摘要：公益诉讼实践中，检察机关一方面“开疆辟土”，不断地尝试着扩展其受案范围；另一方面应对着因诉前程序督促作用的有限性或案件自身特性带来的进入到提起诉讼程序的部分案件。诉前程序的性质及定位关涉公益诉讼的平稳推进与法律监督效果的充分实现，更关涉中国特色检察公益诉讼制度的建立及其有序推进。检察公益诉讼法作为一种独立诉讼形态的国家机关的关系法，诉前程序与提起诉讼程序的衔接本质就要处理好检察机关、审判机关和行政机关的关系。明确诉前程序的功能定位是解决诉前程序与提起诉讼程序衔接不畅的基础。然而现有的衔接程序理论层面拘泥于传统模式设计中各种因素的掣肘，实践层面受制于检察建议与诉讼请求错位的束缚等问题。因此，应强调敢于以“诉”的确认精准规范体现司法价值引领，诉前程序中纳入监督的案件必须符合诉的要求，也就是符合后面可能进入到法院为主导的诉前程序的要求。阐释诉前程序与提起诉讼衔接的法理基础，通过国家层面立法促进检察建议标准化、起诉条件具体化、沟通机制长效化等来保障二者的无缝衔接，是检察公益诉讼立法目的实现以及中国特色检察公益诉讼建构的关键所在。

关键词：检察公益诉讼；诉前程序；检察建议；衔接机制

一、问题的提出

检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，而检察行政公益诉讼更是彰显了公益诉讼制度“中国本土化”的特点和中国特色。新时代全面深化改革背景下，检察行政公益诉讼凸显了检察权保护公共利益的职责使命以及司法权和监督权相互交融的基本属性。为实现检察机关的法律监督职能与检察权的谦抑性，以及其与行政机关和人民法院在公权力资源方面的有效配置，2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条增加检察机关提起行政公益诉讼作为第4款内容，明确规定检察机关向人民法院提起行政公益诉讼前，应当先“向行政机关提出检察建议”，之后2021年6月15日印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调检察机关要全面深化行政检察监督，在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。最高人民检察院于2021年6月29日发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条第1款规定：“经调查，人民检察院认为行政机关不依法履行职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当报检察长决定向行政机关提出检察建议，并于《检察建议书》送达之日起五日内向上一级人民检察院备案。”根据上述规定可以看到，检察机关办理行政公益诉讼案件在程序上可划分为两大阶段，即诉前程序与提起诉讼程序。这样的程序制度设计包含和体现了认定行政行为违法的司法机理与机制的规范性因素考虑，坚持了对某个行政行为合法与否的司法最终裁判权属于法院。一方面检察机关以检察监督职责权限通过诉前程序向行政机关制发的检察建议，这只是一种检察机关单方性认为行政行为违法的程序性提醒或警示，如果得到行政机关认可和接受，则该检察建议就转变为予以实施的法律效果。另一方面，如果检察建议得不到行政机关的认可和接受，则据此认为行政行为违法在法律上还不能成立，检察机关还需要提起公益诉讼，由人民法院通过审理而作出认定行政行为是否违法的最终司法裁判。这样的程序制度设计既确立和保障了检察机关作为法律监督机关的职能地位，又坚持了对行政行为合法与否的司法最终裁判权归属于法院。

然而随着2017年修法后检察公益诉讼全面推开，直到目前，最高检正全力推进《检察公益诉讼法》的起草，有关诉前程序与提起诉讼程序衔接所带来的制度困惑与挑战成为不可回避的现实问题。这种挑战与困惑主要基于三个层面因素：一是行政机关层面，由于启动行政公益诉讼的主体是检察机关，因而较之于一般行政诉讼案件中行政机关不愿和不敢当被告的现象而言，尽管大部分行政机关表现出了积极配合检察机关工作的态度，但也仍有部分行政机关存在较大抵触情绪，甚至设置种种障碍，加之缺乏诉前程序与提起诉讼衔接的时间或标准等明确性规定，使得部分案件即使到了应由人民法院提起行政公益诉讼的环节，检察机关仍无从下手，造成了国家或社会公共利益的受损周期延长。二是检察机关层面，部分检察机关只是为完成行政公益诉讼案件的指标任务，不考虑行政案件本身的复杂性而采取“一刀切”模式，将那些确实在二个月回复期内难以完成任务而又无法控制损害继续发生的行政机关，仍然对其提起诉讼要求继续应诉；或者部分检察机关在明知检察建议没有效果情况下，却在诉前程序中久拖不决，直到最后出于各种考量而迫于无奈才不得不启动提起诉讼程序。三是人民法院层面，近八年审理行政公益诉讼案件已经积累了一定的经验，基本形成了一套对于行政机关是否全面履行职责的相对趋于稳定持续性的判断标准，然而针对检察机关提出的确认行政机关不履行法定职责的诉讼请求与检察机关在诉前程序按照法律监督职能向行政机关提出的检察建议内容不一致的情况下，人民法院往往也处于把握不准而难于裁判的窘境。

针对检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序，学界也纷纷开展了一些相应的研究，其主要内容基本上都是依据并围绕着2017年修正的《行政诉讼法》、2020年最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》( 以下简称《解释》)以及2021年的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和2022年党的二十大报告中提出的“完善公益诉讼制度”等相关内容展开。但由于这些研究本身很少涉及诉前程序的性质与功能定位问题，也没有对绝大多数公益损害问题在诉前得到解决的深层原因作一有效解读，不解决和理顺诉前程序与提起诉讼衔接带来的困惑和挑战，就难以构建符合中国特色的检察公益诉讼制度。为此，本文拟从诉前程序与提起诉讼衔接机制本身暴露出的问题及其成因证成、从二者衔接的法理基础突显诉前程序的司法定位，进而提出找准二者融合的接口来推动衔接机制完善等方面，立足于如何把握中国特色检察公益诉讼制度的诉前程序定位，探讨推动检察公益诉讼诉前程序与提起诉讼的有效衔接机制。

