摘要: 地方人民法院是否设置、如何设置，本质是一个关于国家机构的宪法学问题。从宪法文本出发，可以推导出包括设立规则、产生规则、共通规则在内的3项地方人民法院的具体设置规则。基于前述规则，地方各级人民法院的设置一般呈现为高级、中级、基层的3级样态，分别对应省级、市级、县级行政区划。辖县地级市的宪法定位就是“较大的市”，在该行政区划设置地方中级人民法院并无问题。无对应行政区划地方中级人民法院的设立存在法律依据，符合设立规则的要求，但其院长由省级人大常委会任命，则违反了产生规则。无对应行政区划地方基层人民法院既无法定的设立依据，也不符合产生规则的要求，个别法院的设置还违反了共通规则。在未来，应当围绕地方人民法院设置中的合宪性问题，对法院组织法进行针对性调整，以实现我国法院组织体系的法治化。
关键词: 地方人民法院 法解释学 较大的市 合宪性
地方人民法院是司法系统中的基本运作单元，担负着纠纷解决这一“审判制度的首要任务”。[1]对于国家治理来说，地方人民法院的存在是不可或缺的。由于司法权的主权性以及司法治理需求的普遍性，一国必须在其领土范围内广泛设置审判机关，以实现司法管辖在地域与级别上的全覆盖。在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中，无论是推进全面依法治国还是深化司法体制改革，在审判领域其实都面临一项基础性、前提性的问题：地方人民法院何以设置？在我国，地方人民法院一般“以行政区划为基础设立”，“一级行政区划必须有相应的国家政权机关，代表国家行使各项权力，人民法院就是重要的国家政权机关”。[2]概言之，地方各级法院通常与县级以上行政区划相伴而生，它们的先在性使得其设置很少被认为存在法律上的问题。
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。”从宪法文本出发，不难发现地方人民法院设置的现况存在某些存疑之处。[3]比如，在辖县地级市设置中级人民法院依托于“市辖县”的事实，但其在规范上却似乎超越了我国《宪法》第30条明定的行政区划规则。再如，直辖市内部、地区以及某些非建制区域设置的中级人民法院，“直筒子市”、开发区、新区、园区等设置的基层人民法院，既无对应行政区划亦无相应政权存在，何以实现我国《宪法》第101条、第104条关于地方人民代表大会选举“本级”法院院长、监督“本级”人民法院的规范要求？上述问题无外乎宪法的国家机构教义学问题，[4]应当回归宪法文本，通过宪法解释厘清地方人民法院设置的规范表达与规则体系予以回应。本文首先从宪法条文切入，推导地方人民法院设置应当遵循的具体规则，其次剖析不同类型地方行政区划下地方人民法院的设置实践，最后针对相关合宪性问题进行调控，以期完善作为司法治理体制基础的地方人民法院体系。
一、我国《宪法》框架下地方人民法院的设置规则
“法学之终极目的，固在穷究法之目的，惟终不能离开法文字句。”[5]“以宪法文本为中心是宪法学研究在宪法实务和宪法理论两个方面的基本共识”[6]就宪法文本而言，关于地方人民法院的组织性规定主要涉及我国《宪法》第3条第3款、第101条第2款、第129条、第133条。通过推敲条款的文辞使用与相互关系，可以推导出包括设立规则、产生规则、共通规则在内的3个有关地方人民法院的具体设置规则。
（一）设立规则：法院的设立应当由组织性法律预先规定
地方人民法院何以设置的问题，似乎仅将我国《宪法》第3条第3款“审判机关都由人民代表大会产生”之规定稍加推广便得回答，即地方人民法院都由人民代表大会产生。然而，该款用语却是“产生”，其表意与“设置”不免存在区别。有学者认为，该款规定“强调的是司法机关由人民代表大会产生，而并非司法人员由人民代表大会产生；司法机关对人民代表大会负责而并非司法人员对人民代表大会负责”。[7]这种解释的问题在于，若不从产生审判人员的角度加以理解，本款就只能解读为人民代表大会可以“从无到有”地生成地方人民法院建制——有权在其特定的行政区域内决定是否设置法院、设置多少法院——这显然已经偏离了条文原意。作为整体建制的法院是否设置、如何设置，本身是一个关于国家机构的体制性问题，应当由组织性法律预先设定，[8]否则，不同地方的各级人民代表大会在其辖区随意设置法院，既将导致地方性的司法秩序产生混乱，更会动摇国家法治系统的组织基础。
从语用学角度看，“建制的生成”允宜使用“设立”一词加以表述。我国《宪法》第129条第1款规定，“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”；第129条第3款规定，“人民法院的组织由法律规定”。前款规定的主语乃“中华人民共和国”而非“人民代表大会”。在法治语境下，此处“中华人民共和国”指称的只能是宪法与法律，而非某一具体的国家机关。后款“组织由法律规定”则进一步确证了前款法律保留的意涵。结合两款规定，可以得出的结论是，地方人民法院设立的问题须由组织性法律先予明确。
随之而来的问题是，我国《宪法》第129条第1款的“设立”与第3条第3款的“产生”是什么关系？有学者提出，“在广义上，构建相关的法律制度是一种初始性的‘产生’”。[9]据此，法律也未尝不能说是由人民代表大会“产生”的，继而法院由人民代表大会“产生”的法律所“设立”，似乎也可囊括在“审判机关都由人民代表大会产生”的意涵之内。不过，这种将“设立”包摄于“产生”的说法却存在无法回避的理论障碍。最高人民法院设立于1949年10月22日，其设立依据乃中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》，彼时第一届全国人民代表大会尚未召开。同样地，根据1951年《人民法院暂行组织条例》，全国绝大多数省级法院与县级法院在本级首届地方人民代表大会召开前就已经设立了。[10]若将“产生”扩大解释至“设立”，那么我国《宪法》第3条第3款“审判机关都由人民代表大会产生”便会落入不成立的历史性陷阱。对此，似乎只能认为，“设立”是一个相对静态的概念，包括地方人民法院在内所有法院的设立都应由当时有效的组织性法律予以预先规定，它与动态的“产生”不在同一层次，“设立”毋宁是“产生”的前提。
