摘要: 作为数字政府和社会信用体系的交汇点，信用监管糅合了诸多规制主体、技术、理念和目标，构成了一场治理革命。其所包含的一系列改革措施，并非只是松散聚拢在“信用”这一标签之下，而是具有深刻的内在关联。与平等市场主体之间的市场信用、公众与公权机关之间的政治信用一样，信用监管遵循信用逻辑，围绕监管者对被监管者信用信息的采集、评价和反馈，通过“征信—授信—守信”之动态循环来合理扩展监管信用。与传统监管相比，信用监管给型式化程度较高的传统手段带来了新模式，为型式化程度较低的传统手段提供了新机制，并增添了新的监管手段。信用监管兼具合法性红利和挑战，仅仅指出其形式上偏离现行法或批评其实质上违反法律原则流于表浅，须对其有效性展开实证分析。当下通行的以被监管者违规记录刻画未来风险、只关注被监管者风险而忽视领域风险以及不问违规成因累进加重惩戒的做法，均缺乏有效性，构成信用监管真正的合法性挑战。
关键词: 信用监管；信用逻辑；监管信用；合法性；有效性
一、问题的提出
信用监管是我国数字政府建设的重要内容，也是社会信用体系建设的重要抓手。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》提出“以数字化手段提升监管精准化水平”，“运用多源数据为市场主体精准‘画像’，强化风险研判与预测预警”，“根据企业信用实施差异化监管”。《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《社会信用体系建设法（征求意见稿）》）第8条要求各行业主管部门“依法依规建立市场主体信用记录，实施信用监管”。时至今日，除《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称《信用监管指导意见》）这部总体性文件外，各级各地行政机关出台了大量具体领域的信用监管文件，我国信用监管制度已然成形，初具规模。[1]
对此，既有研究在宏观层面从法治化、大数据、政府责任和行业自律等角度展开分析，[2]也在微观层面讨论信用承诺、守信激励、失信惩戒、事中事后监管等具体举措，[3]但仍有两点不足：一是对信用监管制度逻辑的理解有待深化，未能充分揭示支撑和串联众多看似散乱的改革措施的底层线索；二是对信用监管的合法性评价流于表浅，既未认识其合法性红利，也未触及其真正的合法性挑战。本文试在这两方面推进以往研究，提炼信用监管背后的“信用逻辑”，回答信用监管“是什么”，进而以“合法性+有效性”的复合框架检视已有实践，回答信用监管“怎么办”。
二、信用监管“是什么”：从“法治逻辑”到“信用逻辑”
“信用监管”即“基于信用的监管”，按照《社会信用体系建设法（征求意见稿）》第8条，是指“依据监管对象信用记录、信用评价等科学合理判断监管对象信用状况，并据此实施的分级分类监管”。作为一项政策话语，它可从四个维度理解。其一，从监管主体来看，信用监管兼具政府监管、自我监管和社会监管三重面向。政府监管指行政机关对社会市场主体实施监管；自我监管指引导被监管主体建立完善内部管理体系以实现守法；[4]社会监管指动员社会力量提供同侪压力（peer pressure）促使被监管主体合规。[5]其二，从监管技术来看，信用监管覆盖事前、事中、事后多种手段。事前信用监管指被监管主体进入市场前申领行政许可过程中的先照后证、信用承诺、容缺受理等措施；[6]事中信用监管指信用信息的日常共享与公示以及根据被监管者信用状况展开分级分类监管，特别是调整检查方式或频次和对信用风险较高对象进行提醒、警示、约谈；[7]事后信用监管指守信激励和失信惩戒，前者除提供办理行政许可绿色通道这一事前措施外，还包括在行政给付、公共资源交易、行政奖励中的优惠对待，后者除列入失信黑名单被公示和纳入重点监管范围等事中措施外，还包括在行政给付、公共资源交易、行政奖励及其他市场活动、消费行为中的事后限制。[8]其三，从监管理念来看，信用监管融合了诸多现代监管理念，例如，信用监管中的自我监管、社会监管体现了自我规制（self-regulation）、合作规制（co-regulation）理念，根据被监管者信用状况分级分类监管属于风险规制（risk regulation），从守信激励到提醒、警示、约谈、强化监管再到失信惩戒构成的“执法金字塔”（enforcement pyramid）彰显了回应性规制（responsive regulation）风格，多元监管主体叠加多重监管工具则符合精明规制（smart regulation）之特征。其四，从监管目标来看，信用监管不仅用于落实国家立法/正式规则，也被用于执行社会道德/非正式规则。[9]据此，信用监管实际上是一个框架性概念，糅合了诸多规制主体、技术、理念和目标，构成一场全方位、深层次的“治理革命”。其背后的底层逻辑究竟为何？
在既有研究中，颇具影响力的一种阐释是有学者提出的“整体理解社会信用体系建设的三种制度逻辑”，“对应于不同语境中政府借助信用机制提升治理能力的努力”。其中，“法治分散”指国家增强声誉机制，借助市场和社会主体更为有效的分散决策实现更优治理；“德治集中”指国家借助信息化延伸管控范畴，使公权力更直接地进入那些原归非正式规范调整的领域；“规制强化”指国家以额外制度激励补强既有法律约束。[10]尽管本被用于理解社会信用体系之整体，这三种逻辑亦可用来解读该体系下的信用监管。比如，意在“更多声誉，更少规制”的“法治分散”能刻画信用监管引入多元规制主体、采用声誉规制技术；试图“以德入法”的“德治集中”能描述信用监管之目标从法律规则实施延伸至道德规范执行；追求“一处守信、处处受益，一处失信、处处受限”的“规制强化”则能概括信用监管体现的风险规制、回应性规制、精明规制理念。
但这种三重逻辑的解读犹可商榷。“法治分散”对应的语境是“自治补贴法治”（撬动声誉机制补充集中干预），“德治集中”对应“法治补贴自治”（引入公权力支撑道德规范），“规制强化”对应“法治自我补贴”（设定联合奖惩落实现有规则）。在此意义上，三条逻辑看似分属不同语境，实则同属一条“法治逻辑”，因为“法治”才是串联其间的核心概念，三者分别代表国家正式规则的弥散执行、领域扩张和激励增大。然而，这一“法治逻辑”无法解释社会信用体系为何不直接叫“法治体系”，而是以“信用”为名。持该论者指出三条逻辑均引入信用机制，只是适用于不同语境，但其在具体论述时，对信用机制本身的界定发生游移：信用机制时而指声誉机制，表现为国家增强信息供给促进社会自律，推动“法治分散”；时而指道德要求，表现为国家以富含道德意味的信用之名进入道德场域，追求“德治集中”；时而又指新型治权，表现为国家制定信用评价和使用规则、实施信用奖惩的权力，实现“规制强化”。这种游移绝非无心之失，因为该论者自己也承认社会信用体系实为一个吸引各方“搭台唱戏”的“旗号”和“装进多种制度措施的‘箩筐’”，“涵盖了形式和内容各不相同的‘信用机制’”，[11]可视为“公共管理和法律改革措施的一锅大杂烩”[12]。
持中而论，相较于锁定“信用”的某种本质化含义并以此臧否实践的流行做法，[13]“法治逻辑”更为灵活、写实，更加全面、真切地描摹了社会信用体系的庞杂样态。但其问题在于：视社会信用体系为一个“筐”，虽然能“装”，却不够“透”，还未触及该体系真正的底层逻辑。在“法治逻辑”的视角下，“信用”只是个标签，之所以一直用，主要是因为“早用”和“好用”。前者指“社会信用体系建设萌芽于20世纪80年代后期银行金融系统有关建立现代征信制度的专门工作”[14]，后者指中文里“信用”一词覆盖了“一系列高尚德性，如可信、守诺、遵规、正直以及合乎礼数”[15]。不过，如此理解下的信用概念基本没有任何分析性的增量价值，反而造成认知混乱，导致大量学术精力耗费在征信等不等于信用或者违法、违约、悖德等不等于失信这类永无客观答案的讨论上。恰因如此，“法治逻辑”论者早就呼吁放弃对“词”（“信用”）的较真和纠缠，将全部精力投入研究“物”（“各类被‘社会信用体系’一说聚拢起来的有关新型治理的制度探索”）。[16]然而，“信用”真的只是一个“筐”吗？
