党的十八届三中全会以来，基于“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重大论断和重要定位，按照《深化财税体制改革总体方案》的战略部署，我国预算管理制度不断改进，税收制度持续完善，事权与支出责任相适应的央地财政体制逐渐建立，现代财政制度框架初步成形，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安提供了制度保障。但我们也要看到目前经济发展新形势、高质量发展新战略以及宏观调控制度新体系等对预算制度、税收制度以及央地财政关系提出了新要求。为此，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要进一步深化财税体制改革，并将其聚焦于健全预算制度、优化税制结构以及完善中央和地方财政关系三大方面，以夯实中国式现代化的国家治理基础。
进一步深化财税体制改革的意义
第一，进一步深化财税体制改革是适应经济发展新形势的需要。当前我国经济同时面临着内外部环境的深刻变化和发展阶段的重大变迁，一方面经济下行压力不断增加，财政收入增速相应放缓明显而支出压力不减。另一方面进入新发展阶段以后加快构建新发展格局、积极推动高质量发展都对财政强化重大战略和基本民生保障提出了更高的要求，需要财税体制进一步加大预算资源统筹能力、优化支出结构、完善转移支付机制等。随着数字经济成为高质量发展的重要引擎，其在催生新业态和新模式发展以及逐渐渗入传统产业转型发展的同时，还对创新税收征管方式、调整税种结构、培育新税源等税制改革内容带来了新的机遇和挑战。
第二，进一步深化财税体制改革是推动经济高质量发展的需要。当前，发展以创新为主导的新质生产力成为推动高质量发展的内在要求和重要着力点，这要求财税体制需要把发展新质生产力纳入到长期财税安排中去，构建支持科技创新的长效财税政策机制，加大财政科技投入力度，强化财政专项资金和地方政府专项债资金绩效管理，探索实施对战略性新兴产业和高新技术企业的结构性减税降费和税收优惠措施，推动加快发展新质生产力，塑造发展新动能新优势。协调发展是高质量发展的内在特征，当前仍然存在城乡发展和区域发展不平衡问题，这要求建立健全有利于统筹协调地区间财力配置的转移支付制度，增加中央对地方一般性转移支付，优化转移支付结构重点投向共同财政事权领域，解决地区间基本公共服务水平差异，增强区域发展平衡性协调性。绿色是高质量发展的底色，加快构建绿色发展支撑体系需要充分发挥财税政策的激励约束作用，通过探索建立绿色预算体系、创新绿色财政支出方式、完善绿色税收制度等，支持发展绿色产业和绿色消费，推动经济社会发展绿色化和低碳化以及与生态环境保护的协调统一。高质量发展的根本目的是实现共同富裕，共同富裕不会自动实现，这要求现代财税体制建设加强对促进社会公平的制度保障，优化有利于再分配的税制结构，逐步提高直接税所占比重并完善综合与分类相结合的个人所得税制度，进一步推进省以下转移支付制度改革，稳步提升基本公共服务供给质量和水平，持续增进民生福祉，让发展成果更多更公平惠及全体人民。
第三，进一步深化财税体制改革是完善宏观调控制度体系的需要。现行财税体制由于财政收支矛盾加剧、税制结构不合理、政府间财政关系尚未理顺等问题，对优化资源配置、保障国家重大战略实施、实现可持续发展、促进社会公平正义、防范和化解财政风险等的支撑不足，需要通过进一步深化改革加以解决，为完善宏观调控制度体系提供坚实的财政基础和政策工具。此外，统筹推进财税体制改革还有助于解决当前宏观政策取向一致性不足的问题，提高财政政策与货币政策、产业政策、区域政策等其他宏观政策的协调性，形成政策合力，提升宏观调控的整体效能。
进一步深化财税体制改革的方向
（一）预算制度在改进中进一步健全
加强财政资源和预算资源统筹，提升财政统筹保障能力。一是增强预算完整性和系统性，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。进一步推进中央和地方各级政府的行政事业单位国有资产盘活利用，将资产管理和处置的收益完善纳入预算；进一步扩大国有资本经营预算覆盖范围，加强对凭借国家权力和信用支持的金融机构所获取收益的预算统筹，合理确定各类国有企业和国有资本收益上交机制；进一步探索“四本预算”之间的有效衔接机制，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。二是提高预算管理的统一性和规范性，统一预算分配权。进一步加强财政部门在预算分配和管理中的主导作用，减少参与预算分配的部门数量，确保预算管理流程、资金管理办法、资金分配方式的统一，减少和避免项目交叉重复、资金使用碎片化的情况；进一步强化中期财政规划管理和跨年度预算平衡机制统筹地方财政资源的作用，在更好服务于国家中长期经济社会发展战略的同时，保持财政的中长期可持续发展。通过加强财政资源和预算统筹，有利于应对近年来财政收入增长乏力、收支矛盾加大的财政困境，强化对国家重大战略任务和基本民生的财力保障。