（二）产生规则：地方人民法院仅得由地方人民代表大会产生
即便组织性法律已经明确某法院应予设立，但若止步于此，该法院也仅为“纸面上的法院”，其设置远未完成。法院一般须有办公人员、办公经费、办公场所与设备，只有在“人、财、物”齐备的状况下，审判的相关业务活动才能有序开展。其中，“人”尤其法官是法院设置的关键——审判机关可以缺乏办公经费甚至办公场所，[11]但绝不能没有审判人员。法院的审判权只能由法官实际行使，若无作为权力行使基本单元的法官，法院便无法履行任何司法职能，也不能被称为审判机关。要完成法院设置，必须为组织性法律预先设立的法院配备院长（首席法官）以及其他法官，而这便是前述“产生”条款的实质意涵。
出于规范与事实（包括历史事实）两方面的原因，“审判机关都由人民代表大会产生”，不可能指建制意义上的法院由人民代表大会设立，其含义毋宁是法院院长及其他法官由人民代表大会产生。简言之，国家权力机关以选举或任命的方式产生司法人员，由司法人员组成人民法院，继而实现我国《宪法》第3条第3款前半句的规范目的。将“产生”定位于司法人员的正确性，可从该款后半句之“对它负责，受它监督”中得到肯认。在宪法语境下，作为依法设立的审判机关，法院不能以诸如整体解散或撤销建制的方式对人民代表大会负责，责任的载体终须落归具体的人员。人民代表大会需要法院负责并施以监督的事项大体分为司法活动与司法行政活动，[12]前者由作出司法行为的司法人员负责，后者则由统管司法行政的法院院长负责，而承担责任的宪定方式即免职或罢免。“全国人大的任免权就是组织行政机关、审判机关、检察机关和其他国家机关之权”，[13]推而论之，地方人民代表大会产生地方人民法院也应是基于审判人员之选任而言的。
然而，将“产生”与司法人员相联结，得出“审判人员都由人民代表大会产生”的结论，难免超出我国《宪法》第3条第3款的表意范围。因为，在审判机关设置完毕的时点，审判人员未必配备齐全，而法院也显然不以法官的满编满员为其产生要件。理论上，法院仅需配备一名司法人员便可产生。此时，法院既存在行权的基本单元，能够履行法定的司法职权与司法行政职权，也存在负担司法责任与司法行政责任的主体，使其具备了最基本的形态。就宪法而言，这名司法人员被特定化为法院院长。我国《宪法》第62条第8项规定，全国人民代表大会选举最高人民法院院长；第101条第2款规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举本级人民法院院长。在体系上，这两项规定可被视为总纲条款“审判机关都由人民代表大会产生”的具体化，即最高法院院长与地方人民法院院长的选举是该审判机关产生的标志。同时，人民代表大会选举法院院长后，法院宣告产生，其他司法人员便不再受“由人民代表大会产生”的拘束，由人民代表大会常务委员会任命即可。
问题在于，当法律要求设立的法院无对应人民代表大会时，是否仍须遵循“法院院长都由人民代表大会选举产生”的规则？此处须区分专门法院与无对应行政区划地方人民法院这两类情形。就前者而言，其一，宪法条文未明确专门法院院长的产生机制，应按我国《宪法》第129条第3款的规定通过立法予以明确；其二，我国《宪法》第67条第12项规定，军事法院院长由全国人民代表大会常务委员会任命，侧面表明其他专门法院院长也可以不由人民代表大会选举产生。由于宪法文本留下了足够的立法空间，这里的“产生”未必不能解释为“间接产生”。[14]对于后者，情况则完全不同。我国《宪法》第133条规定，“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”，由此可反推，任何地方人民法院都必须存在一个产生它的国家权力机关，即人民代表大会。[15]而且，一方面，产生地方人民法院院长显然不是全国人民代表大会负责的全国性事务，这里的国家权力机关仅是指地方人民代表大会；另一方面，人民代表大会的工作方式是举行会议，[16]这使地方人民法院院长的产生方式只能是选举而非任命。因此，地方人民法院仅得由地方人民代表大会产生，即地方人民法院院长应当由地方国家权力机关选举产生。
（三）共通规则：县级以上的行政区划必须设置地方人民法院
法院设置分为“设立”与“产生”两个步骤，前者回答的是抽象层面“是否需要某个法院”的问题，而后者意在解决“这个法院由谁组成”的具体化问题。事实上，根据我国《宪法》，任何国家机构的设置都应经由设立、产生这两个步骤完成。以宪法文本中较明确的地方人民政府为例，首先，我国《宪法》第95条第1款规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，该款明确了地方人民政府的设立规则；其次，我国《宪法》第101条第1款规定，“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”，该款明确了地方人民政府的产生规则。当地方人民代表大会选举产生了上述行政长官后，地方人民政府即设置完毕。与地方人民政府较明确的设置规则不同，我国《宪法》并未明确“地方各级人民法院”之“地方”所指为何，这使得地方人民法院与行政区划之间的关系仍待厘清。
通过宪法条文的体系解释，可以得出的一项前提性地作用于地方人民法院设立与产生的共通规则是，县级以上的行政区划必须设置地方人民法院。共通规则的证立由下列3个子命题构成：第一，地方各级人民代表大会按行政区划设立并产生；第二，县级以上地方各级人民代表大会必须产生对应的地方人民法院；第三，在设立县级以上地方各级人民代表大会的区域必须设立地方人民法院。根据我国《宪法》第95条、第97条的规定，命题一的成立没有疑义。共通规则成立的关键在于命题二与命题三的证成。
