内容提要：随着全面从严治党战略的深入推进，党内法规数量急剧上升，党内法规学已然成为热门学科，党内法规解释则是该学科的重点研究内容。党内法规解释的功能主要有厘清含义、化解冲突、填补漏洞、维护权威、推动党内法规学发展等五个方面。党内法规解释应当坚持尊重文义、弘扬党章精神、坚持民主集中制、适应党的事业发展、符合宪法与党章规定等五项原则，这是在既有研究基础上再结合法律解释理论所得出的结论。党内法规解释的主体具有开放性，它们主要有制定主体、授权主体、多元主体与其他主体等。党内法规解释须遵循一定的程序，既定的解释程序需要进一步完善。党内法规的有权解释与党内法规具有同等效力，而无权解释则具有说理性效力。党内法规解释理论的发展，有助于党内法规的正确适用，从而为全面从严治党提供坚实的党内法规解释力量。
本文系国家社科基金项目“完善党和国家监督体系研究”的阶段性成果。全文首发在《法治社会》2023年第3期第71-86页。为便于阅读，已删去相关注释，如需全文，请查阅《法治社会》或在中国知网下载。
关键词：党内法规解释 功能 原则 主体 程序 效力
党内法规的解释，是党内法规学最基础的内容。何谓法学？可能每个法律人心中都有自己的答案，但法学就是有关法律解释的学问，这个论断应该不会遭人反驳。离开了对法律的解释工作，法学就被去掉了“骨髓”而只剩下“皮囊”了。同理，解释也是党内法规学的“骨髓”，没有解释的党内法规学，也就徒有一副学科的“皮囊”。不重视党内法规解释的党内法规学，是幼稚的。
何谓党内法规解释？“马克思主义理论研究和建设工程”的党内法规学教材把它界定为：“有权机关根据特定权限和程序，按照一定的原则和标准，对党内法规条文的具体含义进行阐释和说明，以助于党组织和党员更加准确地理解、遵守和执行党内法规。”在《〈中国共产党党内法规解释工作规定〉释义》中，中共中央办公厅法规局对“党内法规解释”这个概念是这样界定的：“有权机关根据规定权限和程序，按照一定原则和标准，对党内法规条款的具体含义或者适用问题作出的权威的、具有普遍拘束力的解释。”以上两个高度类似的概念，对党内法规解释这一活动予以明确，但从党内法规学的学科意义来说，以上界定并不足以对党内法规解释的基本理论提供足够的资源。党内法规学能够成为一门新兴的独立学科，与党内法规作为一种政党自治规范需要解释密不可分，也与党内法规的解释本身就是一种基于学理的技艺息息相关。因此，党内法规学应当像重视党内法规的制定与实施一样，重视党内法规解释。虽然党内法规解释与法律解释具有相似性，但也有诸多特色乃至差异之处。有鉴于此，本文拟从党内法规解释的功能、原则、主体、程序、效力等五个维度对之展开深入的探究，希冀借此丰富和发展党内法规解释理论。
一、党内法规解释的功能维度
党内法规尽管不是通常意义上的法律，但它与法律之间具有天然的“亲缘性”，均属于法治规范体系的有机组成部分。党内法规解释之所以重要，是因为党内法规拘束力的有效发挥，往往以党内法规的解释为基础。为了进一步认知党内法规解释现象，我们应当追问党内法规解释的功能何在。关于党内法规解释的功能，可以从以下五个方面来展开讨论。
（一）厘清党内法规规范的含义
由语言组合而成的党内法规规范，其含义并非清晰可鉴。关于党内法规语言的模糊性，有很多学者做过研究，其结论都认为，要完全避免党内法规用语的模糊性问题是不可能的。例如，石佑启教授指出：“有些党内法规的规范过于笼统、原则，存在着大量的倡导性、号召性等模糊规范，其执行过程的明确性、禁止性、强制性无法保证。”而陈光教授也认为：“党内法规文本的模糊性较强，主要表现在一些表程度的动词、副词和形容词使用较多，一些表性质状态和心理活动的词语或语句使用较多，而且很多条款设置了道德性准则或品质性要求。”凡此种种，都充分说明党内法规规范的真意何在，唯有通过解释的方式才能寻觅到。所以，党内法规解释的一项基本功能，就是厘清党内法规规范的含义，以增强党内法规的适用性。
（二）化解党内法规之间可能的矛盾或者抵触
所谓党内法规矛盾，主要是指不同的党内法规条款，就同一种或同类型的党内关系，作出了两种甚至多种相互“打架”、明显不协调的规定。而所谓党内法规抵触，主要是指就同一种或同类型的党内事务，作为下位阶的党内法规与上位阶的党内法规规定得不一致，前者违反了后者。可以说，抵触是矛盾的一种特殊情形。不管是矛盾还是抵触，都是党内法规之间产生了冲突。在适用党内法规之时，就需要通过解释的方式来化解这种冲突，以消除党内法规适用过程中面临的规范选择难题。
（三）填补党内法规可能的漏洞
国家法律可能存在漏洞，作为一种政党自治规范的党内法规同样会出现漏洞。而填补党内法规漏洞的方式之一就是解释。党内法规解释填补漏洞的方式有两种：一是具体解释，即在处理党内事务时发现既有的党内法规规范存在着漏洞，随即申请启动解释以填补漏洞，使既有的党内法规规范，能够对正在处理的党内事务发挥规范效力；二是抽象解释，即认为某个党内法规规范可能存在着漏洞，将影响到其规范功能的覆盖面，未雨绸缪而申请启动解释，以“提前”将其漏洞补上。在实践中，具体解释和抽象解释可以“双管齐下”。到底选择何种解释方式来填补党内法规漏洞，取决于多种因素，不能一概而论。与重新修订党内法规以填补漏洞的方式相比，党内法规解释不只是具有效率上的优势，而且，它还有利于维护党内法规的稳定性与权威性。所以，面对党内法规漏洞，着手党内法规修订其实是一个次优的选择，最优的方案还是通过解释来填补漏洞。
