2022年11月14日，中美两国元首在印尼主办的二十国集团峰会期间会晤，这是拜登总统上任以后首次与习近平主席的线下会面，由于国际安全和世界经济形势处于高度不确定的状态，二十国机制受到俄乌冲突和大国竞争的影响而前途未卜，中美关系高度紧张等原因，两位元首的会晤受到外界高度关注。会晤的总体气氛不错，结果也比较积极，包括中美在内的各方都给予了正面评价。由此，有观点认为，2023年中美关系将有显着改善。本文认为，由于中美两国处理这对双边关系的战略框架完全不同，短时期内看不到双方调整各自框架的可能，在可预见的未来，两个战略框架的博弈决定了双边关系仍将处于极具挑战的阶段。能否把此次元首会晤的共识落实到政策层面，恢复双方原有对话机制和机制性合作，是对两国外交团队的巨大考验。
一、两个战略框架的激烈博弈是中美关系发展存在高度不确定性的根本原因
中美两国政府和领导人多次强调，中美双边关系的发展对整个世界具有非常深远、重要的意义和影响。2021年9月10日两位领导人通话时，习近平主席表示，中美分别是最大的发展中国家和最大的发达国家，中美能否处理好彼此关系，攸关世界前途命运，是两国必须回答好的世纪之问。拜登总统表示，世界正在经历快速变化，美中关系是世界上最重要的双边关系，美中如何互动相处很大程度上将影响世界的未来。①同年11月16日两位领导人视频会晤时，习近平主席强调，过去50年，国际关系中一个最重要的事件就是中美关系恢复和发展，造福了两国和世界。未来50年，国际关系中最重要的事情是中美必须找到正确的相处之道。拜登总统表示，美中关系是世界上最重要的双边关系。美中作为两个世界大国，对美中两国和世界人民都负有责任。此次在巴厘岛的会晤中，两位领导人再次表达了相同的看法，习近平主席强调，当前，时代之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战，世界站在十字路口。何去何从，我们关心，世界各国都关心。国际社会普遍期待中美处理好彼此关系。拜登总统也表示，美中关系如何发展，对未来世界走向至关重要。
虽然双方对中美关系的战略性和重要性有相同的看法，但双方处理这对双边关系的战略框架却完全不同。中国政府早在2013年就提出中美应努力构建新型大国关系，新型大国关系的内涵可以概括为不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢。②2017年美国总统特朗普访华时，中方领导人再次强调，“对中美两国来说，合作是唯一的正确选择，共赢才能通向更好的未来”，以及“应该尊重彼此的主权和领土完整，尊重彼此对发展道路的选择和彼此的差异性。”③拜登政府上台后，中方领导人在与美方领导人会晤时多次指出的“正确的相处之道”指的就是新型大国关系框架，中方坚持，只有以此框架处理中美关系，这对双边关系的发展才能既有利于中美两国，也有利于全世界。
拜登政府则非常明确地提出了大国竞争的战略框架。2021年3月，拜登政府上台后不久发布了《临时国家安全战略指南》，其中就提到要在与中国的战略竞争中获胜。④2022年10月，拜登政府的《国家安全战略报告》推迟几次后终于正式发布，进一步将中国定义为“唯一既有重塑国际秩序的意图，而且经济、外交、军事、技术实力也越来越能够实现此意图的竞争者”，美国全球战略的重点首先是“对华竞而胜之”（Out-competing China），美国政府“致力于负责任地管理好两国的竞争”，同时将这种竞争上升为“民主制度”和“专制制度”之间的竞争，强调在此“竞争时代”美中仍需合作以应对共同的挑战。
很明显，中美两国应对双边关系的战略框架存在本质差别。首先，两个框架的战略理念不同。中方的战略理念是构建人类命运共同体，强调和为贵，强调尊重不同社会制度和发展道路，以及与全球各国实现共同发展；美方的战略理念是确保主导所谓自由主义国际秩序的美国霸权永不衰落，是在美国赢中国输的零和思维指导下的产物。其次，两个框架的战略目标不同。中方的战略目标是中美各自取得成功，中方认为的成功是实现人民对美好生活的向往，实现中华民族伟大复兴；⑤美方的战略目标是美中两国可能和平共存，并分享和促进人类进步，⑥“可能”二字显示出美方不排除使用军事手段遏制中国地区和全球战略影响力的可能。⑦第三，两个框架的战略手段不同。中方强调战略对话和沟通，求同存异，遵循国际关系基本准则和中美三个联合公报；美方强调强化自身和盟伴实力，通过塑造外部环境改变中方的政策，对话沟通的主要目的是防止发生冲突。
