摘 要：基于我国四部《刑事诉讼法》的变化，可以发现公诉权的变迁经历了四个阶段。1979年的《刑事诉讼法》确立了主要基于免予起诉权的裁判性公诉权，在一定范围形成了一种有限范围内检察机关定罪的司法模式。1996年的《刑事诉讼法》废除了免予起诉，同时设立了酌定不起诉、证据不足不起诉，公诉权进入了整体缩减阶段。2012年的《刑事诉讼法》新增了附条件不起诉，公诉权有所恢复性增长。2018年的《刑事诉讼法》创设了特别不起诉制度，并将量刑建议权纳入公诉权，公诉权迎来了新一轮强势扩张，基于量刑建议权的新型检察官司法得以显现。在认罪认罚从宽制度全面推行的背景下，这种新型、广泛适用的检察官司法模式将大概率成型。但如何确保其公正性、科学性，需要在考虑历史经验和观瞻世界发展潮流的基础上不断加强程序建设。
关键词：公诉权；检察官司法；量刑建议；认罪认罚；不起诉
引言
对于检察机关而言，公诉权无疑是一直拥有的基础性权力，相较于行政检察、公益诉讼检察等晚近甚至新兴内容，其根本性地位决定了任何对检察机关现实和未来发展的讨论都不可能绕过此主题。随着2018年国家监察体制改革和认罪认罚从宽制度的全面实施，这一权力的重要性更加凸显。那么，如何从历史与现实的角度认知这一权力的发展，展望其未来呢？虽然只有学者从不同角度回应了这一问题，但仍有讨论的价值。笔者拟基于历史谱系学的研究进路，梳理其变迁、洞察发展脉络进而预测未来的发展。之所以采取这样的研究思路，原因在于自1978年检察机关重建以来，公诉权的行使已逾40年。在“少捕慎诉慎押”等刑事司法政策出台，检察机关的履职理念和方式面临重大变化的背景下，以公诉权的变迁为线索观瞻刑事诉讼制度改革是一个较为新颖的视角。如是，笔者将改革开放以来公诉权的变迁置于刑事诉讼制度发展的大背景下，从四部《刑事诉讼法》的变化对公诉权的影响出发，评述公诉权的变迁，展望其未来可能的发展方向。
一、“定罪司法”：裁判性公诉权的确立及其反思
当代中国第一部《刑事诉讼法》（以下简称“79《刑诉法》”）颁布于1979年7月，实施于1980年1月1日。这是我国检察制度在1978年恢复以后，第一次以立法的方式确定检察机关的刑事诉讼职能。以大历史视角回顾，这是一部较为完整的刑事诉讼法律规范，较为全面地囊括了公诉权的基本权能。具体而言，79《刑诉法》规定的公诉权包含五项主要内容，分别是：第95条规定了提起公诉权，“凡需要提起公诉或者免予起诉的案件，一律由人民检察院审查决定”；第101条规定了免予起诉权，“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉”；第104条规定了不起诉权，“被告人有本法第十一条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定”；第112条第1款规定了支持公诉权，“人民法院审判公诉案件，除罪行较轻经人民法院同意的以外，人民检察院应当派员出席法庭支持公诉”；第130条规定了抗诉权，“地方各级人民检察院认为本级人民法院第一审的判决、裁定确有错误的时候，应当向上一级人民法院提出抗诉。”
这一时期的公诉权较为强大，其突出表现为可以对有限案件范围内的案件行使免予起诉权。追溯历史，免予起诉“诞生于肃反运动的司法实践，确立于审判日本战犯的立法”。在79《刑诉法》出台后，免予起诉的适用对象是已经实施了特定的犯罪行为，但具备《刑法》规定可以免除刑罚条件的被告人。表面上看，这似乎是立法者基于便宜原则赋予检察机关一定的自由裁量权。但免予起诉权实质上可以视作法律赋予检察机关的裁判性权力。从法理上看，定罪和量刑是刑事审判的核心内容，行使定罪权的主体也应当是法院——这为79《刑诉法》第3条所确定。