（四）维护党内法规的稳定与权威
以解释的方式来厘清党内法规的模糊含义、化解党内法规的冲突、填补党内法规的漏洞，凡此种种，都是旨在维护党内法规的稳定，使得既有的党内法规免于被频繁地修改，同时避免制定更多新的党内法规来解决党内关系问题，致使对党内关系的规范处理坠入“钱穆制度陷阱”，造成前后矛盾、执行困难的现象。在管党治党过程中，我们也要时刻警惕“钱穆制度陷阱”，党内法规并不是制定得越多越好，而要充分地利用党内法规解释机制，来化解既有党内法规制度中的不足之处，以维护党内法规的稳定性与权威性。
美国法学家罗斯科·庞德有这样一句名言：“法律必须稳定，但又不能静止不变。因此，所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。”把罗斯科·庞德这句话中的法律换成党内法规，同样成立。换句话说，党内法规自身既要求稳定，但是它确实又不能静止不变。在稳定与变化之间架设起解释的“桥梁”，是在稳定性与变化性之间保持平衡的一种有效方法。通过解释，一方面可以维护党内法规文本最基本的稳定，另一方面又能够促使其规范含义新陈代谢，使之适应党内关系变迁的时代发展需要，这就是党内法规解释的重要价值所在。党内法规解释如同法律解释，它的功能是多方面的。解决党内法规适用中的难题，当然是其一项重要的功能，但捍卫党内法规自身的稳定性与权威性，可谓是党内法规解释的一个具有全局性影响的关键功能。
（五）推动党内法规学的发展
毫不夸张地说，解释对于党内法规的实施有多重要，它对于党内法规学的发展就有多重要。党内法规解释不只是促进党内法规解释学的产生和发展，还能推动整个党内法规学的发展。党内法规解释学属于党内法规学的一个重要组成部分。绝大多数党内法规概念的内涵与外延，都是在党内法规解释过程中变得清晰可辨，并得到不断的发展与完善。与此同时，在党内法规解释过程中，也产生了一批党内法规学的学术概念，对党内法规学话语体系的丰富和发展贡献良多。不管是党内法规固有概念内涵与外延的确定及完善，还是学术概念本身的产生和发展，这些都是党内法规学作为一个独立学科得以形成，并走向成熟的重要动力机制。
一言以蔽之，党内法规学作为一门学科，想要发展和成熟，离不开党内法规解释，这是它所能凭借的最重要的武器。正是在解释的过程之中，党内法规学找准了自己的研究对象，并形成了自己独特的研究方法。因此，党内法规解释堪称是推动党内法规学发展的引擎，党内法规学务必始终高度关注，并深入研究党内法规解释现象。
二、党内法规解释的原则维度
作为党内法规实施中的一环，党内法规解释应当受一定原则的制约。关于党内法规解释原则，《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《党内法规解释工作规定》）第四条规定：“解释党内法规应当遵循《中国共产党党内法规制定条例》第七条规定的党内法规制定原则，忠实于党内法规原意适应党的事业发展需要和党的建设实际，不得违背党内法规的制定目的和基本精神。”《党内法规解释工作规定》所确定的党内法规解释主体都是有权解释主体，这就意味着《党内法规解释工作规定》意义上的党内法规解释，是一种有权解释，实际上只是有权机关必须遵循的解释原则。
而党内法规学上的党内法规解释主体，还包括所有无权解释的解释主体。所以，党内法规学上所讨论的党内法规解释原则，不应完全等同于《党内法规解释工作规定》所确定的原则，应当在党内法规所规定的解释原则基础上展开深入探讨，唯有如此，党内法规学才能担负起为实践中的党内法规解释提供思想基础和行为指引的学科职责。而无权解释主体对党内法规进行解释时，是不是有必须严格遵循的原则？如果有，具体又是什么原则？凡此种种，也是党内法规学在讨论党内法规解释时不应忽略的问题。
关于党内法规解释原则，章志远教授曾指出，可以把它提炼为“三个结合原则”，即“政治属性与法律属性相结合原则”“尊重原意与适应需求相结合原则”“整体性与特殊性相结合原则”。总体上看，这“三个结合原则”当然是合理而又全面的，但是该“三个结合原则”本身有点抽象，可操作性并不强。例如，“政治属性与法律属性相结合原则”，这两种属性在解释过程中具体如何实现结合，两者之间结合的空间又有多大？还有“整体性与特殊性相结合原则”，什么叫整体性，什么叫特殊性？这两者之间又如何才能实现有效的结合？诸如此类的疑问，要回答起来是不容易的。所以，党内法规学需要进一步总结、归纳出更为具体的党内法规解释原则。
在既有研究基础上，本文提出党内法规解释应当坚持这样五项原则：一是尊重党内法规规范的文义；二是弘扬党内法规精神；三是坚持民主集中制；四是适应党的事业发展需要；五是符合宪法和党章的规定。
（一）尊重党内法规规范的文义
所有的党内法规都是由语言组成的，由于词语的文义本身都富有一定的弹性，所以解释党内法规规范时，首要的当然是确定其规范用语的文义，并把该党内法规规范的含义，界定在规范用语的文义波段范围之内。党内法规解释不是党内法规创造，也不是党内法规创制，它要以党内法规规范的文义为基础，明显地超越文义范围之外，就不是严格意义上的党内法规解释了。
当然，这个文义范围是宽广还是狭小，决定于党内法规规范所用的语言本身。有的甚至没有所谓的文义范围，它只有一个确定的文义，如党内法规中的时间规定用语。有关时间规定的词语一般都是比较明确的，例如对于“1个月内”这种表示时间的党内法规规范，其文义就非常明确，不可能有诸如“从25天到35天”的所谓文义范围，它一般就是指30天。
