【摘要】公共规制的“情境化”实施要求规制者以特定的环境、事实、主体、场所和信息为依据，精准识别市场失灵的领域、问题及成因，据此设计规制方案，展开规制活动。对具体正义的追求，以及规制事实本身的情境性和复杂性，是公共规制“情境化”实施的理论依据和事实依据。公共规制实施主体权力配置与组织形态构造的“情境化”、规制对象识别与实行行为的“情境化”、规制目标确立与规制工具选择的“情境化”，是公共规制“情境化”实施的基本要素。实践中，通过穿透性实现对市场失灵的精准“画像”，通过回应型机制实现公共规制的能动性、认知性、开放性和自我矫正，通过合目的性的强调实现对公共规制的规范约束，是公共规制“情境化”实施现实展开的核心内容。
【关键字】公共规制；精准实施；情境化；规制主体；规制对象
引 言
在经济法视域下，公共规制被认为是在市场机制无法发挥作用而导致资源配置出现障碍时，通过政府对市场的宏观调控或微观干预，克服市场失灵的一种行动安排。现实中，由于市场失灵的多领域、多样性、复杂性、场景性和不确定性，需要公共规制在主体、范围、方式、时间、工具等方面根据具体的经济情势及时调整，以实现灵敏、精准和快速高效地克服市场失灵。亦即，公共规制应以经济世界真实、具体的规制需求为依据，精准识别市场失灵的范围和领域，在此基础上精准选择与之相匹配规制方案，公共规制实施的精准性就成为保障公共规制正当性的关键方案。这种以特定环境、特定时空场域、特定情境为依据，对市场失灵情形的精准识别、干预和纠正，体现在方法论层面就是公共规制“情境化”实施问题。
阿尔温?托夫勒认为，“情境”主要由物品（特定的物质背景或物质环境）、场所（行为、事实或事件发生的位置或地点）、角色（特定的主体）以及信息等要素构成。有学者提出了“情境化制度”这一概念，认为决策者应遵循情境化的决策安排，因为决策者自身并不清楚何为适当的特定规范、不清楚该在何时修订适当的特定规范、不清楚所谓适当的特定规范会不会随着不同的地方环境而改变，“情境化制度”是应对“无知”或者“不确定性”的最有效方法。
公共规制只能存在于具体的情境当中，只有以特定时间和空间、特定市场环境中特定的市场问题为依据，以规制受体的理性程度、知识水平、需要内容来决定规制行为的种类、方式和幅度，才能最大可能保障公共规制的有效性。在此意义上，“情境化”是公共规制实施的内在要求。本文试图从公共规制“情境化”实施的逻辑证成、构成要素和实践要求等方面出发，尝试回答公共规制为什么需要“情境化”实施以及如何“情境化”实施的问题，以期丰富公共规制的理论资源，为公共规制实施中效能的提升提供某种指引。
一、公共规制精准“情境化”实施的逻辑证成
（一）理论逻辑：公共规制的“具体正义”追求
如何理解“正义”并据此构建起符合正义要求的经济社会形态，是一个长期困扰人类社会的恒久命题。不管是罗尔斯的公平正义论、罗伯特?诺奇克的自治论自由主义、迈克尔?桑德尔的社群主义正义观，还是阿马蒂亚?森的具体正义理论，都是理论界从不同视角、不同层面对正义样态的理想描摹。在法治视域下，正义被视为法律的首要价值，法律守护正义最重要的方式就是围绕着“应得”标准和要求，对各种利益的发现、调节、平衡和不断再分配。在经济法视域下，基于其实质正义的特质，公共规制所要实现的正义，是一种实质的而非形式的、具体的而非抽象的、个案的而非笼统的正义。这种具体的正义，体现为对实际运行中的经济活动和经济问题的真实关照、对市场失灵领域具体问题的具体分析和具体处理、对每个经济法主体现实利益的切实尊重和保障。