创新预算编制方式和管理理念，优化财政支出结构。一是深化零基预算改革，打破支出固化、僵化格局。加强跨部门资金的统筹协调和各部门间的跨领域合作，提高预算管理部门的统筹管理能力，构建有利于深化零基预算改革的良好环境，同时注重提高预算编制的准确性和可靠性。坚持量入为出原则，健全支出标准体系，建立动态调整机制，推进预算安排根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹规划。二是强化对预算编制和财政政策的宏观指导，确保宏观调控作用有效发挥。既要注重预算编制对财政资源的合理配置，又要强调预算编制对财政政策的宏观调控，确保预算和政策与国家的宏观经济目标、发展战略以及政策导向保持一致，同时通过预算编制实现对经济周期的逆周期和跨周期调节。通过预算编制方式和管理理念改革创新，有利于确保预算安排和财政政策更加服务于经济社会发展目标和宏观调控总体要求。
深化预算绩效和预算公开管理，提高财政资金使用效益。一是完善国有资本经营预算绩效管理。进一步推动国有资本经营预算与绩效深度融合，着力完善国有资本经营预算和绩效评价制度，继续探索开展国有资本经营预算整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等。二是加强公共服务绩效管理和事前功能评估。进一步健全绩效评价常态化机制，重点关注重点民生政策和重大项目支出，充分发挥绩效评价的激励作用；通过思考制定科学合理的绩效指标，强化绩效评价结果的反馈和应用，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理等，确保预算绩效评价的全面性、科学性和准确性。为了促进预算绩效管理提质增效，还要强化事前功能评估的理念和方法与预算管理和绩效管理全过程深度融合。三是完善预算公开和监督制度。为了支持实现全面预算绩效管理，需要扩大预算公开范围，优化预算公开方式，完善预算监督机制，强化信息技术支撑。通过深化预算绩效管理改革，可以提升预算资金的配置效率和使用效益，有利于实现政府治理现代化。
（二）税收制度在调整中进一步优化
优化税制结构，积极适应高质量发展。一是研究同新业态相适应的税收制度。为了适应数字经济等新业态的发展，税收制度改革主要包括调整和创新两方面内容。一方面，针对新业态的发展对传统经济形态的改变，加快调整现有税收制度。认识到新业态的跨地域经营、交易虚拟化、收入来源多元化等特点，需要进一步明确税源税基等税收要素，避免部分经济活动游离在税收征管之外；调整传统税收管辖权确定方式，利用大数据和信息技术提高税收征管效率，构建“以数治税”税收征管模式；明确数字产品和服务的收入性质和适用税目归属，完善税率结构，扩大增值税、个人所得税和企业所得税征收范围。另一方面，针对数据要素、数字经济等新业态的发展进行税制设计，研究设计开征数据税、数字服务税的可能性和可行性。二是健全绿色税收制度体系。一方面，完善有利于绿色低碳发展的税制结构，以环境保护税为主体，进一步完善资源税、消费税、车船税等；考虑将高耗能、高污染产品纳入消费税征税范围，实施差别化税率，促进能源结构和产业结构优化；将污水处理费、固体废物处理费等与环保税制相结合；落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。另一方面，设置专门针对低碳技术研发应用的税收优惠政策，激励企业进行绿色低碳技术研发应用，支持发展绿色低碳产业。
健全直接税体系，促进社会公平。一是进一步完善综合和分类相结合的个人所得税制度。扩大综合所得征收范围，逐步将财产性收入、资本性收入以及部分经营所得中劳动性所得等非综合所得项目纳入综合所得的征收范围，提高对高收入群体的调节力度；适当加大个人所得税抵扣力度，合理确定基本减除费用标准并考虑增加专项扣除项目，降低中低收入群体的税负，更好发挥税收公平和调节收入分配的作用。二是完善财产税制度。完善房地产税收制度，积极稳妥推进房地产税立法和改革，有效发挥其对高资产净值群体的合理调节作用；稳步探索建立遗产税，增强对居民存量资本的税收征管。
深化税收征管改革，提高税收治理能力。一是推动税收征管的数字化升级和智能化改造，运用大数据、云计算、人工智能等信息技术，实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用的深度融合。二是全面落实税收法定原则，继续加快税收立法步伐，不断完善关键税种的法律法规制度体系，加强非税收入管理法制化建设。三是深化拓展税收共治格局，加强部门协作和社会协同，强化国际税收合作和参与国际税收规则制定。通过这些措施，有利于提高税收征管的规范性、便捷性、精准度，进而构建市场化法治化国际化的营商环境，推动税制更好地服务市场主体发展。
（三）央地财政关系在构建中进一步理顺