然而，大多数的党内法规规范都不是这样的，它们都有一定的文义范围。如《中国共产党政法工作条例》第十三条规定：“中央和地方各级党委政法委员会指导、支持、督促政法单位在宪法法律规定的职责范围内开展工作。”这个条款中的“指导”“支持”“督促”之间是什么关系？所谓“政法单位”又包括哪些单位？“在宪法法律规定的职责范围内”，是否包括党内法规所规定的职责？凡此种种都需要解释。而在解释它们时，首先要确定的，就是这些规范用语的文义是什么，然后从中选择与本条党内法规规范意旨最为协调的一种文义，作为其解释文义。一旦抛弃这些规范用语的基本文义，那就不是在进行党内法规解释，而有可能是在开展党内法规的创制。解释必须是一种受党内法规规范本身制约的行为，任何时候都不应把它视为一个无原则限制的任性之举。
（二）弘扬党内法规精神
任何党内法规的制定都是一种有目的的活动，所有的党内法规都包含着某种目的精神。党内法规解释除了要明确党内法规规范的含义外，还应当弘扬党内法规精神，使党内法规精神在党内法规实施过程中能够公开地呈现出来，并产生相应的规范效力。关于党内法规精神，党内法规学界罕见有人讨论，甚至可以说，这是笔者独创的一个新概念。
在讨论党内法规精神之前，我们先来看看“宪法精神”这个概念。受宪法精神这个概念的启发，笔者认为提出“党内法规精神”这个概念具有可行性。对于宪法精神，德国哲学家黑格尔有过分析，他说：“宪法就是民族精神的产物。”在黑格尔看来，宪法不是凭空创制出来的，而是数世纪以来各民族精神自然而然的“作品”，它必然与各国所处的既定发展阶段的民族精神相一致；不同国家在各个时期的宪法迥然不同的原因，就在于不同民族所特有的“民族精神”不同。宪法学者林来梵教授认为，所谓宪法精神，应可理解为贯穿于宪法规范体系及其主要结构之中的核心价值取向，是整部宪法的根本价值目标。对“宪法精神”的把握，有利于更好地发挥其整合社会价值的功能，并且适合于作为理解、诠释或运用宪法的重要指南。
那么，党内法规精神呢？套用林来梵教授的模式，我们还可以把党内法规精神概括为：贯穿于党内法规规范体系及其主要结构之中的核心价值取向，是作为整体的党内法规的根本价值目标。把握好党内法规精神，有利于更好地发挥其整合党内法规价值的功能，党内法规精神适合于作为理解、诠释和适用党内法规的重要指南。党内法规精神往往会集中体现于党章总纲及其他党内法规的立规目的条款或其他概括条款之中。
比如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》第一条就表达了该部党内法规的精神，即所有的党政机关都应当厉行节约、反对浪费，发扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良作风。在解释该部党内法规的其他条款时，必须把这种精神贯彻到位，使得解释出来的规范文义充分体现并弘扬这种厉行节约、艰苦奋斗的精神。
在解释党内法规时，弘扬党内法规精神的一种重要方式，就是杜绝简单的“就事论事”，充分利用体系思维，来探究党内法规规范条款背后的精神旨意。党内法规的精神，始终与党内法规所致力于建构的党内法治秩序密不可分。这意味着在对党内法规做解释时，首先要考虑到被解释规范条款的上下文语境，并把它放到党内法规体系之中，寻找并理解被解释党内法规规范的精神脉络，从体系协调的视角窥探该党内法规规范的精神内涵。此外，还需要考虑历史上党内法规制定者的规定意向，及其具体的规范设想。大多数的党内法规都有它的过去，追寻党内法规规范的形成历史，是发现它在当下党内法治秩序中有何意义的一种方式，也是寻觅其精神旨趣的一个重要方法。
简单来说，党内法规精神是党内法规核心价值的凝练与概括。在解释党内法规时，应当把弘扬党内法规精神作为一项基本原则，任何违背党内法规精神的解释都是不值得称道的，甚至是错误的。为此，在解释党内法规规范时，解释者应当认真研判党内法规中的立规目的条款、概括性条款，从中发现党内法规精神，并把它注入到拟解释的党内法规规范含义中。
（三）坚持民主集中制
民主集中制是党章规定的党的根本组织原则。用王旭教授的话来说，民主集中制是马克思主义政党的一个标识性概念。习近平总书记反复强调，民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的重要标志。根据党章的规定，民主集中制的主要内涵是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，这是民主集中制最关键的“四个服从”原则。
所谓党内法规解释要坚持民主集中制原则，主要是指有权机关在解释党内法规时，必须贯彻民主集中制原则，既要充分发扬党内民主精神，不可搞“一言堂”，又要坚持在民主基础上的集中，使得党内法规解释过程本身就是一场民主集中制的演练。质言之，作为党内法规解释原则的民主集中制，是针对党内法规的解释程序而言的，它主要是对有权解释机关解释过程的一个制度约束。如果有权解释机关在解释过程中不遵循民主集中制原则，其解释结果理应认定为无效。
当然，对于党内法规无权解释来说，就无所谓坚持民主集中制了。它完全可以突破民主集中制的解释程序约束，而表现得“不拘一格”，其解释过程基本没有什么制度限制。一般来说，无权解释主要属于个人行为，极少属于党组织行为。即便是后者，它也没有外部的拘束力。所以，党内法规无权解释没有发扬民主的要求，更没有贯彻集中的压力。