从方法论层面审视，公共规制对具体正义的追求，需要“情境化”实施为保障。具体正义需要个体利益来承载，而个体利益的生成、发现、分配和保障等则产生于特定的情境之中。事实上，在法治的发展进程中，“实现个案正义”的法律适用理念构成了当代法理学思考社会正义的主要理论路径之一。“法的尊严，来自具体案件中被妥帖地实践，为此，立法、行政和司法中均应深刻谨记个案正义之重要。”公共规制的“情境化”实施，是公共规制领域落实个案正义的基本方式。在真实的公共规制实践中，脱离具体情境而导致规制失败的案例不胜枚举，例如美国对先享后付（实为分期免息付款）类金融科技产品的规制实践中，规制当局在没有考虑具体消费情境的情况下，简单地将其作为一种无利息的信贷替代产品，适用了信用卡相关监管的法规，但却忽视了商家在推动这一支付类行业发展中的目标以及角色定位，也忽视了消费者自身并没有将这类金融科技产品视为信贷的事实，从而导致了规制失灵。因此，为保障公共规制目标的有效实现，就需要从市场失灵的具体情形出发，以特定的情境为依据考虑其发生的真实原因，进而采取针对性的规制策略，唯有以“具体正义”为依据，公共规制的正当性才能获得证成。
（二）现实逻辑：规制事实存在形态的情境性与复杂性
公共规制的实施中，对规制事实的精准把握，直接决定着规制的效果。从知识类型的划分看，这类直接指向具体市场弊病、体现市场失灵具体领域、反映市场失灵具体问题、聚焦市场主体现实利益（权利）诉求的知识，属于“规制事实知识”。其所解决的是如何对规制对象进行明确界定的问题，是关于事物“是或者不是”的认识。政府对市场失灵情形问题的精准判断具有逻辑上的优先性，是公共规制得以发生的前提条件。
但问题的关键是，公共规制指向的市场失灵，会呈现出繁杂、多样和不确定的形态，缺乏一致性、连贯性、稳定性和可预知性。这种规制事实存在形态的情境性和复杂性，决定了公共规制的实施必须考量具体的“情境”。尤其是随着社会经济发展的日渐复杂多元，现实中引发公共规制行动的各种情形也变得更加多元和碎片化，市场失灵的表现、原因、特点等变得更加复杂，规制事实不可能以简单明了的方式呈现在规制者面前。需要规制者以经验为基础，充分考虑“此情此景”，将那些凌乱不堪的“事实碎片”逐一拼接成一幅较为完整的“事实图画”，进而全面、准确、客观地了解实际的规制需求，以便采取符合实际的规制方案。以对加密资产的规制为例，加密资产的不同形式、功能、风险和预期用途（包括转移价值、执行支付、公用事业或治理功能）存在显著的背景差异，不同的加密资产类型会产生不同的风险，这些具体情境都需要在进行政策分析或规制改革时进行精确的判断。而“情境化”实施方案的优势，恰恰就在于能够助力规制者“置身事内”，通过将碎片化的知识进行有效拼凑，还原出一个符合现实状态的场景，以更好地做出规制决策。
公共规制实践中，缺乏“情境化”考量极易导致规制者对规制事实知识掌握不全面、不准确和不客观等情形的出现。有论者曾指出，规制者对具体问题的错误诊断、拙劣的政策分析或不充分的信息会诱发规制行动的失灵；规制者没有意识到规制事项所具有的复杂的体系化效应，包括未能考虑市场主体的刻意规避以及意料之外的消极后果会诱发规制失灵；规制者未能发现不断革新的技术以及新的市场环境改变了制定法起草时所依赖的前提，出现法律与事实不相符也会诱发规制失灵。这种理论解释所指向的内容，都是因对规制事实缺乏准确把握而引致的规制不当问题。实践中，因规制事实知识掌握不全面而导致规制失败的案例，同样并不鲜见，比如有关环境保护的规制政策，可能因为过时的自然观念、僵化和不合适的政策，以及传统的环境治理模式未能充分考虑不确定性并适应不断变化的社会和经济环境，导致不可持续的环境政策实践在全球范围内逐渐走向崩溃。
