党的二十届三中全会强调：“必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。”积极推动绿色转型已经成为当代中国转变发展方式和激活经济发展动能的方向，也是实现国家生态文明建设和“双碳”目标的内在要求。党的二十大报告明确提出，要推动煤炭清洁高效利用，加快构建新型能源体系，确保能源安全。从“安全、稳定、效率、成本和价格稳定性”等方面综合评估，中国已经建成了目前全球最庞大也是最有效的能源系统之一。然而，“碳中和”目标的提出对中国建设能源强国提出了新的要求和挑战。党的二十大报告对实现“碳中和”的路径做出了“先立后破”的明确规划，为后续“碳达峰”“碳中和”相关工作的开展奠定了总基调。“碳中和”的主要抓手是建设新型能源体系，而安全、稳定、保障能源（电力）供应是低碳转型的基本原则。所以，深入推进能源市场化改革是加快建设新型能源体系的要求，也成为中国经济高质量发展与绿色低碳转型的重要任务。
一、党的十八大以来能源市场化改革取得了显著成效
能源市场化改革涵盖电力、石油、天然气、煤炭、绿电、绿证及碳市场等多个方面。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》推进了能源市场化改革进程。在电力领域，2019年《关于深化燃煤发电上网电价形成机制改革的指导意见》提出“基准价+上下浮动”的市场化价格机制，2021年进一步构建了“能跌能涨”的市场化电价机制。在此背景下，电力市场交易电量大幅增长，截至2023年底，电力市场交易电量占比达到61.4%，形成了多买多卖的市场竞争格局。在石油行业，中国石油等国有企业通过全面深化改革，逐步向“油气热电氢”综合能源供应商转变。天然气价格改革全面理顺非居民用气价格，大部分价格由市场主导形成，显著增强了资源供应保障能力。煤炭行业则通过“去产能”等措施，优化供给结构，提升了煤电项目的投资积极性。在绿色能源领域，中国已构建起全国性的绿电和绿证交易体系，推动了绿色电力消费市场的发展。在碳市场方面，2021年全国碳排放权交易市场的正式启动，标志着中国碳定价机制迈出了关键一步。通过对碳配额进行市场化交易，有效激励了企业主动减排、提升能效。这些改革举措不仅释放了能源市场的活力，还有效促进了能源结构调整和能效水平提升。随着能源市场化改革不断深化，新能源市场体系逐渐完善，绿色电力证书交易有望成为电价机制中的重要一环。发展绿色电力证书可以通过市场化的手段缓解可再生能源的消纳问题，促进可再生能源发电的量价齐升，改善可再生能源运营商的收益水平，进而提高可再生能源的竞争力。
能源市场化改革客观上促进了近十年来中国可再生能源产业的迅猛发展。当前，中国可再生能源发电装机容量已经超过了煤电，风电、光伏、生物质能等装机规模均居于世界第一。与发达经济体相比较，近五年中国风电光伏发电量平均每年增长 22.3%，同期欧盟仅增长11.8%，美国仅12.8%。可再生能源的本土安全性和绿色低碳特征凸显了中国加快发展可再生能源的必要性和紧迫性。中国也抓住了可再生能源发展的时代机遇，既引领了全球可再生能源发展，也为自身经济高质量增长提供强大动力。此外，近十年来的改革和低碳转型兼顾了能源安全。能源安全包含着多维度多层次的内涵，但“供给短缺是最大的能源不安全”。2023年，中国的化石能源占能源消费总量的81.7%，石油对外依存度达70%，天然气对外依存度约45%。通过推动新能源发展和电动汽车替代石油消费，中国基本上稳定了石油对外依存。可再生能源装机容量爆发式增长，电动汽车市场规模迅速提升，化石能源和燃油车消费比例都处于稳步下降态势。同时，政府致力于加强煤炭清洁高效利用，通过煤炭长期合同和容量电价机制，理顺了煤电关系。煤电支持了可再生能源的稳定性，确保了电力供应稳定安全。
二、现阶段深化能源市场化改革的重要性和紧迫性