二、诉前程序与提起诉讼之间衔接现状之检视

（一）衔接诉讼期限不明确

检察公益诉讼中的“衔接诉讼期限”指的是检察机关发出检察建议后，若行政机关未履职或未按要求履职时，检察机关向人民法院提起行政公益诉讼的期限，即检察机关何时可以提起诉讼，起诉期计算起点从何时起到何时止。

尽管《人民检察院公益诉讼办案规则》第47条规定了检察院办理行政公益诉讼案件的审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算。但实践中做法仍千差万别，大致可以归纳为两点，而每点里面又存在多种情形：第一点就是关于衔接诉讼期限的起算点问题。有的检察机关将行政机关作出回复期日或回复期限届满之日起作为起诉期限的起算点，持这种做法的检察机关要么为单纯追求办案数量，急功近利之下致使行政权与检察权之间处于一种紧张关系的境地，要么在无法可依的情况下先抓住一个自认为比较“靠谱”的日期作为起诉期限；有的检察机关对于本该进入诉讼阶段的案件置若罔闻，影响法律监督实效与公信；有的检察机关处于“任意决定”境地，既不急于将行政机关的回复期视为起诉期起点，也不甘愿被冠以“怠于行使职权”之名而久拖不决，采取的是“边走边看”，采用无固定方式随意确定起诉期限。第二点就是关于起诉期限的一般保护期和特殊事项的最长保护期问题。由于法律没有明确规定，实践做法迥然不同，有的检察机关引用《行政诉讼法》中行政相对人提起行政诉讼的最长保护期限的规定，有的检察机关未充分考虑部分行政案件的特殊性、复杂性、周期性等因素，不顾及即使行政机关在规定的二个月回复期内经过自身努力行为做出整改措施就能使得公益损害不会继续扩大的情况，也不对特殊事项予以最长保护期的考虑，机械地“照搬引用”，或者按照自己的理解与认为进行“肆意解读”，其背后也映射出了诉前程序与诉讼程序衔接期限不明确所带来的问题。

（二）判定衔接标准粗疏

按照行政公益诉讼制度构建模式及其运行机制，诉前程序与诉讼程序衔接切入点是检察建议发出后，只有当行政机关不依法履行职责或者履行职责达不到法定要求时，检察机关才能向人民法院提起诉讼。不依法履行职责的前提是行政机关具有法律、法规、规章以及其他法定方式赋予其本应履行的法定职责 如“白城市洮北区人民检察院诉白城市洮北区畜牧业管理局不履行法定职责案”中，法院对被告的监管职责作了比较完整的认定。而未在规定期限内履行职责的，或行政机关未履行先行行为的（比如对被许可人从事行政许可事项活动的监督行为），当然这种不依法履行职责也属于行政违法的一种状态。实践中，行政机关明确表示拒绝履行或者完全不履行的情况非常少，履行法定职责不全面、不充分、不彻底的情形比较常见，因此，对行政机关是否履行法定职责的认定就成为确定衔接切入点的关键问题之一。但由于我国立法中并没有予以明确“不履行法定职责”的标准，且由于公共利益这一概念内容宽泛，因而，尽管在最高人民检察院发布的指导性案例中就“不履行法定职责”认定主要采取了“行为标准”和“结果标准”，然而由于实践中检察机关通常是基于裁量权限来判断行政机关是否依法履行职责，加之由于缺乏权威、统一的具体判定标准，也使得各级人民法院对“不依法履行职责”的认定及其判定标准既存在着与检察机关之间不一致的情形，也存在着不同法院之间认定标准上不统一的情形，导致同类案件的审理结果大相径庭。另外，在诉前程序与诉讼程序衔接条件以及“不依法履行职责”的标准上，只单纯依赖于以“不依法履行职责”的结果主义作为判断标准和依据，即只要检察机关按照裁量权限认为和判断行政机关没有完成履职要求，就可以直接衔接启动诉讼程序而提起诉讼，而不考虑行政机关不履职的客观不能或其他相关因素，导致对行政机关不履职评价的标准欠缺客观和公正。这样一来，对于受制于某些自然规律和主客观资源条件限制而致使行政机关不能作为或者不能完全作为以及不能及时作为等情形下的“不依法履行职责”来说，不分青红皂白地直接对其提起公益诉讼，导致“案结而事不了”，显然是不可取的。虽然司法实践中在原有的行为要件、结果要件基础上增加了职权要件的三要件标准，但在具体操作中行为要件是否采取有效措施制止违法行为，结果要件是否能衡量出国家和社会公共利益真正得到有效保护，职权要件在前两项不能实现的前提下行政机关是否穷尽法定职能或手段，“穷尽行政手段”是否作为行政机关充分履职的最终标准等，这些都是需要进一步探讨的。

