内容提要：当前，积极应对人口老龄化已上升为国家战略，其中福利制度建设被视为化解少子老龄化风险的重要举措。福利制度本质上是一种利益或责任再分配的制度安排，对其作用与限度需要客观辩证地看待。长期以来，发达国家依靠福利制度应对少子老龄化问题成效平平，而当前中国福利制度建设中还存在责任定位不清、过分强调需求、福利制度制定者与受益者难以分离、忽视制度成本与福利刚性等问题。因此，仅依靠福利制度建设难以帮助中国有效应对人口老龄化的挑战。应对老龄化风险的关键在于合理引导养老预期、倡导生育的价值和意义以及延迟退休等系列措施的综合运用。
关 键 词：社会福利 福利制度 少子老龄化
少子老龄化是人口出生率和死亡率下降以及平均预期寿命不断延长的必然结果，由此导致人口年龄结构趋于老化。这一趋势是21世纪人类社会共同面临的挑战，如何积极应对人口老龄化挑战也已成为当前世界各国政府普遍关注的重要议题。2020年10月，党的十九届五中全会审议通过了制定“十四五”规划和二○三五年远景目标建议，明确提出实施积极应对人口老龄化国家战略，把制定人口长期发展战略，优化生育政策，以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展等，作为“十四五”时期经济社会发展的重要任务，推动实现适度生育水平、健全婴幼儿发展政策、完善养老服务体系等重要举措。这标志着“积极应对人口老龄化”首次在官方表述中上升为国家战略。2022年10月，党的二十大再次明确强调实施积极应对人口老龄化国家战略，习近平总书记指出，“贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程”。实际上，近年来国家已出台了一系列应对人口老龄化的方针政策，展现了党和国家打造老龄社会治理共同体的前瞻性与积极性；而将积极应对人口老龄化上升到国家战略层面，则进一步彰显了党和国家从战略指导与制度建设层面主动应对人口老龄化挑战的重大决心与谋略。国家作为老龄社会治理的核心主体，制度或政策工具是其积极应对老龄化的根本措施之一，而一般认为中国在制度建设与制度实施方面具有显著优势。在此背景下，实施积极应对人口老龄化国家战略的关键点便在于构建积极应对人口老龄化的政策体系。其中，以改善民生、促进公平为导向的福利制度建设乃是老龄化相关制度建设的重中之重，特别是要尽快建立健全长期护理保险制度和基本养老服务制度，从而更好地发挥有为政府、有效市场与有机社会作用，既尽力而为，又量力而行。①但是，随着中国未来老龄化程度的不断加深，以及过往涉老制度建设中成效与缺陷的逐渐显现，我们必须以动态性、系统性和反思性的视角重新审视人口老龄化与福利制度建设中的利弊因素，对其中可能存在的一些认知偏差尤应加以警惕。同时，对照发达国家的经验教训，我们也需要慎重思考中国未来的福利制度如何才能成功化解少子老龄化挑战。而这涉及福利制度的本质究竟为何这一根本性的问题。本文希望通过回应与再反思上述议题，尝试阐明福利制度的本质与存在问题。同时，基于中国的国情系统谋划应对人口老龄化的策略和措施。
福利制度的本质
(一)制度的本质：一种社会关系的界定机制
人是“一种制度里的公民”，总是在特定的国家或社会制度中生活和发展。②近代以降，制度构成了经济增长与社会进步的重要基石，制度问题由此受到学界和政府越来越多的关注，不同学科从不同视角对制度的含义和本质进行了广泛深入的讨论。对制度的研究可以追溯到马克思，他认为，“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”，③并据此将制度的形成归结为一定生产关系以及与这种生产关系相适应并维护这种生产关系的社会机构和规则的确立过程，制度的本质就是社会分工协作体系中不同集团、阶级和阶层之间的利益关系。④可见，马克思很早就从社会关系或结构的视角对制度的本质加以剖析。