核心提示：农民负担过重问题,是我国农村经济发展中亟待解决的一个问题,已引起人们的广泛关注。为解决这一问题,上下都做了不少努力,但至今成效甚微。究其原因,就在于这些努力还未涉及到本质性的问题,即农村公共产品供给体制的改革与重建。...
农民负担过重问题,是我国农村经济发展中亟待解决的一个问题,已引起人们的广泛关注。为解决这一问题,上下都做了不少努力,但至今成效甚微。究其原因,就在于这些努力还未涉及到本质性的问题,即农村公共产品供给体制的改革与重建。
所谓农民负担,广义地讲包括农民所承担的税收、工农产品不等价交换、提留统筹、集资摊派等,它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分摊。由于税收是政府提供公共产品的规范化筹资渠道,属于公共收支制度范畴,因此可以看作是农民购买政府制度内公共产品的支出,而税外负担则可以看作是农民购买政府或社区制度外公共产品的支出。本文采用狭义的农民负担,即农民购买政府或社区制度外公共产品的支出。
一、 现行农村公共产品供给体制的形成
中国农村废除人民公社、推行家庭联产承包责任制,有力地促进了农业生产的发展。但农村公共产品供给制度的变革没有跟上,造成实行家庭联产承包责任制的早期农村公共产品供给不足(张军、何寒熙,1996),后来公共产品又供过于求、农民抱怨负担太重(叶兴庆,1993)。无论是供给不足,还是供过于求,都与制度外公共产品供给体制不完善有直接关系。
1.人民公社时期的公共产品供给体制
人民公社制度的基本特征是政社合一,无论是生产队、生产大队还是公社本级,都既是一个政权实体,又是一个经济组织。通过税收手段筹集的公共资源非常有限,而且仅限于公社本级,因而制度内公共产品供给不足。人民公社制度正常运转所需的公共产品主要靠制度外供给。制度外公共产品供给所需经费的筹集,与公社制度框架中的分配制度有着密切的联系。公社的分配制度是实行工分制,扣除各项费用之后的剩余部分以工分为权数分配给成员。在工分制下,制度外公共产品的成本按两种方式分摊,物质成本由公积金和公益金支付,人力成本以增加总工分数、从而降低工分值的方式加以弥补。因此,对公社时期的制度外公共产品供给的分析可分为两部分进行：
第一是制度外公共产品物质成本的分摊。以1978年为例，全国农村基本核算单位总收入的分配结构为：生产费、折旧费和管理费占34.4%；税收占3.4%；公积金、公益金占9.1%；社员个人分配占53.1%(朱道华,1980)。其中用于制度外公共产品物质费用的,包括管理费、公益金和公积金的一部分。由于公社制度框架中的分配程序是先扣除各项费用,再确定个人分配,因此从物质成本分摊的角度讲,公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量。决定制度外公共产品供给水平的主要因素,是政府的指令。
第二是制度外公共产品人力成本的分摊。公社时期制度外公共产品生产的最显著特征是大量使用劳动力，劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度(PerkinsandYusuf,1984)。与其他任何制度安排相比,公社制度在将劳动力资源配置于公共产品的生产方面确实具有最大潜力。这主要是由于,工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束,工分是一种取之不尽、用之不竭的资源。制度外公共产品的人力成本,以增加工分总数、从而降低工分值的方式得到分摊。工分制以及工分总量膨胀的无约束,是公社时期制度外公共产品供给的主要基础。
2.现行农村公共产品供给体制
人民公社解体以后,成立了乡级政府和村民委员会。虽然相应设立了乡财政,但其支出范围非常有限。乡范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业,其性质与公社时期一样,属制度外公共产品。尽管这部分公共产品的成本分摊方式与公社时期有所不同,但从游离于公共收支制度范畴之外这一点看,现行体制却是公社制度的延续。现行农民负担包括乡级政府制度外公共产品成本分摊、村级组织全部公共产品成本分摊。
按宪法的规定,乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担,现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。也就是说,这五项公共产品的成本分摊,没有纳入公共收支制度即财政收支制度范畴。