其一，县级以上地方各级人民代表大会必须产生对应的地方人民法院。命题二的证成与我国《宪法》第101条第2款“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”之“选举”的解释有关。有学者提出，“此处的‘选举’其实也可以被理解为与‘有权罢免’具有并列属性的'有权选举'，而并不一定非得要被理解为‘应当选举’”。[17]在1954年《中华人民共和国宪法草案（初稿）》的讨论中，有观点则认为，类似表述可改为“选举并且罢免”。[18]上述认识或多或少改变了该款文义。在规范语句中，“有权”一词修饰的行为大多处于或然状态，如“被告人有权获得辩护”非指被告人对辩护的获得必将发生，“有权改变或者撤销……不适当的决定”也不是说不适当的决定就一定会被改变或撤销。与之相较，不含情态动词的宪法语句往往指称某种应然状态，如“全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议”之“选举主席团”便是这种状态的表达。因此，在规范上无论添附或删除“有权”，都会使本款文义产生变化。质言之，“选举并且有权罢免”最显白的意思，无外乎“选举”是“规定动作”，“罢免”是“自选动作”而已。即只要县级以上地方人民代表大会存在，就应当选举本级法院院长以产生本级人民法院。[19]
其二，设立县级以上地方各级人民代表大会的区域必须设立地方人民法院。法院的设立应由组织性法律加以明确，倘若法律未规定在某类行政区划上设立法院，则后续的“产生”自不出现，命题二亦将失其前提。但是，宪法文本虽未明确地方人民法院之“地方”的确切意涵，但依然表达了某些组织性规则，考虑到宪法条文之间的体系性与融贯性，地方人民法院的设立仍受其限制。制约地方人民法院设立的关键因素在于同级人民代表大会的平等性。我国《宪法》第95条至第104条规定了地方各级人民代表大会的设置、组织、职权等内容。横向来看，由于宪法条文的类型化规范方式，在非民族自治地方，同级国家权力机关之间并无职权上的差异，任何地方人民代表大会行使的宪法权力与承担的宪法责任应与其他同级机关完全一致。为使同一级别、不同地区的国家权力机关平等地行使权力与承担义务，先在地提供制度性保障应是宪法默示的前提，也是我国《宪法》第5条第2款之法制统一条款的应然意涵。具体到地方人民法院的设立问题上，我国《宪法》第101条第2款、第104条分别明确了县级以上地方各级人民代表大会选举本级法院院长、县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级法院的职权，而为使以上职权得到无差别地执行，国家就应当在所有县级以上行政区划预先设立法院，否则同级地方国家权力机关的平等性便无法实现，这是宪法精神所不容许的。[20]
二、三级地方行政区划下的法院设置问题：地级市中级人民法院的合宪性
根据从宪法文本推导出的地方人民法院设置规则，地方人民法院须对应县级以上行政区划设立并由该行政区划的人民代表大会产生。基于此，地方各级法院的设置将呈现如下样态：省、自治区、直辖市设置高级人民法院，设区的市、自治州设置中级人民法院，县、不设区的市、市辖区、自治县设置基层人民法院。一种最常见的情形是，地方人民法院的设置与省、市、县的三级区划保持一致。然而，这种情形却涉及一个老生常谈的宪法问题，即辖县地级市的合宪性。[21]要言之，依照我国《宪法》第30条行政区域的划分规则，除较大的市与自治州外，省与县之间并无一级所谓地级市的行政区划。[22]众所周知，我国的中级人民法院通常设置于辖县地级市，若作为行政区划的辖县地级市本身缺乏宪法依据，则该级别法院的设置也必然存在合宪性问题。[23]辖县地级市的合宪性，实为一个关于“较大的市”的解释学问题。当辖县地级市可被解释为“较大的市”时，自不生“无宪法依据”之疑问，在该行政区划设置中级人民法院亦无违宪之虞。
（一）“较大的市”的宪法文义分析
“较大的市”载于宪法的行政区域划分条款，其本质是一个行政区划概念。[24]仅从客观表意来看，较大的市可能指“辖地面积大的市”，也可能指“人口规模大的市”，还可能指“经济总量大的市”，因宪法条文并未明确，直接界定并不可行。在规范上，我国《宪法》第30条第2款规定：“直辖市和较大的市分为区、县。”其中，直辖市在第30条第1款第1项已经出现，是与省、自治区同级的行政区划，较大的市则与第30条第1款第2项“市”之规定相联结。这两款规定将市分为了两类：一类是较大的市，它分为区县；另一类是除较大的市以外的其他市，它不分区县。[25]作为类型化的结果，前者成为设区的市，后者成为不设区的市。因而，在规范效力的意义上，“设区的市”就是“较大的市”。[26]
“较大的市”在宪法文本中仅出现一次，但“分为区、县”之规范造就的“设区的市”的概念却为我国《宪法》第97条、第100条、第102条3次使用。将市分为设区的市与不设区的市，既标明了人大代表选举与监督的机制差异，也划分了地方人民代表大会及其常委会的立法权限，有丰富的宪法意义。但是，较大的市本身却没有成为任何宪法制度的基础概念，其规范价值似乎仅在于引出市的两类区分。申言之，即便宪法文本不使用较大的市，而是直接规定“市分为设区、县的市与不设区、县的市”，也不会影响宪法整体的规范内涵。但考虑到立法技术方面的原因，类似规定明显啰唆，不宜入宪。是故，引入一个缺乏实质含义的描述性语词来界分设区的市与不设区的市，可能是更优的选择。实际上，任何设区的市，无论其面积、人口规模、经济总量或大或小，只要其下辖区县，将之称为较大的市，都不直接与宪法规范相悖。[27]
（二）“较大的市”的制宪原旨梳理
“较大的市”在1954年《宪法》中就已经出现，因其所处的行政区划条款并未发生实质变化，[28]概念在宪法文本中的含义亦维持不变。基于宪法起草时的历史背景梳理较大的市的制宪原旨，能够充分展示概念之于制宪者的主观含义，亦可从侧面补强文义分析的结论。