之后，制度经济学派的兴起又推进了对于制度的理解和认识。制度经济学创始人凡勃伦指出，“制度实质上就是个人或社会对有关某些关系或某些作用的一般思想习惯”；⑤另一位代表人物康芒斯则认为，“制度属于一种普遍的规则，是集体行动控制个体行动”；⑥舒尔茨也采用了与康芒斯相似的定义，认为“制度定义是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。⑦而制度问题研究的集大成者则是以科斯、诺斯等为代表的新制度经济学派。其中，诺斯对制度的定义最多也最直接，他认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，⑧“制度包括一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为”；⑨而制度变迁则是“主体期望获取最大的潜在利润而导致的权利和利益的转移和再分配”。⑩
经济学家更多基于对市场制度以及交易成本的考察来理解和定义制度，而社会学家则侧重于从社会行动与社会结构的视角对制度进行界定。制度定义的不同折射出制度本质的迥异。制度的本质即制度所具有的根本属性，那么，制度的本质究竟为何?事实上，无论是马克思从阶级出发所强调的“生产关系”，还是诺斯在市场背景下强调的“交易关系”，我们都可以发现，制度作为一种界定人与人、人与社会之间关系的合法性存在，调整着彼此之间的关系。因此，本文认为，制度的本质乃是一种社会关系的固化形态，是一种利益关系的界定机制。从表面上看，制度是一套约束与奖惩规则，就本质而言，制度是一个权利束或利益束，核心就是规定社会各群体的不同权利及相应义务的总和。制度不仅具有对社会成员或被管理者约束与规范的作用，更关键的是在不同群体之间形成了利益再分配的功能。“一切社会关系的总和”源于人性，制度作为社会关系的界定机制，必须建立在人性基础之上。而人性所争取的一切，都同其利益有关。(11)制度作为资源配置手段和人的行为规范，具有协调、指导和保障社会主体间利益分配和成本分摊的执行力，涉及人与人之间一般的权利、责任、利益和义务。总体而言，马克思关于制度本质的诠释最为全面也最为深刻，本文所理解的制度本质也与其最为接近。
(二)福利的本质：利益再分配或责任分摊的制度安排
福利(welfare)由涉及物质层次的“利益”和精神层次的“幸福”构成，意指“美好的生活状态”，而当福利具有公共产品属性时便成为社会福利(social welfare)。社会福利在概念界定上存在广义和狭义之分。广义的福利包含社会救助、社会保险、狭义社会福利等诸多福祉内容，甚至可以泛指一切改善和提高人民物质和精神生活的社会措施，国际社会通常使用广义的福利概念，也即“大福利”概念。而狭义的福利，也即“小福利”，与社会救助、社会保险同级，共同构成社会保障体系的三大内容。在中国语境中往往兼而使用广义和狭义的福利概念。本文采用的是大福利概念，是指以政府为责任主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因而遇到生活困难的国民给予各种形式的帮助，保障其基本生活的制度或政策安排。(12)社会福利一般被视为一项关乎民生的重要社会制度，亦可以被理解为是一种“制度化的政府责任”。(13)其中，老年社会福利是社会福利制度体系中的重要组成部分，是现代国家或社会对养老需求的一项制度性安排。