然而，免予起诉权突破了这一限制：对符合法定条件的特定犯罪，若检察机关决定起诉，即使最后被告人未被判处刑罚或免除刑罚，是否有罪的裁判依然由法院作出；但一旦检察机关对被告人免予起诉，就相当于检察机关在法律上确立了被告人有罪但免刑。在此情况下，检察机关事实上拥有了判定被告人有罪的权力，被免予起诉的被告人承担与定罪免刑判决相似的法律后果。值得注意的是，免予起诉缺乏有效的监督制约。虽然79《刑诉法》规定对免予起诉决定，公安机关可以要求复议和提请复核、被告人与被害人可以申诉，但复议复查主体是作出决定的检察机关或是碍于多种因素而倾向于维持原决定的上一级检察机关，制约很容易流于形式。同时，尽管被告人可以申诉，但在审查起诉期间被告人无权委托律师为自己辩护；在免予起诉中，被告人亦无法对有罪决定提起上诉。如是，手握免予起诉权的检察机关成为了强大的准司法机关，公诉权亦成为了强大的司法性权力。
可以认为，这一时期的公诉权呈现“双轨制”的形态：检察官公诉与“检察官裁判”。所谓“检察官公诉”，意味着检察机关行使起诉权，由法院裁判。所谓“检察官裁判”，则是指检察官通过免于起诉权的行使而在法官不参与的情形下行使有罪决定权。早在40年前的改革之初，我国司法实践中即形成了一种检察官司法模式，其突出表现是检察官通过免予起诉行使实质定罪权并产生与法院判决相同的有罪效果。在不需接受法官审查的背景下，实际上铸造了一种法官裁判与检察官裁判并存的“双轨”司法模式。这种检察官司法的案件范围没有明确的立法限制，其与法官司法构成了一种多方位的竞合关系。但需要强调的是，这一时期绝大多数案件的定罪还是由法官裁判，检察官司法只是少数情形。同时，检察官与法官主要在定罪层面形成了“双轨”的局面，作为审判权另一重要组成部分的量刑仍是法官“单轨”。不过，定罪层面的“双轨”已然能令其决定相当案件的有罪处理。
应该认为，这一制度的适用并不完美。20世纪90年代有学者认为免予起诉有诸多弊端。例如，其令检察机关集侦、诉、审三权于一身，根本上违反了公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约原则。更为重要的是，其实践层面也出现了异化——不是所有被告人都能平等地免予起诉。据相关研究，以某省为例，对于公安机关移送的刑事案件，检察机关免予起诉的适用率较低，仅有8%左右（最高为13%）；但在职务犯罪方面，免予起诉适用率却较高，达到了30%左右（最高为63%）。这种不平衡导致了两种后果：一是部分有罪的、应当被起诉并被判刑的被告人最终没有被起诉而免除了刑罚；二是少数情况下无罪的、不应当被起诉的被告人反而被定了罪。今天看来，这一制度的实践挫折可能与恢复伊始的检察机关缺乏司法的人才、经验、程序保障等有关。换言之，相比于长期从事审判的法院，缺乏裁判经验的机构与人员在没有周密程序机制下从事定罪与否的裁判性活动，问题必然凸显。
二、起诉裁量：公诉权的界域调整
随着1996年《刑事诉讼法》（以下简称“96《刑诉法》”）的实施，当代中国公诉权的变迁进入了第二阶段。整体而言，96《刑诉法》在重要性上仅次于79《刑诉法》，其在刑事诉讼的理念、结构与程序方面拓展了79《刑诉法》。相较于79《刑诉法》确立的强势“双轨制”公诉权，96《刑诉法》整体有所缩减。最突出的表现就是96《刑诉法》删除了原79《刑诉法》第101条，废除了免予起诉制度，令公诉权回归了不定罪的单轨制。相应的，96《刑诉法》第12条规定，“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”，从而确立了法院统一行使定罪权的原则。废除免予起诉彼时在理论界和实务界引发了不小的争论。