村级组织究竟应该提供哪些公共产品,没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可对农民收取三项“提留”,即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设,购置生产性固定资产,兴办集体企业等。公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出。管理费用于干部报酬和管理开支。从政策规定的用途来看,这三项“提留”属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。
乡、村两级除向农民分摊公共产品的货币成本(用于物质费用和大部分人力费用)以外,还以活劳动的形式向农民分摊公共产品的部分人力成本。这就是义务工和劳动积累工。按现行规定,每个农村劳动力每年承担5-10个义务工,10-20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。
3.两个时期农村公共产品供给体制的比较
现行农村公共产品供给体制虽然从本质上讲是公社时期制度外公共产品成本分摊体制的延续,但两者也存在差异。首先,从公共产品所需物质成本的分摊看,公社时期是在集体分配之前直接从各个基本核算单位扣除,单个农民并不清楚自己分摊的公共产品物质成本为多少,农民对负担轻重与否的感受是间接的。现行体制下,农户是基本核算单位,公共产品所需物质成本直接分摊到户,单个农民对负担轻重与否的感受是直接的。其次,从公共产品所需人力成本的分摊来看,公社时期的办法是增加工分总数、降低工分值,单个农民同样不清楚自己的负担份额。现行体制下,由于农民获得了劳动支配权,乡、村两级动员劳动力资源的能力大大下降,公共产品所需人力成本的货币化程度大大提高,农民承担的公共产品人力成本分摊大部分以货币形式支付,少部分以活劳动的形式支付。这是目前农村公共产品生产的劳动密集度大幅度下降的根本原因。
比较两个时期的农民负担,不能不涉及到工农产品的不等价交换。在公社时期,农民除负担税收(即制度内公共产品成本分摊)、因分配前扣除和工分贬值造成的损失(即制度外公共产品成本分摊)外,还要负担工农产品不等价交换造成的损失。工农产品不等价交换是这个时期农民最大的负担,是计划经济体制下国家资本原始积累的重要途径。80年代中期以来,工农产品的价格形成逐步市场化,农产品对工业品的贸易条件有很大改善。这既是向市场体制过渡的要求,也是国家整体工业化程度有所提高、资本原始积累终结的必然结果。目前,由于工农产品不等价交换的格局已发生根本性变化,因此,公社时期不太突出的提留统筹、集资摊派,现在成为农民负担的主要方面。
在体制差异之外,还存在负担水平的差异。如果不考虑工农产品的不等价交换,税外负担相当于农业税的比例,公社时期要比现在低。根据18个省、市192个公社17526个生产队的调查,1973年平均每个生产队税外负担565.9元,相当于农业税负担的55.3%。而根据农业部统计,1994年全国农村合同内村提留、乡统筹费521亿元,其他行政事业性收费、罚款、集资、基金等84.98亿元,义务工和劳动积累工折款(按农产品成本核算采用的每工折款5.5元的标准)391.05亿元,共计997.03亿元,相当于该年农业税的431%。
二、现行农村公共产品供给体制运作分析
现行农村公共产品供给体制,是应农村实行家庭联产承包责任制后制度内公共产品供给不足、农村的发展又迫切需要公共产品这个时运而生的。它的存在,确实促进了农村社会经济的发展。但也出现了许多问题,主要是农民抱怨负担太重,这已成为中国农村社会矛盾的焦点。要弄清到底存在哪些问题,这些问题为什么会出现,必须对现行农村公共产品供给体制的运作过程做深入的分析。
1.自上而下的制度外公共产品供给决策程序
在现行农村公共产品供给体制下,政府可以就开办某项公共事业或兴办某项公共工程向农民摊派费用。虽然政策规定只有乡一级政府可以就办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五类公共事业,在本乡范围内向农民统筹资金,但实际运作过程中往往发生超出此规定、从而加重农民负担的问题。首先,向农民统筹资金的公共事业不只上述五类。据山东省1984年对99个乡的调查,农民负担项目达11类共96项。另据湖南省衡阳市1995年对17个乡镇的调查,当年上半年向农民收费的项目达41项,违反政策规定的收费占总收费的56.1%[4]。其次,向农民统筹资金的不只是乡级政府,乡级以上政府也向农民统筹资金。