（四）适应党的事业发展需要
在谈到法律解释的时候，德国法学家卡尔·拉伦茨（Karl Larenz）曾说，“在一定程度上，每个法律解释都有其时代性”。不能不承认，拉伦茨的这个见解很深邃，闪耀着历史睿智的光芒。法律解释如此，党内法规解释亦然。党内法规解释的重要意义之一，就是在党内法规与社会现实之间搭建一座桥梁，使党内法规可以及时准确地回应实践并应用于实践。
党内法规本质上是为党的事业建设服务的，它自身并非目的，这就决定了党内法规必须适应党的事业建设的需要，主要适应国家和社会变迁的现实需要。从这个意义上说，党内法规具有动态性，而非静态性。简言之，社会变革必然会引起党内法规的变革。
对党内法规来说，最好的适应方式，当然是通过解释来使之适应党的事业建设的需要。党内法规的修改等其他方式，诚然也是一种有效的适应手段，但它们远不如党内法规的解释来得方便快捷。在解释党内法规时，务必以开放的胸怀、发展的眼光，来审视党内法规的规范条款，要充分意识到相对于当下的时代来说，它可能是滞后的、落伍的。有鉴于此，应尽可能地对其规范条款做紧跟时代脉搏、满足时代发展需求的解释。如果在解释的时候，固守所谓党内法规规范条款的“原意”，拒绝对规范条款做有利于党的事业发展方向的解释，这实际上是以解释的名义，在阻碍党内法规的适用与实施，应当采取必要的措施，坚决防范类似党内法规解释情形的发生。
与此同时，在解释党内法规时，务必留意到党的方针政策和重大任务的变更或转向，并积极配合这种变更和转向，以灵活地确定党内法规规范的具体含义。显而易见，党内法规解释具有高度的政治性，这是党内法规解释不同于国家法律解释的一个鲜明特点，也是党内法规解释要自觉适应党的事业发展需要的一个重要表征。
（五）符合宪法和党章的规定
“党必须在宪法和法律范围内活动”，这是《中国共产党章程》（以下简称党章）规定的一项原则，也是党章对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言第十三段和《宪法》第五条内容的自觉回应。党内法规解释必须符合宪法的规定，任何党内法规解释都不得违反宪法，这应是党内法规解释的一项原则。与此同时，党章是效力最高的党内法规，位居党内法规体系的顶端，因而，党内法规解释也不得违反党章。符合宪法和党章的规定，成为党内法规解释的一项原则，其原因就在于此。
法律解释中有一个重要原则，那就是坚持合宪性解释。作为一种法律解释方法，合宪性解释重在维护宪法和法律的权威。其基本的意思是，只有当一项法律规定根本无法做“合宪性”解释时，才能认定其违宪，并因此而无效。合宪性解释方法重在强调，除非有万不得已的情形，否则，就要尽可能地维持法律的合宪有效。这种合宪性解释同样适用于党内法规解释。也就是说，只有党内法规违宪特别明显，任何方法都难以排除不违反宪法，才可以认定党内法规的规定不符合宪法。
在解释党内法规时，对于那些明显与党章的规定相冲突的，应该认定其因违反党章而无效。不过，由于违反党章而无效，这种解释的后果至为严重，会造成一系列的不利后果。所以，解释主体理应特别慎重地考虑，要尽可能地避免作出违反党章而无效的解释。当被解释的党内法规规范具有两种甚至多种可能的解释方案时，就应当选择不违反党章的解释方案，这是维护被解释的党内法规规范权威的需要，也是维护党章权威的需要。因为党章之下的其他党内法规被做无效解释，对以党章为核心的党内规范体系而言终究具有负面作用，不利于其权威的发挥与巩固。我们也可以把这种解释原则简称为合章性解释，与国家法律中的合宪性解释相对应。关于党内法规解释的符合党章规定原则，包括“马工程”教材在内的大多数党内法规教材都未涉及，但它理应成为党内法规解释的一项原则。有权机关在解释党内法规时，应当恪守合章性解释原则，以维护包括党章在内的党内法规权威。
以上关于党内法规解释原则的阐述表明，在解释党内法规时，法学上的各种法律解释理论资源，差不多都可以拿过来直接运用，这是党内法规解释与国家法律解释的相似之处，也是党内法规学与法学最为接近的一种表现。
三、党内法规解释的主体维度
再好的党内法规解释原则，也要看解释主体是否自觉地恪守它。因此，对于党内法规解释的结果来说，重要的往往不是党内法规解释原则，而是解释主体。
严格来说，任何组织和个人在必要时都可以就党内法规规范进行解释，差别只在于，只有部分的党组织对党内法规的解释具有直接的外部拘束力。这个“部分的党组织”就是党内法规解释机关，是党内法规的有权解释主体。有权解释主体之外的任何组织和个人都属于无权解释主体。正是从这个意义上说，党内法规解释主体涉及党内法规解释权的科学配置和党内法规解释的效力，是党内法规解释的一个关键性课题。
关于党内法规解释主体的规定性，中共中央办公厅法规局解释说：“党内法规是中国共产党管党治党的重要依据，是中国共产党的制度中的高级形态，具有很高的效力和权威性，对党内法规的解释也必然具有很高的效力和权威性，因此必须慎重作出，对党内法规解释主体作严格限定，不能泛化。”我们通常所说的解释主体，主要是指由党内法规所规定的解释主体，是有权解释的党组织机关。这样做的目的，主要是为了避免针对同一部党内法规，出现多个不同的解释主体，防备党内法规解释“政出多门”、相互冲突现象的发生，影响到党内法规的权威与实施。这也是维护党内法规有权解释主体自身权威性的需要。
