新就业形态劳动权益保障是广受关注的社会热点问题。近年来，随着数字技术和平台经济的兴起，新就业形态蓬勃发展。以网约车、外卖送餐、同城货运为典型的平台用工在提升城市生活服务效率的同时，创造了大量新型就业岗位，增加了劳动者收入，但也暴露出劳动权益保障缺失的短板。有关劳动者收入不稳定、工作时间过长、算法管理严苛以及劳动纠纷处理难等问题，导致了劳动权益保障的困境，不利于新就业形态的持续健康发展。

党的二十大报告指出，“支持和规范发展新就业形态”，既肯定了新就业形态在社会经济生活中的积极作用，又指明了“在规范中发展”的政策取向，引导平台企业及其合作企业建立劳动权益保障机制、履行社会责任，使劳动者分享平台经济发展的成果，构建多方共赢的良性运营机制。为贯彻落实中央决策部署，人社部办公厅印发了《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，在2021年《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》的基础上，探索适应我国实践和制度构造的新就业形态劳动权益保障机制，抓住核心关键要点，初步形成了基本劳动条件保障框架。

“两个指引”建构新就业形态劳动者劳动条件底线规则

“两个指引”旨在明确新就业形态劳动者的实体性权益，重点解决了“新就业形态劳动主体概念界定”和“基本劳动权益类型化”这两个基础性问题。

由于缺乏权威的概念界定，理论界和实务界对新就业形态的理解阐释存在多种观点，并导致新就业形态相关政策的适用范围和保障对象出现分歧。《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》和《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》首次在政策层面明确规定了“新就业形态劳动者”的概念，主要指线上接受互联网平台发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，通过劳动获取劳动报酬的劳动者。据此，新就业形态劳动者的核心特征可以提炼为“依托互联网平台完成特定网约服务并获得劳动报酬”，将“平台化、任务化、提成化”的平台劳动要素融为一体，确立了认识和分析新就业形态劳动场景及其主体特征的规范依据，使得既有政策的指向更为清晰，也有利于后续政策的连续性和统一性，还为规范效果评估和学术研究提供了共识性的实践基础。

在劳动主体概念确定的调整范围内，“两个指引”将新就业形态劳动者的基本权益类型化为报酬权、休息权、知情权与参与权，并围绕此四项权益建构劳动条件底线规则。报酬权规则包括劳动者报酬的协商机制、最低标准和支付保障，一方面将新就业形态明确纳入最低工资标准适用范围，并结合劳动报酬按时足额支付原则，确立劳动者报酬权“硬性”保障的基准线。另一方面，引导企业与工会或劳动者代表结合行业特点和企业实际，通过平等协商机制确定合理的劳动报酬水平，并明确法定节假日工作合理调高报酬标准，体现了市场化议价与集体性定价的利益分配导向，符合行业发展和劳动保障平衡协调的政策目标。

休息权规则以确定劳动者工作量和劳动强度为重点，以确保劳动者获得必要休息时间，保障劳动者身体健康。新就业形态区别于传统单位用工的突出特点是劳动者对于把握劳动过程有显著的自主性，能够自己决定何时接单、接单量和接单总时长。这一自主性在增强劳动灵活性的同时，也易于诱发过度劳动。对此，休息权规则重新界定了工作的时间范畴，基于现实的劳动场景和劳动者生理需求，将工作时间规定为接单时间和放宽时间，形成涵盖劳动消耗与劳动准备的综合性时间计算标准，意味着劳动者进入平台用工系统就开始了工作状态，不应切割为碎片化时间，而应以劳动实施的完整时间段为基础，确定连续接单的工间休息时间和每日工作时间上限，以此限定了劳动自主性与用工灵活性的时间总量边界。

知情权与参与权规则是新就业形态领域实施企业民主管理的体现。劳动者通过平台接单不仅是以劳动获得报酬，也是平台用工系统的建设者，更是平台用工生态的基本组成部分，既有权知悉与自身劳动条件、劳动保障相关的平台规则，也有权通过工会或劳动者代表的集体机制参与规则制定和修订。劳动规则公示指引首次在政策层面明确了新就业形态劳动规则的构成，包括网约服务过程中进行工作调度和劳动管理所依据的规章制度、格式合同条款和算法规则等，囊括各类型平台用工管理模式，兼顾劳动合同与书面协议的规范属性差异，重点突出了算法规则在新就业形态领域中的独特性，破解数字技术形成的“算法黑箱”，将其作为劳动条件的基本要件之一，督促平台企业“以清晰易懂的语言”履行算法解释义务，使得劳动者能全面理解劳动规则及其对自身权益的影响。

“一个指南”给劳动者提供多层次衔接配合的维权服务机制

“一个指南”旨在明确新就业形态劳动者的程序性权益，补齐劳动纠纷化解和风险预防的制度短板。由于新就业形态中大量灵活就业劳动者不符合现行劳动关系认定标准，无法进入标准化劳动争议仲裁和诉讼程序，导致发生劳动纠纷后往往面对维权难题。为此，“一个指南”践行新时代“枫桥经验”，发挥纠纷多元处理的制度优势，给劳动者提供多层次衔接配合的维权服务机制。

第一个层次是平台企业内部的常态化沟通机制和申诉机制，回应劳动者的意见建议和合理诉求，重点解决多发、常见劳动问题。同时，平台企业可成立由工会代表、劳动者代表和企业代表参加的企业内部劳动纠纷调解委员会，以高效、边界的方式提供调解服务，力图在萌芽阶段化解劳动权益纠纷。第二个层次是平台企业外部的工会权益维护服务，工会组织既要及时帮助劳动者解决生活和工作困难，也要监督平台企业和平台用工合作企业履行用工责任情况，还要参与和推动集体协商机制，实现对劳动者的全过程保障和全方位服务。第三个层次是相关部门机构权益维护服务，包括人民调解委员会和各级各类专业性劳动争议调解组织。人力资源社会保障部等六部门联合印发《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》，依托现有劳动人事争议调解载体，吸纳人民法院、司法行政部门、工会、工商联、企业联合会等单位的纠纷调解能力，将劳动争议调解、人民调解、司法调解融合为人社牵头的“涉劳动大调解”，尽可能降低劳动纠纷调解的门槛，凸显“以人民为中心”的调解理念和执行原则。

综上，“两个指引一个指南”勾画出了新就业形态劳动权益的立体式保障体系，该体系以劳动者主体概念界定为基石，以报酬权、休息权、知情权与参与权为支柱，以维权服务为护墙，回应了现阶段突出的劳动权益保障问题，更是探索出了契合我国劳动现实和治理逻辑的规则演进之路，为新就业形态更高水平的立法奠定了实践基础。

作者：王天玉，中国社会科学院法学研究所社会法室副主任、副研究员。

来源：《中国劳动保障报》2024年5月9日。