1954年6月发布的中央人民政府《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》在撤销大区的同时，归并了数个省份，并将11个直辖市降格为省辖市。到了1954年《宪法》通过时，地方行政区划已重回省、县（市）两级制。至于彼时已划归省属的原直辖市，其下却仍然存在区一级行政区划。这类城市本为省级建制，面积、人口规模、经济总量皆“较大”，由市一体管理较不现实，在地方人民法院设置方面尤其如此，[29]保留区级实属必要。因此，1954年《宪法》第53条在明确省、县（市）两级体制的同时，专门规定了“较大的市分为区”。[30]
较大的市下辖区、县，既是制宪之时为维持原直辖市职能运转所作的安排，也在一定程度上为其他城市的发展留下了空间。一方面，原直辖市人口众多，若按县级标准仅设一级政权，不利于人民“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；另一方面，原直辖市的工商业发达，经济体量较大，仅由市一级管理，难以兼顾经济计划的各个方面。其实，便于人民参与国家管理、有利于经济发展，本身即为行政区域的划分原则，[31]将直辖市与原直辖市分为区县也正是出于这种考虑。从原旨主义角度看，较大的市也无外乎一个对设区的市的描述性概念。为便利治理，一些市需维持下辖区县的体制，而为表明设区的市与其他市的不同，宪法便采用了“较大的市”这一称谓。另须注意，市的“大小”并非一成不变，随着城市人口增长、经济体量扩大、行政区划调整，新中国成立初期一些城市逐渐成为事实上的较大的市，依行政区域的划分原则析出或合并区县自是顺理成章。[32]
（三）“较大的市”的法律体系解读
业界对“较大的市”的通常理解并非基于宪法文本，而是源自其他法律。1982年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第27条第2款、第35条第1项赋予了“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的人民代表大会常务委员会、人民政府部分地方立法权。2000年《立法法》进一步确认了“较大的市”之地方立法权的主体地位，其第63条第4款更是明确规定，“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”。有学者认为，根据对我国《宪法》《地方组织法》《立法法》的体系解释，较大的市并不包括地级市，市辖县在宪法上没有依据。[33]也有学者认为，前述法律条款表明“较大的市”应由国务院批准，这可视为法律对宪法规范的解释，故“较大的市”不再只是描述性概念。[34]
姑且不论以下位法诠释宪法概念的合理性，[35]即便从过往《地方组织法》《立法法》的文本出发，能否得出上述结论亦存疑问。首先，1982年《地方组织法》在规定地方立法权时，对行政区划作出的是区分性表述：一是“省、自治区的人民政府所在地的市”；二是“经国务院批准的较大的市”。对于前者，无法据此确定省会与较大的市的关联。就后者而言，较大的市被“经国务院批准的”所修饰，此处有两种解释方案：其一，国务院批准的是行政区划，即从非较大的市升格至较大的市须经国务院批准，但依据我国《宪法》第89条第15项的规定，自治州、县、自治县、市的建制和区域划分均须国务院批准，如此解释将使限定词丧失规制意义；[36]其二，国务院批准的是立法权限，即并非所有较大的市都有立法权限，只有经国务院批准的部分较大的市方可制定地方性法规、规章，依此解释，便得将较大的市理解为包括辖县地级市在内的设区的市。
其次，2000年《立法法》看似为较大的市下了清晰定义，学者亦直接由此反推宪法概念，认为较大的市只有3类，其他的辖县市缺乏宪法依据。[37]但是，论者似乎并未注意，该法在界定较大的市时使用了一个前置定语，即“本法所称”。“本法所称较大的市是指……”之表述限缩了概念的有效范围，即该定义仅适用于本法，不应推及其他法律。类似情况如《公职人员政务处分法》第2条第3款“本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员”的规定，该定义就与我国《刑法》中“公职人员”指称的对象范围存在明显差异。同理，2000年《立法法》定义的较大的市，其有效的定义域亦仅限于本法及其相关法之中，用以解释其他部门法中的相同表述尚且需要审慎为之，拿来界定宪法概念更是应当慎之又慎。笔者认为，学者对较大的市的解释过于草率，使业界普遍产生了辖县地级市违宪的错觉，严重违背了宪法解释的合宪性推定原则。[38]实际上，2000年《立法法》中的较大的市是一个地方立法权意义上的概念，[39]而我国《宪法》所指较大的市则是一个行政区划概念——前者不包括辖县地级市，后者却未必不包括辖县地级市——它们完全不在同一层面。
综合文义、历史与体系解释的论证，辖县地级市存在宪法依据，它就是可以下辖区、县的较大的市。[40]继而，在本级行政区划设立中级人民法院作为下辖区县基层人民法院的上级法院并由本级人民代表大会选举产生，不存在任何合宪性问题。
三、二级地方行政区划下的法院设置问题：无对应行政区划地方人民法院的合宪性
在绝大多数地区，地方人民法院都按我国《宪法》框架下的地方人民法院设置规则进行了“省（高级）、市（中级）、县（基层）”的设置。基于中央与地方的四级法院体制，三大诉讼法皆对案件的级别管辖作出了安排，[41]使第一审案件得以进入不同级别的法院。如此一来，全国任何地点都必须同时对应着三级地方人民法院的管辖，这构成了诉讼制度运行的基础。然而，在县级以上实行二级地方行政区划如“省、市（县）”[42]与“直辖市、区（县）”的区域，由于只存在两级人民代表大会，似乎仅得设置两级地方人民法院。为维持地方人民法院的三级体制，实践中此类区域往往设置了无对应行政区划的地方人民法院，如上海市第一中级人民法院、湖北省汉江中级人民法院[43]、大兴安岭地区中级人民法院、东莞市第一人民法院等。此外，有些地方出于各种考虑，在非行政区划、无对应国家权力机关的开发区、新区、园区甚至风景区设置了基层人民法院。[44]前述地方人民法院的设置是否合乎宪法，仍需进一步探讨。