长期以来，福利研究者更多关注社会福利的“福祉”属性，以及社会福利在改善生活水平方面的积极功能，强调以福利受众的需求为本，因此在认识与理解社会福利时尤为突出社会福利的需求侧，而往往忽视福利制度作为社会经济制度派生性存在的一面。反观制度研究者，尤其是制度经济学派，则主要关注市场制度(特别是产权制度)及其对经济增长产生的影响，因此较少关注福利制度的公共属性。基于此，本文尝试从制度理论的视域出发，将福利制度视作对社会关系或利益关系的一种界定与规范，是国家通过公权力对国民收入或财富以及责任进行再分配的一种制度安排。相较于其他制度，福利制度有其特殊性：一是对于公平性的追求更高，因而常常陷入低效率局面；二是虽然社会福利有帮助劳动者解决后顾之忧的功效，但较产权制度等而言，福利制度对经济绩效或财富创造的推动作用很小，主要是对财富的消耗；三是福利分配聚焦于再分配领域，致力于弥补初次分配的不足，从财富分配边际效应来看是递减的。
作为现代国家基础性设施的制度，福利制度的创设和扩张深刻地改造着人与人、人与社会之间的关系。(14)在现代国家体系中，福利制度及国家实施的再分配项目在整个国民报酬体系中的比重呈上升趋势，从而强化了国民与国家之间的联系。具体来说，福利制度本身并不直接创造财富，而是得益于政府及税收政策等制度工具的作用，使国民整体财富得以更加公平合理地在不同群体或阶层之间流动与再分配。同时，社会福利也是国民报酬体系中的一部分，只不过是以一种延期给付的间接形式发放给国民。
社会福利一般以货币、津贴、礼物、假期、低偿或免费服务供给的方式输送给部分或全体国民，而老年社会福利最主要的发放方式就是以退休金的形式按时足额地转移支付给老年群体。因此，很多人对社会福利的理解更多停留在对福利享受者的待遇之上，而忽视了福利提供者(以纳税人为主)的重要贡献与福利分配者(以政府为主)的关键职能。
中国福利制度建设中存在的问题
经过改革开放四十多年的建设与完善，中国社会福利制度建设取得了巨大的成就，为人民生活水平提高、国家经济体制变革与经济增长、社会稳定和谐做出了卓越的贡献。在制度规模上，从零星福利起步，建立起一个世界上规模最大、较为完整的社会福利制度体系；在制度结构上，在单一体制基础上建立起多层次的社会福利安全网。(15)但与此同时，中国在福利制度建设及应对人口老龄化方面也存在一定的问题，除了学界反复讨论的待遇不平等、资金可持续性差等议题之外，还有一些更深层次的问题亟待反思和调整。
(一)责任定位不清
目前，在世界范围内均出现了养老责任的定位偏差，即形成了一种认知偏误，认为老龄化难题主要是国家责任未尽全或未尽好所致。因此，很多政策研究的核心结论或最终建议常常是诉诸政府与社会的注意力倾斜与资源支持，这显然没有全盘考虑政府在福利制度中的责任及其限度。这类政策研究一经采纳并成为政策落地实施，结果往往是政府在承担越来越多养老责任的同时，加重了财政和纳税人负担，并引发一系列连锁效应。福利制度责任定位不清的认知偏差存在于世界各国政府，尤其是福利水平较高的欧洲国家，福利支出已然超出政府与社会的承受能力，进而成为国家财政危机、政府公信力下降与社会运动抗议的重要成因之一。中国政府应当引以为鉴，规避过度福利与财政压力加剧所带来的风险。
(二)过于强调福利的“需求为本”
经济学谈及需求一般指有效需求，包含了消费者的消费意愿和消费能力两个方面。需求和意愿是两个有所差异而又相互关联的概念，后者包含前者，意愿在转变为需求的过程中会受到一系列因素的影响与制约。但目前在社会福利与社会工作的相关理论与实践领域，意愿常常被混同为需求，进而提出了“需求为本”的主张。在设计福利制度时，对政策受众的客观需求评估总是处于首要地位，而福利供给侧的承受能力则一定程度上被忽视了。在经济新常态和新冠肺炎疫情影响的宏观背景下，如何平衡需求和供给之间的关系，使得福利制度既能够满足人民的基本公共需求，又能够与国家财政承受能力相匹配，是一个亟须澄清认识并加以正视的问题。一味以“需求为本”只会加重财政负担，不仅难以为继，还会引发其他的连锁反应。
(三)福利制度制定者与受益者无法有效分离
