新形势下，着眼于未来发展的农业政策体系重新构造，需要在哪些方面发力呢?
一是要由正确的市场信号在配置资源中发挥决定性作用。也就是讲，我们应尽快地从最低收购价和临时收储的困境中走出来，重新有效激发出市场机制的活力。这应是新一轮农业政策改革调整的侧重点，农业政策创设的根本原则。2014年启动的棉花和大豆目标价格补贴改革，三年试点已经到期。明年何去何从?这就涉及对这三年试点情况的评价。现在有了一些评估报告，评估角度虽然不一样，但结论都是大同小异，尤其是棉花，基本结论都是肯定。也有人因此认为可将目标价格补贴推广到其他品种，但提这种建议要慎重。因为推广棉花目标价格补贴有两个问题没有解决：一个是补贴力度方面，按照入世承诺，我国特定品种“黄箱”补贴额不得超过该品种当年总产值的8.5%。但据一些专家初步估计，这几年有可能超过了这个上限值。第二个问题是关于公检制度。棉花有公检制度，而其他产品包括玉米小麦稻谷等都没有。这些产品在流通环节，没有这样的公检环节的安排，就难以套用棉花目标价格补贴的具体操作办法。关于未来棉花政策的完善，建议选择一个机制，取这三年试点期间目标价格补贴平均值，以此为基数一定几年不变，实现与当年产量脱钩，这样既保障棉农的收入，也能有效规避WTO相关规则，同时还能让市场真正发挥配置资源的决定性作用、促进农业结构调整。今年玉米生产者补贴的情况比较特殊，三个试点省份做法各有特点。我比较赞同辽宁的做法。辽宁是省对市按照2014年统计的种植面积，作为分配计算补贴资金的依据。省对市已经不属于“黄箱”政策了，从“黄”转为“绿”了。市对县可以按照2014年的面积，也可以根据当年的种植情况;县对具体的生产者则还是要根据当年的实际种植情况。这样稍微把矛盾缓和了一下。至少省对市这个环节应补面积与实种面积是脱钩了。当然这种做法可以再观察一下，看看能不能促使玉米种植面积调整，促进粮豆平衡。同时与黑龙江、吉林的做法作个对比，看看哪个更有效。关于稻谷和小麦，一定要慎重，要大稳定，继续实施最低收购价模式，但这个最低收购价格的形成机制要调整完善。现行按“成本+基本收益”来确定最低收购价格，这样一来这个价格会不断上涨。今后应考虑改变这种只涨不跌的刚性，适当增加一些价格弹性，增强灵活性，促进供求平衡，努力不形成新的库存积压。这样的话可以让国内水稻小麦价格上涨速度得到有效控制，这样就能把65%的配额外关税防火墙的有效防范期尽可能地延长。按照目前国内外价格变动情况来计算，大概三到五年以后，65%的关税就挡不住国外的水稻和小麦了。现在我们国内的水稻和小麦市场中按1%配额内关税计算的价格是倒挂的，三、五年后按65%配额外关税计算也将倒挂，那时我们的稻谷小麦自给率肯定是保不住了，问题非常严峻。所以现在起我们就应采取有效的措施，尽可能地将防火墙往后推一推。我看到一个材料，日本大米，需要征收配额外市场价格的778%的关税，才能维持国内外市场的平衡。韩国的大米也要征收513%的配额外关税，才能维持国内外大米市场的平衡。我们只有65%的空间，不能太快用完，应立足十年、二十年。目前我国工业化城镇化水平比日本韩国要低很多，在未来10~20年中，会处在一个上升期，由此带来成本和价格向高的变化不可避免。与日本和韩国相比，我们配额外关税空间实在有限。总的一个判断， 65%关税水平不足以有效扭转国内外生产成本的差距。我们还是需要想点别的办法，比如支持优质化、品牌化，让消费者愿意花更高价格消费国产农产品。总体而言，当前最低收购价政策本身不是个大问题，但应增加其灵活性，尽可能把配额外关税这道防火墙作用期延长，才能给我们的农业转型发展争取更多时间。