答案是否定的。社会信用体系和信用监管采“信用”之名，并不只是形式上贴个多义词标签去盛装归拢本来杂乱松散的政策措施，而是实质上遵循了市场信用制度的底层逻辑。提炼出这一不同于上述“法治逻辑”的“信用逻辑”，并非“谜底就在谜面上”的语意重复、文字游戏，而是为了说透社会信用体系和信用监管的理。“市场信用”（market credit），是指建立在授信方对受信方信任基础上的，不用立即付款就可获取资金、物资、服务的能力。[17]市场信用制度就是推动市场信用合理增长的一整套制度安排，通常包括信用评价、信用销售、信用管理三个环节。[18]信用评价（credit rating）是指采集和分析潜在受信方的相关信息，据此对其嗣后履约的可能性给出评价。在高度专业化的现代市场中，授信方无须总是自行开展信用评价，可依赖“第三方专业机构收集、整理、保存、加工市场主体的信用信息，提供信用报告、信用咨询”，即所谓“征信”（ credit investigation/reporting）。[19]信用销售（credit sales）是指授信方依据信用评价，按照既定的信用政策，确定授信额度和条件，做出授信决策，允许满足条件的受信方在额度内先获得产品或服务，之后在约定期限内偿还，从而扩大信用规模以获取利润。[20]信用管理（credit management），狭义上即应收账款管理，[21]是指授信方跟踪受信方用信过程中行业、政策变化及其本身履约情况，发现隐患或损害，采取措施保障应收账款安全，如逾期提醒、信用展期、降低或暂停授信额度、公告催收、起诉追讨等。[22]信用评价（可简称为“征信”）是授信方判断受信方承诺可信程度的信息基础，以规避逆向选择；信用销售（可简称为“授信”）是授信方基于对受信方承诺的信任程度做出的分类决策，信任程度高的授信条件好、额度高，低则反之，以最大化边际回报；信用管理（可简称为“守信”）则是授信方确保受信方履行承诺的执行手段，防止对违约受信方姑息养奸，以解决道德风险。在一个运行良好的市场信用制度中，三个环节均持续更新、动态调整，不断采集、评价信用信息并给予反馈，从而在扩张信用之际及时反映、尽量降低信用风险。尽管有细节差异，现代市场经济体不约而同地选择了该制度，归根结底是因为市场信用服从作为经济学铁律的稀缺性法则，市场信用制度正是为了合理增殖市场信用而生。
这一底层逻辑同样支撑着社会信用体系和信用监管。众所周知，社会信用体系包含政务诚信、司法公信、商务诚信和社会诚信四大支柱，前两者针对公权机关，后两者指向私主体。上文提及的“法治逻辑”无法解释政务诚信和司法公信，因为二者并非“政府借助信用机制提升治理能力”，而是对（广义的）政府本身的治理，不是“政府的规制”（regulation by the government），而是“对政府的规制”（regulation of the government）。[23]之所以社会信用体系强调政务诚信和司法公信，不单是以公权机关自我要求诚信为要求私主体诚信正名，而是因为公权机关本身的信用是稀缺的。这种信用可界定为建立在公众（授信方）对公权机关（受信方）信任基础上的，公权机关无须立即兑现承诺就可获取公众承认与服从的能力，又称公信力或“政治信用”（political credibility）。[24]理想状态下，一国的公权机关应当普遍、持续、均质地从所有社会成员那里取得信用。这不仅体现政治合法性（political legitimacy），也带来治理效能（governance efficacy），因为当公权机关取信于民时，其决策更易被接受和执行，治理成本得以节省。[25]然而，在任何时代和社会，这一理想都不会完全实现。公权机关的信用横向比有高低，纵向比有变化，失信于民的公权机关会损失权威和效能。所以，各个国家都试图提升公权机关的公信力，即扩张其政治信用规模。参照市场信用系统的逻辑，扩大民众对公权机关的“授信”也可通过“征信”和“守信”来完成，前者指公众获得公权机关相关信息助其更准确地判断公权机关的可信程度，后者指确保作为受信方的公权机关不背信否则面临相应后果的执行手段。政务诚信和司法公信建设推行的一系列举措均可在此视角下获得理解。“征信”方面，包括坚持政务公开、推进司法公开、“建立健全政务失信记录机制，将各级人民政府和公务员在履职过程中，因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理等信息纳入政务失信记录，依托‘信用中国’网站逐步公开各级人民政府和公务员政务失信记录，加强社会各方对政务诚信的评价”以及“建立各级公安、司法行政等工作人员信用档案”等。“守信”方面，包括“加大对各级人民政府和公务员失信行为的惩处和曝光力度”“各级人民政府存在政务失信记录的，要根据失信行为对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度，对具体失信情况书面说明原因并限期加以整改，取消相关政府部门参加各类荣誉评选资格，予以公开通报批评，对造成政务失信行为的主要负责人追究责任”以及“限制存在政务失信记录的公务员评优评先”等。[26]如同市场存在信用萎缩一般，若个别甚或全体公权机关背信而不承担任何后果，那么公众就会调低个别乃至整体授信，造成政治信用不足。反过来，如同市场存在授信膨胀一般，若公众难以准确了解和评价公权机关的可信程度，那么也可能过度授信，导致过犹不及，使得对公权机关监督约束不足致其“恃宠而骄”。[27]简言之，民众对公权机关不可不信，也不可盲信，政治信用存在适中的最优水平。社会信用体系下的政务诚信和司法公信建设，本质上都是为了合理提升公权机关的政治信用，正如市场信用系统是为了合理增殖市场信用。
社会信用体系的另外两大支柱——市场诚信和社会诚信指向政府对私主体的规制或监管。理想状态下，所有被监管主体应普遍、持续、均质地处于监管之下。但现实中，监管者手头的一系列工具，包括正向激励措施、中性调查措施以及负面阻遏措施，不可能同时落到每个被监管者头上，而是需要一套分配机制。比如，监管者每走访检查一个被监管者都要花费人吃马喂的直接成本和同一时段“放过”其他被监管者的机会成本，其收益则是检查行为对其他被监管者释放威慑信号以及通过检查提升被检查者的合规水平或发现其违法行为。然而，成本是必然的，收益却是或然的，因为对他人的威慑信号不一定传递起效，比如，当外界并不知道检查发生，也未必能促进合规或打击违法，比如，当被检查者本来就严格守法。若收益不发生或小于成本，则该次走访就成了“无用功”，更好的选择是“放过”该被检查者，为其守法经营留足空间，而把稀缺的检查资源分配给其他更“值得”的被监管者。所以，合理分配监管资源需要匹配监管工具和被监管者。如何实现“好钢用在刀刃上”？
信用监管对此提供了一种解决方案。其核心在于“监管信用”（regulatory trust），可界定为建立在监管者（授信方）对被监管者（受信方）信任基础上的，被监管者无须立即执行监管要求就可获取监管者认可的能力。[28]信用监管的逻辑在于监管者先给被监管者“授信”，采取合作性的监管措施，同时开展“征信”，了解和评价被监管者，如果发生背信风险或行为，则采取措施“守信”。之所以先“授信”，是因为经验研究表明，让被监管者感受到监管者的信任能够促进合规（trust nurtures compliance），机理在于这种信任会促使被监管者内化（internalize）监管目标，也能增加被监管者的善意，促其自愿提升合规水平，“规制系统应当为了培育信任而设计，而不应像休谟和霍布斯建议的那样为“恶棍”（knaves）而设计”[29]。之所以要“征信”，是因为“规制系统不应假设信任总会得到回报”，而“守信”则是为了“在信任被滥用时有力回应”[30]。在此视角下，可获得对信用监管这场治理革命更透彻的理解。我国传统监管重事前审批，[31]信用监管采用先照后证、信用承诺、容缺受理等措施来软化僵硬的行政许可制度。这些监管创新正体现了监管者对被监管者“授信”，即无须被监管者立即满足许可条件就给予其认可，开放市场之门，目的在于让被监管者感受到信任，促进自愿合规，降低制度性交易成本。当然，这种普遍授信可能会高估被监管者的可信程度，过分扩大授信，让本不该进入市场的经营者进入市场；但固守以往以行政许可为重心的监管方式，又会低估被监管者的可信程度，过分紧缩授信，让本可以发生的经营活动无法发生。所以，普遍不授信和普遍授信均非最优选择，于二者间来回切换就是典型的“一抓就死，一放就乱”。故在“授信”之外，监管者还要通过“征信”准确判断被监管者的可信程度，即采集被监管者的信息并对其评价“画像”，然后反馈匹配监管信用。对可信度高的被监管者，除了普遍授信，监管者还通过行政审批绿色通道以及信用激励给予特别授信，来进一步降低其接入市场、获得机会的门槛。而对可信度低的被监管者，就像市场中的授信方对滥用信用的受信方那样，监管者采取“守信”措施：要么信用展期，比如，设定执法观察期、开展行政执法和解；要么逾期提醒，比如，警示、约谈、增加检查频次；要么降低或暂停授信额度，比如，限制享受政策优惠或便利措施、限制申请财政性资金项目、限制参与招标投标和政府采购活动等；要么公告催收，比如，列入失信黑名单进行公示；要么起诉追讨，比如，联合其他行政机关和司法机关展开惩戒。由此，信用监管革新了我国传统上以“命令—控制”为基本特征、以行政处罚和强制为主要手段的事中事后监管模式，根据被监管者的可信程度和背信风险，引导被监管者自行合规，引发第三方监督，引入柔性监管措施。
