在粮食生产实现“十一连增”、农业综合生产能力迈上新台阶和农民收入增长实现“十一连快”的同时，我国的“三农”发展也面临着前所未有的挑战。在经济发展进入新常态背景下，农业发展思路亦应求变，而当务之急正是转变农业发展方式。
根据中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，农业发展必须尽快从主要追求产量和依靠拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，转到数量、质量、效益并重和注重提高竞争力、注重农业技术进步、注重可持续的集约经营上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆在接受中国经济时报记者采访时表示，目前我国正处于从高速向中高速换挡、从中高收入向高收入迈进的关键期，也正处于培育农业竞争新优势、塑造农业经营新形态、构建农业政策新体系的关键期。
在经济全球化深入发展和国际、国内市场深度融合的大背景下，农产品贸易应适应“长期逆差”的新常态；应转换农产品价格形成机制，走出“政策市”的尴尬局面；还要依靠市场力量，通过优化结构、提质增效，增强农业自身发展活力，突破“顶天立地”的困局；有序退出不健康产能，让“健康产能”的增长跑赢“有毒产能”的退出。
农产品贸易应适应“长期逆差”新常态
中国经济时报：新常态下，我国农业面临哪些新挑战？
叶兴庆：我国农业面临五大挑战，具体包括如何走出“政策市”的尴尬局面；如何有序退出“不健康”产能；如何突破“顶天立地”的困局；如何防患落入农地“流转僵局”的风险；如何适应农产品贸易“长期逆差”的新常态。
其中，2004年以来，农产品贸易连续出现逆差，且逆差额越来越大。我国已步入农产品总体自给率长期下降通道，这将给我国农业资源配置格局带来根本性影响。由于国内对农产品需求旺盛，以及全球农产品价格低迷，价格倒挂现象不断加剧，未来农产品贸易逆差将会屡创新高。
转换农产品价格形成机制走出“政策市”
中国经济时报：在最低收购价、临时收储价、目标价格等政府干预性价格超过国际市场价格的情形下，如何转换农产品价格形成机制，让正确的市场信号决定农业资源的配置？
叶兴庆：主要农产品政府托市收购的总量和占比越来越高，“政策市”的特征越来越明显，政府与市场的边界越来越不清晰，偏离了2004年粮食流通市场化改革的初衷，阻碍了农产品市场主体的发育。按照发挥市场在资源配置中决定性作用的要求，农产品价格形成机制亟须改革。
比如，在棉花、食糖等产品的托市收购价已经超过以按配额外税率计算的到岸税后价格的情景下，维持或提高托市收购价，收储企业和下游企业承受不了。而下调或维持托市收购价，农民有意见。所以，必须进行改革，推动最低收购价、临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变。
建议以价差补贴替代目前的价补合一，按成本加合理利润原则确定目标价格，将目标价格与市场价格的价差直接补给农民。在具体操作上，有两种方式：
一是与生产行为挂钩，将价差按当年实际产量或种植面积补给农民。这种方案的好处是，可以维护该品种农产品的生产，保持一定的自给率。问题在于，操作难度大；须纳入WTO“黄箱”（即会导致生产或贸易扭曲的政策）政策范畴，支持空间有限。这种方案适合有自给率要求的农产品。
二是不与生产行为挂钩，按某一固定年份的种植面积或产量补贴价差。此方案的好处是，农民利益能够继续得到保护，同时又能把市场信号传递给农民，促进农民以市场为导向调整种植结构。问题在于，国内生产可能下降。这种方案适合自给率不是特别敏感，但产区特别集中，需要维护目前利益格局的农产品。
我认为，棉花和大豆适合第二种方案；当稻谷、小麦最低收购价超过以按配额外税率计算的到岸税后价格时，可考虑第一种方案。
优化农业结构突破“顶天立地”困局
中国经济时报：在“价格天花板”和“黄箱补贴”约束、生产成本抬升的双重挤压下，如何科学确定主要农产品自给水平、合理安排农业产业发展优先序、有效利用国内外两个市场两种资源？
叶兴庆：面对国际市场价格和“黄箱补贴”两个“天花板”的封顶约束，应逐步从一味依靠行政力量推动农业发展的政策惯性中走出来，转而更多依靠市场力量，通过优化结构、提质增效，增强农业自身发展活力。