相对于党内法规的有权解释主体而言，党内法规学上的无权解释主体具有足够的开放性。为此，我们将党内法规解释主体分为四类：制定主体、授权主体、多元主体和其他主体。
（一）制定主体
党内法规的制定主体同时也是它的解释主体。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第二十一条的规定，在制定党内法规时就应该明确规定它的“解释机关”是哪一个。所以，制定党内法规的时候，如果没有规定它的解释主体，那就意味着这个党内法规的制定本身就是不规范的。比如《关于党内政治生活的若干准则》和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就没有规定由谁来解释它。不过，这种没有规定解释机关的党内法规是极少数的，绝大多数的党内法规都规定了它的解释主体。
关于解释主体，《党内法规制定条例》第三十四条的规定即是我们通常所说的“谁制定谁解释”这一解释原则的由来。这条规定表明，大多数的党内法规制定主体，同时也是它的解释主体。由党内法规的制定主体作为党内法规的有权解释机关，这自然是毫无争议的。党内法规解释无非是为了弄清楚党内法规规范条款的具体含义和适用要求，这背后就涉及对党内法规的制定目的、主旨精神、制定背景和出台过程的精准把握与理解。而对这些问题最为熟悉、能够予以最权威回答的，当然非党内法规的制定机关莫属。在实践中，大多数的党内法规都规定了由制定主体作为它的解释主体，而这也是出于保证党内法规解释权威性与说服力的需要。
例如中央纪律检查委员会制定的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第四十九条规定：“本条例由中央纪律检查委员会负责解释。”部委党内法规的制定机关，作为它的法定解释主体机关，这是绝大多数部委党内法规的明文规定，且在实践中得到了较好的遵循。地方党内法规也是如此。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，同样是由它自己负责解释，如《中共浙江省委贯彻〈中国共产党党务公开条例（试行）〉实施细则》第二十四条规定：“本实施细则由中共浙江省委负责解释，具体工作由省委办公厅会同省委组织部承担。”省、自治区、直辖市党委作为党内法规的制定主体，同时也是党内法规的解释主体，谁制定谁解释的原则，在地方党内法规中也有明确的体现。
总而言之，从中央党内法规到部委党内法规再到地方党内法规，谁制定谁解释，这是一个明文确定的党内法规解释主体原则。对于党内法规的有权解释来说，由谁来解释的问题往往没有争议，因为《党内法规制定条例》等党内法规有明确的规定。
（二）授权主体
党内法规授权解释，一般是指党内法规的制定主体，由于种种原因难以随时满足党内法规解释的需要，而将其党内法规解释权授予其同级或下级党组织，由后者来具体负责党内法规的解释工作。被同级或上级党组织授予党内法规解释权的，就是授权主体。
中共中央制定的绝大多数党内法规，其解释主体都是授权主体。中共中央行使党内法规制定权现象相当普遍，然而，它“亲自”行使党内法规解释权的现象则较为鲜见。至少迄今为止，未发现中共中央亲自解释某部党内法规的先例。对于它自己制定的党内法规，中共中央通常会将其解释权授予下面具体执行权的党组织机关。如中共中央发布的《中国共产党重大事项请示报告条例》第四十七条就规定：“本条例由中央办公厅负责解释。”在中共中央制定的党内法规中，类似这种授权解释的情形比比皆是。
其实，不只是中共中央制定的中央党内法规如此，就是省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规，也基本上是由授权主体进行解释的。如新疆《自治区党委贯彻落实〈中国共产党农村工作条例〉实施办法》第三十一条就规定：“本实施办法具体解释工作由自治区党委农村工作领导小组办公室承担。”可以说，在实践中，省、自治区、直辖市党委，极少行使地方党内法规解释权，它们一般都将这种解释权授予本级党委的具体工作机关或下级党委。
由此可能会产生一个值得讨论的问题，那就是，如果授权主体和制定主体在解释党内法规时有冲突，那该怎么办呢？这种冲突现象是否能够避免呢？笔者以为，这两个疑问理论上成立，但实践中不大可能出现。正因为制定主体由于种种原因不去解释党内法规，所以，才有授权主体解释党内法规现象的产生。在授权之后，又“亲自”上阵解释，这实际上是对自身授权行为的不尊重，这种现象可能仅仅存在于理论上，而不会出现于实践中。另外，任何授权都是可以撤销的。制定主体如果决定撤销授权，由自己来解释所制定的党内法规，它只需要修订一下该党内法规，将授权解释条款废除即可。所以，制定主体与授权主体同时解释党内法规的现象，实际上是不存在的。该问题只是个“假设”之问。
（三）多元主体
所谓多元主体，是指对于同一部党内法规，由两个甚至多个主体来进行解释。这里面又有两种情形，一种是既定的多元主体，另一种是授权的多元主体。党内法规解释中的多元主体现象，是绝大多数党内法规学教材和党内法规学论文都未关注到的。因此，它更值得在这里稍作展开论述。
对于混合性党内法规来说，由于其制定主体不是一个而是多个，因而其解释主体自然就不是一个，也只能是多个了。尽管混合性党内法规所占的比重并不是太高，但其绝对数量也是很可观的。由此决定了党内法规多元解释主体现象不是个别性的，而是带有一定程度的普遍性。