（三）检察建议与诉讼请求不一致

行政公益诉讼制度建立以来，检察建议一直被视为检察机关履行法律监督职责的重要手段，也是检察机关在行政公益诉讼诉前程序中职权行使的一种重要方式，但由于其本质的柔性特征和各种不确定性因素的交融，使其未充分发挥应有的功能与作用。实践中，有的检察建议质量不高，对违法事实、证据和法律适用阐述不严谨、不充分，说理性不足、操作性不强，导致提起诉讼后人民法院也无从根据检察建议的内容作出恰当裁判。检察建议作为行政公益诉讼制度中诉前程序阶段检察机关直接行使监督职权和履行监督职责的重要方式和法律程序保障，在行使后不能达到监督目的和产生法律监督效果情况下，对检察机关后面通过提起公益诉讼进入诉讼阶段以借助审判机关审理过程来达到法律监督效果和实现监督目的，应当具有重要的法律基础性作用。因此，检察建议的内容与诉讼请求的内容是否能够有效对接，既是检察机关能否有效履行法律监督职能的保障，也是决定诉讼活动能否正常、高效进行的重要因素，更是体现和彰显了诉前程序和提起诉讼程序两个阶段构成检察公益诉讼整体法律程序制度设置的价值。当然，若想追求二者完全一致可能属于一种理想化的对接模式，但至少从程序制度上来看，诉前程序的检察建议与进入诉讼程序的诉讼请求之间不能存在不吻合甚至矛盾或者相反。2021年施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条第3款就明确规定“《检察建议书》的建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接”。换句话说，检察建议与诉讼请求在内容上不可能也不应该背道而驰或者完全相反。但由于上述规定实质上缺乏一定的确定性和指向性，致使实践中最常出现的就是二者不完全一致的情形。具体而言，第一种情形是检察建议内容大于诉讼请求内容。此类情形比较常见，由于在检察机关督促行政机关履职的检察建议发出之后行政机关可能已部分纠错或部分履职，使得检察机关只能仅针对尚未履职完毕的部分提起诉讼，这样诉讼请求的内容就已经被包含在诉前程序阶段所发出的检察建议中了，不过此类情形下并不影响诉讼的正常进行。第二种情形是检察建议内容小于诉讼请求内容。也就说诉讼请求的内容并没有被包含在诉前程序阶段所发出的检察建议中。出现此类情形的原因可能是由于行政机关在检察机关发出检察建议后督促其履职过程中又实施了新的违法行为，导致诉讼请求内容与检察建议内容无法完全统一。第三种情形是检察建议内容与诉讼请求内容相互交融和错位，即一方面，检察建议部分内容与诉讼请求部分内容是一致的，另一方面，检察建议有些内容涉及的问题没有在诉讼请求内容中体现，而检察建议内容中未涉及的一些问题却在诉讼请求内容中出现了，实践中曾出现过行政机关当庭质疑检察机关的诉讼请求未出现在检察建议中，而这些都是检察机关提起公益诉讼进入诉讼程序后经常出现的现象。

三、诉前程序与提起诉讼之间衔接的法理基础

（一）诉前程序与提起诉讼程序相比具有特定的司法程序地位

根据章剑生教授的“双阶构造”理论，检察公益诉讼中检察机关的法律监督职能包括监督职能（诉前程序中的非诉监督职能）和诉讼职能，这也给检察机关提供了“双阶”法律监督职能的协调衔接空间。应当说我国的宪制架构和宪法规定是检察机关行使检察权履行法律监督职能的法治基础。人民代表大会之下的“一府一委两院”宪制架构确立了基本的国家治理体系结构，宪法规定了检察机关作为国家专门法律监督机关行使检察权履行法律监督职能。因此法律监督职能是检察机关行使检察权从事一切职能活动的法治基础和法律基点。从法律职能定位以及制度功能作用上来看，诉前程序本身既是检察机关行使检察权履行法律监督职能的体现，也是检察公益诉讼制度发挥法律监督功能的有力保障。作为检察公益诉讼的前置程序，既让行政机关有机会自我审查行政行为的合法性，给行政机关提供一个自我纠错的机会，彰显了对行政权的尊重和检察监督权的谦抑性，同时也发挥着消解进入诉讼程序案件数量与减轻司法审判负担的有益效用，充分展现了检察机关在行政公益诉讼制度中履行法律监督职能的重要性与全局性地位。从整个检察公益诉讼制度来看，较之于提起诉讼进入司法审判程序而言，诉前程序体现着基于检察机关的法律监督职能及其检察监督权为主导的特点，确立、承载和保障了检察机关的法律监督职能履行和检察监督权的行使，应当具有法律程序地位并属于一种司法程序。

诉前程序的设置及其实施在实践中的确解决了一些问题，比如立案后即可依法发出检察建议要求行政机关履行法定职责或者纠正违法行政行为，而行政机关也应当依法在法定期限内就检察建议及其履责或者纠正情况进行回复，同时实践中大多数公益诉讼案件也能够通过诉前程序解决而不进入诉讼程序，就诉前程序解决案件的数量情况而言，其较之于提起诉讼的案件数量遥遥领先。然而，就诉前程序制度规范和实施的实践效果来看，仍然未能完全或者彻底有效达到或实现检察机关实施法律监督的最终目标。虽然在维护国家利益和社会公共利益方面通过诉前程序在一定程度上消解了因制度不健全存在的张力，但显然这种张力释放的程度仍显不足，并未真正聚焦于内在国家利益和社会公共利益被侵犯的客观真实需求。究其原因，这恐怕与对诉前程序作为检察机关履行法律监督职能和行使检察监督权的独立法律（司法）程序认知不足和定位不清不无关系，导致检察机关只有提起诉讼程序似乎才是具有法律保障的抗衡行政违法的最后有效手段，似乎也只有提起诉讼程序并通过人民法院的裁判方式才能达到以保护国家利益或社会公共利益目的，才具有法律效力的监督效果。尽管检察机关与人民法院基于履职内容的不同而采取的分工是符合正当程序理念和职能分离原则的，但这种分工不是也不能只体现在提起诉讼和审理裁判的诉讼过程中，而且还应当甚至主要体现于检察机关依法独立履行法律监督职能和行使检察监督权的诉前程序之中。尤其是从推进国家治理体系和治理能力现代化视角下，需要以更加宽广的视野挖掘并有效运用诉前程序新制度、新机制，充分有效发挥诉前程序的监督效用，推动对侵害国家利益和社会公共利益问题或行为的司法治理，彰显中国特色检察公益诉讼制度的优势所在。

