2024年9月22日，北京大学国家发展研究院成立三十周年庆祝活动之智库分论坛——朗润.格政第188期在承泽园举行，主题为“高水平市场经济之路”。本文整理自国务院发展研究中心企业所所长袁东明在论坛上的演讲。

今天我将围绕“高水平市场经济之路”这一主题，探讨政府与市场之间的三对关系。

党的二十届三中全会明确提出，要以经济体制改革为牵引，全面推动深化改革进程。习近平总书记在相关说明中特别强调，经济体制改革的核心正是政府与市场关系的调整与优化。由此可见，政府与市场的关系不仅是经济体制改革中的关键议题，更是推动高质量发展的核心要素。因此，我认为这一选题极具前瞻性和现实意义。

在市场经济国家的发展实践中，政府与市场的关系始终是一个核心议题。同样，在学术研究领域，无论是新古典经济学还是新凯恩斯主义，均对政府与市场的关系进行了深入探讨。自改革开放以来，中国也始终围绕这一关系推进经济体制改革。

总体而言，处理政府与市场的关系需依据不同的社会制度、发展阶段、历史文化等特定关系，因此，各国各时期的侧重点会各有不同。在当前探讨我国政府与市场的关系时，我们必须将其置于社会主义市场经济体制的大框架内，既遵循市场经济的一般规律，又体现社会主义的基本特质。

以下，我结合近年来实践中的问题及党的二十届三中全会的报告内容，阐述个人对于这一议题的一些初步看法与观点。我认为有三个关系非常重要：国有经济与民营经济的关系、政府与企业的关系，以及大企业与中小企业的关系。

国有经济与民营经济的关系

国有经济与民营经济的关系这一议题的重要性不言而喻。改革开放初期，我们以国有企业改革为核心推动经济发展，这本质上也是政府与市场关系的一种体现。国有企业在西方经济学中被视为解决市场失灵、提供公共产品的关键力量，而在社会主义国家，它更是公有制的重要体现。因此，国有与民营经济的关系，是政府与市场关系中的重要组成部分。

党的二十届三中全会的报告中明确指出，构建高水平社会主义市场经济体制的首要任务是坚持和落实“两个毫不动摇”。这进一步强调了处理好国有经济与民营经济关系的重要性。就此，我有以下三个观点。

第一，处理好国有与民营关系，须全面准确理解“两个毫不动摇”。

“两个毫不动摇”伴随着民营经济从初具规模到发展壮大的全过程而逐步确立，它标志着民营经济或非公有制经济从最初的“必要和有益的补充”，逐步演变为社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分。2002年党的十六大明确提出“两个毫不动摇”，强调了民营经济在国家经济发展中的重要地位及其持续壮大的趋势。

在阐述“两个毫不动摇”时，我们应避免片面强调其中一方面而忽视另一方面，即既要重视国有经济的发展，也要坚定不移地支持民营经济发展。

“两个毫不动摇”不仅是对国有经济与民营经济关系的精辟概括，更是对社会主义市场经济体制的高度政治归纳，也深刻体现了社会主义制度中以公有制为主体的基本原则。《宪法》作为国家根本大法，明确规定社会主义制度是我国的根本制度，公有制是这一制度的本质特征。同时，《宪法》第六条和第七条进一步强调了社会主义初级阶段公有制经济的主体地位和国有经济在国民经济中的主导力量。这为我们处理国有与民营关系的根本遵循，即必须明确国有经济作为公有制经济的主体，应发挥其主导地位，并为民营经济的发展提供有力支撑和引领。

第二，处理好国有与民营的关系，须正确认识国有经济的主导性。

1997年党的十五大报告中已明确阐述，即国有经济的主导作用主要体现在对关键领域的控制力上，而非单纯依赖数量或比例上的优势。彼时，国有经济虽在国民经济中占据较高比例，但主导性的衡量标准在于其对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的支配地位。