增加地方自主财力，调动地方积极性。一是拓展地方税源。优化共享税的分享比例。推进消费税改革，将消费税部分税目的征收从生产环节逐步后移至批发或零售环节并稳步下划地方，下划方式可以由从分税目试点推进到全面推进；深化增值税改革，要在稳定地方税负和确保可持续性基础上完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，明晰留抵退税政策下各级政府间收入分担机制，规范、清理地方税收优惠政策和加快增值税立法。培育地方税种，对地方税源进行增量补充。基于城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加具有相同的税基，合并三项税费并设立地方附加税将有利于进一步提高税收征管效率。二是适当下沉管理权限。基于地方政府对本地实际情况拥有更多的信息优势，根据本地区的经济和企业发展情况因地制宜制定差异化政策，可以适当授权地方在一定幅度内确定地方附加税等税种的具体适用税率，同时适当下沉非税收入管理权限，调动地方组织收入的积极性，促进地方在收入管理权限下沉中逐步培养适宜各地经济结构的地方税源，从而进一步提高地方的财政自主性，更好地适应和满足地方经济社会发展的需要。
深化事权与支出责任划分，发挥中央积极性。一是适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。进一步理顺央地间事权与支出责任，既要继续推动剩余领域的央地间事权与支出责任划分改革，加快健全央地间事权与支出责任划分依据和出台改革方案，又要适当加强中央事权，减少央地间共同事权，推动各领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案落到实处。在央地间事权与支出责任划分改革方案基础上，进一步推进省以下政府间事权与支出责任划分改革，适当扩大省级政府事权，逐步减轻基层财政负担和促进区域协调发展。二是减少中央委托地方事务。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权；不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金，从而减轻地方的财政压力，使地方政府更好实现权责清晰、事权与财力相匹配。
完善转移支付体系，协调区域均衡发展。一是优化转移支付结构。进一步清理规范专项转移支付，解决专项转移支付政策碎片化且和项目零散的问题；增加一般性转移支付中的共同事权转移支付比重，推动共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革的有效衔接；完善横向转移支付的分配标准和配套措施；完善财政资金直达机制，保障市县两级基层政府财力，提升市县财力同事权相匹配程度。二是建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。在明确各类转移支付功能定位基础上，进一步强化对各类转移支付的绩效管理。补充中央对地方一般性转移支付绩效目标管理办法，结合绩效目标审核、绩效自评和绩效评价等情况，建立专项转移支付保留、整合、调整和退出机制；建立健全转移支付绩效奖惩机制，注重绩效评价结果的应用，同时逐步推进专项转移支付绩效目标信息公开，接受社会监督，切实提高转移支付资金推动高质量发展的效率和效益。
完善地方政府债务管理制度，提高财政可持续性。一是加快建立同高质量发展相适应的地方政府债务管理体制。要使绩效管理的理念和方法贯穿地方政府债务运行全过程和地方政府债务项目全生命周期，推动地方政府债务资金更好赋能高质量发展。还要综合考虑地方政府的债务状况、风险控制以及财政可持续性，进一步完善债务限额确定机制，合理分配区域债务新增限额，逐步将地方政府债务收支全部纳入全口径预算管理，建立健全债务风险应急处置机制和考核问责机制，筑牢高质量发展安全防线。二是建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。一方面，稳步将地方政府各类债务全部纳入监管范围，全面掌握地方政府债务情况；加强对地方政府和相关企业融资模式和结构、债务资金投入、债务承受和偿还能力等全过程的监管，及时发现和防范债务风险；探索对地方政府债务的多方监管和联合监管，进一步提高违规举债的问责力度。另一方面，支持地方政府通过并购重组、注入资产等方式，逐步剥离融资平台的政府融资功能，继续推动地方融资平台的市场化转型，进一步压减融资平台数量。另外，确保地方政府债务风险化解的关键还在于优化债务资金支出结构，提高资金效益和政策效果，通过持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，化解债务融资风险和促进财政健康平稳可持续运行。三是加强地方政府专项债券管理。在严格控制风险的前提下，将专项债券的适用范围和其用作资本金的范围扩展到更多符合条件的领域，着力做好项目储备并优化投向，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，兼顾投资拉动和民生改善；优化专项债券期限结构，合理提高长期专项债券期限比例；加强项目穿透式管理，确保专项债券资金使用安全。
马恩涛 任海平，山东财经大学财政税务学院
来源：《中国财政》2024年第19期