有学者认为，免于起诉还未到彻底废除的地步，呼吁对其保留完善。在公诉权因免予起诉而强大的背景下，废除免予起诉就相当于取消了这一强大的“武器”。从结果上看，基于检察官定罪裁判的“双轨制”的公诉权行使形态基本上宣告结束；检察机关的公诉权范围发生重大调整，一些符合免予起诉的案件被调整到酌定不起诉范围；原有的证据不足案件的处理决定，则正式确立存疑不诉。由此可见，公诉权的权力界域发生重大变动：虽然检察机关原来的定罪裁判权被取消，但起诉裁量范围扩大，并且立法还赋予其证据不足不起诉的权力。整体而言，公诉权的权力范围有所缩减，且无论是酌定不诉还是存疑不诉，均遵循了无罪推定原则，更有利于被追诉人权利保障，彰显了公诉程序的正当性。
就酌定不起诉或者说微罪不起诉而言，96《刑诉法》第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”这与79《刑诉法》关于免予起诉的规定有些相似。但96《刑诉法》给酌定不起诉加上多道限制：其一，酌定不起诉的适用条件增加了“犯罪情节轻微”。虽然理论界和实务界对“犯罪情节轻微”是指“罪名轻、情节也轻”还是“只要情节轻”存在争论，但相较于只要求“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的免予起诉制度，酌定不起诉增加了“情节轻微”的前提，这就在规范层面将原先绝大多数本可适用免于起诉的犯罪排除出了酌定不起诉的大门。实践中的情况亦是如此。据相关研究，在2012年《刑事诉讼法》修改前的一段时间里，我国检察机关酌定不起诉的适用率不足4%，相较于免予起诉已大幅降低。其二，酌定不起诉的监督制约强于免予起诉。依照96《刑诉法》第144、145、146条的规定，对不起诉决定，公安机关可以要求复议复核、被告人可以申诉、被害人可以申诉或提起自诉，其适用新增了自诉制约方式。同时，包括酌定不起诉在内的不起诉还成为了检察机关内部案件质量评查的重点，这意味着检察机关内部酌定对不起诉的管控较为严格。不难发现，因为酌定不起诉适用的监督制约，检察机关在适用酌定不起诉时“颇有些‘小心翼翼’的味道”。实质上，免予起诉和酌定不起诉是两种大不相同的制度，酌定不起诉仅是一项程序性决定，不具有有罪认定的实体法律效力，似乎并不如免予起诉强大。但在笔者看来，酌定不起诉与免予起诉制度设计的效果在某种程度上仍是一致的——都是已经实施了特定的犯罪行为但具备一定条件的被告人免受刑事制裁，即“有罪不起诉”。由此可见，96《刑诉法》的酌定不起诉是79《刑诉法》的免予起诉的替代措施，尽管其无法弥补免予起诉废除后的空缺。
就证据不足不起诉而言，其直接增加了公诉权的容量。79《刑诉法》并未明确规定存疑不起诉。因此，对于经过审查起诉及补充侦查，仍不能达到起诉标准的案件，既不能根据《刑诉法》第11条和第104条作出绝对不起诉的决定，也不能根据《刑诉法》第101条作出免予起诉的决定。同时，《刑诉法》也没有规定其他处理方式。这就导致检察机关对证据不足的案件缺少公诉决定权。这部分案件通常是以退卷方式退回公安机关自行处理，从而回流到侦查阶段，由公安机关按无罪案件进行处理。从诉讼法理上讲，这并不合理，而且造成了程序倒流。因为侦查终结移送审查起诉的案件，都应由检察机关依法作出正式的处理决定。鉴于这一立法缺陷，96《刑诉法》作出重大调整，即第140条规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”这种不起诉的加入丰富了不起诉的内涵，特别是针对彼时中国的司法实践，证据不足不起诉带来了某种新的观念，即在基本证据存在问题，不能作出确定性的事实认定和法律认定时，更不能向法院提起公诉。