（二）诉前程序的司法性质及其地位起到了对行政检察监督权的法治化规范效果

尽管检察机关在国家治理体系中属于法律监督机关，但检察权在宪制架构是依据宪法而作为一项独立的国家司法权进行设置的，有着特定的法律内涵及其运行规律，因而其法律监督职能和检察监督权也有着相应边界和应当遵守的行为规范。较之于提起诉讼进入审理程序阶段审判权处于主导地位来看，在诉前程序阶段检察监督权应当处于主导地位，但从检察监督权的行使起点即立案、采取什么样的方式进行调查取证、发出检察建议（而非具有裁断决定地位的认定）以及应当符合什么样式要素的检察建议内容等，应当受到法律制度规范予以规定约束。一是对于某个要进入公益诉讼程序的案件，意味着检察机关要对该案正式启动公益诉讼制度模式及其机制，开始依法行使相应检察职权实施法律监督，而且如果在诉前程序阶段不能达到或者实现法律监督目的和效果情况下，接着就应当要通过提起诉讼进入司法审判程序。因而只有符合立案条件并经过立案程序，检察机关才能开始启动诉前程序，这是检察机关基于公益诉讼制度履行法律监督职能以及行使相应检察职权开展调查、发出检察建议的前提和基础。二是对于进入诉前程序的公益诉讼案件，检察机关要基于相应检察职权就案件向行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料以查明案件相关基本事实，既为发出检察建议督促行政机关依法履行职责和行使职权提供支持，也为下一步需要提起诉讼进入司法审判奠定基础。而诉前程序的司法性质和地位，既保障了检察机关调查收集材料属于对相应检察职权予以行使的法律地位，有关行政机关以及其他组织、公民具有应当予以配合的义务，同时检察机关在调查收集材料时其相应检察职权也应当遵循检察公益诉讼运行规律的规范要求。三是检察机关基于法律监督职能及其检察职权向监督对象（行政机关）发出检察建议，而该检察建议属于检察机关依法行使检察监督职权的行为，一方面检察建议应当具有一定的法律约束力，监督对象（行政机关）接到后至少应当在法定期限内进行程序上的回复（属于一种程序义务），而且如果认可检察建议内容，就要按照检察建议内容要求进行履职；另一方面由于检察机关基于法律监督职能所行使的检察监督职权不具有类似于司法审判权而具有裁断决定处理能力的权力内涵，因而在监督对象（行政机关）不认可不接受的情况下，还需要采取提起诉讼方式通过进入司法审判程序进行认定和裁判。赋予诉前程序的司法性质及其地位，既保障了检察监督权应当具有的法律地位，同时也起到了规范和约束检察监督权依法行使的作用。

在诉前程序中，检察机关的前置性监督行为及其程序逐渐体现出所具有的主动性、约束性、独立性等特质，与作为具有法律监督终局性的诉讼裁判程序之间构成有效衔接机制，可以更有利于保障检察公益诉讼制度效果的顺利实现。从这个角度来看，在诉前程序中如何构建和确立提起诉讼程序所需的条件，则是公益诉讼目的实现的基础性保障。对于不认真回复检察建议并加以改正的行政机关，后续将面临检察机关提起公益诉讼的风险，这也可以促使受监督的行政机关更好地对其职责予以履行。但也应当同时看到，如果诉前程序作为确立、承载和保障了检察机关的法律监督职能履行和检察监督权行使的具有一定法律地位的司法程序，对于那些不依法回复检察建议并加以改正的行政机关，除了后续将面临检察机关提起公益诉讼的风险之外，其负责人还应当具有承担一定程序性法律责任后果受到追究。从这个意义上看，也许还同样属于因对诉前程序作为检察机关履行法律监督职能和行使检察监督权的法律（司法）程序认知不足和定位不清，导致诉前程序作为一种检察监督权行使的独立司法程序在其法律地位及其法律保障方面存在不足之处。