（一）无对应行政区划地方人民法院须按组织性法律的规定设立
根据地方人民法院设置的设立规则，地方人民法院的设立应有明确的组织法依据。就无对应行政区划地方人民法院而言，其按层级划分为中级与基层两级，须分而论之。
我国《法院组织法》第22条规定：“中级人民法院包括：（一）省、自治区辖市的中级人民法院；（二）在直辖市内设立的中级人民法院；（三）自治州中级人民法院；（四）在省、自治区内按地区设立的中级人民法院。”由此，在直辖市内设立的中级人民法院与在地区设立的中级人民法院存在明确的法律依据。然而，那些不在直辖市内，又无对应地区建制的地方中级人民法院，如汉江中级人民法院、济源中级人民法院[45]、海南第一中级人民法院[46]、海南第二中级人民法院[47]，能否依本条规定设立？此处的关键是对“在省、自治区内按地区设立的中级人民法院”中“按地区设立”进行解释。该条的“地区”易被理解为现存一类事实上的“地级行政区划”，[48]但是，宪法与法院组织法的文本却未将“地区”概念限定于此。例如，我国《宪法》第89条第16项“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”与我国《法院组织法》第26条第1款“基层人民法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭”对“地区”一词的使用，都是指物理层面的“区域”，而非建制意义上的“地区”。依此用法，将我国《法院组织法》第22条的“地区”理解为“区域”，则前述无对应地区建制的中级人民法院之设立便有法可依，皆属于“在省、自治区内按地区设立的中级人民法院”。
我国《法院组织法》第24条规定：“基层人民法院包括：（一）县、自治县人民法院；（二）不设区的市人民法院；（三）市辖区人民法院。”据此，地方基层人民法院的设立应完全与行政区划相对应。而且，该条采穷尽式列举的立法技术，缺乏扩大解释的空间，故无对应行政区划地方基层人民法院，皆无设立依据。例如，东莞市与中山市下设的第一人民法院、第二人民法院，便不属于以上任一类别。[49]再如，遍地开花的开发区法院、新区法院、园区法院等地方基层人民法院，显然也都是违法设立的。[50]但是，若未来《法院组织法》能够对无对应行政区划地方基层人民法院予以明确，则其设立便不生宪法层面的问题。
此外，在实践中还存在某些县级行政区划不设立对应基层人民法院，而是由数个区县共享一个基层人民法院的情况。例如，海南省三亚市下辖海棠、吉阳、天涯、崖州4个区，仅设立了一个无对应行政区划的基层人民法院（三亚市城郊人民法院），以之负责审理全市范围内属于基层人民法院管辖的案件。再如，海南省三沙市下辖西沙、南沙两个区，亦仅设立了一个基层人民法院（三沙群岛人民法院）。[51]此类情况违反了“县级以上的行政区划必须设置对应的地方人民法院”的共通规则。在区一级行政区划未依法设立法院的情况下，区的人民代表大会及其常委会无法行使产生法院、监督法院的宪法职权，这显然不符合宪法精神，相关实践亦无法经由组织法修改获得合宪性。
（二）无对应行政区划地方人民法院应由所辖行政区划的上一级人民代表大会产生
厘清无对应行政区划地方人民法院的设立问题后，随之而来的问题是，由谁产生这类法院？根据地方人民法院的产生规则，地方人民法院院长仅得由地方人民代表大会选举产生。但是，无对应行政区划地方人民法院却未遵循产生规则的要求。我国《法院组织法》第43条第2款规定：“在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免。”申言之，无对应行政区划地方中级人民法院，实际便是由地方国家权力机关的常设机关产生的。[52]由于人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）本身不是国家权力机关，故本款规定无法与我国《宪法》第133条“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”相容，[53]应被视为存在合宪性问题。而广泛存在的无对应行政区划地方基层人民法院，实践中其法院院长也基本由（地级市）人大常委会任命产生，这也是不符合宪法规定的。
那么，应由哪一级的人民代表大会产生无对应行政区划地方人民法院？从规范上看，1954年至今的《法院组织法》都延续着由省一级人民代表大会（1986年后由其常设机关）产生无对应行政区划地方中级人民法院的规定。至于无对应行政区划地方基层人民法院，虽于法无据，事实上则往往由（地级）市一级产生。以上规范与实践是否符合我国《宪法》第101条第2款“县级以上的地方各级人民代表大会选举本级人民法院院长”的规定？该问题取决于对“本级”的解释。
一种解释方案是，将“本级”理解为对地方人民代表大会产生的地方人民法院之级别与个数的限制。持该观点的学者认为，“‘本级’是我国人大制度的语境词汇，其根源在于人大按行政区划设置原理，即人大与一府两院的一一对应关系”。[54]笔者认为，这一解释不当限缩了规范的表意范围，将导出现行司法体制甚至行政体制大规模违宪的错误结论。若仅在有一级地方国家权力机关的情况下才能产生一级行政机关与司法机关，则不但设置无对应行政区划的地方人民法院、检察院违反宪法，连作为政府派出机关的行政公署、区公所乃至生产建设兵团、农垦、林区的行政建制都将出现合宪性问题。从宪法文本出发，“选举本级人民法院院长”仅可解释为县级以上行政区划的人民代表大会必须产生地方人民法院，无法进一步得出县级以上行政区划的国家权力机关能且只能产生一级且一个地方人民法院的意思。