制定政策要用证据和数据等事实说话，而不是空喊口号或者教条主义。负责任的公共规制当然需要最大程度上掌握最为准确全面的规制事实知识，而获取这些知识最为便捷的途径就是“置身其中”。市场失灵的场域，可以被理解为一个各类主体（行动者）互联互通和互动的经济空间，这一空间理应成为制度形成的背景和基础。公共规制的主体应该将这一空间情境（环境）作为一个重要的变量，将自身置于这一情境之中，依据时间、空间、位置、相关主体和相互关系的特定情境，理解和判断市场需求、情感和态度，并根据具体环境的变化，及时调整自身认知，获取更加全面的规制事实知识，采取与之相适应的规制行动。
二、公共规制精准实施“情境化”的构成要素
公共规制的“情境化”实施，不是一种理论层面的想象，而是由一套保障其构建的核心要素所构成的具体行动方案。公共规制实施主体权力的配置、组织形态的构造、规制对象的精准识别、规制行为的规范运行、规制目标的确立以及规制工具的选择等要素，是公共规制“情境化”实施的基本构成要素。其中，主体要素、行为要素以及工具要素的合理构造，对公共规制的“情境化”实施尤为关键。
（一）主体要素：实施主体权力配置与组织形态构造的“情境化”
公共规制的“情境化”实施，首先需要在主体要素层面，实现主体权力配置与组织形态构造的精准化。政府作为公共规制行为的发动者，其权力、能力、结构和形态等，直接决定着其干预行为的合法性、科学性、规范性以及干预结果的可接受性。尤其是在多元主体参与，规制制度种类繁多的背景下，一个规范的规制行动需要形塑一个可视化的监管体系及其组织形态（结构）。依法赋予最了解市场问题的规制主体以最恰当的权力，同时根据市场运行中的实际状况来设计规制实施主体的组织形态与结构，是公共规制精准化实施在主体要素层面的基本要求。唯有此，一个自主、能动、灵活和权威的公共规制实施主体才能最终形成，以下详述之。
首先，公共规制精准实施中主体权力配置的“情境化”。规制主体的决策事关规制事实的识别与发现，事关规制目标的设定与取舍，事关规制工具选择。如何精准地将规制权力配置到那些有专业知识和能力的主体，并保障其独立性就极为重要。规制主体的专业性取决于很多因素，包括该机构获得授权的时间、机构内部的人事安排以及规制实践所积累的经验等。以金融监管权的“情境化”配置为例，传统上，减轻系统性风险属于金融机构（即微观审慎监管）的职责范畴，特别是《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》框架下，以微观主体风险管理为代表的监管机构及其权力配置成为金融风险规制的核心问题。然而随着时代的发展，全球金融危机之前的监管框架之缺陷开始显现，因为它在很大程度上是以“微观审慎”为目标，但在现代金融市场中，要保护整个金融体系的稳定与安全，除了“微观审慎”之外还需要“宏观审慎”。在经历了金融危机后，政策制定者似乎都同意，金融监管需要朝着宏观审慎的方向发展。正因为如此，作为对金融危机的回应，《巴塞尔协议Ⅲ》框架下监管模式的改革、监管主体的确立及其权力的配置，不仅关注金融机构的个体健康，也考虑到系统稳定性，将微观审慎与宏观审慎同时纳入监管框架，两者所要求的监管主体无疑有极大的区别。
以上金融监管权配置的变迁实践说明，规制主体权力的配置需要根据“此情此景”来确定，方能适应不断变化的现实情况和规制需求。从方案构造层面看，公共规制精准实施中主体权力配置的“情境化”，总体上应当将权力配置给那些最接近市场、最了解市场运行状况和实际问题的主体。具体而言：首先，可从公共规制的目标维度、效率维度、社会接受维度等基本的场景出发，确定具有相对优势的规制主体；其次，主体确定后，从主体自身的权威性维度、资源掌握和支配可能性维度、动员能力维度、组织形态等维度出发来确定规制实施的主体；最后，为避免出现僵化、机械的规制权力配置方案，还需要保障规制主体的权威性、独立性与能动性，以便其能够根据市场环境的变化及时调整规制主体及其权力配置。