从规制理论的角度看，信用监管既属于一种风险规制，是根据受规制者自身特性（nature of the regulatee）对其违规风险展开评估和管理；[32]也符合精明规制主张的“监管共和主义”（regulatory republicanism），把被监管者和利益相关者变成“代理监管者”或“准监管者”，让“开明（enlightened）的私营部门和知情（informed）的公众通过审议和建设性参与来强化监管”[33]；还彰显了回应性规制的根本要义，即“监管机构首先假设被监管者合规，并以合作性措施做出反应，但当期望落空，便会以渐进的惩罚/强制性策略来回应，直至受监管者合规”[34]。更重要的是，信用监管同市场信用和政治信用一样遵循信用逻辑，围绕信用信息的采集、评价和反馈，通过“征信—授信—守信”之动态循环来合理扩展监管信用，避免信用“倾销”或“惜售”，精准匹配被监管者和监管工具，达到无事不扰、有因必查、触线严管，实现监管资源投放边际收益最大化。
总之，无论是横向的市场信用，还是自下而上的政治信用，抑或自上而下的监管信用，皆共享同一制度逻辑。需要说明的是，以上分析并非纯理论提炼，而是社会信用体系奠基者和参与设计者的认识。2000年出版的《国家信用管理体系》是我国最早提出建立社会信用体系的著作。[35]该书除提倡市场信用系统外，还指出当政府部门开发利用所掌握的管理社会的信息资源时，就能“在管理社会方面提高科学性和效率”，尤其是“自动地组织了全社会的力量，让每个人都自觉地投入到预防违法犯罪中来，专门机关降低了劳动强度，减轻了负担，提高了侦查办案的及时性、准确性和工作效率”[36]。2007年出版的《城市信用体系设计》则明确提出“政府信用是指政府诚实守信的行为能力与被各界给予的信任度”，倡导建立“政府守信监督机制”，包括“政府信用档案”“政府信用公告”“政府失信惩罚”等措施。[37]可见，将“法治逻辑”迭代为“信用逻辑”，不仅能更透彻地描述社会信用体系，而且更贴合其设计初衷。该体系熔市场信用、政治信用和监管信用于一炉，虽看似杂乱松散，但形散神不散，以“信用”为名不是给“箩筐”或“大杂烩”贴标签，而是反映了“征信—授信—守信”这一贯通性的底层逻辑。[38]
三、信用监管“怎么办”：合法性与有效性相统合
相较于传统的“法治逻辑”，“信用逻辑”除了能更好地描述信用监管“是什么”，也能就其“怎么办”提供规范性洞见。当然，“法治逻辑”在这方面已有许多启示，比如，指出“自治补贴法治”的难点是分散治理可能不足以填补有效集中执法的缺口“；法治补贴自治”的隐患在于国家难以准确识别非正式规范失灵以及正式规范不够灵活、细致；“法治自我补贴”的问题是激励强化不等于优化。[39]显然，其重点在有效性而非合法性评价。这固然跟论者担心“在经验认知和逻辑梳理尚不全面时径直进入规范讨论甚至批判”有关，但更深层次的原因是“法治逻辑”着力于说清社会信用体系或信用监管“现在是什么”，未能充分阐明“过去怎么样”，故无法在前后比较的视野下厘清制度变迁带来的合法性与有效性的红利和挑战。“信用逻辑”试图在此视野下统合合法性分析与有效性分析。
前已述及，信用监管的制度逻辑是围绕对被监管者信息的采集、评价与反馈展开的“征信—授信—守信”。要看清它到底新在何处，须引进制度变迁的视角。事实上，传统监管同样涉及对被监管者信息的采集、评价和反馈。这正是法律适用的本质机理——将生活事实转化为法律事实，并给予评价（合法/非法）和反馈（肯定性/否定性）。概括而言，我国传统监管有两种形态。一种形态型式化程度较高，典型如行政许可、行政处罚、行政强制，在信息采集、评价及反馈方面有三个特点。其一，“采集的限定性”，包括主体和内容之限定。前者指主管机关自己采集信息是常态，跨部门信息协查共享是例外；后者指采集的信息限于法律规范所涵摄的要件事项，其他信息一般被视为欠缺法律意义的非法律事实。其二，“评价的单次性”，指“一事一议”地仅就法律事实展开规范评价，规范涵射范围之外的事实不予评价。其三，“反馈的确定性”，指一旦对采集信息的评价结论是满足法定要件，就确定性地发生相应反馈，反之则确定性地不发生。典型如许可或处罚机关自己采集法定许可条件或处罚事由的相关信息，无关信息不采集，再根据所得信息评价相对人行为是否符合法定条件或情形，满足即准予许可或施以处罚，不满足则不予许可或处罚。另一种传统监管形态型式化程度较低，典型如行政调查或检查，[40]主要特点是“非法治化”，表现为启动的任意性、方式的随意性、结果的秘密化，[41]处于一种“谁想查就查，想查谁就查谁，看谁不顺眼就查谁”的状态，[42]缺乏一套规范化的被监管者信息采集、评价及反馈机制。
作为一场治理革命，信用监管对传统监管带来三点创新。首先，相较于型式化程度较高的传统监管，信用监管在信息采集、评价和反馈方面呈现新的模式。具体表现为：其一，“采集的弥散性”，包括主体和内容之弥散。前者指主管机关除自行采集信息外，还收集其他国家机关采集的信息，典型如信用信息跨地域、跨部门共享；[43]后者指主管机关除采集法定要件相关信息外，还广泛收集以往被视为非法律事实的信息，典型如相对人以往行为的记录。[44]其二，“评价的集成性”，从传统监管的“一事一议”转变为“多事一议”，将某些原本被视为非法律事实的信息纳入评价。典型如两个申请者在某一时点同样满足法定的行政许可实体要件，按惯例应获得相同对待，但信用监管把此前的合规记录也纳入评价，对信用记录佳者给予程序性优待，适用容缺受理、告知承诺制，信用记录欠佳者不适用。[45]其三，“反馈的裁量性”，即便相对人实施了符合法定要件的行为，也不必然导致法定反馈。典型如近年来兴起的行政执法和解。根据《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》第2、16、19条，证监会对涉嫌证券期货违法者调查期间，被调查者承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经监管机构认可，履行承诺的案件调查终止，不履行承诺的案件恢复调查，当事人计入证券期货市场诚信档案数据库，纳入全国信用信息共享平台，实施联合惩戒。这就取代了传统上先完成调查，确认违法的处罚，否则不罚的做法，而是由监管部门基于对涉嫌违法被监管者的信任先为其“授信”，出现失信后再采取继续调查、联合惩戒等“守信”措施。