超范围统筹是现行农村公共产品供给体制的必然结果。这是由制度外公共产品供给的自上而下的决策程序决定的。制度外公共产品的供给,主要不是由乡、村社区内部的需求决定,而是由社区外部的指令决定,如乡级以上政府和部门下达的各种收费任务,布置的各种达标、升级活动等。江苏省南通市1984年农民负担98项18194.4万元,其中：中央级规定或批准的有44项12911.2万元,占71%;省级规定或批准的有42项3107.2万元,占16.6%;市级规定或批准的有12项2266.1万元,占12.4%。宁夏青铜峡市邵西村1984年农民负担36项98214元,其中：中央级规定或批准的有6项20876元,占17.3%;自治区级规定或批准的有8项10174元,占10.4%;市、县级规定或批准的有8项36438元,占37.1%;乡级规定或批准的有5项9234元,占9.4%;村摊派的有9项21492元,占21.8%。陕西省商县1985年农民负担1053万元,其中县以上规定或批准的为418万元,占39.6%;乡摊派为254万元,占24.1%;村摊派为382万元,占36.3%。到1993年国务院授权农业部对中央国家机关出台的涉及农民负担的各种行政事业性收费、集资、基金、摊派项目和各类达标升级活动进行清理时,发现须立即停止执行再作清理的项目有93项之多,须立即取消的达标升级活动达到43项。由此可见,多数农民负担项目是由来自乡以上各级各部门的文件决定的。由于农民负担是制度外公共产品的成本分摊,因此可以说,农村制度外公共产品供给的决策程序是自上而下的。这种自上而下的决策程序,极容易导致制度外公共产品的供给脱离农民的实际需求,尤其是导致供给过度。
2.具有累退效应的分摊机制
在现行农村公共产品供给体制下,制度外公共产品的成本基本上是在农民中间平均分摊的。这带来两个问题：
一是从农民来看,实际负担率与收入水平成反比。政府监督管理部门对农民负担水平的控制标准,1996年以前,是不超过上年全乡人均纯收入的5%。从1997年起要求改为以村农民人均纯收入为计提村提留乡统筹费的依据。无论是按乡农民人均纯收入还是按村农民人均纯收入计提,都违背了公平负担的平等原则。改革以来,在农民收入普遍增加的同时,农民之间的收入差距也明显扩大。无论在一个乡还是在一个村的范围内,有收入水平高于平均收入的农民,也有收入水平低于平均收入的农民。在平均分摊的情况下,即使农民负担没有超过上年全乡或全村平均收入的5%,也会出现高收入户实际负担低于其人均纯收入的5%,低收入户实际负担高于其人均纯收入的5%的局面。
二是从产业来看,实际负担率与比较利益水平成反比。农业和农村非农产业都通过上缴税收而分摊了农村制度内公共产品的成本,但在分摊农村制度外公共产品成本方面,农业明显处于不利地位。目前多数地方是按田亩或人口或田亩与人口的结合,来平摊制度外公共产品成本。按田亩平摊,制度外公共产品成本完全由农业负担,农村非农产业实际上被”免税”。由于目前农村人口多数从事农业,按人口平摊的结果同样是加重农业的负担。按田亩和人口两个因素平摊也是如此。一般而言,资源使用于不同产业会有不同的回报率,与非农产业相比,农业的比较利益水平较低。按现行负担体制,比较利益水平低的农业负担率高,比较利益水平高的非农产业负担率低。
以上两种反比关系表明,农村制度外公共产品成本分摊既不是等比例的,更不是累进的,而是累退的。收入水平越高的农民和比较利益越高的产业,负担率越低。
3.监督不足的公共资源使用过程
在我国公共财政中有预算内资金与预算外资金之分,预算外资金的使用得不到充分监督(邓英淘等,1990)。农村的提留统筹、集资摊派是典型的预算外资金,监督不足的特征更为明显。原因在于：第一,预算外资金大部分分散在各行政事业单位,各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息,而审计和农民负担管理部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息,这样监督者和被监督者信息不对称,增加监督努力的成本很高,在监督努力程度不高的情况下就达到了边际成本等于边际收益的均衡点。第二,预算外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告,缺乏社会监督。而且社会单个成员监督预算外资金的激励不足。监督不足的结果是公共资源使用效率低下。这表现在以下方面：首先,部分公共资源用于维持公共产品生产机构的运转,用于人头费开支。第二,部分公共资源被挥霍浪费、贪污挪用。第三,部分公共资源用于与农民无关的事项。对农民而言,这些公共资源的使用效率为零。
三、重建统一的、规范化的农村公共资源筹集制度
农民负担体制运作过程中存在的一系列矛盾,以及集中体现这些矛盾的农民负担过重问题,早就引起了人们的注意。解决这些矛盾和问题的努力,可以分为两方面：一是政府主管部门以清理、限制分摊项目为主要内容的旨在治表的努力,而企图通过清理、限制分摊项目的办法来控制农民负担水平,无异于“割韭菜”,没有断根,不可避免地出现周期反复。二是一些地方近年来试图通过改革农民、社区和国家间的分配关系,以从根本上理顺农村公共产品供给体制。这种改革在规范农民负担、将制度外财政转化为制度内财政方面有所进展,这与政府主管部门的“割韭菜”行为相比无疑是一个很大的进步。但也没有解决自上而下的公共产品决策程序问题,公共产品的供给与需求之间缺乏恰当的衔接机制,所筹集到的公共资源仍然是用于由社区外部因素决定的几项具体用途。因此,我们认为,农村公共产品供给体制改革应统筹考虑制度外公共产品的成本分摊与制度内公共产品的成本分摊,更新农村公共产品供求衔接机制,建立统一的、规范化的农村公共资源筹集制度。