现阶段，持续深化能源市场化改革具有显著的重要性和紧迫性，可从以下四个方面理解为什么需要继续深化改革。
第一，保障能源安全要求正确评估能源市场化改革的紧迫性。目前中国能源供应的安全性和可靠性面临多方面挑战，除了供应侧不稳定电源占比稳步上升，需求侧也出现了很大的变化。一是能源电力需求快速增长。近几年能源电力消费增长率都超过了GDP增长率。2023年全国电力需求同比增长6.7%，2024年1—6月，全社会用电量同比增长8.1%。二是电动汽车爆发式增长导致电力对石油的替代力度加大。2023年国内新能源汽车销量为829.2万辆，较上年增长33.5%，销量攀升将带来新能源汽车用电量快速增长。三是随着数字经济、工业智能化等新业态的发展，用电需求将持续提升。数字产业和数字基础设施的高耗能特征将引致更多的电力需求。近年来AI的迅速崛起增加了能源供应压力。AI被广泛认为将在未来5年呈现爆发式增长，这将伴随着大量的能源需求增量。四是极端天气既影响电力负荷稳定性，也加剧了电力需求增长。国际能源署(IEA)在最新《电力年中更新》报告中指出，随着全球气温的持续升高，空调需求激增，预计今年全球电力需求将以近20年来最快的速度增长。五是出力不稳定的新能源的比例快速提高，增加了系统保供风险。面对未来能源需求迅速增长和供给不稳定性日益提升的供需双重挑战，推进能源市场化改革以适应新的供需形势，具有强烈的紧迫性。通过改革加快建设全国统一市场是重要抓手之一。此外，完善辅助服务市场及容量补偿机制，释放灵活性资源价值，对于保障国家能源安全而言具有重要意义。
第二，深化能源市场化改革才能优化资源配置。一方面，目前能源价格信号还难以完全反映供应成本和供需关系，现行的能源价格的市场化程度有待提升。近年来政府持续推动将能源价格交由市场决定，但是一些领域仍出现政府定价和市场电价并存的局面。例如，居民与工业电价之间的交叉补贴问题日益凸显。居民用电具有量小、地理位置分散、用电不持续和时间集中在用电高峰期等特点，由此居民供电成本远高于工业供电。然而，目前居民电价却明显低于工业电价，导致消费效率和社会福利的无谓损失。政府制定居民电价是基于历史价格水平、居民接受度、社会稳定等多方面因素的考量。这是历史遗留下来的问题，但是随着居民用电总量逐年提高，改革的迫切性日益提升。另一方面，中国能源需求与资源错位分布，并且省区之间协同性较弱导致资源优化配置受限。以省为主体的运行体制还未完全改变，各省之间能源交易规则不统一、地方保护、省间壁垒等问题凸显。供求理论认为，供求关系决定了市场交易价格与交易量，而价格又是引导资源配置的信号。市场化定价机制能够充分反映能源市场的供需关系，引导企业及时调整生产决策，促进企业向更先进的技术转型，以提高自己在市场中的竞争力。如果价格无法正确体现供需关系，能源资源将难以得到优化配置。由此可见，能源市场化改革的核心是价格改革。此外，竞争市场理论说明，竞争市场上的企业对市场价格的影响有限。企业会感受到竞争对手对自己的市场地位和利益的威胁，有助于激发企业的研发动力，促使其通过技术创新降低边际成本。党的二十届三中全会提出鼓励非公有制企业参与市场。现阶段可以通过能源市场化改革来保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，促进非公有制企业在当前快速增长且具有巨大发展潜力的新型能源体系领域维持并提升竞争力。
第三，建设新型能源体系和全国统一市场要求深化能源市场化改革。未来能源供给结构中将存在高比例的清洁能源（主要为风电光伏），这一过程需要市场化手段和政府支持并举解决其经济性问题。当前能源市场未能充分发挥推动绿色发展的作用。一方面，电力市场交易和电价机制尚未能充分反映环境外部性，即未能有效体现并补偿清洁电力的绿色属性。电力市场与碳市场协同机制尚不完善，电力市场与减排政策未能有效融合，导致碳减排成本难以传导给电价。另一方面，碳市场的成熟度有待提高，碳价格尚未达到合理区间，这进一步阻碍了电碳市场的联动效果。能源价格难以体现碳成本将导致能源转型成本无法顺利疏导。目前清洁电力缺乏竞争力，难以支撑其快速过渡为供应主体。尽管政府已出台了政策支持绿电绿证交易，但现有绿电绿证交易平台的影响力有限，交易量与市场流动性均存在改进空间。完善全国统一能源市场是解决上述问题的有效抓手，包括建设需求响应机制、辅助服务市场机制、容量市场机制等。