（三）诉前程序与提起诉讼程序共同构成了完整系统的检察公益诉讼司法程序制度

在衔接必要性上，行政公益诉讼是客观之诉，以维护客观法律秩序为目的。检察机关既可以通过检察建议方式将监督触角延伸至行政执法领域，也可以通过提起诉讼与人民法院的审理程序相结合共同完成司法监督，无论是检察公益诉讼制度设置还是检察机关提起公益诉讼，其目的就在于这类案件的国家或社会公共利益保护问题。之所以有这样一种制度设置，因为原来行政诉讼法律制度中，同样都是面对行政机关违法行使行政权力的行为和情形，只有依赖于那些受到行政权力违法侵害的公民、法人或者其他组织，基于其具有法律上利害关系通过提起行政诉讼实现其权益的救济和保护的同时，由人民法院按照依法行政原则及其要求通过审理裁判达到了对行政权力及其行为本身的司法监督效果。然而对于那些受到侵害的国家利益或者社会公共利益的违法行使行政权力行为而言，由于缺乏具有法律上利害关系的具体主体而不能通过提起行政诉讼实现对有关利益的保护，也更无法利用行政诉讼制度实现对行政权力违法情形的具体而有力有效的监督。进而分析可以看到，其实行政权力及其职能存在的根本性基础就是基于国家利益、社会公共利益和公共秩序本身，而行政权力违法侵害国家利益或社会公共利益的情形，应当说直接损害的就是行政权力自身，在某种程度上属于一种“异化”现象。无论公民、法人或者其他组织提起行政诉讼还是检察机关提起行政公益诉讼，从个案上来看尽管都表现为针对涉及具体权益或者利益的诉求与保护的司法审理与裁判，但对于同样都属于公权力的检察权、审判权来说，依法介入另一种基于法律规定而存在的公权力的行政权力行使情形，应当是基于宪法中的国家权力结构和职能分工基础上的权力制约与监督机制所形成的。从控权的角度来讲，“制约”概念涉及三个方面：一是控制，二是约束，三是阻止。但这种监督是基于政治和法治自身的国家治理规律和科学理论进行着的许多具体制度模式和运行机制设置的，而检察行政公益诉讼就是以检察机关履行法律监督职能为基础，对符合法定条件的国家利益或社会公共利益违法行政案件，通过诉前程序运行机制行使检察权依法对行政权力实施司法监督，而诉讼程序是检察机关以提起诉讼方式运用诉讼程序机制和借助法院的审理裁判权来共同实现对行政权力的司法监督。诉前程序的前置性决定并诠释了检察机关的监督效益优先于提起诉讼效益，检察机关先以检察建议形式敦促行政机关纠正违法行为或者履行相应职责，而并非只是作为一种代替提起诉讼程序的方式或者作为诉讼程序的一个环节，而将某个案件置于公益诉讼之中来完成提起公益诉讼任务。

应当指出并予以明确的，在检察机关四大职能中，行政检察监督与检察行政公益诉讼之间既具有紧密联系也存在着不同。能够进入检察行政公益诉讼的事项也就同时可以进行行政检察监督，但能够纳入行政检察监督的事项却不一定能够符合检察公益诉讼案件。尽管检察公益诉讼制度也是检察机关履行和实现法律监督职能的一种模式，但其是以基于诉讼制度模式及其机制进行的，因而遵循和符合诉讼机理基本规律及其要求。根据《行政诉讼法》第25条第4款，检察机关提起行政公益诉讼的案件范围为条件规定了诉前程序的，因此诉前程序与提起诉讼程序之间属于相辅相成和互为一体的关系。正如最高人民检察院应勇检察长所指，“检察公益诉讼要以‘诉’为标准，严格把握精准性、可诉性的要求”。注重以可“诉”性提升办案精准性和规范性，以“诉”的确认补位公益诉讼，增强法律监督刚性，形成公益保护闭环，诉前程序本身就是行使检察权履行法律监督职能的司法程序。因此，在厘清了诉前程序与提起诉讼程序的功能定位和所追求的法律目的一致的前提下，衔接的必要性与衔接机制的构建目标也就自然明确。其一，诉前程序与提起诉讼程序的有效衔接是检法互相增益的“强化剂”。保护一个本身具有不确定概念的国家利益和社会公共利益，在范围过于广泛、关系尤为复杂的社会现实中，并非由哪一部分机关及其职能权限所能独立完成的任务，而是需要多方面的协作和共同努力，这就对诉前程序和提起诉讼程序的衔接提出了严峻的考验。衔接的紧密性与适当性决定了检法在公益诉讼中的增益指数。其二，解决衔接机制衡量标准统一，保证司法程序的严谨性。检察机关将没有按照要求履职的行政机关诉至人民法院时，诉前程序唱“独角戏”的检察机关要和即将共同登台唱“二人转”的人民法院之间在衔接标准上要达到一种默契与配合，而现有的法律并未对衔接标准、衔接内容有进一步规定，使得衔接的“链条”前行路上困难重重。其三，防止检察机关滥用诉权。虽然我国的行政诉权研究一直存在诉权、诉与原告资格、诉讼利益、诉讼请求等概念混淆不清的问题，但基于法律规定的不精确、不全面，致使行政公益诉讼的实施中诉前程序与提起诉讼程序无法形成统一的衔接标准，这是本文的研究目的所在，部分检察机关以规避法律责任为由，将本该进一步调查取证的或有特殊情况需要单独处理的案件均提起诉讼，不仅难以体现和发挥检察权通过诉前程序履行司法监督的独立地位和作用，而且是对检察机关依托诉前程序所承载的司法监督职责的随意规避或者放弃。此外，由于我国检察机关在现阶段检察公益诉讼监督条件或场景下，在公益诉讼的领域和方式上拥有较为宽松的自主选择权，呈现出制度运用过程中的一元引领特征，这虽然是当前我国检察公益诉讼尤其是检察行政公益诉讼制度特征的直观彰显，但应当值得注意的是，由于检察公益诉讼制度本身规范程度不足，可能会引发检察机关一枝独秀背后的检察监督过度或冒进的风险。所以，明确诉前程序和提起诉讼程序的衔接标准是非常必要的。综上，建立检察公益诉讼诉前程序与提起诉讼程序的衔接机制体现着保证司法程序完整性、促进司法资源有效配置、节约成本的必然要求。