在我国当前福利制度的建构过程中，福利制度的制定者与受益者往往不能有效分离，这种制度设计的优点是可以降低制度内部的决策成本，实现“议行合一”，但其负面影响亦不容忽视。福利制度从设计到执行的全周期涉及一定的经济利益与权力资源，因而不可避免地导致部门利益掺杂其中，进而影响福利制度的公平与效率。例如，在医养结合问题上，卫健、民政、医保以及财政等部门的看法与认识就不太一致，甚至可能存在利益分歧与职能冲突。在政策制定过程中，一些参与福利制度制定与福利分配的主体或部门，为了兼顾多方主体的利益以及维护和扩大自身利益，难以完全价值中立地评估福利制度本身的合理性、合法性和延续性。此外，许多政策虽然设计的初衷是具有执政智慧与战略价值的，但一旦实施后正反效应就会交互显现，从而导致制度的意外后果，这也是需要加以警惕的。而中国作为社会主义国家，本身就对福利制度的公平性与正义性提出了更高的要求。
(四)忽视福利的制度成本
在新制度经济学看来，制度产生的动机是降低在市场和社会中大量弥散的交易成本，但制度本身也是有成本的。诺斯指出，制度最初设立时的初始成本是巨大的，而制度的变迁与创新更是需要动用大量的资源。(16)制度成本存在于制度周期的每一个阶段，可以分为创设、执行、监督、变迁等多种成本形式，且多不是可以凭借人为干预就能消除的。因此，这就要求在研究、制定和落实制度过程中必须注重“成本-收益”分析，追求投入产出效率，而这恰恰是社会福利制度所欠缺的。福利制度在降低福利享有者及其家庭负担的同时，增加了国家或社会的负担，并使得社会的总负担增加。综上，福利制度本身不能直接创造财富，同时制度运行还需要花费很多的成本，结果就是社会福利承担者的负担要大于社会福利享有者的获得。有鉴于此，在设计福利制度时要通盘考虑需要支付的各种成本。
(五)福利刚性与经济周期下的量力而行困难
正如生命周期理论对个体消费与产出能力的描述，国家在不同时期所能承担责任的能力也是有差别的。年轻型人口结构无疑会释放出丰厚的人口红利，助力经济增长与社会进步，政府财政收入增加而开支减少，因而易形成财政盈余。而人口结构一旦老化，会转而出现人口负债，政府财政开支增大而收入减少，易出现财政赤字。另外，经济的周期性也使得政府的财政承受能力出现波动，理性政府往往会用经济繁荣期积累的财政盈余去熨平经济停滞期或衰退期的财政赤字，实现财政收支的全周期平衡。因此，人口结构变化与经济周期性意味着政府承担责任的能力也是伸缩与变化的。然而，作为彰显政府责任的社会福利却无法相应地伸缩自如，而是具有较强的刚性，一旦提高或增加便很难再降下来。削减福利势必损害许多利益相关者的切身利益，因而很可能会招致不满与抵制。当前，中国已由粗放型、数量型扩张的经济增长阶段进入集约型和质量型的经济新常态阶段，与此同时也面临着新的挑战：一是老龄化与老年人口快速增加，领取养老金人口比例以及养老金平均水平快速增加，三者之间形成了可观的乘数效应，将导致未来十多年间养老金支付额呈指数式增加；二是政府财政收入增长趋缓，甚至出现缩减；三是财政供养人员不断攀升，导致财政支出持续增长；四是政府被要求承担的责任不断扩张，无论是社会舆论，还是学术研究，最终的政策诉求都倾向于建议政府承担更多的责任和提供更多的财政支持，而较少考虑到政府的财政支付能力及其变动趋势。
福利制度建设与人口老龄化应对
(一)发达国家福利制度应对老龄化的经验与教训
西方发达国家在20世纪七八十年代便遭遇了少子老龄化问题，为了应对人口结构性困境，出台了一系列积极应对人口老龄化的福利政策及相关配套措施。在中国面临和应对人口老龄化问题时，对西方的经验与教训应予以总结与反思。