其次，针对型式化程度较低的传统监管缺乏规范化信息采集、评价及反馈机制的问题，信用监管旨在新设一套这样的机制。自2015年《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》发布后，传统的“随意检查”迭代为“随机检查”，包括从市场主体名录库和执法检查人员名录库中随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”。[46]较之“随意检查”，“随机检查”无疑更公正，但仍不具备对被监管者信息采集、评价和反馈的面向，因为“随机”本意是全体被监管者有相同概率被抽检，违法“惯犯”和守法“良民”一视同仁。较之“随机检查”，信用监管又是一次迭代，要求在随机抽检的基础上，“结合监管对象信用等级和风险分类”，“合理确定抽查比例、频次”。[47]随机检查和基于信用的检查有两种结合方式：一是“分步式结合”，例如，《国务院办公厅关于深化电子电器行业管理制度改革的意见》要求“按‘双随机、一公开’方式开展获证前工厂检查，结合企业信用状况、产品质量国家监督抽查情况等因素科学合理确定获证后的监督检查频次”；二是“嵌入式结合”，例如，国家市场监督管理总局出台的《市场监管部门促进民营经济发展的若干举措》要求“优化完善企业信用风险分类指标体系，推动分类结果在‘双随机、一公开’监管中常态化运用，对信用风险低的 A 类企业，合理降低抽查比例和频次”。嵌入式结合下，随机性被保留，但不再一视同仁地适用于全体监管对象，而是区分“惯犯”和“良民”，仅在各自内部随机抽检，“惯犯”整体面临比“良民”更高的抽查比例和频次。[48]
最后，信用监管还在上述传统监管方式之外新增提醒、警示、约谈、信息公示等手段充实监管工具箱。典型如安徽省人民政府办公厅发布的《关于进一步加强食品药品安全社会共治的若干措施》明确“对信用风险高的企业，综合采取提醒、警示、约谈、检查等方式，依法防范和处置企业风险隐患”。又如，《市场监管总局关于加强重点领域信用监管的实施意见》要求“树立‘公示即监管’的理念，坚持‘公示为原则、不公示为例外’……全面公示重点领域企业行政许可、行政处罚、抽查检查结果等信息，充分运用社会力量约束企业违法失信行为”。
综上所述，在制度变迁的比较视野下，可以发现信用监管的真正创新在于给型式化程度较高的传统监管带来“新模式”，为型式化程度较低的传统监管提供“新机制”，以及在二者之外增添“新手段”。以往法学研究对信用监管的合法性挑战已有关注，例如，有学者批评其“缺乏法律规范支撑”“缺少法律管控”，[49]也有学者指出其与法治原则相抵触，[50]还有学者针对具体领域的信用监管和信用监管的具体手段提出法治化建议，[51]学界对失信联合惩戒合法性的反思更是汗牛充栋。[52]本文共享这些合法性忧虑，但认为既有研究对信用监管的合法性红利认识不足，其真正的合法性挑战亦有待进一步澄清。
一方面，信用监管的合法性红利有三。其一，型式化程度较高的传统监管向来存在“一抓就死”之隐患，相关实定法早备有减低制度僵化的装置。例如，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第13条第4项规定行政机关采用事后监督能够解决的事项，可以不设行政许可，就是为了避免行政许可扼杀市场活力。又如《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第33条设定不予处罚情形，也是为了降低行政处罚的严苛程度。再如，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第42条规定强制执行协议机制，则是为了给相对人自行守法留出空间。在此视角下，信用监管以“反馈的裁量性”部分替代传统监管“反馈的确定性”，与上述现行法规定的本旨若合符节。如信用承诺制正是实施《行政许可法》第13条第4项之利器，因为以往什么事项属于行政机关事后监督能够解决的并不清楚，这本质上是一个有待证明或证伪的经验命题，信用承诺制对此提供了一套检验机制。而执法观察期是在落实《行政处罚法》第33条的规定，例如，《海南自由贸易港博鳌乐城国际医疗旅游先行区医疗药品器械管理规定》第9条明确“对医疗药品器械相关活动中的轻微违法行为，尚未造成危害后果，在行政执法观察期内能够改正的，可以不予行政处罚……”，就是把《行政处罚法》第33条中的“及时改正”细化为“行政执法观察期内能够改正”。执法和解则是把《行政强制法》第42条设定的协商执行机制提前到行政决定未作出前。在行政处罚领域，执法和解允许行政机关在特定条件下中止调查固然与《行政处罚法》第54条关于调查全面性的要求不完全吻合，但如此批评未免苛求，更何况行政处罚的执法和解在下位法层面也能找到一定的规范依据。[53]其二，型式化程度较高的传统监管方式长期面临“一放就乱”之困境，比如，实定法就如何选择行政调查的对象、频次、方式基本语焉不详，行政机关享有几乎无限的裁量空间，导致行政调查乱象丛生。对此，《优化营商环境条例》第54条要求“对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管，并严格规范重点监管的程序；对通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的问题，应当有针对性地进行检查”。该条例第56条明确“政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监管系统，加强监管信息归集共享和关联整合”。信用监管就行政调查新设规范化的信息采集、评价及反馈机制，正是在实施“对数据监测发现的问题有针对性地进行检查”和“加强监管信息归集共享和关联整合”之规定。其三，信用监管在传统监管基础上增加提醒、警示、约谈、信息公示等手段，则是在贯彻《优化营商环境条例》第59条关于“行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段……采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制”的要求。
另一方面，信用监管确实存在合法性挑战。既有研究围绕其形式和实质合法性展开检讨，但皆有可商榷之处。形式合法性层面，既有研究提出两种批评及相应建议：一是从宏观上批评信用监管“以法规、规章及规范性文件为主体，立法位阶过低”，建议出台国家专门立法；[54]二是从微观上批评信用监管与实定法龃龉，例如，容缺受理违反法定条件授予行政许可、信用惩戒违法增设行政处罚，建议“及时修订行政许可法”以及“将符合行政处罚定义和特征的制裁措施纳入行政处罚法”[55]。如此呼吁立法或修法固然无可厚非，却未免隔靴搔痒，因为此类分析适用于任何新兴实践，对信用监管缺乏针对性，最多也只是划定其法律边界，无法说明在边界内信用监管当如何展开。更成问题的是，将新兴监管方式放回传统行政行为框架，尽管可以增强形式合法性，但也完全可能削足适履、抑制创新。典型如有学者主张在失信认定、信用公示、信用惩戒各环节都保障当事人的陈述、申辩权。[56]从经典程序正义的要求来看，这当然不无理据，但把一整套环环相扣、前后相继的信息化、自动化监管流程拆分为数个不利行政处理来约束，不仅损失行政效率，实际维权效果亦未必佳。所以，不宜简单拿形式合法性框架“硬套”信用监管，而要实质性地考量新兴实践对现行规范的“偏离”利弊几何，若利大于弊，则可通过法解释来弥合差距。例如，《中山市生态环境领域行政处罚自由裁量权规定》第14条规定：“适用观察期制度的企业首次违法并及时改正，主动消除危害后果，且复查时未发现新违法行为的，视为违法后果轻微，依法不予处罚。”[57]严格来讲，这不符合《行政处罚法》第33条列举的三种不予处罚情形，[58]涉嫌形式违法。但该规定把存在非轻微违法后果但在观察期内未出现新违法行为的情形视为违法后果轻微，以此接榫《行政处罚法》第33条，本意是为了“进一步优化生态环境行政执法方式和效能”，倒不失为一种可接受的解释。