二是土地制度改革要有利于土地流转和集中。以前土地是所有权与承包经营权两权分离，土地政策天平更多地倾向保护承包运营权。现在我们采用三权分置，将承包经营权进一步分置为承包权与经营权。值得注意的是，这次三权分置以后，很多地方注重对承包权的保护，此方面的措施也比较多。这种做法有其合理性，但需要把握好一个度。这里，我要特别提醒的是，三权分置的重要目的是让土地流动起来，集中起来，发展现代农业，发展适度规模经营。所以，未来相关政策的天平还是应向经营权方面倾斜，有利于促进经营权规范有序流转。所以在今年8月30日中央全面深化改革领导小组第27次会议新闻公报里面就有这么几句：“要放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。”实际已经开始在强调这件事了。此外，现在的地租水平有些偏高。我了解的情况是，亩租金普遍都在七、八百元，高的有超过千元，地租率50%以上，20世纪50年代土改前的地租率也不过如此。当然不排除其中有相当部分是搞非粮产业，比如蔬菜等设施农业，但整体上已经影响到真正种地人的“生存”了。我就看到好几例被高地租搞垮掉的种粮大户，他们租一亩地的价格几乎都在一千块钱以上。我还计算过，2014年几种土地密集型农产品，中国的土地成本是美国的1~3倍;人工成本是美国的6~30倍。这种情况下，中国农业何来的竞争力?所以，一方面我们可以通过机械化生产来提高劳动生产率，另外一方面也需要设法降低地租水平。最近我接触到日本的一些专家。他们就讲，日本的小规模土地私有制发展模式有问题。他们反思，在工业化城镇化发展初期中期，小规模土地私有制，发展起来很容易，也很有成效。但也因为小规模私有制，所以他们经营规模上不来，进而导致他们大宗农产品没有后续竞争力。我们可以看到，现在他们的大宗农产品自给率很低。需要好好吸取这个教训。我们倒还有一个有利条件，便于我们发展规模经营，这就是我们的集体所有制。所以我倒是想强调设法将土地的集体所有权用好，要扩大集体所有权权能，发挥好集体所有权在促进规模经营方面的积极作用。当然，这绝不是回到以前那种侵犯农民承包经营权的大集体路子，这本身也需要一种制度创新。当小规模经营效率下降时，集体所有权的权能要利用好。
三是关于补贴政策的完善和加强。现在我们将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴整合成一项，起了名字叫“农业支持保护补贴”。老实讲，这个名字很容易授人把柄。“支持保护”，让人直接感觉是“黄箱”政策。其实它不“黄”，它跟承包面积挂钩，实际上是一种收入补贴，并不是价格补贴。同时，它的实际效果也没有达到预设目标，即有效保护耕地地力和支持粮食适度规模经营。还有与此相关的农业担保资金问题。拿出农资综合补贴的20%建立担保资金，用于支持粮食规模经营。今年5月我们做了一个评估，分析发现尚需完善。其中一个问题是，建立担保资金时，如果机构设置层级比较高(比如省级)，其业务就难以真正下沉。从目前实践来看，资金担保服务对象都是大规模经营主体，比如龙头企业，而不给普通农户担保，比如只种100、200亩地的适度规模农户。所以，省级担保资金建起后，省以下各级担保体系建设要加快步伐。总的一条是，机构要下沉，业务要下沉，担保服务对象一定要是农户，重点是家庭农场、社会化服务组织、农民合作社。所以，关于未来“三合一”政策的走向，我建议以补贴政策的转型来服务农业发展的转型。当前我国农业正在向绿色生态发展转型，农业部也专门提出了“一控两减三基本”，但靠的都是些小服务小政策小手段，效用有限。不妨借着这个机会，将“三合一”的农业支持保护补贴改为“农业绿色发展补贴”，或者叫“农业转型补贴”。这也更能体现它的政策导向，就是要推动农业转型，推动农业绿色发展。
四是关于去农业边际产能的问题。工业中有产能过剩的问题，所以强调要“去产能”。但我们农业就不能简单地讲去产能，因为我们需要考虑粮食安全问题。一方面目前我国粮食产能基础并不稳固，另一方面我国还没有达到粮食需求的峰值，所以我们讲，农业供给侧结构性改革是要去库存、降成本、补短板，最为重要的就是要用绿色产能的增长接替农业生产中成本高于市场长期均衡价格的不健康、不可持续的边际产能。我们曾经做过测算，2030年中国粮食需求达到峰值，包括大豆总共是7.5亿吨，不包括大豆是7.1亿吨。显然目前我们离这个峰值还有不小的距离，所以绝不能轻易讲“去产能”。但客观地讲，现在农业中有些产能是需要退出来的。我们现在也在做，一些非优势生产地区的产品结构调整，休耕和轮作，还有化肥农药的控制减量使用，这些都会牺牲一部分产能。通过什么来弥补呢?科技进步，品种改良，也就是以绿色产能接替边际产能的退出。今年的一号文件就特别强调 “绿色”二字，提出要深入推进粮食绿色高产高效创建。