自20世纪80年代以来，发达国家经济增速趋缓，但由于人口老龄化程度的不断提高，其用于老年社会福利的开支日益膨胀。从公共养老支出占GDP的比重来看，意大利、希腊、葡萄牙和法国的比重均达到12％以上，明显高于其他国家；德国、日本的比重处于中等水平，介于8％～12％之间；丹麦、瑞典、英国和美国的比重位于8％以下，相对较低。从比重的增长趋势来看，所有国家均经历了福利支出的上升与扩张，其中日本、意大利、希腊等国家的上升幅度最大、速度最快，英国、美国以及北欧国家的上升态势相对缓和。但不可否认，这些国家的少子老龄化程度，并没有因为福利支出的增加而放缓或下降，反而面临着越来越严峻的挑战。按照老龄化程度的划分标准，表1中所有国家2020年的老龄化程度均已超过14％，进入中度老龄化阶段，其中日本、意大利、希腊等国家甚至超过了21％，已经达到重度老龄化。按照生育率的划分标准，表1中所有国家2020年的总和生育率均远低于2.10的更替水平，许多国家跌入了“低生育率陷阱”(总和生育率≤1.50)之中而难以自拔，欧洲和东亚发达国家更是世界低生育率的“重灾区”。发达国家的经验表明，公共养老支出的增长，或者说福利制度的增强，并不能有效地逆转其少子老龄化趋势。表1中，意大利、希腊等国的公共养老支出比重较高、上涨速度较快，但老龄化程度也更高；日本公共养老支出的增幅最快，但老龄化挑战也更严峻。发达国家在应对人口老龄化方面已有长达半个多世纪的经验，按道理当初人口政策与福利制度的效果早该显现，但其生育率依旧低迷、老龄化愈发严重，可见政策的时滞性不足以成为其豁免福利制度失效的理由。因此，我们需要辩证地看待福利制度建设与少子老龄化之间的因果关系，客观审视福利制度的功效与限度。
事实上，发达国家高企的社会福利水平不仅在应对人口老龄化挑战时成效不佳，还招致了各种各样的负面后果。在经济上行阶段，不少国家都对其社会福利有所扩张，逐渐建立起庞大的福利体系。但当经济停滞甚至下行时，国家财政能力捉襟见肘，政府无法继续维持高福利，民众既不愿意削减福利，更不愿意增加税费，结果是：过度的社会福利导致巨大的财政开支，由此造成政府入不敷出，财政赤字增多，债台高筑。2009年欧洲主权债务危机很大程度上就是源于社会福利财政危机的延伸和深化，(17)其背后的根源则是人口快速老化。过度福利导致政府财政赤字增加，要控制甚至削减赤字，理论上只有三种途径：一是增加税赋，但直接公开地增加税赋并非易事，既会受到自由主义右派政党的反对，也会遭遇国民的抗议。二是削减政府开支，包括削减政府公共服务等，但削减政府开支需要对福利欲望进行有效约束，而福利刚性特点让财政缩减变得举步维艰。三是增发货币，以通货膨胀的方式来稀释国民财富，进而通过隐形和间接的方式征收“通货膨胀税”以间接扩大财政收入，但这极易引发恶性通货膨胀，并造成更大的社会经济危机。
(二)中国福利制度应对老龄化的成效与反思
随着“以人民为中心”“以人为本”“执政为民”等执政理念的确立与施行，特别是一系列民生导向的福利制度改革的实施，中国目前正处在社会福利增长时期，逐步建立并完善了一整套包括社会救助、社会保险、社会福利(狭义)在内的社会保障体系。福利制度的建设与完善确保了我国快速增长的经济成果更好地惠及全体国民，尤其是社会经济地位较低的弱势群体与社会转型中的利益受损群体得以改善生活水平、增加发展机会。在涉老福利制度方面，自1998年起，我国政府便启动了养老、医疗、住房、低保等领域的福利改革，相继建立并完善了福利保障体系。例如，随着社会养老保险制度的覆盖面扩大与待遇水平提高，绝大多数老年人都能按月足额领取养老金，2021年我国领取养老金的离退休人员达13157万人，领取居民养老金待遇者为16213万人，两者合计高达29370万人；(18)我国大部分老年人均能享受到程度不一的医疗保障待遇，2021年基本医疗保险参保人口达136297万人，参保率稳定在95％以上，其中享受医保待遇的退休职工达9324万人，而在49座长期护理保险试点城市中，参保人口达14461万人，享受待遇人数为108.7万人；(19)我国基本养老服务体系日趋成熟与完备，截至2021年底，全国共有各类养老机构和设施35.8万个，养老床位合计815.9万张。(20)事实上，中国在应对人口老龄化问题上已经积累了丰富的经验：一是老年社会保障类政策成效显著，二是政策形式日益多元，三是多层次的积极老龄化政策体系逐渐成熟，四是政策与我国整体的经济发展水平及老年人需求特点日益协调。(21)