必须承认，在证据法学研究重启、证据法是“法治的基石”还未被普遍接受的20世纪90年代，证据不足不起诉的创设确有相当价值。尽管后续的司法实践显示，证据不足不起诉的适用率并不高，远未达到免予起诉的水平。需要指出的是，本阶段公诉权的主旋律仍是“单轨制”，两种不起诉处理的案件范围很小、实践成效相当有限，且不涉及实体性的裁判权，无法与前一阶段的检察官定罪裁判相提并论，不存在79《刑诉法》确立的检察官司法。尽管酌定不起诉和证据不足不起诉扩展了公诉权，但加减下来这一时期的公诉权仍然是局部略微增加、整体缩减。
三、附条件不起诉：公诉裁量权的扩张
随着2012年《刑事诉讼法》（以下简称“12《刑诉法》”）的修改并实施，公诉权的发展进入新阶段。相较于1979年的历史高点和1996年的整体缩减，2012年的公诉权得以恢复性增长。这主要体现在附条件不起诉层面。12《刑诉法》第271条规定：“对于未成年人涉嫌刑法第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，检察院可以作出附条件不起诉的决定”。早在本世纪初，陈光中先生便指出我国检察机关起诉裁量权过小，呼吁增设附条件不起诉以扩展不起诉的适用范围。其后，12年《刑诉法》正式确立了附条件不起诉。不过，12《刑诉法》确立的附条件不起诉仅适用于犯特定罪、具备一定条件的未成年人，其适用范围不仅远窄于理论界的建议，适用方式也相对模糊。事实上，这种偏保守的立法确遭到了理论界的批评。同时，附条件不起诉的设立带来了其与酌定不起诉之间的关系问题。陈光中先生在呼吁增设附条件不起诉时就指出，“附条件不起诉与裁量不起诉在一些案件中可能是选择关系”。在立法不置可否的情况下，二者的逻辑关系却是问题。有学者认为，附条件不起诉与酌定不起诉本应是共生关系，但因12《刑诉法》制度设计的缺陷，二者实际上形成了一种含混、竞合的关系。
笔者认为，从立法目的出发，附条件不起诉在制度层面实际上扩展了起诉裁量权的范围。相较于酌定不起诉的微罪，附条件不起诉针对的是未成年人犯罪，其中包含了部分轻罪；从刑罚适用角度看，既包括了依法不需要判处刑罚或免予刑事处罚的情况，也包括了可以判处一年以下有期徒刑、拘役的情况，扩大了适用不起诉的案件范围。尽管两种制度并存有时会导致检察机关在办理部分案件时陷入优先适用何种不起诉的困境，但也确实增强了检察机关的起诉裁量权。在这层意义上，附条件不起诉的设立标志着公诉裁量范围扩大，原本的有罪不起诉再次得以增强：从内涵丰富、囊括众多犯罪类型的免予起诉到1996年急剧压缩有罪不起诉的空间，仅保留微罪一小块“自留地”；再到2012年随着附条件不起诉的增设又令有罪不起诉的空间明显增加，不再局限于微罪。事实上，在12《刑诉法》实施后，全国检察机关附条件不起诉与酌定不起诉适用率的总和很快便超过免予起诉的适用率，多数年份保持在10%以上，个别年份甚至达到了20%；可以说，从数据层面观察，12《刑诉法》确立的附条件不起诉与酌定不起诉的并行模式适用量上已多于免予起诉，检察机关决定案件有罪不诉结果的理论范围和实践效果已有较大幅度的扩张。
应当明确，尽管公诉权在扩张，但其并没有达到1979年公诉权的强大程度。正如上文所述，免予起诉不只简单的有罪不起诉，它在实质上行使了法院的有罪审判权，受到的制约也不充分，是典型的、能与法官司法（裁判）并列的检察官司法（裁判）。虽然附条件不起诉的实践效果有所增强，但其适用范围较小，且不产生有罪认定的实体效果，还受到较强的监督，仍很难与免予起诉相提并论，因而至多只能算小范围以程序性手段做出有罪不诉，尚不能称之为检察官司法。但相较于96《刑诉法》废除免予起诉、只保留微罪不诉这一点空间，12《刑诉法》下的公诉权的确得到了明显恢复性扩展。