党的十五大提出“控制力”的背景与当前社会经济环境已大相径庭。当时国有经济占比远超50%，现今国有经济比重虽已缩减至约三分之一，但国有经济主导作用的本质——控制力要求，依然具有指导意义。自党的十五大以来，国有经济的国家战略目标不断细化与拓展，从公共服务、战略性前瞻性产业、生态环境、科技进步、国家安全等，到二十届三中全会新增的应急能力、公益性领域及新兴产业，均彰显了国有经济在关键领域的核心地位。尤为重要的是，党的二十届三中全会特别强调要增强国有经济的核心功能，即国有企业需超越普通企业的范畴，在公共服务、应急响应、公益领域、新兴产业、国家安全、生态保护及科技进步等方面发挥不可替代的作用。

当然，将国有经济的主导性落实到核心功能上，既是挑战也是机遇。如何界定真正的控制力、评估当前国有经济是否已充分展现其控制力，以及如何在市场经济条件下实现国有经济的核心功能，均为亟待深入研究的课题。尽管如此，国有经济主导性体现于控制力的基本原则应该坚定不移，为新时代国有经济布局优化与结构调整提供了明确的方向。

第三，处理好国有与民营的关系，关键在于落实“优势互补，共同发展”的战略方针。

值得注意的是，这一方针在二十大报告中首次明确提出，为我们指明了方向。结合前文对“两个毫不动摇”的理解，国有经济与民营经济均为经济发展的重要基石，但各自的功能与角色有所不同。国有经济以控制力与主导地位占优，民营经济则展现出强大的创新活力与市场适应性。在此背景下，确保各种所有制企业在市场经济中实现公平竞争成为基本原则，当然现实中是否真正达到了这一目标，仍是我们未来努力的方向。

当前，在诸多领域，尤其是竞争性领域，国有企业与民营企业虽能同台竞技，但仍存在部分领域对民营企业设置壁垒，仅允许国有企业进入。国际规则不排斥各国设立国有企业承担公共职能，但同样强调在竞争性领域的竞争中，国有企业与民营企业应遵循相同的商业规则。这既是我们追求的目标，也需认识到两者因功能差异而必然存在的差异性。

进一步推动优势互补、共同发展，我们应勇于探索，在公平竞争的基础上，鼓励国有经济与民营经济错位布局、优势互补、相互融合，形成共同发展的良好格局。这意味着在布局上需有所区分，确保在竞争领域公平较量，在互补领域深化融合。当前，无论是上市公司还是非上市公司，国有资本与民营资本的混合所有制经济形态已广泛存在，资本层面的深度融合为两者的协同发展奠定了坚实基础。

政策与企业的关系

政策与企业之间的关系本质上也是政府与市场关系的体现，因为企业本身就是市场活动的主体。处理政府与企业的关系，核心在于构建和完善市场经济的基本制度框架，包括市场准入、公平竞争、产权保护以及社会信用体系等。同时，还需以问题为导向，针对企业在高质量发展过程中所面临的挑战，提出并实施有效的解决方案，这些解决方案需超越基础制度构建，直接针对企业当前最迫切的需求。

近年来我们也进行了广泛的调研，收集了企业家们反映的一些突出问题，包括要素获取不公平、政策不确定性大、市场准入歧视、用工难题、舆论环境不佳、一些地方不诚信及拖欠款项、以及创新面临的制度性障碍等，这些问题均被企业家们视为影响其发展信心的重要因素。

针对这些问题，党的二十届三中全会《决定》都作了非常明确的部署。在此，我结合《决定》内容就政府与企业的关系谈三点。

第一，要保护好民营企业和民营企业家的合法权益。产权保护作为市场经济的基础制度至关重要，现实中存在诸多侵犯企业合法权益的现象，特别是针对民营企业的侵权行为。这些问题包括但不限于拖欠款项、招商政策不履约、民事与政企经济纠纷处理刑事化、乱收费、乱罚款等，均违背了契约精神。党的二十届三中全会《决定》对解决这些问题都作了规定，对侵犯各种所有制产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚，完善惩罚性赔偿制度等；防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷；健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系等。特别强调的是，产权保护应依法平等且持久，三中全会《决定》特别突出了“长久”性。