随着中国人口老龄化程度的不断加深与福利制度建设经验的逐步累积，党中央审时度势，在党的十九届五中全会报告中作出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”“大力发展普惠型养老服务”“发展普惠托育服务体系”等一系列政策指示，标志着“积极应对人口老龄化”开始上升为国家战略。党的二十大报告更是明确要求，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。各种重要政策文件中的思想与表述，表明党和国家已经充分认识到中国人口老龄化问题的严峻性，必须采取必要的措施以回应人口老龄化所导致的诸多负面后果与潜在风险。为了更好地应对少子老龄化这一结构性问题，我们首先需要辩证客观地看待政府在其中的责任、职能及限度。
第一，少子老龄化是人口的结构性趋势，多不是可以借助制度手段和政策工具就能够在短时期内逆转过来的。近年来“单独二孩”政策遇冷、“全面二孩”政策效果不彰，即使是被寄予厚望的三孩生育政策及其配套支持措施的预期效果也未显现明显效力。可以确信的是，生育政策的放宽与配套支持措施的实施在提高生育率方面起到了一定的作用，但总体上没有明显拉升生育率并使其发生根本性逆转。(22)这主要是因为，少子老龄化问题的特殊之处在于，人口的结构性问题不是一夜之间形成的，其解决也非一朝一夕之功，需要历经数代人的努力。少子老龄化乃是世界范围内不可避免的人口趋势，如若意识不到其中的规律性和严峻性，不仅不利于人口老龄化挑战的应对，而且还会导致认知与现实之间出现偏离，极易错过制度变革的最佳时机。
第二，在谈及中国人口老龄化的应对举措时，无论是官方话语，还是学术研究，常常倾向于强调政府的无限责任，呼吁大力建立健全社会福利制度，特别是完善与提高老年社会福利待遇。事实上，在“积极应对人口老龄化”上升为国家战略之前，我国早就出台了大量涉老政策文件，在取得诸多成绩的同时，也存在不足之处：一是由于人口问题的“顽固性”，部分政策在实施过程中未能取得突破性进展，因而往往面临着新一轮政策设计与制定时缺乏新意的困境。二是许多政策的初衷良好、立意较高且民生意义重大，但从设计到执行的过程中遭遇政策传递的层层“损耗”，因而最终的政策落地效果与设计之初的美好愿景之间仍存在一定差距。三是部分政府部门出台的某些政策文件实际上已经超出了其职责权限。例如，民政部门不具有制定税费减免的政策权限，但却出台了一系列养老服务产业税费减免的优惠政策。四是政策制定与问题化解存在时滞效应，任何国家任何政府都无法保证政策的制定能立竿见影化解问题。其实，对这些问题的认识和解决最终要回到制度的本质上来，涉及养老的一切福利制度归根结底是社会成员之间利益与责任的再分配，是中青年人口与老年人口、劳动人口与退休人口、当期世代与未来世代之间财富与责任的重新配置，当前与未来老年人的福利享用实际上源于当前与未来纳税人的转移支付。故而，社会福利制度的运转和延续与人口结构息息相关。换言之，社会福利制度的可持续筹资与可持续取用必须建立在人口可持续基础之上，而生育率维持在更替水平附近则是其基础性前提。
同发达国家类似，中国社会福利制度在建立之初适逢增长型人口年龄结构，纳税的青年人口相对较多，享用福利支出的老年人口相对较少。而当生育率走低、死亡率下降和人口结构老化成为不可扭转的趋势时，人口年龄结构逐渐演变成“倒金字塔”形状，原先比较健全的社会福利制度体系也将面临一系列挑战。当前，社会各界对社会养老保险制度和社会医疗保险制度寄予厚望，社会长期护理保险制度和基本养老服务制度也在全社会日益高涨的呼声中不断扩大试点范围，这不仅仅是民众的期待，也是人口老龄化背景下国家治理的应然之举。不过，当前我国社会养老保险制度和社会医疗保险制度本就面临着经济增速放缓、隐性债务巨大、个人账户“空转”、地区失衡日趋严重、缴费人员减少与保费收入增长缓慢而支出急剧增加等压力与风险。反观社会护理保险制度，它起始于1995年的德国，在此后的20多年时间内跟进者仅有日本与韩国两国，但这些国家的老龄化问题非但未能因此得到彻底消解，反倒产生了种种次生问题，而中国未来能否建立起社会护理保险等更多福利制度，对党和国家的执政智慧与战略决心提出了更高的要求。(23)
