2023年10月，国务院印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（后简称《实施意见》），明确了未来五年推进普惠金融高质量发展的指导思想、基本原则和主要目标，涵盖优化普惠金融重点领域产品服务、健全多层次普惠金融机构组织体系、完善高质量普惠保险体系、提升资本市场服务普惠金融效能、有序推进数字普惠金融发展等方面。
普惠金融服务领域在扩大
作为我国第二个国家层面的普惠金融规划性文件，此次《实施意见》相较于《推进普惠念融发展规划（2016-2020》（后简称《发展规划》）有以下几个值得强调的内容：
一是强化党的领导，强调普惠金融的政治性和人民性。《实施意见》提出，要完善党领导金融工作的制度体系建设，将党的领导有效落实到推进普惠金融高质量发展的各领域各方面各环节。此外，基层党政组织在解决基础金融服务覆盖方面的先天优势，《实施意见》还提出，强化各级党组织作用，切实把党的领导制度优势转化为治理效能。
二是普惠金融服务的重点领域逐步扩大，融入绿色低碳的发展目标。小微经营主体、“三农”领域一直都是普惠金融发展的重要领域和环节，《实施意见》进一步强化了金融机构对这部分普惠群体的支持力度，推动小微企业金融服务增量扩面提质，加大科技创新、专精特新、制造业、外贸等重点领域小微企业支持力度。对于乡村振兴，在健全农村金融服务体系的同时，强化对乡村产业发展、城乡融合等重点领域以及农户、新型农业经营主体、农业转移人口（新市民）等重点人群的金融支持。另外相较于此前的规划，《实施意见》还将民生领域纳入到未来普惠金融服务的重点领域，提出丰富创业、助学等金融产品，完善适老、友好的金融产品和服务。并且提出在对普惠金融重点领域服务过程中，融入绿色低碳发展的目标，实现普惠金融和绿色金融的融合发展。
三是提升普惠金融直接融资比重，拓宽融资渠道。党的二十大报告提出，健全资本市场功能，提高直接融资比重。相较于此前《发展规划》，此次《实施意见》特别将提升资本市场服务普惠金融效能作为未来我国普惠金融高质量发展的重要举措，增强资本市场包容性，并且分别针对资本市场服务小微企业、涉农主体以及城市居民提出具体的要求。对于中小微企业，《实施意见》明确提出提高其直接融资占比，特别是对于科技型中小微企业融资需求的满足。对于涉农主体，提出鼓励相关企业以及欠发达地区企业开展直接融资和并购重组，并且在一段时期内延续首发上市的优惠政策。对于居民，强调资本市场进一步满足居民分资产管理需求特别是权益投资需求。
四是统筹普惠金融的发展与安全，融入“负责任的金融”理念。坚持安全发展是普惠金融高质量发展的基本原则之一。一方面，需要把握好推进普惠金融发展与防范金融风险的动态平衡，既要积极鼓励创新，支持实体经济发展，满足人民日益增长的金融需要，又要有效防范和应对可能出现的各种风险，守住不发生系统性金融风险的底线。中小银行作为当前我国普惠金融发展的主力军，其资产风险状况相对于银行业整体而言偏高，因此《实施意见》将金融风险防控更加有效作为未来五年普惠金融高质量发展的六大主要目标之一，提出加快中小银行的改革化险，以省为单位制定中小银行改革化险方案，同时进一步完善自身治理机制。
另一方面，由于普惠金融服务的客群主要是小微企业主、个体工商户、农户等，这部分群体金融素养水平相对不高，缺乏对金融产品和市场的充分理解，不具备评估和选择金融产品的能力，容易被一些金融机构的宣传误导或者陷入对自身不利的金融交易中，因此发展普惠金融过程中更加需要贯彻好“负责任金融”的理念。随着《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》《银行保险机构消费者权益保护管理办法》的出台，我国金融消费者保护的制度体系日趋成熟，《实施意见》再次明确了相关要求，包括提升社会公众金融素养和金融能力，健全金融消费者权益保护体系，督促金融机构加强消费者权益保护体制机制建设，强化消费者权益保护全流程管控，等等。
五是鼓励数字普惠金融发展。近年来，金融科技的快速发展为我国普惠金融发展提供了新机遇。越来越多的金融机构借助互联网、云计算、大数据技术等现代信息技术手段，不断提高普惠金融服务质量和效率，有效降低运营成本和信贷成本，初步形成了商业可持续、成本可负担的数字普惠金融模式。相较于此前《发展规划》将数字普惠金融作为金融产品和服务创新的一种手段，《实施意见》将数字普惠金融作为我国普惠金融发展的一种重要模式，提出有序发展数字普惠金融。一方面继续提升各类金融机构运用金融科技开展普惠金融服务的水平，另一方面鼓励打造健康的数字普惠金融生态，在场景合作、数据协同等方面展开探索，实现数字普惠金融各参与方的良性互动、优势互补、合作共赢。并且将数字普惠金融全面纳入监管，坚持数字化业务发展在审慎监管前提下进行。