过去两年中美关系的紧张状态是这两种战略框架激烈博弈的具体表现。在巴厘岛会晤中，美方认同应确立指导美中关系的原则，两国元首同意，双方外交团队保持战略沟通，开展经常性磋商。⑧这说明双方都认识到两个战略框架激烈博弈的不确定性和危险性，只有通过战略对话在双边关系发展的指导性原则上达成基本共识，才能降低两个战略框架博弈的激烈程度，确保双边关系发展不会“脱轨翻车”。
二、双轨并行抓住窗口期，推动建立中美战略稳定框架
巴厘岛会晤中，两国元首已经责成双方工作团队及时跟进和落实达成的重要共识，采取切实行动，推动中美关系重返稳定发展轨道。美国国务卿布林肯于2023年年初访华就是一个积极的信号。从巴厘岛元首会晤共识和两国国内政治议程看，中美关系确实存在一个难得的窗口期，关键在于双方能否把握住机会，推动建立中美战略稳定框架。从中方来看，中国共产党第二十次全国代表大会胜利召开，明确了中国共产党的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，也明确了未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期，并部署了未来五年的战略任务和重大举措。从美方来看，民主党在中期选举中的表现超出预期，虽然共和党获得了众议院的多数，但优势并不大，一些支持所谓“让美国再次强大”的共和党候选人也未能当选，参议院仍是民主党占多数，因此拜登虽已“跛脚”，且众议院共和党一定会利用对拜登之子的调查等议题向其施压，但总体而言，国会共和党对拜登团队外交政策的压力仍在可控范围内。此外，整个中期选举没有出现2020年总统大选的混乱情况，这令拜登团队对其未来两年的执政和美国民主制度的信心有所上升。因此，从巴厘岛会晤至今年8月底可以被视作是中美关系缓和乃至改善的窗口期。一般来说，美国总统选举竞选活动正式开始的标志是选举年之前的劳动节（每年9月第一个星期一）。因此，2023年的劳动节标志着2024年美国总统选举的竞选活动正式开始。一旦总统选举的竞选开始，两党众多的候选人都将拿中国议题说事，拜登团队在对华政策上的回旋余地将大大减小。
如何抓住这个难得的窗口期成为目前两国外交团队面临的最大挑战。由于两国战略互信程度极低，处理双边关系的战略框架差异巨大，且各自的战略思维方式不同，因此双轨制对话应该是抓住窗口期，推动建立中美战略稳定框架的最佳选择。所谓双轨制对话是指同时进行“自上而下”（Top-down）和“自下而上”（Bottom-up）的对话。由于中美两国战略思维方式有显着差异，中方一般强调先达成原则共识，再谈具体问题上的合作，即“自上而下”的方式，而美方一般强调通过具体问题的合作增进互信，再达成原则共识，即“自下而上”的方式，因此，在两国互信极低、双边关系紧张的情况下，两国外交团队应同时启动“自上而下”和“自下而上”的对话，这样既能强化双方对将要开始的对话的预期和信心，也能在实际操作过程中减少障碍，防止对话轻易搁浅。“自上而下”的对话从大原则入手，具体而言，这个大原则应该是避免两国成为对方“生存性威胁”（existential threat），并形成两国“战略安全与稳定”（strategic security and stability）的原则，如不挑战或破坏对方的政治制度和意识形态，核战争打不赢也打不得等。“自下而上”的对话从议题合作入手，具体而言，应选择双方都较为关心、政治敏感度相对较低、容易获得早期收获的议题进行合作，如尽快恢复两国人员正常往来、维护粮食安全和能源安全的合作等。