其次，公共规制精准实施中规制组织形态与结构的“情境化”设计。规制组织的形态与结构，同样会对公共规制的精准实施有着重要的影响。规制组织的形态主要包括各级政府内部的关系、权力配置和责任，上级政府和下级政府的关系、权力划分和责任，政府自身和非部门机构（由政府授权承担部分公共规制任务的主体）之间关系等内容。同时，由于功能的实现需要以一定的结构形态为基础，不同的组织结构具有不同的功能。结构不仅是体现功能的一个既定“常数”，结构需要根据功能来调整和修正。组织结构的重要性在于，不同的结构形式具有不同的信息属性，因此具有促进透明度和风险控制的能力。规制组织的结构特征，影响规制实施者的管理效率，程序和技术。
公共规制的“情境化”实施需要考虑事实主体的形态和结构的问题。就规制组织形态而言，“情境化”的理想模式，应该是一种灵活或者弹性的状态，也就是B.盖伊?彼得斯所主张的弹性政府模式。相较于其它政府模式，弹性政府更具有灵活性、自主性和效率，其具有的应变能力，可以保障其有能力根据市场环境的变化制定相应的政策。就规制组织结构设计而言，应以适应复杂系统的能力为依据，要求构成组织的各规制主体既相对独立又相互联系和依赖，能根据各自所处的环境进行内部变革和相互关系调整，以适应复杂变化的环境和条件。实践中，可从重构纵向层级、优化横向职能划分、发挥信息技术的支持作用等方面展开，通过精简层级、打破同构、下放权力、多元协作等的改革，建立更加高效、协作、开放的组织形态和结构，以此保障“情境化”实施所要的主体灵活性、应变性和适应性。
（二）行为要素：规制对象识别与实行行为规范的“情境化”
对规制对象的精准识别同时强化实施行为的针对性，是决定公共规制“情境化”实施的又一关键因素。从本源上讲，公共规制的实施过程是对相关主体的利益进行分配和再分配的过程，因此明确规制对象及其所指向的利益便极为重要，包括被规制的范围、人及行为。一旦规制对象错误，不仅无法达到规制目标，很可能还会出现意外效果。而且，由于公共规制往往要以强力进行利益的再分配，涉及对主体能力的限制、资格的剥夺或者经济的制裁，所以过程必须慎之又慎，一旦规制实行行为的运行不规范，不仅影响市场主体对公共规制的信任，甚至出现市场主体的抗争，增加公共规制的运行成本，诱发各类新的问题。因此，构建“情境化”的规制对象识别机制和规制行为运行机制，对于增进公共规制行动的正当性，具有重要的意义。
就规制对象的“情境化”识别而言，一个显见的事实是，政府要规制市场，就要明确其规制的范围（领域），以及该范围内相关主体的具体行为。规制正当化的理由在于人们所宣称的市场在处理特定问题上的无能，而哪些具体原因导致了市场的无能，以及市场的无能和哪些对象具有直接的因果关系，则是规制在行为要素层面需要明确的问题。亦即，基于公共规制问题导向要求，为确保对策与问题的适应性，规制体制的设计必须围绕市场失灵具体问题的展开并与规制内容相匹配。有研究早就指出，要充分认识规制对象及其所处的市场环境，也就是“规制场景”来完成规制对象的精准识别，规制对象的精准识别需要以具体问题为依据，根据问题发生时的市场环境（规制场景）设计与之匹配的对策。
规制对象精准识别的“情境化”构造，在技术层面要坚持“具体问题具体分析”，从特定问题发生的前因与后果，还原或者修复场景，以此精准定位需要规制的对象。例如我国对网约车的规制，尽管规制对象包括驾驶员和平台，但由于二者在规制政策中所处的状态会随着具体情势而发生变化，基于这种场景的变化，规制政策也会随之发生了变化。前期的规制场景中，网约车驾驶员是主要规制对象，但后期的规制场景中，网约车平台则成了重点规制的对象。又如美国对金融市场的规制，在20世纪20年代，由于大量利益集团的出现，金融市场环境发生了重大改变，形成了新的风险场景，美国银行法的发展除了设计一个减少金融危机的最佳监管环境外，大部分制度设计是对利益集团（银行、银行客户和竞争对手）游说及其利润动机的回应。