实质合法性层面，既有研究提出四类批评及相应建议。一是批评信用监管抵触平等原则，主张“公共管理活动是普遍施加于社会的公共行为，要求平等地对待每一个相对人，而信用机制具有天然的不平等属性，客观上要求将信用主体进行等级分类、区别对待”，“在社会生活领域实施具有公共属性的信用监管，对社会公平造成较大伤害”，建议更多采用以征信业为主的信用自治机制。[59]二是批评信用监管违反不当联结禁止原则，特别是“对在 A 处违法失信的信用主体在 B 处施以信用惩戒”，建议只有当“惩戒措施符合 B 领域的特别法目的”时方可跨领域惩戒。[60]三是批评信用监管违背比例原则，认为“公共信用综合评价低所引发的效果是多重的，加总后，信用主体可能承受过重的负面后果”，建议“如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内”[61]。四是批评信用监管在传统的行为责任之外附加行为人责任，即“信用惩戒的作出主要依据在相对人违法记录基础上形成的失信评价，归责基础指向行为人的违法人格而非特定违法行为”。行为人责任有两种适用方式：间接适用指“在经典行政行为中融入信用考量，但未创设新的行政手段”，典型如根据特定违法记录加大行政检查频次；直接适用指“针对行为人的违法人格课以独立责任”，典型如把具有特定违法记录者纳入严重失信主体名单。间接适用“对经典行政行为的实施进行优化”，“不会对手段本身的合法性带来冲击”，但直接适用“与现代法治国理念产生巨大的张力和矛盾”，只能以“预防违法危险、保护重大社会公共利益为出发点”[62]。
以法律原则审视新兴制度是法学界的惯习，也是本分。但既有研究运用这些原则的方式有待改进。首先，既有研究批评在公共管理领域开展信用监管违反平等原则，但“平等”（equal）不等于“同等”（identical），平等原则不要求所有被监管者获得相同待遇，而是要求给予不同待遇必须反映不同被监管者的“相关差别”（relevant variation），即其在法律上值得被认真对待的不同特点。[63]无视相关差别而等量齐观，才是对社会公平的伤害。因此，不能笼统地主张根据信用状况开展分级分类监管有违平等原则。如前所述，信用监管的制度逻辑在于采集、评价被监管者的信用信息，据此匹配监管手段，故真正需要追问的问题是：信用状况的不同是否值得被法律区别对待？如前所述，让全体被监管者面对相同的抽检概率，实质上是对“良民”不公，对“惯犯”放纵，区别对待反而更符合平等原则。
其次，既有研究批评跨领域应用信用信息违反不当联结禁止原则，但该原则并不一概要求失信行为和惩戒措施同属一个领域，因为 A 领域的失信行为完全可能触犯 B 领域的法规范。[64]而以惩戒措施是否符合 B 领域特别法目的为标准，也得不出联结是否适当的确切结论。比如，有学者认为婚姻登记严重失信当事人不应在私募投资活动中受限，因为婚姻登记领域的守法义务与私募投资领域的守法义务无关，私募领域立法不打击婚姻登记违法。[65]照此标准，唯有某领域立法包含抽象的品行要求条款，例如，《中华人民共和国政府采购法》第22条要求参加政府采购活动的供应商“具有良好的商业信誉”，在该领域运用其他领域的信用信息才可被视为适当联结。尽管《私募投资基金监督管理暂行办法》第4条第2款其实包含“私募基金从业人员应当遵守法律、行政法规”的品行条款，但仍被认为不能解释为跨领域的守法义务，理由是这将使任何跨领域联结皆无不当联结可言。[66]由此，按照特别法目的标准，在 B 领域运用 A 领域的信用信息是否适当，取决于 B 领域有无抽象的品行要求条款法条以及能否解读为“跨界”至 A 领域。这实非一个清晰的判断标准，因为“私募基金从业人员应当遵守法律、行政法规”也可解读为不限于金融领域——1999年《基金从业人员资格管理暂行规定》第8条就曾规定“受过刑事处罚或重大行政处罚的”不得申请基金从业资格，并不限于金融或经济领域的处罚。[67]更重要的是，在字面上找寻或解释法条来确定 B 领域的特别法是否关心 A 领域的违法行为，并非判断跨领域信用监管是否适当的正确方法。在 B 领域运用 A 领域的信用信息是否构成不当联结，不取决于 B 领域的所谓特别法目的，真正值得考察的问题是：采集、评价 A 领域的信用信息是否有助于 B 领域的监管？来自美国的实证研究表明：不遵守非会计法规（non-accounting laws and regulations），尤其是证券业法规的企业更大概率也不遵守会计准则，两类违规行为之间存在显著的正相关关系。[68]婚姻登记和私募这两个领域看似风马牛不相及，但由于婚姻登记失信的情形之一是“使用伪造、变造或者冒用他人的身份证件”，这完全可能反映了当事人伪造身份文书的行为倾向，因而构成值得私募业监管者警惕的金融风险。
再次，既有研究批评信用监管强化惩戒违反比例原则，但现存信用惩戒措施很大程度不过是“对实定法规范的执行、重述、解释、细化、兜底或填充”，[69]就算违反比例原则，那也是现行法规范本身的问题。更何况即使信用监管在现行法实际执行水平之上再“加码”，例如，监管部门在实定法给予的裁量空间内把信用评价作为执法依据，也不能一概论定违反比例原则。此类批评背后的假设是当前的惩戒已经合比例，但这不一定符合真实情况，而只是反映了论者的“现状偏见”（status quo bias），[70]而现状完全可能是“次优”（sub-optimal）的。真正有待讨论的问题是：现有激励是否不足，以致“一处失信，无处受限”？若答案是肯定的，信用监管强化惩戒便有机会把现有激励提升到真正合比例的水平，促进治理目标实现。
最后，既有研究批评信用监管添加行为人责任，特别是信用惩戒针对违法记录而非违法行为，属于违法人格归责，此观点难以成立。诚然，相较于传统监管，信用监管的确从“一事一议”转向“多事一议”，但并不由此变成人格归责，因为违法记录仍然是行为的记录，只不过是集成性记录；尽管给有特定违法记录的人贴上“失信人”标签看似在评价“人”，但本质上还是在评价“事”，正如给有一次违法行为的人贴上“违法者”标签一样。唯有当评价对象不再是人的行为（what people do），而是人的非行为特征（who people are），如自然人的性别、阶层或非自然人的所有制性质、规模等，才构成行为人归责。信用监管并未走到这一步。无论传统监管还是信用监管，归责依据都是行为，归责对象都是人。既有研究之所以认为信用监管属于行为人归责，是觉得归责依据从一行为变为多行为，构成对行为人更加全面的刻画。但这依旧是行为而非人格刻画，同法律上区分初犯和累犯并无本质区别。不能说刑法对初犯从轻、对累犯从重构成行为人归责；只有对违法行为相同者，据其贫富或是否国有给予区别待遇，才构成行为人归责。至于是把信用记录当作已有行政行为（如行政检查）还是新设行政行为（如纳入黑名单）的触发要件，既有研究区分间接适用和直接适用，认为前者不会对手段合法性带来冲击，后者才有巨大法治张力。这种区分同样难以成立——用信用记录来指导已有行政行为的合法性风险并不比用其新设行政行为来得小，特别是当这种新设行为已被法定化的情形下。[71]此时，二者在形式合法性上没有差别，但特定信用记录触发行政检查并不比其触发纳入黑名单的实质合法性风险更小，因为行政检查虽属事实行为，但给相对人的实际负担却不必然比纳入黑名单更小，同样应以“预防违法危险、保护重大社会公共利益为出发点”。因此，区分两者实际意义不大，真正应该研究的问题是：违法行为积累到什么程度，采用何种反馈手段才能实现最佳监管效果？在这方面，“多事一议”的信用监管较之“一事一议”的传统监管具有“推定优势”（prima facie advantages），可让执法变得更有梯度，不因一次违法动辄得咎，也不纵容多次违法。
亟须强调的是，以上讨论绝非全盘否定既有研究对信用监管的实质合法性批评，而是试图把分析引向深入。[72]上述法律原则不是不能用，而是要以更加精细的方式来用。一旦实质合法性评价进入更深层次，就无可避免地与有效性分析交织在一起。事实上，无论中外学界，行政法具备多元目标早已是老生常谈。[73]时至今日，讨论不应再停留于行政法学应否关注有效性，[74]或者发明新语词来形容这一关切，[75]或者译介域外概念为本土实践鼓与呼，[76]而须直面行政活动到底是否有效，这是判断其实质合法性无法回避的环节。[77]作为一场治理革命，信用监管的首要目的不是符合现行法，而是提升治理效能。[78]根据前文提炼的信用逻辑，信用监管的治理效能体现在“征信—授信—守信”机制能提高监管的边际收益。按照上文分析，如果某种值得关注的被监管者信用状况差异得到监管者的差别对待，如果在 B 领域运用 A 领域的信用信息能切实促进 B 领域监管，如果强化惩戒能把现有激励提升到合比例水平，如果基于信用记录给予的反馈能实现无事不扰、有因必查、触线严管，那么信用监管就不仅是有效的，而且符合平等原则、不当联结禁止原则、比例原则，反之则既无效又违法。在此意义上，信用监管的有效性属于“差异制造事实”（difference-making fact），能为关于其实质合法性的规范判断提供理由。[79]当然，要评价信用监管是否有效，先要界定其目标。对此，学界有制裁和预防两种看法。[80]但这里并无本质性答案，因为制裁永远蕴含预防。不过从有效性衡量的角度而言，应聚焦于预防，因为制裁效果无法从外部测度，预防效果可以。当信用监管在给定资源投入水平上更多减少已违规和未违规被监管者的违规行为时，就是有效的，反之无效。信用监管真正的实质合法性挑战在于有效性不足。限于篇幅，本文无意全面展开，仅就常见的信用监管实践提供初步分析。