五是在这一轮的政策创设中努力实现产业链价值链的重构。在促进产业链价值链重构时，有一点需要引起特别重视，农村三产融合发展。关于三产融合发展，国办发出了《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》。就我个人理解，文件是把农业产业化经营和日本的六次产业揉在一起。需要指出的是，实践中大家更多强调大融合——也就是产业化经营，以龙头企业为平台，而不是小融合——以农户家庭经营为平台。这种认识存在误区。因为我们国家一个基本国情是人多地少，尽管农业的GDP占比已经降到9%，但是农业就业还占到28%。这就涉及怎么提高农民就业密度、农业就业密度的问题，也就是要提高农民劳动时间的有效利用率和农业的就业容纳能力。我们不能光考虑将农民转移出去，还要考虑一旦农民真正转移出来了，他们要有事干，不能一年大部分时间都闲着。这个问题需要引起足够重视，同时也只有有效解决这个问题，我们才能从根本上提高劳动生产率。
六是农业政策重新设计要注重比较优势战略。我们要琢磨清楚这么一个问题——当然2015年中央一号文件里面也讲到了，就是要科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展优先顺序。这句话有很深刻的内涵，也是一篇很大的文章。每种农产品都有各自的作用，但重要程度有大有小，这就要求我们合理安排农产品发展的优先序，并科学决定其自给水平。大家好像有这个印象，日本是高度支持保护本国农业的。这往往都是以大米为例。其实日本农业开放程度比我们想象的要高，除了大米外，其他产品的关税水平并不很高。但它们中有些产品能达到50%~60%，甚至70%-80%的自给率。日本怎么做到的呢?我曾就这个问题专门问过一位日本专家。他讲了这么一个例子。日本从明治时代到现在，玉米进口一直是零关税。为什么要实行零关税?他说就是让他们的畜牧业与美国的畜牧业在饲料原料上处在同一个起跑线上。他们玉米进口不收税，价格基本跟美国一样，然后用于发展他们的畜牧业。基本条件一致，日本发展畜牧业的规模经营，效益也就一点不比美国差，加上畜牧业本身可以搞检疫防疫技术壁垒，再加上消费者偏好的影响，所以日本畜产品的自给率非常高。因为日本的消费者愿意付这个价格来购买他们本国产品，而不是靠国家的边境保护，才有这么高的自给率。这点给我们很大的启迪。因为我们的边境保护，关税综合起来只有15%，只是世界平均关税水平的四分之一，有几种产品配额外关税水平最高也就65%，除此之外，我们没有其他手段。此种情况下，怎么办?只能靠消费者选择。选择的最终局面应该是，富人吃国产农产品，穷人吃进口产品。这也是目前日本韩国搞农业的基本做法。中国未来的农业恐怕也得走这个路子。因为WTO留给我们的边境保护空间十分有限，只有消费者愿意付更高的价格，国产农产品才会有更高的价格。所以这一轮农业供给侧结构性改革也好，或是这一次的农业支持保护政策体系重新构造也好，着眼于未来十到二十年，恐怕这是要重点考虑到的。我们现在情况刚好相反，有钱人吃进口的，穷人吃国产的。同时，我们的发展战略也有问题。比如饲料和畜牧业，我们从美国、加拿大进口肉类，本来应该是在饲料进口方面宽一些，在畜产品进口方面严一点，这才符合我们国家比较优势。可现实情况刚好相反，应该设法把这种做法改过来，也应该有这种胆气和魄力。如果考虑到未来十到二十年的长期发展需要，将进口饲料放宽一些，这符合我国发展优势，也符合我们国家长期发展战略利益。
(本文根据叶兴庆2016年9月29日在农业部专家咨询会议上发言整理，题目为编者所加)
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长
转自：中国农村网