不过，这种由多元制定主体“亲自”解释，而产生的多元解释主体现象，在党内法规多元解释主体中所占比重并不高，更多的党内法规解释多元主体，是指作为授权主体的多元主体。
所谓作为授权主体的多元主体，是指制定主体在制定党内法规时，就明确将该党内法规的解释权，授予一个以上的多元主体来共同负责解释。从中央党内法规到地方党内法规，多元解释主体现象都较为普遍。在中央党内法规方面，如中共中央办公厅和国务院办公厅制定的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》由中央纪委、中央组织部负责解释。在地方党内法规方面，如《中共上海市委关于贯彻〈中国共产党党务公开条例（试行）〉的实施细则》由市委办公厅会同市委组织部负责解释。
上述授权型多元解释主体主要都是“二元”的，也就是只有两个机关来负责解释。除此之外，还有些混合性党内法规的多元解释主体更为复杂，其多元主体的构成中还有比较含糊的“有关部门”，如中共中央和国务院制定的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第六十四条规定：“本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门负责解释。”这里面的“有关部门”，是单数还是多数，是单纯的党内机关还是党内机关与政府机关都有，凡此种种，都难以下定论。唯一可以确定的是，该“条例”的解释主体由中共中央办公厅、国务院办公厅和“有关部门”共同组成，这个多元主体至少是“三元”，甚至不排除“四元”“五元”等多种可能性。
其实，党内法规解释主体多元化现象，不只限于混合性党内法规，一般性党内法规也有解释主体多元化现象。如中共中央制定的《中国共产党巡视工作条例》第四十一条规定：“本条例由中央纪委会同中央组织部解释。”这种“会同解释”就是一种典型的授权型多元解释主体。并且，一般性党内法规的多元解释主体也存在两个以上的高度“多元化”现象，如中央纪律检查委员会制定的《纪检监察机关查办案件涉案财物价格认定工作暂行办法》第二十四条规定：“本办法由中央纪委、国家发展改革委、监察部、财政部负责解释。”这就是由四个部门联合解释的高度“多元”主体的典型。当然，这里提到的监察部早被撤销了，如今已经被国家监察委员会所取代。国家监察体制改革后，有些党内法规未作相应的修改，因此，相关的条款需要做解释才能更好地适用。这种“滞后”问题本身，也是党内法规解释的对象之一。
综上所述，党内法规多元解释主体现象具有一定的普遍性。混合性党内法规和一般性党内法规，都存在着解释主体多元化现象。法学界对党内法规多元解释主体现象的关注远远不够，相关的研究文献颇为鲜见，理应强化有关解释主体多元化现象的研究。
（四）其他主体
以上所述，都是党内法规的有权解释主体情形。而除了有权机关的解释之外，其他主体在其日常的工作和生活中，事实上也需要解释党内法规。最典型的是，在裁判一些涉及党内法规的案件纠纷时，法官就不能不对与案件直接相关的党内法规进行解释，而且这种解释还是对案件当事人产生拘束力的。
其实，不只是法官，事实上所有受党内法规拘束的党组织、党员干部和普通党员，在其日常工作和生活中都需要对党内法规进行解释。而这也是他们理解、遵循和执行好党内法规的前提条件。由于每个人所处的环境不同，面临的工作难题更是差异显著，所以，对于同样的党内法规，每个人的认知都具有一定的个体性，要实现不同的人、同样的解释，并不容易。
正因为每个人对党内法规的认识与解释各不相同，有权解释才有存在的必要。然而，有权机关权威解释的存在，并不能否定其他主体对党内法规解释的价值，尤其是不能剥夺每个党员在工作中解释党内法规的“权利”。毕竟，解释也是他们遵守党内法规的一种必要方式，是他们实施党内法规的一个基本条件。离开了解释，他们几乎不可能有效地适用党内法规。
对于研究党内法规学的专家、老师和学生来说，他们也都需要基于自己的认知来解释党内法规。纪检监察学业已被官宣为一级学科。党内法规学是纪检监察学中的一门基础课。现在大多数法学院都已经或者正在开设党内法规学这门课程。可以设想，大学里相关专业的师生，将成为一个重要的党内法规无权解释主体。在任何时候，我们都应正视而不是忽视党内法规无权解释主体的存在。
四、党内法规解释的程序维度
党内法规解释的程序设计合理与否，对于党内法规的解释非常关键。合理的党内法规解释程序不但有利于党内法规解释机制效能的发挥，而且可以促进党内法规解释效率与质量的提升。为此，党内法规学讨论党内法规解释程序的目的之一，在于鉴别解释程序的良莠，并为优化党内法规解释程序提供学理支持。
总体上说，《党内法规制定条例》和《党内法规解释工作规定》对党内法规的解释程序，作了较为明确的规定。根据其规定，党内法规的解释程序主要有启动、承办、审核、审批、发布等几个步骤，详论于下。
（一）党内法规解释的启动
启动程序是党内法规解释的第一步。关于党内法规解释的启动，《党内法规解释工作规定》第六条设计了两种方式：一是党内法规解释主体根据工作需要，主动对党内法规作出解释；二是党内法规解释主体被动作出解释，即基于党的机关或者党组（党委）的书面请示或者请求，而对党内法规作出解释。简单来说，启动程序有主动开启和被动开启两种。其中，被动开启解释程序的一个特征，是申请主体具有特定性，不是任何组织都可以向有权机关申请开启解释程序的，至于个人更不可能有资格申请。