“征信”环节，信用监管采集、评价被监管者信息是为了给其“画像”。画像是否有效？[81]市场领域同样存在这个问题，但有两种应对机制：一是立法约束，典型如《征信业务管理办法》第29条要求征信机构“不得将与信息主体信用无关的要素作为评价标准”；二是市场竞争，用无关信息得出的信用评价不准确，徒耗信息成本，且增加呆坏账，这会倒逼征信机构优化算法模型，摒弃无关信息。公共领域征信虽也有立法约束，[82]但缺乏竞争，无效画像的负面后果难以外显。这更需要监管者自身及中立第三方展开循证（evidence-based）研究。目前通行的监管征信方式是按照违规记录给予评价，记录越差，评级越低，但违规历史是否代表违规风险增大，属于待证经验事实，需控制其他变量后，观察违规历史和嗣后违规二者之间是否有统计上显著的相关关系。[83]例如，有学者统计1974—1983年财富500强企业的违法数据，发现违法历史与后续违法之间并无显著的相关性。[84]但也有学者基于1994—2011年4621家美国企业的数据，发现企业在产品安全、反垄断、劳工保护、环保等领域的先期违规记录与后期财务造假（financial misreporting）显著正相关。[85]可见，不应抽象承认或否认用违规记录评估风险的效果，不同语境复犯率不同，而应场景化分析。不加区分地用违规记录来监管画像，极可能引入无关信息，不仅无效，也违反不当联结禁止原则。
“授信”环节，监管者对其信任的被监管者授予监管信用，降低准入门槛或放松监管强度。这并非单纯的“去规制”（de-regulation），而是“再规制”（re-regulation），是否有效？如今流行的监管授信实践是各领域获得较高信用评级的被监管者均能获得这些优惠待遇。[86]但这混淆了被监管者的违规风险和被监管者违规的风险，被监管者违反某一领域法规的风险，不等于其违法行为给社会带来的风险。不同领域的违法失信记录指向的致害风险是不同的，信用评级相同的体育公司和医疗机构违规造成的社会风险不同，给予同等授信既不利于风险管控，亦不符合平等原则。
“守信”环节，监管者对失信被监管者采取反制措施。当下普遍的监管守信实践是随信用评级由高到低，即失信程度由低到高，对被监管者采取越发严厉的措施。这种累进式的激励安排是否有效？尽管其看似符合回应性规制理念下的“执法金字塔”，但实际上依旧回应性不足，因其缺乏对被监管者更细致的刻画，未考虑违法失信的成因。例如，两个违规记录相同并因此获得同等信用评级的被监管者，合规能力和态度可能完全不同，采取相同的守信手段抹杀了真正值得关注的差异。对那些资源有限且非故意的违规者，应采取更柔性的措施。[87]对多次违规者加重惩戒亦未必有效，因为复犯很可能体现的是被监管者无力承担合规成本，加重其负担只会雪上加霜，与促进合规之目标南辕北辙。[88]更何况被监管者再犯率高还可能意味着规则本身过严，此时反倒应考虑调整执法尺度或修法。[89]简单针对违规行为“以牙还牙”地累进反制，无助于最大程度实现监管目标，也有违比例原则。
四、结语
作为数字政府和社会信用体系的交汇点，信用监管涉及诸多规制主体、技术、理念和目标，但并非如以往所认为的那样，仅是以“信用”为标签去承装本来杂乱的改革举措，而是与市场信用、政治信用同享一套制度逻辑，围绕信用信息的采集、评价和反馈，通过“征信—授信—守信”之动态循环，合理扩展监管信用。较之传统监管，信用监管试图缓解原有型式化程度较高手段之僵化，减少原有型式化程度较低手段之随意，并进一步丰富监管工具箱。这既带来合法性红利，也造成合法性挑战。要准确认识并充分应对这场治理革命的合法性挑战，不宜再停留于指出其形式上偏离现行法，或批评其实质上违反法律原则，而须对信用监管之有效性展开细致、深入的实证分析。就现有实践而言，以被监管者违规记录刻画未来风险、仅关注被监管者风险而忽视领域风险以及不问违规成因累进加重惩戒，均缺乏有效性，构成真正有待解决的合法性挑战。
注释:
[1] 2023年12月23日在北大法宝数据库以“信用监管”为标题搜索，可得13部中央部委文件、219部地方政府文件；以“信用评价”为标题搜索，可得169部中央部委文件、2636部地方政府文件。
[2] 参见袁文翰：《信用监管的行政法解读》，载《行政法学研究》2019年第1期；陈海盛等：《大数据背景下信用监管机制构建研究》，载《征信》2019年第5期；胡仙芝、马长俊：《市场信用监管的政府责任及其实现机制》，载《中国行政管理》2020年第3期；曹兴权：《企业信用监管中行业自律的嵌入》，载《法学论坛》2014年第2期。
[3] 参见马允、王宾：《行政审批中告知承诺制的适用分析》，载《中国司法》2020年第10期；李琦：《企业守信激励机制的制度框架及其问题处理——以有关守信激励合作备忘录为例》，载《征信》2019年第9期；王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，载《中州学刊》2019年第5期；卢超：《事中事后监管改革：理论、实践及反思》，载《中外法学》2020年第3期。
[4] 如《市场监管总局关于推进企业信用风险分类管理进一步提升监管效能的意见》要求“拓展企业信用风险分类结果运用”，“加强与企业沟通，适时进行风险提醒，引导企业加强自我管理、自我约束”。
[5] 如《国家知识产权局等17部门关于加快推动知识产权服务业高质量发展的意见》要求“加强知识产权服务机构和从业人员经营、质量、信用等相关信息公开，便利市场主体、创新主体查询辨别、评估风险、正确选择……充分发挥社会监督作用”。
[6] 如《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》把“信用约束”作为基本原则；国家发展和改革委员会《关于探索开展守信激励创新试点的通知》明确“实施信用承诺制度，对符合条件的守信主体在申报材料不齐备的情况下实施‘容缺受理’等便捷审批服务”。
[7] 如《山西省农产品质量安全条例》第38条要求，“将农产品生产经营者的行政许可、行政处罚、行政监督检查以及守法诚信等信息进行归集，及时推送至省信用信息共享平台，并依法依规进行公示共享应用。对有不良信用记录的农产品生产经营者，应当增加监督检查频次。”
[8] 参见《社会信用体系建设法（征求意见稿）》第88、90条。
[9] 如《河南省文明行为促进条例》第42条规定：“县级以上精神文明建设指导委员会及其办事机构应当指导有关部门建立不文明行为记录平台，对严重不文明行为予以记录，必要时向行为人所在单位或者社区通报；情节严重、影响恶劣的，可以依法予以曝光。”
[10] 参见戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期，第1469、1484页。
[11] 参见戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期，第1484、1490页。
[12] “A hodgepodge of public administration and legal reform initiatives”. Xin Dai, Toward A Reputation State: A Comprehensive View of China's Social Credit System Project, in Oliver Everling （eds）, Social Credit Rating, Springer,2020, p.145.