四、迈向新型的定罪量刑式检察官司法？公诉权的强势扩张
2018年《刑事诉讼法》（以下简称“18《刑诉法》”）实施后，检察机关的公诉权又进入了强势扩张的新阶段，有迈向新型检察官司法的趋势。具体而言，中共十八大以来，伴随司法体制改革和监察体制改革，刑事诉讼制度需要做出相应的改革，公诉权也因此得到进一步发展。18《刑诉法》对公诉权进行了多项扩展，其中最重要的有两项：一是新增特别不起诉。18《刑诉法》第182条第1款规定：“认罪认罚案件中，犯罪嫌疑人自愿、如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”不难发现，特别不起诉适用的案件范围虽为认罪认罚案件，却未像酌定不起诉和附条件不起诉那样将范围限定为微罪或特定轻罪。似乎从这层意义上讲，特别不起诉制度的适用没有案件范围限制，任何罪名理论上都可以适用。笔者认为，特别不起诉更应被视为一项重罪不起诉的权力——特别不起诉在立法层面有明确的规定，如重大立功或涉及国家重大利益，经最高人民检察院核准等程序，公安机关可以撤案、检察机关可以不起诉，如此程度严重、特别严重的犯罪便被囊括进了不起诉的范畴内，或者说如此立法的主要思路在于给予重罪不起诉的机会，否则特别不起诉将与酌定不起诉和附条件不起诉产生竞合。由此，特别不起诉的创设一方面令有罪不起诉的范围进一步扩大；但另一方面，增加了特别不起诉后的不起诉在范围上仍然无法覆盖很大一部分轻罪，难以与基本无适用范围限制、所受制约不强的免予起诉相比。在犯罪严重程度层面，特别不起诉大于免予起诉：免予起诉在立法上虽未明确规定适用于轻罪或重罪，但其实践中应用较多的并非特别严重的职务犯罪。
值得注意的是，设置特别不起诉是参考国际和国内需要相结合的成果。其一，在国际上，不少域外法治发达国家都建立了“暂缓起诉”制度，即“检察机关对罪该起诉，但以暂不起诉为宜的被告人，予以定期考验、中止追诉的刑事诉讼制度”。为了国家利益和重大社会公共利益对个人或企业采取不起诉的措施在国际上是较为普遍的做法。我国12《刑诉法》虽建立了类似的附条件不起诉制度，却只适用于特定的未成年人犯罪。18《刑诉法》增设的特别不起诉制度虽然与“暂缓起诉”制度存在差异，但可以理解为中国式的“暂缓起诉”制度。其二，在国内法的实践中，对重罪采取不起诉是符合我国国家利益的。总而言之，对于我国刑事诉讼法的制度与实践而言，特别不起诉制度的增设是历史性的，再次扩展了罪不起诉的范围，免予起诉废除后产生的巨大空缺正以另一种形式填补，且这种形式相较于免予起诉更加合理（例如，受到多方监管制约），可谓是一种司法进步。从司法实践看，当下另外三种不起诉的适用率有了明显提升，例如，2022年1月至6月，全国检察机关不起诉率达到了23.5%，同比增长9.1个百分点。尽管特别不起诉目前还未有显著的实践成效，但上述数据也说明了检察机关借不起诉制度能决定的案件范围及数量越来越大。
公诉权的第二项扩张是具有拘束力的量刑建议权，这是新型检察官司法的支柱，是在检察院与被告方均确认被告人有罪之后，关于具体量刑的实际决策。18《刑诉法》第201条第1款规定，“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但有下列情形的除外”。早在12《刑诉法》出台前，有学者提出，“量刑建议权属于公诉权的一项独立权能”。但严格来讲，量刑建议是检察院公诉请求的具体化，量刑建议权应从属于提起公诉权。18《刑诉法》实施后，情况发生了变化，即在认罪认罚从宽制度下，检察院提出的量刑建议具有“法院一般应当采纳”的效果，对法院具有一定拘束力，而非单纯的求刑权。