检察公益诉讼制度是以检察机关为保护国家利益和社会公共利益而基于法律监督职能和检察权为核心来确立和构建的，以独具特色的公益司法保护“中国方案”，有力维护了国家利益和社会公共利益。因此，诉前程序和提起诉讼程序作为检察公益诉讼制度的两大环节和主要组成部分，应当都是承载、保障和规范检察机关通过诉讼机制履行法律监督职能和行使检察权以实现对国家利益和社会公共利益的保护。两大环节的不同之处就在于，诉前程序是以检察机关行使检察权履行法律监督职能为主导，从立案、调查取证到进行磋商、督促直至发出检察建议等方式向监督对象直接提出法律监督意见以实施法律监督内容和目的，具有依据法定权限职责及其运行机制直接促进国家治理的功能和效果；提起诉讼程序是以审判机关行使审判权为主导，就检察机关基于法律监督职能和检察权针对监督对象提出的法律监督意见，采用审理模式和运用审判机制，基于司法裁判权作出司法认定和裁判，形成最终的裁断性司法监督结论。因此，诉前程序和提起诉讼程序属于检察机关履行公益诉讼检察监督职能的两个程序阶段和两种不同运行的司法程序机制，二者共同构成了完整的检察公益诉讼程序制度，形成了对行政机关依法行使行政权力和履行职责的司法监督系统。

四、以制度创新为进路破解难题

党的二十大报告专门部署“完善公益诉讼制度”，既是对已有实践的充分肯定，也是对未来发展的更高期许，充满政治考量和法治考量。《十四届全国人大常委会立法规划》把制定“检察公益诉讼法（公益诉讼法，一并考虑）”列入一类项目，中央政法委印发的《政法领域立法规划（2023—2027年）》明确提出制定检察公益诉讼法，为完善公益诉讼制度确定了基本路径。诉前程序是检察机关主导下的能够尽快实现监督效果的一种司法手段，如果得不到有效实现则通过法院诉讼阶段完成既定任务，因此诉前程序的性质和定位以及诉前程序与提起诉讼程序的衔接理念及内容需通过检察公益诉讼法的立法形式予以固化。

（一）加强司法理念和政策指引以突显检察权保护国家和社会公共利益的职责使命

一项制度发挥稳定、持久的效果，必然要求其在“法”授权的范围内依照既定的制度规定办事，落实政策指引内容。因此，第一，需遵循有法可依、有章可循原则。检察公益诉讼制度作为一项创新性的司法治理机制，体现着对现有体制机制和法律法规的改革。司法实践中屡遭窘境的主要原因是缺乏完整、可操作性的制度予以规制和支撑。明确诉前程序的性质与地位以及解决诉前程序与提起诉讼程序衔接问题要以遵循有法可依、有章可循为原则。第二，需树立“穷尽救济，成熟审查”理念。孔子曰：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎？”意思是没有纠纷，不打官司，这才是最好的状态。诉前程序与提起诉讼程序作为公益诉讼制度的两个重要环节，在制度设计上，减少诉讼是诉前程序的设计目标之一，而一旦提起诉讼，则就要本着检察机关穷尽所有保护国家或社会公共利益的法律监督和救济手段无果的前提下进行，以穷尽救济手段理念来穷尽诉前程序的相关手段和措施以保护国家和社会公共利益不仅是公法的责任，更是社会主义法治体系的应有之义。实践中虽然在我国部分省份地区已经推广和践行该理念，但当前还是要将此做法以司法政策性指引的形式予以明确。第三，需保持介入适当、协调互补关系。人民法院在审理行政公益诉讼案件中，秉持司法有限性原则，对检察机关提起的诉讼请求予以审查，在审查原则和审查手段上保持有限性介入，以使得人民法院的审判功能和检察机关的监督功能各司其责，恪尽职守。在司法审查立场上也要把握检察机关与人民法院的协调互补关系，检察机关对通过检察建议方式督促履行法定职责而仍不履职的行政机关，采取将其诉至人民法院请求予以裁判的方式，以求维护国家或社会公共利益，此时作为司法机关的人民法院与检察机关之间是在各自职权职责范围内的依法分工又协同基础上实现“1+1>2”的司法监督效果。

（二）设定国家立法与地方立法间合理的制度空间以确保检察公益诉讼依法实施

诉前程序与提起诉讼程序在衔接问题上处于一种不确定的状态，很大程度上是检察公益诉讼法治化建设的客观需求与保护国家和社会公共利益的立法理念内在逻辑存在偏差所致。诉前程序是在法律监督职能基础上由检察机关直接通过行使检察监督权对被监督对象实现监督，而提起诉讼程序是检察机关采取起诉方式启动审判程序而由法院通过行使审判权的方式来达到监督目的和效果的。基于现有检察公益诉讼诉前程序的具体操作以及与提起诉讼程序的衔接等问题，同时也为了充分实现中国特色检察公益诉讼制度在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，通过检察公益诉讼专门立法来确立和规定这样一种制度则显得尤为必要，而且就目前各省级立法的积极探索和有益经验总结，全国层面的立法条件也日趋成熟。既通过国家立法对检察公益诉讼进行制度设计，同时也调整好其与地方立法间的关系，是加强制度供给为深入推进国家治理体系和治理能力提供有效依据的保障。“规范冲突的实质是社会权力的变异、法律权威的弱化”，立法目标蕴涵的不仅是一种整体性思维和顶层设计，还肩负着实现制度兼容性、整体性和有效性的重要使命。由于对行政公益诉讼问题的整体性把握和综合性运用重视不够，导致对直接或间接侵害公益一方的威慑乏力，对公益保护强度偏弱。党的十九大报告对国家治理体系和治理能力建设的整体部署和党的二十大报告提出的完善公益诉讼制度，为新时代公益诉讼立法整体性、科学性、有效性和维护公共利益为宗旨目标创造了新的机遇。面对因检察公益诉讼立法缺失带来对相关规制内容的整体性肢解、监督程序的无序性异质、裁判结果的多样性歧异等弊端，建议站在国家利益和社会公共利益保护立法理念基础上，加快制定检察公益诉讼法并以专章节方式专门就检察公益诉讼的诉前程序与诉讼程序衔接问题一并予以规定。