优化农业结构要有新思维、新理念、新机制，由“生产导向”向“消费导向”转变、由“产量导向”向“质量导向”转变、由大路货向品牌化转变，由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源作文章。要树立大食物观念，广辟食物来源，念好“山海经”，打好“果蔬牌”，唱好“林草戏”。
适应畜牧业在农业中的占比将长期持续提高的发展趋势，加快推进种养结合，把传统的粮食和经济作物二元种植结构调整为粮食、经济作物和饲料作物三元种植结构，提高农业内部的资源转化效率和综合经营收益。把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业，促进一、二、三次产业融合发展，提高农业附加值，让农民分享农产品加工、流通环节增值收益，让农业的休闲观光、文化传承、生态涵养等功能得到充分彰显。
促进信息化与农业现代化融合，利用大数据为新型农业经营主体提供全方位服务，利用电子商务等新型业态促进地方特色“小产品”走向全国“大市场”。
在经济全球化深入发展和国际国内市场深度融合的大背景下，要统筹考虑提高国内粮食综合生产能力和增强国内粮食价格竞争力，从过分倚重通过提高粮食最低收购价、国家托市收购来调动农民种粮积极性，转向更加注重通过促进耕地流转、发展适度规模经营、提高农业劳动生产率、加快农业科技进步来增加农民种粮效益。
要面向国际市场调整优化国内农业资源配置，把蔬菜、水产品等具有明显比较优势的产业做大做强。让“健康产能”的增长跑赢“有毒产能的”退出。
中国经济时报：在生态环境严重透支和资源要素严重流失的双重“紧箍咒”作用下，如何有序退出不健康产能、增加可持续的健康产能？
叶兴庆：与我国工业部门普遍存在的产能过剩现象不同，我国农业面临的突出问题是产能严重透支。也就是说，目前达到的农业产能中相当部分是以牺牲生态环境为代价换取的，是在“吃子孙饭”、是在透支未来。这种以牺牲生态环境为代价换取的产能，是一种不健康的产能，也可以说是一种“有毒产能”。
“有毒产能”具体表现在以下五个方面：一是以过量使用现代投入品为代价换取的产能。二是以严重超采地下水为代价换取的产能。三是以侵占湿地为代价换取的产能。四是以水土严重流失为代价换取的产能。五是以利用污染土壤、影响食品质量安全为代价换取的产能。
中国经济时报：“健康产能”的增长如何跑赢“有毒产能”的退出？
叶兴庆：主要办法有两种：
一是保护好现有耕地。据2013年年底公布的第二次全国土地调查结果，截至2009年年底，全国耕地面积为203077万亩，比基于第一次全国土地调查逐年变更到2009年的耕地数据多出20380万亩。这主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使第二次全国土地调查的数据更加全面、客观、准确。应该看到，这些“多”出来的耕地实际上早就在耕种，并不是真的新增加了耕地；2009年全国人均耕地仅为1.52亩，比1996年第一次全国土地调查时的人均耕地1.59亩有所下降，不到世界人均水平的一半。
更应该看到，我国工业化城镇化进程还没有结束，建设用地供需矛盾仍很突出，耕地保护形势仍十分严峻。在这个背景下，耕地红线仍要严防死守，现有耕地面积必须保持基本稳定。应严格执行耕地占补平衡政策，做到产能的占补平衡，防止多占少补、占优补劣；建立健全耕地保护补偿机制，用经济手段调动农民保护耕地的积极性；划定城市开发边界和永久基本农田，严格保护城郊水田、水浇地等优质耕地。
二是加强农田基础设施建设。认真实施刚刚发布的《全国高标准农田建设总体规划》，以进一步提高农业水土资源利用效率为核心，集中力量推进土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、持续高产稳产的高标准农田，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。到2020年，完成8亿亩高标准农田建设任务，其中，“十二五”期间建成4亿亩。应优化建设布局，以粮食主产区、非主产区产粮大县以及其他粮食增产潜力较大的县为重点，采取集中投入、连片治理、整体推进的方式进行建设，确保建一片成一片。应注重综合治理，把田间灌排工程建设和耕地质量建设摆在优先位置，加强资源节约利用和生态环境保护，减少水土流失，控制农业面源污染。应创新体制机制，加强部门协调，增加财政投入，充分发挥新型生产经营主体的作用，积极引导各类社会资本投入，各类项目按标准化要求建成后应及时确权登记、明确管护主体和经费来源。
文章出处：《中国经济时报》2015年01月29日