基于该权力的属性，笔者认为，有必要将认罪认罚从宽制度下的量刑建议权单独划分为一种公诉权的权能。事实上，18《刑诉法》对量刑建议权的规定是服务于认罪认罚从宽制度的，即令量刑建议权具备实体属性，确保检察机关对多数认罪认罚案件决定的主导乃至整个制度适用的主导。然而，就量刑建议权的规范而言，笔者认为其“一般应当采纳”的表述将“一般”理解为“原则上应当”，即认罪认罚程序合法、量刑建议无明显不当，法院应当采纳量刑建议。如此一来，量刑建议权成为一项强大的权力：当量刑建议权以“应当”的形式出现时，检察机关便得以令被告人接受有罪认定的结果且获得从轻处罚，即在事实上得到了“定罪+量刑”的结果，实现检察官司法。不过，18《刑诉法》所规定的“一般应当采纳”的量刑建议权并不如当初免予起诉那样侵犯了法院审判权。因为从法理上讲，检察机关提出的仍是“建议”，是否听从的决定权仍握在法官手中。正可谓“刑事诉讼的变革并非一条直线，也不是朝着一个方向努力的，而是由众多不同的主体往不同的方向合力而成。”笔者在检察院机关与法院的调研显示，在量刑建议权创设之初，多数检察机关并不适应，也不善于行使这项权力，甚至不知道如何提出量刑建议，往往需要与法院协商后才能得出量刑建议。但随着时间的推移，检察机关不断与法院沟通，学习掌握法院量刑的考虑因素甚至用技术性方法辅助量刑建议的作出。因此，检察机关逐渐提出了更加精准的量刑建议。当前，在绝大多数情况下，检察机关的量刑建议权行使得很好。
笔者在调研中还发现，法院从原来的不习惯采纳甚至有时候不采纳和要求检察机关改变量刑建议发展到现在越来越多地采纳、认同检察机关的量刑建议。依据最高人民检察院发布的2022年1月至6月全国检察机关的办案数据，适用认罪认罚从宽制度结案的人数占总人数的85%以上，检察机关提出确定量刑建议占量刑建议数的90%以上，法院采纳数占量刑建议数的95%以上。
整体上，主要基于量刑建议权，辅之以特别不起诉，18《刑诉法》确立的公诉权相较于12《刑诉法》有了大幅扩张，其地位甚至直追79《刑诉法》确立的强势的公诉权。在此意义上，量刑建议权带给了检察机关决定案件处理结果层面的巨大权力，进而将在很大范围内形成检察官司法的局面。不过，检察机关在这一模式下没有最终的裁判权，定罪量刑仍由法院最后确认——正如上文所述，当前检察官司法的主要体现为检察官令被告人接受有罪认定后，通过量刑建议权让法官接受从轻的处理“建议”，从而决定案件的处理结果。相比于79《刑诉法》确立的不受法院约束审查的检察官定罪裁判的司法模式，18《刑诉法》确立的检察官定罪量刑的司法模式实际上偏向实质性，却非程序性独断。就此而言，当前的检察官司法是一种与1979年的检察官司法存在区别的新型检察官司法。
前 瞻
审视1979-2018年公诉权的变迁，不难发现，其每一次的发展都由《刑事诉讼法》制定或修改而直接引发。具体而言，1979年“双轨制”的强大公诉权是由于1979年检察机关正恢复重建，为充分发挥检察机关的作用，立法者对于其制度性权力的设计持信任和大力支持的态度。在宏观因素的作用下，具有实质性定罪权能的免予起诉权被赋予检察机关，检察官定罪裁判的司法模式由此形成。至96《刑诉法》修改时，79《刑诉法》确立的公诉权已有了10余年的实践运行经验，利弊明显呈现，尤其是免予起诉权的弊端显然不适于国家打击职务犯罪的需要及保护权利的公众呼声，因而最终被废除，公诉权也由此缩减，检察官司法随之消失。主要基于1996年以来的司法实践经验，2012年公诉权恢复增长，但检察官司法并未重现。至2018年，得益于社会主义法治建设的大力推进，基于我国现实需要和参考域外经验而创设特别不起诉，为保障认罪认罚从宽制度的顺利运行而规定量刑建议权，新型司法模式显现。