1. 更新农村公共产品供求衔接机制
重建中国农村公共产品供给体制的前提,是实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变,达到由社区内部对公共产品的需求来决定公共产品供给的目标。否则,继续由外生变量即来自社区外部的各种因素,来决定公共产品的供给,就会加大公共资源筹集的压力,导致公共资源筹集制度无论怎么改都会使农民感到负担过重。由内部需求决定公共产品的供给,要求做到以下几点：首先,要建立公共产品的需求表达机制,使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这又进一步要求推进农村基层民主制度建设。可在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上,使农民的意见得到充分反映。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决(荣敬本,1997)。凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。要增加公共资源使用的透明度,定期将收支情况公之于众。其次,要改革社区领导人的产生办法。村级乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生,而不是由上级组织部门安排。通过选举约束,使他们真正对本地选民负责,把自己的政绩做给本地选民看,把增进本地选民的利益放在首位。要有一套使社区领导人相信,他们的当选与否完全取决于本地选民,而与其他任何因素无关的制度安排。这样,社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动,抵制各部门、各系统出台的收费规定。
2.改革农村公共资源筹集制度
目前这种制度内农村公共资源不足、要靠制度外再筹集一块公共资源的做法,确实到了非改不可的地步。要在农村筹集到足够的公共资源,有三种改革思路可供选择：一是在废止制度外各种公共资源筹集渠道的基础上,提高农村制度内公共资源的筹集水平,即提高农村现有地方税种的税率;二是在不改变现有地方税种的税率的基础上,把制度外的公共资源转化为制度内的公共资源,即把现有的农民负担改为一种新的地方税种;三是在提高现有地方税种的税率的同时,把现有的农民负担改为一种新的地方税种。从第一种思路看,由于制度外公共资源目前在多数乡级政权所掌握的公共资源总量中占有很大的比重,完全放弃这部分公共资源,必须把现有地方税种的税率大幅提高,方可使公共资源总量保持不变。这会带来地方税种税率普遍大幅提高的新矛盾,按这个思路改革成本太高。鉴于目前农业税的实际税率只有3-5%,大大低于农业税条例规定的15.5%,并且计税面积与实有耕地面积、计税常年产量与实际产量之间差距较大等事实(姜晓军,1996),农业税再不改革就将失去筹集公共资源、调节收入分配的功能作用。因此第二种思路也行不通。
本人认为,应按第三种思路构建农村公共资源筹集制度,其要点是：(1)按照分税制条件下每级政府应该有自己的主体税种的要求(苏明,1996),可在将与农村经济密切相关的农业税、农业特产税、耕地占用税、契税划分为乡级财政的主体税种的同时,把农民负担的提留统筹改为农村公益事业建设税,并也将其划分为乡级财政的主体税种。这要与省以下分税制财政体制改革同步进行。(2)对农业各税进行一次调整和清理。在摸清现有耕地状况、重新评定常年产量的基础上确定新的农业税税率。农业税是对粮棉油等大宗农作物生产征收的一种商品税,鉴于我国的工业化程度已有很大提高,粮食生产是需要政府给予重点照顾的薄弱环节,15.5%的税率确实太高,可考虑调整为5%左右,但要足额征收。农业特产税率1993年有过调整,现在看是基本适度的,今后主要是进行清理,避免重复征税、按人口或田亩平摊。对耕地占用税和契税,主要是扩大征税范围,调整征收标准,缩减优惠政策,完善征管办法。(3)新设立的农村公益事业建设税是一种所得税,可实行5%的比例税制,应以纳税人即每个农村居民户的实际收入为纳税对象,不能再按一个乡或一个村的平均收入对每户征税,征税范围包括所有农村居民户,无论其是否从事农业生产。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
转自：《经济研究》1997年第6期