第四，推动新质生产力发展需要深化能源市场化改革。党的二十届三中全会提出要因地制宜健全发展新质生产力体制机制。能源市场化改革是推动新质生产力发展的重要驱动力，主要体现在三个方面：一是新质生产力以创新为主导作用。能源市场化改革通过引入多元化的市场主体，提升市场竞争和服务质量，推动能源产业的技术创新和效率提升。二是新质生产力强调生产要素的配置效率。能源市场化改革通过价格市场化反映供需状况和资源稀缺程度，鼓励用户合理用能，提升能源利用效率，为新质生产力发展提供重要保障。三是新质生产力是以绿色发展为底色。需要通过能源市场化改革来促进智能电网发展，提高能源传输的效率和安全性，同时更好地整合分布式能源和微电网，促进绿色能源的广泛应用。在推动新质生产力发展和能源市场化改革过程中，需要充分认识中国国情与改革难度。能源是国民经济和社会福利的基本保障，改革涉及方方面面，中国能源供应链基本国有的国情使得改革更为复杂。例如，中国电价改革远非经济学上解决价格扭曲那么简单，因为中国国情使得取消交叉补贴的收益难以准确评估。如果政府决策的依据为整体效用最大化，单一部门改革带来的福利损失可能被放大或缩小。因此，如何优化居民电价交叉补贴是一个复杂的系统问题，需要通过深化电力体制改革，建设全国统一电力市场，实现在更大范围内的资源优化配置，缓解改革的难度。
三、通过深化能源市场化改革，全面推进新型能源体系建设
中国能源系统还将扩张，新型能源体系建设过程中将面临不稳定的新能源发电比例增加、源网荷协调困难、用户侧供需互动需求波动加大、智能化水平有待提升等多方面挑战，需要通过深化能源市场化改革，从以下四个方面全面推进新型能源体系建设。
第一，促进优化资源配置。通过改革充分发挥市场在新型能源体系中优化资源配置的积极作用。通过健全能源市场化机制，使政府、企业、民众等各方持续形成合力，以满足新能源安全有效消纳和系统保供安全。党的二十届三中全会再次强调构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。加速电力现货市场建设，完善电力辅助服务市场，逐步提升新能源市场化交易比重，以及推广应用容量成本回收机制，是未来全国统一能源市场体系发展的重点。一是需求侧响应资源的市场化开发与价格形成机制创新将是未来能源市场化改革关注的重点，通过改革引导用户积极参与到新能源消纳和系统调节之中。二是通过改革让价格信号有效发挥释放市场信息的作用，可以选择个别省份或区域试点完全市场能源定价，积累改革经验，分析改革效果，优化改革方案。持续扩大现货市场，优化电力现货交易平台，完善电力现货交易机制，为现货交易的参与者开展技能培训，提高市场主体参与现货交易的能力。三是通过改革打破省际和区域电力交易壁垒以畅通全国电力交易流动，推进跨区跨省电力交易规则统一，提高省区间电力市场协同性。四是协同发展电力市场、碳市场和绿电绿证市场，充分体现可再生电力的绿色价值。需要建立市场间联动协同机制，完善市场建设，优化配额分配机制，加强监管和执法力度。建立健全碳核算体系，逐步扩大碳市场覆盖范围，加强碳监测技术的推广和碳核算人才的培养。积极学习国际碳市场建设经验，稳步推进碳市场交易产品的扩充，提升碳市场运行的效率和活跃度。强化电力市场与碳市场战略目标的协同性，逐步将碳成本内生化。持续加大绿电绿证交易的活跃程度与市场规模，促进新能源的消纳与快速发展。