(三)少子老龄化的应对策略与可能路径
少子老龄化趋势短期内无法改变，而建立健全社会福利制度虽能缓解一时的问题，却非治本措施，我们应从其他方面构思应对策略。
一是合理引导预期。不同的社会预期会诱导不同的社会后果。考虑到少子老龄化大势短期内难以改变，而经济下行压力短期内也无法解除，未来的财政压力将不断增大，因而需要吸取发达国家的经验教训，防止基本养老保险制度不可持续问题的发生。这就需要强化个人与家庭的自我养老意识与责任，适当降低其对国家与社会的养老责任预期，以实现生育、养育、教育与养老之间的责任与权利对等原则。
二是倡导生育的意义与价值。人类文明建立在人类延续的基础之上，而生育率维持在更替水平附近是人类延续的基础与前提条件。在此意义上，生育是人类的重要责任。在低生育率时代，人类文明将遭遇传承危机，因此，生育不仅是公民应享有的权利，更是公民应尽的责任。我们应将生育与人类的命运联系在一起，赋予生育与生命全新的意义，特别是家庭和社会要充分重视女性的生育价值和情感劳动，夫妻中任何一方在家生育或外出工作都值得予以同等的肯定与尊重。
三是延迟退休与两性退休年龄同步。退休年龄的设置理应与人口平均预期寿命延长同步进行，我国的退休年龄规定诞生于1951年，1978年固定下来，距今已有四十多年的历史。在此期间，无论是人口平均预期寿命还是人口、经济、社会发展形势均已发生根本性变化，我国的退休年龄规定也应适时作出调整。
本文通过对制度本质的透析，指出社会福利作为特定的制度安排，其本质是对利益或责任的再分配，对其作用与限度需要客观辩证地看待。人口老龄化是世界性问题，中国又是世界上人口规模最大、老龄化速度最快的国家之一。老龄社会带来的问题是基础性、结构性与全局性的，应对人口老龄化需要提升到国家战略的高度，动员政府、市场、社会和个体共同推进，并形成长期的机制。正如党的二十大报告所阐明的，“有效应对人口老龄化，必须坚持系统观念，提高战略思维和历史思维，从事关国家发展全局、事关亿万百姓福祉、事关社会和谐稳定的战略高度来把握”。这一重要论断表明：一方面，我们需要辩证地看待老龄化现象。人口老龄化是整个人类社会发展的必然趋势，也是一个国家或地区经济社会发展的“成果”。人口老龄化在带来压力的同时，也会成为促进发展的新动力。摒弃单一的老龄化“问题”或“危机”视角，有助于我们更好地纠正认知偏差、调整养老预期，在老龄社会中发展出一种与“老”协同共生的相处方式，也在全球普遍的老龄“危险”中探索出一条具有中国智慧的应对之路。另一方面，我们需要以系统观践行人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。其中，不能过分夸大福利制度建设的功能与责任，应摒弃制度决定论和唯福利主义思想，并充分挖掘制度或政策以外的有利于老龄社会发展的因素。长期以来，老年人口常被视作一个整体看待，并被习惯性地称为弱势群体，这是存在认知谬误的。实际上，老年人口群体内部具有较大的异质性。我国广大老年人对美好生活的向往，蕴涵着巨大的人力资源、消费潜力等经济增长动能。此外，孝道作为中华民族的优良传统美德，在老龄社会能够更好地促使中国家庭和子女为老年人养老尽孝，进而有效分担政府与社会的压力，这也充分体现了中华传统文化在应对人口老龄化问题上的优势。
注释：