另一种解释方案是，将“本级”与地方人民代表大会所辖的行政区域相联结。有学者认为，单以文义解释无法阐明“本级”的含义，应当诉诸体系解释。论者指出，从我国《宪法》第104条“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”可以推知，“监督本级人民法院的工作”只是表示“监督本行政区域内人民法院的工作”，继而，“选举本级人民法院院长”便得进一步解释为“产生本行政区域内的地方人民法院”。[55]笔者认为，该方案错误使用了解释规准，导致结论已经偏离了文本可能的表意范围。虽然解释规准的排序并无定论，[56]但将文义作为解释的基础却是通说观点：“语义解释具有优越性，不得基于其他解释目的的考量来修正清晰的字义。”[57]就文义而言，“本级”自然含有“级别”的意思，任何解释方案都不得将其消除，而将“本级”解释为“本行政区域”显已抹消了“级别”的内涵，属于“修正字义”的错误解释。更严重的是，若按上述解释方案操作，则不同级别地方国家权力机关的职权必将产生竞合之混乱，这反而与体系解释的初衷相悖。
其实，“本级”的指向并不模糊，它就是一个关于“级别”的概念。但是，这里的“级别”并非通常意义上的“行政级别”，而是我国《宪法》第30条规定的“行政区划级别”。地方国家权力机关按行政区划设置，一般情况下，县级以上人民代表大会产生的法院自应是对应本行政区划的一级法院。但是，当组织法设立的地方人民法院无对应行政区划时，则该法院属于哪一“行政区划级别”？从逻辑上看，此类法院的行政区划级别应当“就上不就下”，归属于所辖行政区划的上一级。例如，汉江中级人民法院的设立在湖北省和天门、潜江、仙桃3个省直管市之间，它对应的“本级”就是省级。这是因为，一方面，任何一个市级人民代表大会都无法代表另外两个市的人民，故该法院不可能仅由市一级的人民代表大会产生；另一方面，湖北省人民代表大会代表着包括3个省直管市在内全省人民的意志，故该法院可以由其产生，且对它负责，受它监督。更清楚的例证是在地区设立的中级人民法院。地区设有省级政府的派出机关，而派出机关本身乃省级政府的组成部分，故与行政公署相伴设立的中级人民法院，其对应的“本级”自然也是省级。同理，在“直筒子市”内、开发区等设立的基层人民法院对应的“本级”则是（地）市级，应由（地级）市一级人民代表大会产生。
四、结语：地方人民法院设置的合宪性调控
地方各级人民法院是承载法定的司法制度、实现国家治理现代化的重要基础，更是依法治国基本方略得以实施的关键纽带。通过对宪法文本的解释学分析，本文厘清了“设立”与“产生”的概念内涵与相互关系，并推导出了“法院的设立应当由组织性法律预先规定”“地方人民法院仅得由地方人民代表大会产生”“县级以上的行政区划必须设置地方人民法院”这3项地方人民法院的设置规则。基于前述规则，本文分别对三级地方行政区划与二级地方行政区划下地方人民法院设置的合宪性问题进行了检视，得出了如下结论：第一，辖县地级市作为一类行政区划存在宪法依据，其在我国《宪法》中的定位就是较大的市，在辖县地级市设置中级人民法院的规定及实践无合宪性问题；第二，无对应行政区划地方中级人民法院的设立存在法律依据，其“本级”对应的是省级，应由省一级人民代表大会选举产生，但此类法院的产生主体被规定为省一级人民代表大会常务委员会，则不符合宪法要求；第三，无对应行政区划基层人民法院的设立无法律依据，相关实践存在合宪性问题。
针对地方人民法院设置的合宪性问题，应当通过修改我国《法院组织法》进行调控。首先，可修改我国《法院组织法》第43条第2款前半句“在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免”的规定，改为“在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会选举”，[58]以契合我国《宪法》第3条第3款、第133条“地方人民法院由人民代表大会产生”的实质内涵。其次，可在我国《法院组织法》第24条新增其他类型的基层人民法院，如“在省、自治区辖市内按地区设立的基层人民法院”“在自治州内按地区设立的基层人民法院”，并配套在该法第43条规定此类法院的产生办法，如“在省、自治区辖市内按地区设立的和在自治州内按地区设立的基层人民法院院长，由省、自治区辖市和自治州人民代表大会选举”，从而将东莞第X人民法院、佛山第X人民法院以及大量存在的开发区、新区、园区法院纳入法定的地方人民法院体系。至于三亚市城郊人民法院、三沙市三沙群岛人民法院这类法院，则因违反了“县级以上的行政区划必须设置地方人民法院”之共通规则，无法经由法律修改获得合宪性，应及时依法在下辖各区分别设置基层人民法院。
注释:
[1]参见[日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第1页。
[2]参见许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2003年版，第318~319页。
[3]本文所述的地方法院，仅指专门法院以外的普通地方法院。概言之，专门法院包括军事法院、铁路运输法院、海事法院、林区法院（神农架林区除外）、油田法院、兵团法院、农垦法院、知识产权法院以及本轮司法改革中设置的专门管辖某些案件的跨行政区划法院。其中，较特殊的是林区法院、兵团法院与农垦法院，它们受理的案件范围与地方法院并无差异，但因其固有的与地方政权脱钩的“事业性质”，难以被完全归入地方法院。参见陈卫东：《跨行政区划人民法院改革研究》，载《财经法学》2016年第6期。
[4]参见张翔：《中国国家机构教义学的展开》，载《中国法律评论》2018年第1期。
[5]参见杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社1999年版，第92页。
[6]参见张翔：《宪法学为什么要以宪法文本为中心》，载《浙江学刊》2006年第3期。
[7]参见张震：《跨行政区划设置法院、检察院的合宪性分析》，载《黑龙江社会科学》2017年第2期。