第二，发挥政府的引导和市场推动作用。建设清洁低碳、安全高效的新型能源体系，需要政策保障，离不开有效市场和有为政府的有效联动。有效市场能够为新能源高质量发展提供内生动力，而政府则是维系新能源市场健康运行的关键外生因素。不同于一般商品市场，能源低碳转型是为了解决碳排放的负外部性问题，单靠市场无法解决。因此，不仅需要充分发挥市场在新型能源体系建设中优化资源配置的关键作用，还需要通过政府政策干预有效地弥补市场失灵。政府政策作为顶层设计的核心支撑和保障，对能源系统清洁低碳化转型影响巨大。通过能源市场化改革解决新型能源体系建设的难点、堵点问题，平衡低碳转型过程中的“能源三角”问题，即兼顾能源安全稳定供应、经济性与能源公平、低碳环保。同时，加强供给侧和需求侧的政策顶层设计，重点培育与发展可再生能源、储能、氢能、CCUS等新兴战略产业，推动煤炭和新能源优化组合；引导终端部门开展电气化改造，积极推动电能替代和电动汽车应用；完善市场监管体系，加强市场监管，确保市场的公平有序运行，借助大数据等数字技术建设电力数据平台，在保障市场交易信息公开透明的同时提高对市场的实时监测能力和监管能力。
第三，保障能源安全稳定供应。由于风电光伏的不确定性、不稳定性及不连续性，调节能力不足将在很大程度上制约新能源的发展。为此，灵活性电源将在未来的新型能源体系中发挥愈发重要的作用。一方面，风电、光伏的建设步伐明显加快，电力系统不稳定性随之提升；另一方面，气候变化导致的极端天气给人类生产生活带来的威胁愈发严重，越来越不稳定的气象条件将进一步放大风电、光伏的不稳定性。双重不稳定因素的叠加，严重威胁着新型电力系统的安全高效运行。随着电力系统发电侧和消费侧的可控性和可测性逐渐下降，亟须通过深化能源市场化改革来推动稳定性相关的战略性新兴产业发展，保障能源供需双侧的协同发展与动态平衡。未来以新能源为主体的新型能源体系，不仅包括风电光伏、智能电网，还应包括支撑性的煤电及CCUS、储能系统、氢能等。从生产侧综合利用储能、CCUS、氢能、数字化、智能化等手段，加大储能配比的提升力度，推动煤电灵活性改造，逐步由电量型电源向调节性电源转变，为风电光伏提供稳定保障；在消费侧，逐步推进能源价格改革，引导更多市场主体参与保障电力稳定供应。
第四，加快建设新型能源基础设施。2023年中国一次能源消费中煤炭占比54.8%，煤炭在很长一段时间内仍然是满足能源消费的主要来源。加快新型能源体系建设必须立足以煤为主的基本国情，发挥煤电机组在助力能源清洁转型上所具备的经济性和可靠性优势。中国拥有着世界上最庞大和最先进的煤电系统，具有“存量大、效率高、机组新”的典型特征，通过布局合理的煤电系统，可以灵活应对极端气候对以新能源为主体的新型电力系统的威胁和冲击。政府近期提出推动煤炭清洁高效利用，其中包括了推进CCUS技术发展。这一策略既是基于中国国情的现实选择，也是推动能源领域新兴战略产业发展的有效举措。煤炭清洁化过程也将成为新型能源基础设施的一个重要方面。近年来风电光伏产业通过技术进步和规模发展使得成本大幅度下降，其发电量占全社会用电量已经接近16%，需要积极面对消纳问题。需要通过深化能源市场化改革，提升储能、氢能、数字化智能化等技术的综合竞争力，将不稳定的风电光伏转变为稳定可靠的电源，这将是新型能源体系建设的最大挑战。适应高比例新能源发展需要配套大规模储能，而储能行业的快速发展依赖于技术进步，也需要构建绿色市场提升其经济性和竞争力。氢能将在未来西部清洁能源基地送出起重要作用，且在交通、工业与建筑等高碳排放部门具有广阔的应用场景；能源领域的数字化可以将大数据、云计算等数字技术应用于能源生产和消费的全过程；而智能电网能够在预测或感知系统不稳定的前提下快速做出科学决策，保障电网安全稳定供电。新型能源基础设施涉及多领域新兴战略产业，除了满足中国的低碳转型和创造新的经济增长点，还可以支持全球发展新能源系统和应对气候变化。
林伯强，厦门大学管理学院中国能源政策研究院教授。
（来源：《经济学动态》2024年第8期，注释和文献略）