地方立法应根据国家立法所确定的原则和指导方向，有针对性地制定相应的推进检察公益诉讼的具体细则，尤其是检察公益诉讼的诉前程序与提起诉讼程序有效衔接，力求达到精准施策和实现问题得到有效解决的目的。从制度建设本身入手，做到立法有依据、规定要详细、法律有体系。

（三）明确衔接时限以落实客观的法秩序

明确诉前程序与提起诉讼程序之间衔接时限是为了将潜在的“权利的休眠者”唤醒，防止检察机关怠于起诉，解决其与人民法院审判实践的不一致问题。主要从起诉期限的一般保护期和特殊事项的最长保护期，以及检察机关起诉期限的起算点两方面予以明确。对于起诉期限的一般保护期的规定，2017年《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第64条第1款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”明确了六个月起诉期的规定是针对普通行政诉讼而言，而一年起诉期的规定属于行政诉讼法的绝对保护期。由于国家利益或者社会公共利益受损后，从检察机关督促行政机关履职，到行政机关自身纠错，需要一个较为漫长的时期，同时鉴于公民、法人和其他组织是基于救济权利保护及其及时行使而检察机关是基于法律监督职责履行以及监督职权行使的不同，因而基于检察行政公益诉讼本身的特殊性，笔者认为，应将检察机关提起行政公益诉讼的起诉时限设定为一年更为妥当。这样既能够考虑其案件的特殊性比普通行政诉讼六个月起诉期略长一些，又不会出现起诉期限过长影响已经形成的社会关系和利益格局的稳定。

当然，还要对特殊事项的最长保护期作出明确规定。若检察机关已经明确判断出或有足够的证据证明因行政机关怠于履行职责，致使国家或社会公共利益仍处在危险境地或者存在持续扩大趋势时，检察机关应当立即提起诉讼。但当行政机关已纠正违法行为，而公共利益恢复到损害前的程度需要一定时间时，给予行政机关一定的缓冲期是非常有必要的，这就要在衔接时限上规定特殊情形的考虑。另外，还要将起诉期限的排除情形一并予以规定，即检察机关因不可抗力或者其他正当理由耽误法定提起诉讼期限的，起诉期限自障碍消除之日起继续计算，如委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译期间；委托异地人民检察院调取证据的期间；上级人民检察院办理公益诉讼请示案件的审查期间等。关于检察机关提起行政公益诉讼从何日起算的问题，可以参考《行政诉讼法》关于起诉期限起算点的规定，检察建议回复期之日或期满之日起，检察机关知道或者应当知道行政机关仍未依法履行法定职责，使得国家或社会公共利益受到损害或产生严重威胁之日，作为检察机关提起行政公益诉讼的起算时间。

（四）确立复合型衔接标准以细化不同类型的公益诉讼判定标准

鉴于检察行政公益诉讼仅将“不依法履行职责”作为衔接的标准，而未根据实际情况的复杂性对衔接标准进行具体的细化与扩展性的解释的问题，建议从以下两方面予以规制：一是细化现有衔接标准，二是确定“未依法履行职责+公益仍处于受侵害状态”的复合型衔接标准。现实中，不依法履行职责的判断标准是由检察机关自由裁量权调整的，这就直接导致针对同类案件作出不同的处理结果，在提起诉讼的案件中，人民法院的裁判标准处于不一致和不确定状态，极大地影响了司法的统一、权威和公平公正。

认定行政机关是否依法履行职责，主要从职权要件、行为要件、结果要件三方面予以判断。即行政机关是否依职权穷尽了所有行政手段，如责令停业、关闭等行政处罚，以最大限度使受损的公共利益得到有效恢复。这里需明确两点，当法律对行政机关职责规定不明确，行政机关若积极作为则可挽回国家或社会公共利益的损失，行政机关却不作为时，也可认定为“不依法履行职责”。当行政机关存在两个月履职完毕的客观障碍，如对于恢复植被、修复土壤等受客观原因限制的特殊情形，不宜将其简单认定为“不依法履行职责”，建议通过设置检察行政公益诉讼的弹性条款给予行政机关履职的缓冲期。