[8]本文所称的“组织性法律”不仅包括专门的《人民法院组织法》，还包括《宪法》提供的组织性条款。参见黄明涛：《法律监督机关——宪法上人民检察院性质条款的规范意义》，载《清华法学》2020年第4期。
[9]参见翟国强：《跨行政区划人民法院如何设立？——一个宪法解释学的视角》，载《法商研究》2016年第5期。
[10]参见何勤华主编：《法治建设与法学》，上海人民出版社2009年版，第178~180页。
[11]在陕甘宁边区时期，这种资源缺乏的情况甚为普遍。参见刘忠：《“从华北走向全国”——当代司法制度传承的重新书写》，载《北大法律评论》编辑委员会编：《北大法律评论》第11卷·第1辑，北京大学出版社2010年版，第15页。
[12]参见江国华主编：《司法行政学》，武汉大学出版社2017年版，第3页。
[13]参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第113页。
[14]但是，在1954年《中华人民共和国宪法草案（初稿）》的讨论中，刘少奇曾对“产生”作出了与此相反的解释，他认为“产生”只能是“直接产生”。参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第277页。
[15]根据《宪法》第57条、第96条的规定，国家权力机关专指人民代表大会。至于人民代表大会常务委员会，其性质至多是“本级国家权力机关的组成部分”，本身不得被称为“国家权力机关”。参见陈斯喜：《人民代表大会制度概论》，中国民主法制出版社2016年版，第71页。
[16]参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第156页。
[17]参见吴志刚：《行政区划型法院撤设机制的形态、机理与改革》，载《甘肃政法学院学报》2019年第1期。
[18]参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第240页。
[19]将“选举”理解为“有权选举”也不符合实质法治的要求。“有权”必然含有放弃行权的意思，若在已经设立地方法院的行政区划内，地方人民代表大会拒绝选举法院院长，则地方法院未完成设置。此时，作为执行“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”重要主体的司法机关悬置，该地方国家权力机关事实上便未能实现我国《宪法》第3条第2款规定的“对人民负责”的基本要求。
[20]从实质法治的角度考虑，地方法院的设置与行政区划保持一致也颇为必要。根据《宪法》第27条第2款的规定，国家机关应当“努力为人民服务”，这在司法领域体现为“诉讼便民”的要求。一般而言，“每一个公民对其所处的行政区划都是明确的，但是在不按行政区划设置法院的情况下，其居住地属于哪一个法院的管辖区域却不是普通公民都能够弄清楚的，尤其是当案件涉及到管辖地的选择时，这一问题可能更加突出”。姚莉：《反思与重构——中国法制现代化进程中的审判组织改革研究》，中国政法大学出版社2005年版，第33~34页。
[21]参见宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，载《政治学研究》2000年第2期；薛刚凌：《论府际关系的法律调整》，载《中国法学》2005年第5期；田芳：《行政区划宪法条款的解读——从“省管县”体制的推行说起》，载《现代法学》2008年第4期；马怀德：《行政区划变更的法治问题》，载《行政法学研究》2016年第1期。
[22]参见秦前红、李雷：《法治视野下宪法第三十条理论与实践的冲突及消解》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2017年第5期。
[23]参见吴志刚：《我国司法区划调整问题研究——以跨行政区划设置法院为视角的分析》，载《北方法学》2014年第3期。
[24]参见郑毅：《对我国〈立法法〉修改后若干疑难问题的诠释与回应》，载《政治与法律》2016年第1期。
[25]参见许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2003年版，第90页。
[26]参见郑磊、贾圣真：《从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展》，载《华东政法大学学报》2016年第4期。
[27]参见于文豪：《县辖市问题的宪法评价与政区优化》，载《法学评论》2019年第2期。
[28]1954年《宪法》第53条第2款规定：“直辖市和较大的市分为区。”与现行《宪法》行政区划条款的不同之处在于，直辖市和较大的市不能辖县。但是，1959年全国人民代表大会常务委员会《关于直辖市和较大的市可以领导县自治县的决定》已实质变更了该款内容（可视为宪法解释），使其与现行条款趋于一致。
[29]参见刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》2015年第4期。
[30]1954年6月，田家英在宪法草案座谈会上曾谈到了省县两级制以及市下设区的特殊情况。参见韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第102页。
[31]参见许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2003年版，第89页。
[32]以杭州市为例，1957年杭县划归杭州，1958年萧山、富阳县划属杭州，1960年桐庐、临安县划属杭州，1963年建德、淳安县划属杭州。参见沈者寿主编：《杭州辞典》，浙江人民出版社1993年版，第201页。实际上，20世纪60年代初期下辖区县的非原直辖市已有很多，如太原、大同、邯郸、石家庄、保定、唐山、秦皇岛、佳木斯、鹤岗、牡丹江、鸡西、伊春、安达等。参见张晖：《县级市由谁管——市管县体制合宪性分析与省管县体制改革建议》，载《理论月刊》2016年第2期。