就规制实行行为的“情境化”而言，现实中，规制行为的难点在于，实行行为是动态的、过程性的，受行为主体有限理性、信息不足等各种内外部因素的干扰。以对创新的规制为例，创新规制之所以复杂和繁难，源于“创新”本身就一直处于变动不居中，规制者需“捕捉”这种动态性并适时妥当回应，过早或过迟规制、不当的规制行为都难以达成规制目标。这就需要规制实施者“将环境作为重要变量纳入执法当中，应因地制宜地考虑各种具体情况，合理选择、识别和界定执法对象、执行范围、执行幅度、执行工具、执行方式等问题，通过将其置于具体的情境当中并根据环境的变化，调整认知并采取与之相适应的处理办法。”在具体的规制实践中，需要因时因地考虑处在特定市场环境中各规制对象的实际情况，例如市场主体的身份、地位、所得、违法程度、承受能力、自我规制能力、特殊遭遇等等，都是规制行为安排中应当考虑的因素。
（三）工具要素：规制目标确立与规制工具选择的“情境化”
公共规制中，目标确立与工具选择至关重要。“在任何一个规制体系中，中心议题之一即相关规范所设定的目的或目标及其在规范中的呈现方式。”OECD曾提出过良好规制政策与治理的十二项建议，其中第一条建议提出，规制需要一个明确的目标和框架来确保质量，第五条建议指出需要对政策目标进行系统评审。同时，由于规制工具与规制目标的匹配程度直接决定公共规制的质量，所以规制工具的选择在规制决策体系中也处于关键地位。为了应对日渐复杂的市场失灵情形，公共规制的“工具箱”中往往储存了多种不同类型的工具。如何根据规制的目标选择与之相匹配的工具，对规制者而言既是一个技术问题，更是一个价值问题。为确保规制的精准性和规制绩效，在目标的确立以及工具的选择过程中同样需要引入“情境化”方案。
首先，规制目标确立的“情境化”。目标决定规制者将要做什么事情，这一事情的实际运行需要达到一个怎样的标准，以及为达到这一标准而采取的相关措施。概言之，规制目标决定了在目的层面我们要做什么、在结果层面达到何种标准等问题。事实上，有关经济规制的法律都有关于立法目的的规定。例如《价格法》第1条关于“规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平”的目的表达，《证券法》第1条关于“规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益”的目的设定，《反垄断法》第1条关于“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，鼓励创新”的目的表述，等等。当然，立法目标指向的基本问题是抽象的，为保障公共规制的精准实施，实践中还需要根据具体的问题和具体的矛盾，确立更加细致和确定的规制目标。
规制目标确立的“情境化”，可以从目的和结果两个方面来完成。从目的层面看，依然应秉持问题导向的进路。按照桑斯坦的说法，公共规制需要规制垄断、需要解决集体行动的难题、需要降低交易成本、需要解决信息不充分、需要解决外部性问题等问题，那么，公共规制就需要根据上述内容为指引，识别并发现特定的市场场域是否存在集体行动难题、交易成本过高、信息不充分、外部性等问题，并将其作为解决的对象和目标。从结果层面看，需要一个明确的标准作为衡量规制成功与否的依据，而这一标准的制定应该以市场的具体问题尤其是规制中各主体的具体利益诉求为基础。针对市场主体的具体利益和诉求，应按照复合正义的要求，根据具体的情境、场所和利益类型，以“基本经济权利”标准、“应得”标准、“时间”标准、“价格”标准和“纯粹的机会平等”标准为依据展开，而不是确立一个唯一、一致和统一的标准。