第二，按照市场制度和规则，依法平等获取和使用要素资源。当前，企业在按照市场规则依法平等获取和使用要素资源方面仍面临挑战，如土地、能源、碳排放指标及排污权等资源的分配尚未完全市场化，更多受制于地方政府尤其是基层政府。此外，随着技术、数据等新型要素的重要性日益凸显，企业对于平等使用的呼声也越来越高。解决之道在于深化市场化改革，推动要素及要素资源配置的市场化进程。党的二十届三中全会《决定》对此进行了全面部署，要求完善要素市场制度和规则，构建城乡统一的建设用地市场，培育全国一体化技术和数据市场，建立能源双控向碳排放双控全面转型新机制，并完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，最终推动生产要素畅通流动和各类资源高效配置。

第三，构建专业、公正、透明的行政执法体系。这是保障企业合法权益、维护市场秩序的关键。近年来，行政监管执法力量不断下沉至基层，但基层在承接这些任务时面临专业能力不足等问题。同时，随着高质量发展要求的提升，安全、环保、标准等方面的执法要求也日益严格，导致执法过程中可能出现偏差，如检查过多过频、政策执行“一刀切”等。这不仅增加了企业负担，也影响了政策的稳定性和可预期性。为此，党的二十届三中全会《决定》明确提出要深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，特别是在涉及民营经济时，要加强事中事后监管，规范对民营企业的行政检查，以营造更加公平、透明、可预期的营商环境。

大企业与中小企业的关系

第三对关系是大企业与中小企业的关系。尽管企业间的关系主要遵循市场规律，但我国大企业对中小企业的账款拖欠及资金占用现象日益严重，已成为企业间关系中的突出矛盾。

从国际比较的视角来看，我国大企业的应付账款周期显著高于发达国家水平，这不仅增加了中小企业的财务压力，也影响了市场的公平与效率。我们基于上市公司数据进行了分析，发现我国上市公司2022年的应收账款周期平均达到67天，而英美等发达国家则普遍维持在30多天；上市公司的应付账款周期长达104天，远超主要发达国家平均水平的五六十天，且这仅是合同内约定的时间，实际账期可能因合同外条款及支付延迟而进一步延长。进一步分析显示，很多大企业的利润中有相当一部分来源于对中小企业账款的占用，而高达40%以上的上市公司享受着负财务成本，即它们通过占用中小企业资金获得了实际的利益，同又享受着政府给中小企业提供的优惠贷款政策。

为解决这一问题，我们可以借鉴国外经验，特别是与我们文化相近的韩国和日本。这些国家的普遍做法包括：规范合同要件，写明支付金额、日期、方式等事项，提供标准合同模板。明确规定交易双方的禁止行为，将拖延验收、擅自退货、强制转为票据支付等多种拖欠手段认定为违法行为。提高逾期支付利息，高于市场基准利率5-14个百分点。严格执行逾期利息规定，由公平交易委员会受理申诉，依法处罚违反支付义务的大企业。将拖欠行为纳入反垄断规制，认定为“滥用市场支配地位”行为。支持大中小企业合作，专门出台合作促进法，促进大中小企业共赢。

党的二十届三中全会《决定》已提出健全拖欠企业账款清偿的法律法规体系，更多聚焦于国家机关、事业单位和国有企业拖欠问题的解决。为推动大中小企业更好地融通发展，形成健康的企业生态，我们还需进一步完善相关制度，明确界定企业间的交易规范，加强对账款拖欠行为的监管与惩罚，确保市场公平竞争，促进大中小企业间的良性互动与合作，这也是政府应履行的职责。

整理：何又夕