第29页。

[8]肖蔚云：《关于新中国的制宪权》，载 《中国法学》1984年第1期，第42页。

[9]《关于与斯大林会谈情况给毛泽东和中央的电报》，载《建国以来刘少奇文稿》（第4册），中央文献出版社2005年版，第537页。

[10]《共同纲领》第12条规定，“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”

[11]参见《共同纲领》13条。

[12]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第233页。

[13]同注[12]韩大元书，第233一308页。

[14]同注[6]刘少奇文，第389页。

[15]同注[6]刘少奇文，第388一420页。

[16]同注[8]肖蔚云文，第46页。

[17]同注[12]韩大元书，第82页。

[18]同注[6]刘少奇文，第397页。

[19]同注[6]刘少奇文，第419页。

[20]同注[12]韩大元书，第400页。

[21]同注[12]韩大元书，第392页。

[22]同注[6]刘少奇文，第412页。

[23]同注[1]韩大元文，第36页。

[24]同注[6]刘少奇文，第397一412页。

[25]参见《中国人民政治协商会议共同纲领》序言。

[26]例如，在谈到《共同纲领》中新民主主义的文化政策时，周恩来表示：“这个问题讨论不多。”参见周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第442页。

[27]参见《宪法》（1954年）第11条。

[28]参见《宪法》（1954年）第12条。

[29]参见《宪法》（1954年）第10条第1款。

[30]《共同纲领》第12条第2款。

[31]《宪法》（1954年）第24条第1款。

[32]《宪法》（1954年）第25条。

[33]《宪法》（1954年）第39条。

[34]《宪法》（1954年）第50条第1款。

[35]《共同纲领》第19条第2款规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”

[36]参见《共同纲领》第23条、第25条。

[37]参见《共同纲领》第32条。

[38]参见《共同纲领》第48条、第49条。

[39]参见《共同纲领》第50条、第53条。

[40]对此，马岭教授曾做如下评论：“将权利视为'纲领'的一部分，突出了其作为奋斗目标的意义，而忽视了其权利与权力的对应性等法律规范特征。”参见马岭：《〈共同纲领〉的纲领性与宪法性》，载《政法论丛》2010年第1期，第22页。

[41]《共同纲领》第4条。

[42]参见《宪法》（1954年）第86条。

[43]参见《宪法》（1954年）第89条。

[44]同注[6]刘少奇文，第419页。

[45]同注[6]刘少奇文，第420页。

[46]周永坤教授较早总结五四宪法的这一贡献，但未展开论述。参见周永坤：《五四宪法的得失与启示》，载《唯实》2004年第5期，第54页。

[47]题注是指法的名称之下用于表明所立之法合法性、效力等级的信息，包括制定主体名称和通过、公布时间。参见徐向华主编：《立法学教程》，北京大学出版社2017年版，第311页。

[48]在1954年宪法制定过程中，曾出现过“序言十九章十附则”的体例方案。其中，九章分别包括基本原则、国家最高权力机关、中华人民共和国主席、政府、国家权力的地方机关、民族自治机关、法院和检察机关、公民的基本权利与义务以及国旗、国徽、首都。附则规定制定主体和生效时间。参见韩大元：《关于新中国1954年宪法制定过程若干问题探讨——纪念1954年宪法颁布五十周年》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年第4期，第9页。

[49]与现行宪法不同，1954年宪法将“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之后，作为第三章。但是，在全国人大一次会议上，代表讨论宪法草案时，有代表曾提出，第二章、第三章位置调整，以理顺国家机构与公民权利之间的关系。参见注[49]韩大元书，第509页。

[50]在1954年宪法制定过程中，对于是否需要序言、序言应当包括哪些内容等，也有过不同意见。参见注48韩大元书，第9页。

[51]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》（1954年6月14日），全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第347页。

[52]许崇德：《共和国宪法六十年》，载《法学家》2009年第5期，第6页。

[53]参见王德祥：《略论我国一九五四年宪法的科学性》，载《学习与思考》1982年第2期，第27页。

[54]参见《宪法》（1954年）第4条、第5条、第6条、第7条、第10条。

[55]参见《宪法》（1954年）第25条。

[56]毛泽东：《在宪法起草委员会第一次会议上的插话（节录）》（1954年3月23日），载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第344页。

[57]同注[6]刘少奇文，第413一414页。

林彦，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。

来源：《地方立法研究》2024年第6期。