①李玲、江宇：《有为政府、有效市场、有机社会——中国道路与国家治理现代化》，《经济导刊》2014年第4期；李兵、张航空、陈谊：《基本养老服务制度建设的理论阐释和政策框架》，《人口研究》2015年第2期；全国人大内务司法委员会调研组：《关于应对人口老龄化与发展养老服务的调研报告》，《社会保障评论》2017年第1期。
②[美]康芒斯：《制度经济学》，于树生译，商务印书馆1998年版，第93页。
③《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第79页。
④林岗、刘元春：《诺斯与马克思：关于制度的起源和本质的两种解释的比较》，《经济研究》2000年第6期。
⑤[美]凡勃伦：《有闲阶级论》，蔡受百译，商务印书馆2019年版，第139-140页。
⑥[美]约翰·康芒斯：《制度经济学》，第87页。
⑦[美]T.W.舒尔茨：《制度与人的经济价值的不断提高》，R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，刘守英等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第253页。
⑧[美]道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店1994年版，第3页。
⑨[美]道格拉斯·C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海人民出版社1994年版，第226页。
⑩李炳炎：《新制度经济学的本质及其对中国经济改革的影响评析》，《马克思主义研究》2010年第11期。
(11)《马克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年版，第103页。
(12)郑功成：《社会保障概论》，复旦大学出版社2005年版，第2-6页；穆怀中：《社会保障国际比较》，中国劳动社会保障出版社2014年版，第17-30页。
(13)尚晓援：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》2001年第3期；钱宁：《现代社会福利思想》，高等教育出版社2006年版，第5页。
(14)孟天广：《福利制度的过程治理：再分配、政府质量与政治信任》，《行政论坛》2022年第1期。
(15)郑秉文：《中国社会保障40年：经验总结与改革取向》，《中国人口科学》2018年第4期。
(16)[美]道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，第131页。
(17)黄晓薇、黄亦炫、郭敏：《人口结构变迁、福利制度错配与主权债务适度规模》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。
(18)相关数据来源于《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
(19)相关数据来源于《2021年全国医疗保障事业发展统计公报》。
(20)相关数据来源于《2021年民政事业发展统计公报》。
(21)郑功成：《实施积极应对人口老龄化的国家战略》，《人民论坛·学术前沿》2020年第22期；杜鹏、陈民强：《积极应对人口老龄化：政策演进与国家战略实施》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第3期。
(22)关信平：《质量为本：新时代我国人口长期均衡发展的目标与行动框架》，《江海学刊》2022年第5期。
(23)陈友华、张钒：《中国社会护理保险可行性研究》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2022年第5期。