其次，规制工具选择的“情境化”。公共规制实施需要适当的工具，然而规制实践中诸如权力、能力和常规的工具依赖等因素，都会在一定程度上限制工具使用的正当性。有论者认为，选择适当的工具组合是政策成功的一个重要因素。规制实践中，不仅要考虑不同规制机制的相互作用问题，更要考虑特定规制任务背景下不同工具相互影响的问题。一个有效的规制实施行动应当能够根据不同的规制逻辑、为不同的目的而使用一系列工具。以气候变化的规制为例，由于气候变化涉及的是一种“存量”污染物，没有显著的地方性影响，环保者通常更倾向使用以市场为基础的规制工具，如排放权的交易，但事实上，摆在规制者面前的选择范围很广，从性能标准到设计标准，再到排放权交易，再到税收，都是可选择的工具。
规制工具的选择要因事而设、因地制宜，采取“情境化”的设计方案。实践中，以规制目标和规制事实为基础，从规制工具的强度、实施成本、影响范围等要素出发，以规制事实与工具的匹配为根本遵循，并根据市场环境的实际变化及时优化和整合各类工具。比如，当规制事实本身不够明确，特别是应对一些新的技术、商业模式等的创新时，或者规制者自身无法掌握较为全面的规制事实知识时，可以多使用轻度规制工具，尽量避免使用强制性规制工具。另外，当规制机构对相关行业状况的了解有限，且其政策工具也因此受到限制时，为确保规制目标的实现，规制者适宜采用激励性规制的方式。事实上，有研究提出的“精巧规制”模式，其核心指向是通过一系列规制原理的设计，使政策制定者利用一些在很大程度上未被认识到的机会、战略和技术来实现一定的规制目标。精巧规制的优势在于通过工具金字塔不断升级的反应建立规制回应能力，通过优化工具顺序提高结果的可靠性，并通过使用触发机制提供工具的故障预警。
三、公共规制精准实施“情境化”的实践要求
公共规制的“情境化”实施，除了体现在前述对各个具体要素的“情境化”构造外，在实践运行中也需要满足特定的要求。根据“发现规制事实（规制需求）—做出规制行动安排（规制供给）—产生规制效果（规制结果）”的基本逻辑，公共规制的实践运行，首先应满足穿透性要求完成对市场失灵的精准“画像”，以最大限度达到场景重现，发现规制事实；其次应通过回应型机制来保障规制的能动性、认知性、开放性和自我矫正，确保公共规制以对市场问题的及时反应和回馈；最后应满足合目的性要求，对可能因为“情境化”诱发的规制失范行为建立约束机制，在结果层面降低“情境化”实施中可能出现的负面效应。
（一）穿透性要求：以数字技术对市场失灵精准“画像”为例
对市场失灵的精准认识是公共规制发生的前提。但问题的关键是，对市场失灵的认知是个复杂的过程，规制者的意向、动机、态度、价值判断，以及规制过程中专业技巧、经验判断都会对规制事实认知产生重要影响。基于数字技术时代的特征，本文以数字技术对市场失灵的精准“画像”为例，来说明公共规制在事实发现中的穿透性要求。
随着数字技术的发展，以数字化手段提升规制的精准化水平，是21世纪全球都在进行的一场尝试。在全球数字化、网络化、智能化场景中，借助于数据赋能效用，一个数字政府治理体系已经初步建立。在强大高效的资源整合与实施能力下，数字政府治理呈现出基础设施云化、全触点数字化、业务在线化、数据运营化的治理特点，显现出了强大的治理效能。在我国，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《意见》）提出“强化经济运行大数据检测分析，提升经济调节能力”以及“大力推行智慧监管，提升市场监管能力”，提出“充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能”等内容。这些要求与公共规制中的宏观调控和市场规制高度相关，是未来较长一段时期内公共规制实现“智能化”转型、落实穿透式监管的重要政策指引。