历史轮回，尽管公诉权的两次强势及两轮检察官司法的内容不一，仍可清楚看到检察官司法经历了否定之否定、螺旋式上升的过程。轮回的背后是公诉权的司法化趋势。正如前文所述，79《刑诉法》确立的公诉权拥有定罪权这一裁判权力，96《刑诉法》与12《刑诉法》都否定了此种性质的权力，18《刑诉法》借认罪认罚背景下的量刑建议权在某种程度上复兴了这种公诉权。
而作为检察权核心的公诉权，40余年变迁的方向无疑是实质上的司法化。就此而言，司法化的公诉权及其与法院审判权的“竞合”未来必将引发中国刑事诉讼模式的进一步变革。基于以上论析，笔者对公诉权的未来发展提出两点前瞻：
一是新型的检察官司法大概率成为普遍现象。基于认罪认罚从宽制度的大规模适用及量刑建议的普遍、有效采纳，未来整个公诉权必然进一步增强。如上文所述，这种趋势表面上是公诉权的强化，实际上是在追求效率的指导思想下公诉权的司法化：这意味着公诉权再次成为准司法权，且更加广泛地通过司法化的方式特别是法院最终审定的确认机制应用于绝大多数案件处理中，从而在程序保障方面超越79《刑诉法》所确立的免予起诉自主行使机制。
公诉权的司法化有世界性背景，即追求司法效率成为国际性的趋势。随着我国严重暴力犯罪所占比例不断降低、追求办案效率的提升，认罪认罚从宽制度在刑事司法中的地位必将得到进一步强化，必然成为绝大多数案件的处理模式。未来检察机关可以将精力更多地放在如何更好地行使公诉权层面，尤其是认罪认罚案件的把握、处理工作。进一步讲，谁未来能主导认罪认罚从宽制度，谁就相当于在未来的刑事司法中占有了先机和强大的话语权。与此同时，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策的实施，也为检察机关行使自由裁量权并作出不起诉决定提供了更多的制度空间。这实际上也会助力于公诉权的行使。
二是需要避免可能的检察官不当司法的消极影响。新型检察官司法主要体现在基于认罪认罚从宽制度中量刑建议权的实践。检察机关在案件处理中的话语权越来越强，从而可能主导、决定大量刑事案件的处理结果，更多地影响审判机关，甚至还会对“以审判为中心”的理念与程序装置造成冲击。
客观地讲，这种趋势并非完全是好事。其一，这意味着在控辩双方中，控方处于明显的强势、优势地位。此种现象可能会带来一系列问题，如影响被告人委托律师的积极性，压缩律师、被告人的实质性话语权等。尤其值得关注的是，在认罪认罚从宽制度中，检察机关主导了程序的进程之后，能否切实保证被追诉人认罪的真实性与自愿性？对此，必须做进一步谨慎把握。其实，域外司法实践已经充分显示，检察权过于强大已经诱发了权利保障方面的诸多问题，一些国家也在积极探索如何适当限制公诉权的过度行使。其二，未来的量刑建议权、强势公诉权乃至检察官司法该如何展开呢？一方面，非法院化的司法已成为世界性趋势。权力的正确行使与相关的保障、制约机制建设和有效推行非常重要。为此，要从程序化方向打造公正行使的裁判性公诉权，通过一种律师与当事人可以充分参与的公正程序来决定检察官如何提出、实现其定罪和量刑主张。其中，当事人及其律师的意见应该充分发表并得到应有考虑，检察官决策应该充分考虑和适当回应，从而构建出检察机关与被追诉方之间畅通的沟通渠道与良性的互动、接受机制；另一方面，应构建权力的互相制约机制。法官不应该消极而应适当作为以确保司法过程和结果的公正、公平，即以法官的适当、最终的审查决定来恰当制约检察官司法，避免过于效率化的检察官司法所带来的一系列问题。如此，才能确保刑事司法包括认罪认罚从宽制度的更好实施，确保司法的公平正义。
左卫民，法学博士，四川大学法学院教授、博士生导师。
来源：《法学论坛》2023年第2期“学术视点”栏目。