从理论和实践上看，党内法规所设定的这两种解释启动程序，还有不少细节需要予以明确和完善，其中有两个问题值得在此讨论一番。
第一，主动开启解释也好，被动开启解释也罢，它们到底是一种具体解释还是抽象解释？我们知道，法律解释有抽象解释和具体解释之分。前者与具体的事案例无关，有权主体单纯地认为法律规定不清晰或者存在漏洞等，所以就正式启动对该法律的解释工作；而后者则以涉及的具体事案例的法律适用问题为前提条件，原告、被告或某个案件的第三人等主体才有资格申请对相关法律进行解释，此种情况下对法律的解释就是具体解释。抽象解释与具体的事案例没有直接关系，而具体解释恰恰旨在解决具体事案例中的法律适用问题。
同样地，党内法规解释也可以分为具体解释和抽象解释两种类型，其划分的标准也就是看与某个具体的事案例是否有着直接的关联。如果被动开启的党内法规解释都只针对某个党内纠纷争议的具体解释，申请主体不应限于党的机关或党组（党委），最起码卷入纠纷争议的党员干部甚至普通党员，都应有资格申请解释。毕竟，党内法规的解释都是为了实施，而在终极意义上，党内法规的实施，都攸关着具体某个党员的权利或利益，因此，应赋予并保障他们申请启动党内法规解释的权利。
如果主动解释只限于抽象解释，主动解释的条件也应得到明确规定。也就是说，要明文规定在何种情况下，党内法规解释主体必须主动作出解释，不能让规定的“主动解释”迟迟不主动履行，而最后演变为实践中的“被动解释”。党内法规解释机关的“不作为”现象肯定是有的，对此，党内法规解释方案设计者应当有适当的预案，使得必要时我们可以推动有权机关去“主动”开启党内法规解释。
《党内法规解释工作规定》第六条要求，“关于党内法规解释的请示，应当逐级向解释机关提出，不得越级提出”。这个规定的门槛是不是有点太高？逐级提出势必使得党内法规解释的启动程序过于漫长、没有效率而且容易出意外状况，最终使得申请者得到的结果是不了了之。在逐级申请的情况下，只要中间的任何一级不认真对待，都有可能使得“申请书”石沉大海，申请者永远等不到正式的结果。逐级申请效率低下，这是妇孺皆知的常识。而有些人、有些事，恰恰是等不起的，迟来的正义就是非正义。为了保证效率，能不能规定申请者可以直接向有权机关提出启动解释，而不是逐级申请呢？这个问题很值得党内法规学界认真研究一番。法律解释的实践经验告诉我们，党内法规解释的启动条件如果太高，势必会阻碍党内法规解释实践的发展，最终影响到党内法规的有效实施。党内法规的理论界和实务界，应当认真对待这种经验。
（二）党内法规解释的承办
党内法规的有权解释主体，往往并不直接承担党内法规的解释工作，而是把它交给具体的工作机关来负责，由后者来实际承担具体的党内法规解释工作。这里的工作机关主要是指党委办公厅（室）、专职的法规局（处）、与党内法规调整事项具有密切关联的职能部门等，而这些工作机关就是通常所说的党内法规解释承办单位。
党内法规解释承办单位接到解释任务后，首先要做的就是去调查研究，主要方式有召开座谈会、书面调研、实地调查等。这是党内法规解释工作做到从实际出发，解释结果立得住、行得通、管得了的关键一环。
调查研究结束之后，就开始党内法规解释草案的起草工作。在起草党内法规解释草案过程中，必须严格遵守党内法规解释的基本原则，尤其要顾及到适应党的事业发展需要，以及党内法规执行的特定场景和具体实践。对于党内法规规范文义及适用场景的认定，切记不可过于机械，要尽量使解释草案具有一定的灵活性。
在解释草案的起草过程中，承办单位有一个规定动作，那就是对外征求意见。这既是一项集思广益、吸收各方面智慧的工作，又是一个反复研究、充分论证、不断增强解释草案科学性与合理性的过程，同时，它还是一个解决分歧争论、统一思想认识的过程。一般来说，承办单位的征求意见主要从两个方面展开：一是加强同有关部门的沟通协商，认真听取它们对解释草案起草工作的意见与建议；二是在解释草案初稿形成之后，广泛征求社会各方面的意见。征求意见的范围一般包括所有相关部门，必要时还可以听取党代表、基层党组织、党员以及有关专家学者的意见。这两个方面的工作都对具体承办人员提出了很高的要求。
（三）党内法规解释的审核
承办单位只是负责提供党内法规解释的草案，这个草案能否获得有权解释机关的认可，它最终能不能由草案变为正式的解释，这取决于后续的几道程序，其中审核就是一个关键性的前置程序。
在党内法规解释草案形成之后、正式报批之前，先由党内法规解释机关的法规工作机构对其进行审核把关。未经前置审核或者前置审核未通过的，党内法规解释草案不得向解释机关报请审批。从本质上看，审核就是更权威的党组织对解释草案的一种评价，其内容主要包括：解释草案是否坚持了正确的政治方向；是否符合党内法规解释原则；解释内容是否合理正当；草案的出台程序是否规范；草案与相关党内法规解释是否重复或者冲突；草案是否符合关于解释名称的要求；等等。
（四）党内法规解释的审批
党内法规解释草案经过审核之后，就可以报请有权解释机关正式审批了。这是党内法规解释产生拘束力的关键。关于具体的审批主体，主要有两种情形：一是，如果党内法规制定主体与解释主体是同一个主体，那么，就由制定（解释）主体来正式审批；二是，如果党内法规制定主体和党内法规解释主体并不完全一致，则党内法规解释草案由党内法规制定主体审批。比如，中央党内法规授权有关部委进行解释的，则对于党内法规解释草案，有关部委应当按照程序报请中央审批，部委本身是不宜审批解释草案的，以确保解释草案体现党中央而不是部委的意志。在解释草案的审批权限问题上，制定主体高于解释主体。