[13] 典型如徐国栋：《“失信联合惩戒机制”中“信”的含义之澄清》，载《中国法律评论》2021年第1期，第88-94页。
[14] 戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期，第1469-1470页。
[15] “A host of lofty moral virtues such as trustworthy in ess, promise-keeping, norm abiding, integrity and general courtesy”. Xin Dai, Toward A Reputation State: A Comprehensive View of China's Social Credit System Project, in Oliver Everling （eds）, Social Credit Rating, Springer,2020, p.145.
[16] 戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期，第1490页。
[17] 参见吴晶妹：《现代信用学》，中国金融出版社2002年版，第13页。
[18] 参见关伟等主编：《商业信用概论》，中国金融出版社2021年版，第53-54页。
[19] 林铁钢主编：《征信概论》，中国金融出版社2012年版，第9页。
[20] 参见孙京雷：《企业信用销售》，中国金融出版社2004年版，第13页。
[21] 参见朴哲范主编：《公司金融》，东北财经大学出版社2015年版，第301页。广义的信用管理涵盖信用制度全流程。
[22] 参见林钧跃编著：《企业与消费者信用管理》，上海财经大学出版社2005年版，第213-241、373-375页。
[23] 在此意义上，“法治逻辑”还不够能“装”。
[24] 一个典型的例子在于公众主动纳税无须政府立即兑现“取之于民、用之于民”的承诺，而只需要信任其会这样做。
[25] Sofie Marien and Marc Hooghe, “Does Political Trust Matter? An Empirical Investigation into the Relation between Political Trust and Support for Law Compliance”,50 European Journal of Political Research 267,267-291（2011）.
[26] 参见《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》，以及《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》的相关表述。
[27] Xu Xu, Genia Kostka and Xun Cao, “Information Control and Public Support for Social Credit Systems in China”,84 The Journal of Politics 2230,2232-2244（2022）.
[28] 这里的“监管信用”不同于被监管者对监管者的信任，后者属于“政治信用”。
[29] John Braithwaite and Toni Makkai, “Trust and Compliance”,4 Policing and Society 1,1（1994）.
[30] John Braithwaite and Toni Makkai, “Trust and Compliance”,4 Policing and Society 1,11（1994）.
[31] 参见张康之：《行政审批制度改革：政府从管制走向服务》，载《理论与改革》2003年第6期，第42-43页。
[32] Julia Black and Robert Baldwin, “When Risk-based Regulation Aims Low: A Strategic Framework”,6 Regulation & Governance 131,136（2012）.
[33] Neil Gunningham, Peter Grabosky and Darren Sinclair, Smart Regulation: Designing Environmental Policy, Claredon Press,1998, pp.11,15.
[34] Neil Gunningham, “Enforcement and Compliance Strategies”, in Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge eds., The Oxford Handbook of Regulation, Oxford University Press,2010, pp.121-122.
[35] 关于成书背景和过程，参见林钧跃：《社会信用体系理论的传承脉络与创新》，载《征信》2012年第1期，第1-2页。
[36] 喻敬明等编著：《国家信用管理体系》，社会科学文献出版社2000年版，第39-44页。
[37] 参见林钧跃、吴晶妹：《城市信用体系设计》，中国方正出版社2007年版，第125-138页。
[38] 这当然不是说社会信用体系和信用监管推进中不存在未意图效果或不均衡发展。比如，尽管被监管主体的黑名单早已“满天飞”，但“依托‘信用中国’网站逐步公开各级人民政府和公务员政务失信记录”依旧“雷声大，雨点小”。但从原理上讲，监管信用和政治信用共享同一逻辑。
[39] 参见戴昕：《理解社会信用体系建设的整体视角：法治分散、德治集中与规制强化》，载《中外法学》2019年第6期，第1474-1475、1478-1479、1481-1483页。
[40] 学界对行政调查和行政检查的关系有不同看法。本文以行政调查为上位概念，视行政检查为其手段。参见杨海坤、郝益山：《关于行政调查的讨论》，载《行政法学研究》2000年第2期，第71页。
[41] 参见黄学贤：《行政调查及其程序原则》，载《政治与法律》2015年第6期，第15页。
[42] 参见杜文明等：《李克强下决心解决这7件事，件件与你有关》，来源：http://hffgb4f51c49c79774786s96q0xkovbokf6qo5.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/zhengce/2015-07/30/content_2906372.htm，2023年12月10日访问。
[43] 例如，《信用监管指导意见》要求“对政府部门信用信息做到‘应归尽归’，推进地方信用信息平台、行业信用信息系统互联互通，畅通政企数据流通机制，形成全面覆盖各地区各部门、各类市场主体的信用信息‘一张网’”。
[44] 例如，《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》要求“在市场主体办理注册登记、资质审核、行政许可及接受日常监管、公共服务过程中，及时全面记录市场主体行为及信用信息，在此基础上实现分级分类‘信用＋智慧’监管”。
[45] 例如，《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》明确“申请人有较严重的不良信用记录或者存在曾作出虚假承诺等情形的，在信用修复前不适用告知承诺制”。
[46] 同时推进的还有公布抽查情况及结果的“一公开”改革。这除了通过公开追求公正外，还具有效率价值，能确保检查行为被其他被监管者知晓，释放威慑信号。
[47] 参见《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发[2023]1号），2023年2月17日发布。
[48] 借用社会科学的语言，传统的行政检查属于“随意抽样”，随机检查属于“随机抽样”，以信用为基础的检查嵌入随机检查属于“分层随机抽样”。
[49] 袁文翰：《信用监管的行政法解读》，载《行政法学研究》2019年第1期，第23-24页。
[50] 参见孔祥稳：《作为新型监管机制的信用监管：效能提升与合法性控制》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第1期，第146-148页。
[51] 参见王瑞雪：《公法视野下的环境信用评价制度研究》，载《中国行政管理》2020年第4期，第128页；钱弘道、徐博峰：《企业信用监管中行政处罚的法治化指标研究》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2017年第4期，第39-40页；卢超：《行政许可承诺制：程序再造与规制创新》，载《中国法学》2021年第6期，第96页。
[52] 参见沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，载《中国法学》2019年第5期；彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于对41份中央级失信惩戒备忘录的分析》，载《法商研究》2021年第5期。
[53] 如《市场监督管理行政处罚程序规定》第46条、《生态环境行政处罚办法》第35条、《水行政处罚实施办法》第35条、《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第30条、《农业行政处罚程序规定》第48条等均规定“其他应当中止调查的情形”，执法和解可解释为此种情形。
[54] 参见袁文翰：《信用监管的行政法解读》，载《行政法学研究》2019年第1期，第23、25页；韩家平：《信用监管的演进、界定、主要挑战及政策建议》，载《征信》2021年第5期，第6-7页。
[55] 孔祥稳：《作为新型监管机制的信用监管：效能提升与合法性控制》，载《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第1期，第146、148-149页。
[56] 参见范伟：《行政黑名单制度的法律属性及其控制——基于行政过程论视角的分析》，载《政治与法律》2018年第9期，第102页。
[57] 该条所指的“危害后果”并不在《中山市生态环境依法不予行政处罚的轻微环境违法行为清单（2023年修订）》之列。
[58] 即“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的”，“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”以及“当事人有证据足以证明没有主观过错的”。
[59] 参见闫志刚：《从信用监管迈向信用治理：机制、类型与边界》，载《行政管理改革》2023年第10期，第57页。
[60] 参见王伟：《失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计》，载《中州学刊》2019年第5期，第51页；沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期，第17页。
[61] 闫申、王博阳：《论公共信用综合评价及其法律完善路径》，载《征信》2023年第10期，第46页；罗培新：《信用监管：构建新型监管机制之基石》，载《中国银行业》2019年第8期，第28页。
[62] 伏创宇：《信用惩戒适用行为人责任的法理及其限度》，载《法学研究》2023年第6期，第38、43、45、49页。
[63] Omri Ben-Shahar and Ariel Porat, Personalized Law: Different Rules for Different People, Oxford University Press,2021,pp.122-125.