监督不是你错我对、你输我赢的零和博弈，而是在共同维护宪法法律的统一正确实施中实现“最大公约数”。检察行政公益诉讼的目的是以最小的司法投入获得最佳的社会效果，保护国家或社会公共利益。虽然2021年的《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条明确规定“行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。”这里将“国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的”作为提起诉讼的补充标准，但《行政诉讼法》以及《解释》中并没有作出类似规定。行政机关行为性质的多样性以及案件复杂性决定了行政机关履职标准的不确定性。如有些案件是在行政机关未依法履职的情形下，国家利益或社会公共利益因各种主客观原因得到自我恢复或者已经不再受到危害威胁，检察机关应当遵循检察行政公益诉讼中保护公益的立法宗旨，可通过其他方式要求行政机关承担不依法履职的法律后果，没有必要提起诉讼。诉前程序与提起诉讼程序之间的共性与差异性主要体现在：共性是法律监督，而差异性就在于当检察机关通过提起诉讼程序推进法律监督的时候，要符合和遵循诉讼程序的规律及其机理和运行机制（通过司法审判过程并由审判机关作出最终裁判），以解决争议和实现及满足权益（公益）保护为基本模式。但当通过诉前程序实施法律监督使得公益得到实现或者满足保护要求的情况下，就已经没有或者不存在符合诉讼机理及其机制要素的法律事实条件了，因而也就没有启动提起诉讼程序的必要性。因此，“未依法履行职责+公益仍处于受侵害状态”的复合型衔接标准的建立，不仅实现对相关因素的综合考量，同时也保障检察机关的法律监督性与检察权的谦抑性表现，确保“检察行政公益诉讼程序”成为保护国家利益和社会公共利益的主要有效手段。换言之，对于“不依法履行职责”的判断标准也应考虑尽职免责的例外性因素。唯有立足我国行政法治的实际情况以及公益诉讼的本质属性对国家任务与社会需求进行司法回应，才可构建出具有中国特色的行政公益诉讼制度。

（五）强化检察建议与诉讼请求内容的同质性以确保法律监督效果的有效实施

检察建议与诉讼请求内容趋同或衔接，并不是要求两者要完全相同，检察建议本身具有独立性，其与诉讼请求内容有一定的差异属正常现象，但这也不代表两者之间可以毫无关联，否则就会违背诉前程序设立的实质目标，进而导致检察机关法律监督职能出现偏差。前文已分析检察建议内容与诉讼请求内容在衔接上的三种不同表现形式，二者完全一致或完全不一致的情形不再赘述，此处重点解决当检察建议内容小于或与诉讼请求内容存在交集错位的问题。诚如有学者所言，“共通的事实，对于诉讼当事人全体，应属相同，故事实如系共通，法院为心证基础的证据，自亦相同”。此种共通的原理，不仅适用于诉讼当事人和人民法院，也适用于基于同一原因的事实本身的研究。由于行政机关在检察机关督促其履职的过程中又实施了新的违法行为，就可能会导致检察建议内容与诉讼请求内容无法完全一致，因而不可盲目采取“果断”处理原则而视为同一性质的违法行为，而是应当区别行政机关在提出检察建议后所实施的新的违法行为与原违法行为在争议事由、所属类别方面是否存在着不同。若行政机关的前后违法行为属于同种类别，即基于同一争议问题引发的，则可视为检察机关发出的检察建议对新违法行为与原违法行为具有同样的前置约束力，在提交起诉材料时，检察机关需向人民法院提供行政机关接到检察建议后仍不依法履职的证据材料，以及新违法行为与原违法行为在性质上同质的说明；若不属于同种类别的，则行政机关新作出的侵犯其他方面法律上公益的违法行为与原违法行为不具有必然关联性，检察建议对其也不产生法律上的约束“管辖”效果，在此情形下检察机关就不能以未履行“检察建议”前置义务为依据而对新的违法行为径直裹同于诉讼请求之中。但需要注意的是，若行政机关在收到检察建议后非但不遵守检察机关的要求，反而进一步懈怠履行职责，并在此基础上又导致其他违法行为的实施，就公益救济紧急性与节约司法资源角度而言，尽管其前后违法行为不属于同种类别，检察机关也不宜另行作出检察建议来督促有关机关履职，而是应当对其视为全部相关违法行为直接提起诉讼，以有助于及时补救公益损害，保证检察行政公益诉讼目的尽快得以实现。

另外，对于检察机关发送检察建议后，并非“守株待兔”般等待行政机关回复。从2021的《人民检察院公益诉讼办案规则》第77条规定“提出检察建议后，人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料”来看，检察机关应当坚持依法能动履职原则，通过积极开展联席会议、面对面沟通等形式，释明检察建议的依据以及提出改进措施的具体方案，以此帮助行政机关正确认识问题所在，对检察建议的内容有更为清晰的认识。同时，检察机关应当密切关注检察建议发出送达后行政机关是否有新的违法行为发生，以便随时调整监督方案保证检察建议内容与可能的诉讼请求内容相互之间不发生错位，保障公益诉讼程序顺利进行。总之，在推进确保检察建议与诉讼请求内容的趋同性过程中，需要统合行政权、监督权、裁判权等多重权力价值的实现，综合考量各种因素，遵循检察建议转化为诉讼请求过程中各权力运行规律，避免和克服因同一问题理解不同，出现监督效率低下、共同争点裁判歧异等诸多困境。

结语

检察公益诉讼本身不是诉讼救济，而是检察机关作为国家法律监督机关的诉讼监督，这是确立公益诉讼地位的核心性认知，也是诉前程序性质和定位确定时的要害观点，诉前程序本身就是检察机关行使检察权履行法律监督职能的司法程序，诉前程序的非诉监督与提起诉讼双阶程序衔接问题的有效解决是守护诉讼监督的重要防线，衔接环节存在的问题一定程度上限制了检察公益诉讼制度的发展。唯有以实现维护国家或社会公共利益的目的为基点，通过明确政策指引、完善立法制度、建立特殊机制、确定衔接时限与衔接标准等方式，强化检察机关的法律意识和责任担当意识，实现以最小司法资源获得最大社会效果，促进检察公益诉讼制度的平稳有序发展。