六是重视基础设施和发展环境建设。金融基础设施是提高金融机构运行效率和服务质量的重要支柱和平台，有助于改善普惠金融发展环境，促进金融资源均衡分布，引导各类金融服务主体开展普惠金融服务，实现普惠金融的高质量发展。《实施意见》重点强调普惠金融重点领域信用信息共享机制建设，同时持续推进农村支付环境建设，优化普惠金融风险分担补偿机制，完善动产和权利担保统一登记制度，优化知识产权质押信息平台功能。
数字普惠金融将是重要方向
深化金融供给侧结构性改革，完善金融服务组织体系。健全多层次、广覆盖、竞争有序的普惠金融服务组织体系。一方面，大银行和中小银行之间需要建立有序的竞争秩序，形成错位竞争的格局，更好地发挥银行业机构普惠金融主力军的作用。对于城市商业银行、农信机构等地方中小法人银行，引导督促其回归本源，利用人缘、地缘优势，通过“线上+线下”相结合的服务方式，满足普惠群体多样化的金融需求；对于国有大行和股份制银行，则进一步强化资源和技术禀赋，不断提升中长期信贷占比，将普惠金融服务向首贷户和薄弱领域延伸，推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品。另一方面，要更好地发挥其他各类机构的补充作用。对于小贷公司、消费金融公司、融资担保公司等非银机构，其在体制机制方面相较银行业机构更加灵活，对于部分缺乏信用记录和有效抵质押物的、商业银行难以触达的普惠金融中的微弱主体，可以充分发挥自身专业化、特色化的服务优势，更好满足这部分群体的金融需求，进一步提升普惠金融的服务深度。
加大农村金融领域的支持力度。党的二十大报告指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。全面乡村振兴离不开金融的支持，因此需要进一步健全农村金融服务体系”。金融机构服务乡村振兴应紧紧围绕“产业兴旺”“生态宜居”等重要目标，在产业发展、基础设施建设、农村环境整治、农民增收等方面，通过服务模式创新，通过科技赋能、扩大开放、增加消费、促进就业等策略，形成乡村经济的良性循环。此外，在金融机构服务乡村振兴的过程中，还需发挥普惠金融降低贫困效应的直接作用机制，同时强化金融机构在环境、社会、治理（ESG）方面的引领作用，引导资金向绿色化、生态化的涉农项目倾斜。
进一步提升数字普惠金融发展质效。数字普惠金融将持续成为普惠金融的重要发展方向。一方面金融机构要持续深化金融科技在普惠金融领域的应用，优化普惠金融服务模式，提升服务水平。对于中小金融机构来说，还需进一步提升数字化运营能力和风控能力，加快自身数字化转型步伐，提升普惠金融的服务效率。另一方面，在推进数字普惠金融产品和服务创新的过程中，需要以谨慎的态度摸清各类新技术应用的潜在影响与风险，建立健全数据治理机制。特别是金融机构在与第三方平台进行场景方面合作或开展供应链金融服务时，需要确保数据安全以及金融消费者的隐私保护问题。
加快普惠金融与绿色金融的融合发展。近年来随着普惠金融的不断发展，我国普惠金融的内涵和外延也在不断丰富。目前来看，普惠金融与绿色金融的融合发展存在“绿色金融不普惠，普惠金融不绿色”的问题。未来，在普惠金融发展中需要融入绿色金融理念、标准和规则，为普惠群体低碳转型、绿色发展提供金融支撑。将绿色金融服务对象拓展到小微企业、“三农”等更多普惠群体，促进全社会生产生活方式的绿色转型。在普惠金融产品和服务方面，加大针对小微、农户和个人的绿色低碳属性产品创新，推广碳排放权质押贷款、林权抵押贷款等金融产品和服务。
充分发挥资本市场服务普惠金融的积极作用。随着我国经济进入高质量发展阶段，为战略性新兴产业、创新成长型中小微企业提供高效金融支持，已成为普惠金融发展新的、更高的要求。一直以来，我国普惠金融服务主要以间接融资为主，但对于处在成长型的科创型中小企业来说，传统的间接融资模式难以满足其资金需求，部分企业仍面临因资金短缺而限制发展的问题。资本市场在资源配置、风险缓释、政策传导、预期管理等方面有独特而重要的功能，因此需要充分发挥资本市场的这些功能，从而更好发挥资本市场支持普惠金融高质量发展的作用。一方面，构建综合化金融服务体系，金融机构逐步从以贷款为主的服务模式，升级为“表内+表外”“商行+投行”“债权+股权”“融资+融智”的综合化、全方位服务，进一步探索投贷联动业务模式。另一方面，充分发挥北交所和新三板的纽带功能，加强与其他市场的衔接配合，畅通中小企业资本市场服务链条，形成协同服务中小企业的合力。
作者： 国家金融与发展实验室副主任、上海金融与发展实验室主任 曾刚；中国社科院金融所博士后 燕翔