根据《党内法规解释工作规定》第九条的制度设计，党内法规解释草案审批的方式主要有两种：会议审批和解释机关主要负责同志审批，后者又被称作“传批”。所谓“传批”，就是传递给相关成员，大家并没有一起坐下来开会讨论党内法规解释草案。
一般来说，比较重大的党内法规解释草案，应当采取会议审批方式，以更充分地体现党的民主集中制原则。而比较具体、简单的党内法规解释草案，则可以采取传批的方式。实行传批的话，一般是由领导班子全体成员或者部分相关成员，按照一定的顺序依次签字同意。
（五）党内法规解释的发布
这是党内法规解释的最后一道程序。党内法规解释草案按照规定审批之后，就应当在一定的范围内发布。为什么说一定范围内发布呢？这是因为有些党内法规有一定的保密要求，对于这样的党内法规，它的解释草案当然也只能在一定的范围内发布。当然，绝大多数的党内法规都是对外公开的，有某种程度的保密要求的党内法规是极少数。同样，绝大多数的党内法规解释也是完全公开的，有限公开的党内法规解释也是极少数。发布是党内法规解释的终点，是一道必经程序，也是党内法规解释公开的一种基本方式。
党内法规的解释应当以普发性文件形式对外发布，它可以采用“解释”“批复”“答复”等名称。
以“解释”为名称的党内法规解释，对外发布的情形分为三种：一是党的中央组织作出的党内法规解释，一般采用中共中央办公厅文件形式对外发布；二是中央纪律检查委员会、中央各部门经授权对中央党内法规作出的解释，一般采用中央纪律检查委员会、中央各部门文件形式对外发布；对其自身制定的党内法规作出的解释，一般采用中央纪律检查委员会办公厅、中央各部门办公厅（室）文件形式对外发布；三是省、自治区、直辖市党委作出的党内法规解释，一般采用省、自治区、直辖市党委办公厅文件形式对外发布。从这里可以看出，党内法规解释本身就是一种党内文件，是一种具有拘束力的规范性文件。
使用“批复”“答复”名称的党内法规解释，一般是以解释机关办公厅（室）名义、采用书面形式作出，附上统一发文字号，视情况抄送有关地方或部门。不过，中央纪律检查委员会、中央各部门经授权作出的、使用“批复”“答复”名称的中央党内法规解释，一般应当以中央纪律检查委员会、中央各部门名义作出，而不是以其办公厅（室）名义对外发布。
总之，党内法规解释的发布，在程序和形式方面都有很多具体的要求，这最后一道程序同样不可草率为之。我们甚至可以说，党内法规解释发布程序的复杂程度，高于国家法律解释的发布。党内法规与国家法律之间的差别，在其解释文件的发布上也有很直接的体现。
五、党内法规解释的效力维度
党内法规解释的效力，一般是指党内法规解释在党内法规实施过程中，对党组织、党员干部和普通党员是否产生拘束力的问题。总体上看，有权机关的解释与党内法规具有同等的效力，而无权解释最多只具有说理性效力，即在党内法规的实施之时，为适用者和相对人提供一定的说理证明力，发挥某种程度上的参考借鉴作用。从这个意义上说，无权解释也不是完全没有任何效力的，只是其效力形式和效力内容与有权解释不同而已。
（一）同等效力
党内法规解释与党内法规规范是具有同等效力的。所谓同等效力，是指党内法规解释与党内法规规范本身，在效力上没有高低之分，具有同一性。在适用对象、调整事项方面，党内法规解释与党内法规规范本身的拘束力是完全相同的，它们都必须得到党组织、党员干部和普通党员的严格遵守和执行。
党内法规解释与党内法规规范自身具有同等效力的原因，在于解释主体与制定主体具有同一性。党内法规的解释主体通常是党内法规的制定主体，因此，解释可以视为制定的延伸，是制定活动的进一步展开，是制定的日常化，其效力应当等同于制定行为。此外，解释本身是一种使党内法规规范含义更清晰的行为，它实质上是党内法规规范在实践中的展开，遵守党内法规解释，也就是在遵守党内法规规范本身。
（二）说理性效力
党内法规的无权解释现象相当普遍，那么，从效力视角上看，这种解释是不是毫无存在的价值呢？应当承认，无权解释不可能与被解释的党内法规具有同等效力，但也不能因此而否定无权解释的价值。事实上，由那些无权解释主体所作的无权解释，比有权机关的有权解释更活跃，其影响力是不容抹煞的。例如党内法规解释的承办单位，其都需要对外征求意见，而被征求意见的群体中，常常就有党内法规学教授的身影，教授的解释意见对承办单位的影响是不容忽视的。
我们可以把无权解释的影响力称为说理性效力。对于党内法规的实施，尤其是党内法规的有权解释来说，它可以提供一种说理方面的参考。有权解释草案的起草过程中有调查研究、征求意见等环节，而不管是调查研究还是征求意见，都应高度重视相关党内法规规范无权解释的存在。
综合以观，党内法规无权解释确实没有直接的拘束力，但这并不意味着它事实上毫无效力可言。在党内法规解释效力问题上，我们要关注实质性的效力，但也要留意效力的实质性。对于效力，我们可以且应当作广义的解释，效力本身的内涵是很丰富的，影响力也可以算是广义的效力之一，或者说，效力必定包含着影响力。从这个意义上来说，效力的实质其实就是一种影响力。无论如何，对于党内法规无权解释的影响力，党内法规学都应当正视而不是回避。
刘练军，东南大学法学院、东南大学党内法规研究中心教授，博士生导师。