[33]参见马怀德：《行政区划变更的法治问题》，载《行政法学研究》2016年第1期。
[34]参见于文豪：《县辖市问题的宪法评价与政区优化》，载《法学评论》2019年第2期。
[35]参见韩大元：《认真对待我国宪法文本》，载《清华法学》2012年第6期。
[36]在实践中，国务院分别于1984年、1988年、1992年、1993年4次批准17个辖县地级市升格为较大的市。若以此为确定较大的市的标准，那么在国务院首次批准13个辖县地级市为较大的市之前，较大的市在我国并不存在。类似理解扭曲了词与物、定义与存在的关系，否则，1954年、1982年《宪法》有关较大的市的规定所为何来？
[37]参见焦洪昌：《关于“省直管县”的法律制度思考》，载《法制日报》2007年9月2日，第2版。
[38]参见韩大元：《论宪法解释程序中的合宪性推定原则》，载《政法论坛》2003年第2期。
[39]应当注意，党的十八届四中全会提出“依法赋予设区的市地方立法权”后，2015年《立法法》将地方立法权扩张至了所有设区的市。立法权意义上较大的市的概念已逐渐淡化。
[40]应予注意，我国《宪法》未规定“较大的市分为市”，因此，在实践中存在的“市辖市”缺乏依据。但是，政治话语将此类情形修饰为“省直辖的代管市”，形式上缓解了事实与规范的冲突。关于代管市的宪法问题需另文探讨。
[41]参见《刑事诉讼法》第20条至第23条、《民事诉讼法》第17条至第20条、《行政诉讼法》第14条至第17条。
[42]这里的“市（县）”既包括4个“直筒子市”，即嘉峪关市、儋市、东莞市、中山市，也包括“省直管市”，如天门市、潜江市、仙桃市、济源市等，还包括“地区”这一非行政区划下辖的市县，如大兴安岭地区的加格达奇区、漠河市、塔河县等。
[43]汉江中级人民法院作为天门市人民法院、潜江市人民法院、仙桃市人民法院的上级法院，其本身无对应地级市或地区建制（既无“汉江市”也无“汉江地区
[44]如连云港经济技术开发区人民法院、兰州新区人民法院、苏州工业园区人民法院、九华山风景区人民法院等。
[45]济源中级人民法院下辖济源市人民法院，其无对应地级市或地区建制（济源市仅为省直管市）。
[46]海南省第一中级人民法院下辖琼海市人民法院、万宁市人民法院、五指山市人民法院、文昌市人民法院、定安县人民法院、屯昌县人民法院、澄迈县人民法院、陵水黎族自治县人民法院、保亭黎族苗族自治县人民法院、琼中黎族苗族自治县人民法院10个基层人民法院，无对应地级市或地区建制。
[47]海南省第二中级人民法院下辖儋州市人民法院、洋浦经济开发区人民法院、临高县人民法院、乐东黎族自治县人民法院、东方市人民法院、昌江黎族自治县人民法院和白沙黎族自治县人民法院7个基层人民法院，无对应地级市或地区建制。
[48]1975年《宪法》曾将“地区”作为一级正式的行政区划予以明确，其第21条第2款规定，“地区、市、县的人民代表大会每届任期三年”。虽然1982年《宪法》的行政区划条款未规定地区，但一些既存地区的建制却一直延续至今。地区的行政管理机构为地区行政公署，是省、自治区人民政府的派出机关。同时，地区一般还设有省级人民代表大会的派出机构。参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年版，第204页。
[49]另外，两个“直筒子市”的法院设立则符合《法院组织法》的要求。其一，嘉峪关市设嘉峪关市中级人民法院与嘉峪关市城区人民法院，前者是“省辖市的中级人民法院”，后者是“不设区的市人民法院”；其二，儋州市设儋州市人民法院，其上级法院为海南省第二中级人民法院，前者是“不设区的市人民法院”，后者是“在省内按地区设立的中级人民法院”。
[50]参见刘松山：《开发区法院是违宪违法设立的审判机关》，载《法学》2005年第5期。
[51]三亚市与三沙市之所以形成几个区只设一个基层人民法院的体制，皆因“直筒子市”转为“设区的市”所致。如2014年国务院批准三亚市“撤镇设区”，之后各区产生党委、人大、政府、政协，但基层人民法院却一直维持着原有体制。
[52]1954年、1979年与1983年的《法院组织法》皆规定，“在省内按地区设立的和直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、直辖市人民代表大会选举”。直到1986年，无对应行政区划地方中级人民法院的产生方式才由“人民代表大会选举”变更为“人民代表大会常务委员会任免”。当时立法者所持的修法理由仅是“为简化上述人员的任免手续”。参见王汉斌：《关于修改选举法和地方组织法的说明》（1986年11月15日），载《中国法律年鉴》编辑部编：《中国法律年鉴1987》，法律出版社1987年版，第104页。
[53]参见张梁：《省统管及跨行政区划法院、检察院设置改革之宪法视角》，载《中南大学学报（社会科学版）》2017年第1期。
[54]底高扬：《目标、限度与进路：跨行政区划司法管辖制度的宪法学思考》，载《法商研究》2017年第1期。
[55]参见吴志刚：《我国司法区划调整问题研究——以跨行政区划设置法院为视角的分析》，载《北方法学》2014年第3期。
[56]参见[德]罗伯特・阿列克西：《法律论证理论》，舒国滢译，商务印书馆2019年版，第300页。
[57]参见[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第37页。
[58]同时须一并修正我国《地方组织法》第44条第11项“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免”的规定。
作者简介：聂友伦，法学博士，华东师范大学法学院副教授。
文章来源：《人大法律评论》2021年第2辑，法律出版社2022年版。