[64] 参见彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于对41份中央级失信惩戒备忘录的分析》，载《法商研究》2021年第5期，第58页。
[65] 参见沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期，第17页。
[66] 参见沈岿：《社会信用惩戒的禁止不当联结》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第11期，第17页。
[67] 2023年《私募投资基金监督管理条例》第8条也把“有严重不良信用记录尚未修复”作为不得担任私募基金管理人、私募基金管理人的控股股东、实际控制人或者普通合伙人的法定条件。这里的不良信用记录亦不限于金融领域。
[68] Sunhwa Choi, Steven Young and Xiu-Ye Zhang, “Noncompliance with Non-accounting Securities Regulations and GAAP Violations”,46 Journal of Business Finance & Accounting 370,392-393（2019）.
[69] 彭錞：《失信联合惩戒制度的法治困境及出路——基于对41份中央级失信惩戒备忘录的分析》，载《法商研究》2021年第5期，第59页。
[70] 现状偏见是指人们出于“禀赋效应”和“损失厌恶”倾向于维持不变，抵制哪怕有益的改革。Daniel Kahneman, Jack Knetsch and Richard Thaler, Anomalies, “The Endowment Effect, Loss Aversion, and Status Quo Bias”,5 The Journal of Economic Perspectives 193,193-206（1991）; Raquel Fernandez and Dani Rodrik, “Resistance to Reform: Status Quo Bias in the Presence of Individual-Specific Uncertainty”,81 American Economic Review 1146,1146-1155（1991）.
[71] 例如，《中华人民共和国兵役法》第57条、《中华人民共和国食品安全法实施条例》第66条、《社会保险经办条例》第45条、《保障农民工工资支付条例》第48条等大量法律、法规条文均已设立黑名单制度。
[72] 在顶层推动的改革相对“易得”形式合法性依据的语境下，实质合法性判断尤为紧要，不可轻忽。
[73] 参见罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，载《中国法学》2000年第3期，第79页；Cass Sunstein and Adrian Vermeule,“The New Coke: On the Plural Aims of Administrative Law”,2015 The Supreme Court Review 41,41-46（2015）.
[74] 早在1987年就有学者呼吁将行政管理学和行政法学结合起来。参见袁曙宏：《现阶段我国行政管理学和行政法学的历史任务》，载《安徽大学学报》1987年第3期，第48页。
[75] 如正确性、合目的性、最佳性、管理者视角、发展行政法等。
[76] 参见张毅等：《信用监管何以有效？——基于后设监管理论的解释》，载《中国行政管理》2021年第10期，第81-87页。
[77] 《优化营商环境条例》第53条要求“创新和完善信用监管，强化信用监管的支撑保障，加强信用监管的组织实施，不断提升信用监管效能。”据此，“有效性”也是“合法性”内含之要求。
[78] 《信用监管指导意见》开宗明义指出信用监管是为了“发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，更好激发市场主体活力，推动高质量发展”。
[79] 王鹏翔、张永健：《经验面向的规范意义——论实证研究在法学中的角色》，载《北航法律评论》2016年第1辑，第47-51页。
[80] 参见陈国栋：《数字时代失信惩戒法治化的新进路：从制裁失信到管控风险》，载《比较法研究》2023年第2期，第137-142页。
[81] 当然，也需要考虑画像是否合法，涉及隐私、个人信息、商业秘密保护等问题，兹不展开。
[82] 例如，《社会信用体系建设法（征求意见稿）》第58条规定“信用信息包括基础信息和能够反映信用信息主体信用的信息”。
[83] 将违约或背德信息纳入信用评价的有效性同样需要如此检验。
[84] Melissa Baucus and Janet Near, “Can Illegal Corporate Behavior be Predicted? An Event History Analysis”,34 Academy of Management Journal 9,27（1991）.
[85] Simi Kedia, Shuqing Luo and Shivaram Rajgopal, “Does Past Compliance Record Predict Financial Reporting Risk?”, http://hffgb7e4a2df0ea504f9bs96q0xkovbokf6qo5.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/sites/default/files/2018-07/Culture_compliance_Jan2017.pdf, accessed January 24,2024, pp.32-33.
[86] 例如，《厦门市体育行业信用评价和分级分类管理办法》第14条规定：“对 A 级守信优秀类主体，原则上在‘双随机、一公开’监管中不将其列入抽查检查范围，对其在体育行政管理和公共服务中，实行绿色通道、容缺受理、简化程序等激励措施。”《山东省医疗机构信用评价管理办法（试行）》第13、14条规定，信用评价等级为“A”级的医疗机构，“实行‘非请勿扰’的诚信管理制度，在省级‘双随机’、飞行检查工作中不列入抽查范围”，“享受行政许可绿色通道，优先受理、容缺受理”。
[87] Julia Black and Robert Baldwin, “Really Responsive Risk-Based Regulation”,32 Law & Policy 181,189-190（2010）.
[88] Wayne Gray and Jay Shimshack,“The Effectiveness of Environmental Monitoring and Enforcement: A Review of the Empirical Evidence”, 5 Review of Environmental Economics and Policy 3,17（2011）.
[89] Jay Shimshack, Monitoring, Enforcement, & Environmental Compliance: Understanding Specific & General Deterrence, http://hffgb883c86d2df614f40s96q0xkovbokf6qo5.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/compliance/resources/reports/compliance/research/web/pdf/meec-whitepaper.pdf, accessed January 25,2024, pp.13-14.
彭錞，法学博士，北京大学法学院副教授。
来源：《华东政法大学学报》2024年第3期。