穿透性要求最先出现在金融监管领域，金融市场的“穿透”是指刺破外观形式去发现金融关系的本质，即监管者需要发现金融活动背后市场参与者的真实身份，识别隐藏在复杂金融产品形式化外衣下的实质性交易，从而借助各类有效的监管手段对复杂金融交易关系进行深度调整。如今，穿透方式的应用早已超越了金融领域，广泛运用于整个公共规制之中。“穿透”的最终目的在于获知真实信息和事实发现，是一种实质规制。而公共规制“情境化”实施的一个最为基础和关键的要求就是掌握充足的事实知识，更好地发现规制事实，发现市场失灵的真正领域、问题、因果关联以及规制受体的真实利益诉求。
从技术层面看，数字技术的发展使得公共规制的全景化穿透具有了现实可能。数字技术加持下的“穿透”包括但不限于物理空间、生物功能和时间维度的穿透。对此，有研究指出：物理空间的穿透是利用数字技术突破线下执法认知，实现规制中“线上＋线下”的“双线执法”；生物穿透则是借助于人工智能等智能认知技术，精准获取规制对象在身份、行为、关系等方面的数据，通过数据分析发现背后深层问题和内在原因；时间穿透是利用大数据分析、数据画像和数字孪生等技术，回溯历史和分析数字足迹，采取提前精准的规制措施。通过以上的穿透，基本上可以构建起一个比较接近事实真相的规制场景，对市场的具体问题进行一个精准判定，达到碎片化规制事实的情境性复原目标，实现“可视化”和“情境化”规制。
从实践层面看，公共规制精准实施的穿透性在宏观经济领域和微观经济领域有着不同的实现途径。在宏观调控领域，可通过加强经济数据整合、汇聚与治理，建立经济治理基础数据库，以数据资源为基础，将数字技术广泛应用于宏观调控决策，全面提升政府经济调节水平；运用大数据强化经济监测预警，助力跨周期政策设计，提升经济政策精准性、协调性。在市场规制领域，可充分运用数字技术支撑构建新型监管机制，建立全方位、多层次、立体化监管体系，运用多源数据为市场主体精准“画像”，强化风险研判与预测预警。总之，尽管在不同的公共规制领域“穿透”有着不同的体现，但当精准规制成为大数据时代规制的应有面向时，作为公共规制“情境化”实施在数字技术时代的有效助推，“穿透性”理应成为公共规制实施中事实发现中的一种常态化机制。
（二）回应型要求：保障规制的能动性、开放性和自我矫正
尽管学界对“回应型法”有不同的理解，但一般认为，“回应型法”是为适应社会需求、主动回应现实问题的一种法律运行机制，其赋予国家制度（法律）以自我修正的品格，强化了法律推理中的目的性，使得法律更具有开放性和弹性，能动主义、开放性以及认知能力等共同构成了法律回应各种社会需求和愿望的基础，是法律兼顾形式正义和具体（实质）正义的关键。市场环境在不断地发展和变化，市场失灵的时间、范围、领域以及具体问题等总是变动不居的，反映并用以调整市场经济关系的公共规制也应适时调整。事实上，经济法具有典型的回应性特征，在反映现实经济、社会等需求的变革中，比其他部门法更加快速和敏捷，能够将经济、社会等变革所引发的外在张力视作认知的来源和自我矫正的机会。
公共规制的回应型实施意味着，在决定是否需要更多或者更少的规制时，规制者首先应该对规制环境和规制对象的行为、需求及时作出判断，其所建立的是一种快速反应且灵敏应对公众需求的规制模式，与“情境化”的公共规制实施要求高度吻合。“情境化”在对象上强调“用户”导向和以人为本，节奏上强调及时回应和适时调整，方式上强调灵活应变和渐进迭代，结果上强调对政策提供实时的动态反馈、评估和回应，是公共规制稳稳定性基础上追求灵活性和“情境化”的关键机制。
公共规制实施中的回应型模式，体现在敏感性、应对发展、执行、评估和修正等多个方面。有针对银行资本规制的研究就指出，对银行资本的监管而言，最好的办法不是提出确定的规则，而是给予监管机构足够的灵活性，以应对事后不可预见的突发事件。尤其在金融体系遭受重大负面冲击之后，强调动态弹性变得至关重要。针对企业合规监管的研究同样表明，回应性往往比强制性更有效率。总之，公共规制“情境化”实施中的回应型机制，所强调的是规制者不仅要对规制受体的需求作出反应，要求公共规制的基本架构、支持系统、动力机制、行为方式等适时调整，以此为基础不断检视并及时调整规制方案。
（三）合目的性要求：公共规制“情境化”实施的规范约束
“情境化”作为一种公共规制实施策略，无论是主体上强调实施主体权力配置与组织形态构造的“情境化”，还是强调规制过程的穿透性和回应性，都意味着依然要赋予规制者更多的“自由裁量权”，以保障其在规制对象识别、规制事实掌握、规制目标确立和规制工具选择中更加能动。问题在于，一旦规制者拥有更多、更大的自主权之后，“情境化”实施也可能会滋生权力滥用的问题。同时，一旦规制者偏离规制目标，那么“情境化”实施的结果尤为可怕，特别是穿透性要求下，可以依靠数字化技术对市场问题进行精准“画像”，若这种精准“画像”被用作其它目的，则会成为“控制”“要挟”甚至“扼杀”市场主体权利的利器。因此，为公共规制的“情境化”实施设定相应的约束机制，便尤为重要。
和对所有的政府行为一样，理论及实践中为作为政府行为的公共规制所设定的规范约束机制无疑有多种，这些规范约束机制当然适用于公共规制的“情境化”实施行动。限于篇幅，本文仅从合目的性要求方面对公共规制“情境化”实施的规范约束予以论证。众所周知，在规范政府行为的诸多原则中，不管是合理原则还是比例原则，都毫无例外地包括了“合目的性”这一基本的要求。其中，合理原则中的“合目的性”主要是要求行政行为须符合法的目的，而比例原则中的“合目的性”主要体现在其“适当性”这一子原则之中，是指行政行为能够或有助于实现法的目的。从结果论的维度看，符合法的目的的行为未必能够实现法的目的，而有助于实现法的目的的行为也未必就一定是合法的。在此意义上，若某一行为既符合法的目的，又有助于实现法的目的，那么这种行为将是被普遍期待的。“一个符合比例原则的公权力措施，必然是合乎目的的、必要的及未过度侵犯人民权利的措施。”对此，控制论的负反馈调节大体上满足了这种理想化的期待。控制论将合目的性用来表示那些能够达到目标的负反馈调节，也就是将负反馈调节视为一种合目的性的行为。在一个负反馈过程中，对应的系统不断将自身所控制的结果与追求的目标进行比较，借助于比较的结果不断调节具体行为，以此缩小目标差，最终逼近目标或实现目标。在合目的性要求下公共规制的“情境化”执行，意味着一个负反馈调节机制得以建立，通过它，对“情境化”实施可能引发的问题进行及时的发现和干预，在达致规制目标的同时，在结果层面避免“情境化”可能引发的负面效应。
结 语
公共规制以对市场失灵的精准克服、社会需求的精准回应为目标。公共规制的精准实施关系着政府规制行为的科学和效率，也决定着公共规制的公众认同和社会接受，是保障公共规制效能形成的关键。缺乏“情境化”考虑的公共规制实施会造成规制的逻辑混乱、工具错配、时机不当、运行偏轨和效率低下，会导致“政府买了单、百姓不买账”“市场有需求、政府不回应”等情形的发生。因此，为公共规制实施设定“情境化”的方案，不仅是公共规制寻求自我提升和进步的关键举措，也是提高公共规制整体质量和综合效果的重要路径。
靳文辉，重庆大学法学院教授，博士生导师。