双轨制对话看似相对容易，但在实践过程中仍面临各种干扰和挑战。一方面，从现在到2023年8月底，随时可能有突发事件打断两国之间的双轨制对话。如新一届美国国会众议长麦卡锡可能访问台湾并对中美关系形成又一次冲击；国会推动的“台湾政策法案”以“化整为零”的方式通过，实质性提升美台军事关系，冲击中方红线；两岸或中美发生意外舰只碰撞引发军事危机等。另一方面，中美双方在很多概念性问题上的认知差距较大也会影响对话的进行。例如2021年11月17日中美元首视频会晤后，美国国家安全事务助理沙利文曾对外透露，两国元首同意双方就“战略稳定”展开对话，⑨但后来双方都发现，中美关于“战略稳定”的理解并不一样，美方的理解较窄，指核武器领域的战略稳定，但中方的理解更宽，这使得双方的对话无法顺利进行。基于上述情况，中美两国主流智库应积极行动起来，通过“二轨”对话的形式在概念厘清、议程设置方面先做一些工作，在适当的时机将“二轨”对话提升为“一点五轨”，为两国政府间的双轨制对话顺利进行提供智力支撑。
三、未来五至十年中美关系发展仍充满巨大挑战
中美元首巴厘岛会晤后，在中方一些内部讨论会上，出现了中美关系2023年将有显着改善的观点，这恐怕是过于乐观了。目前看来，未来五至十年中美关系发展仍充满巨大挑战。主要原因除了双方两个战略框架博弈短期内不会改变之外，还有至少下列两个原因：一是双方围绕台湾问题的博弈将进一步加剧。拜登总统上任后，每次两国元首通话或会晤，台湾问题都是中方领导人必定提及的议题。这显示中方对美国台海政策的高度不满和担忧，同时也说明台湾问题再次成为了中美双边关系中最紧迫、重要和敏感的议题。拜登总统虽然多次向中方领导人表示美国政府致力于坚持一个中国政策，不支持“台独”，不支持“两个中国”“一中一台”，⑩但美国一个中国政策的空心化趋势不仅没有停止，反而有进一步加剧的迹象，这是美国大国竞争战略框架指导下，美国的一个中国政策必然会发生的危险变化。
具体而言，这种变化主要表现在两个方面。一是“威慑”和“保证”失衡。美国战略界认为，美国一个中国政策的核心要义是“战略模糊”，因为“战略模糊”创造的是“双重威慑”，即两岸因担心美国可能介入而不会破坏现状的同时，也对对方不会单方面改变现状表示放心。[11]但是，从特朗普政府开始，美国的“威慑”加“保证”正快速失去平衡，即越来越难以向中国大陆做“保证”，让其相信美国不会帮着台湾当局“改变现状”，或者说其“不支持台独”的保证仍然有效，这种情况在拜登政府时期更加严重。
拜登政府不断试图强化对中国大陆的“威慑”，并从军事威慑上升到所谓综合威慑。美方不断强化“威慑”能力的做法主要受到几个因素的刺激，第一是俄乌冲突爆发令华盛顿政策界感到吃惊，“没人想到21世纪会发生这样的战争”；正因为此，华盛顿更担心台海会发生所有人都认为不可能发生的冲突，[12]美国战略界从“对俄罗斯的威慑失败”中吸取教训，认为必须加大对中国大陆的“威慑”。第二是中国大陆军事实力发展使得两岸军力差距进一步拉大。第三是华盛顿战略界内充斥着一种声音，认为中国大陆可能在5-10年内“武力攻台”，如美国外交委员会主席哈斯（Richard Haass）支持将“战略模糊”改为“战略清晰”，其基本假设就是中国的军事实力和政策规划表明中国很可能准备用武力解决台湾问题，挑战美国的地区主导权。[13]这一届美国国会提出并审议包含有“象征性支持台湾”和强化美台军事关系等内容的“台湾政策法案”，正是在美国要提升针对中国大陆的综合威慑能力背景下进行的。美方在“强化威慑”名义下不断发展和推动“渐进台独”政策的台湾当局的实质性关系，这使其“战略模糊”中的“保证”部分可信度越来越低，所以中方有很多学者认为，美国的“战略模糊”正在清晰化。
美国的一个中国政策的第二个危险变化是要把台湾当作战略资产而和中国大陆分开。美国助理国防部长伊莱·赖特纳（Ely Ratner）2021年12月8日在国会作证时表示，“台湾处于第一岛链的关键节点上……对地区安全很关键，对保护美国在印太地区的核心利益也很关键”。[14]他的证词马上引发了美国政策界普遍的争论，因为其中暗含着拜登政府可能违反了一个中国政策，即把台湾当作美国的战略资产，确保其与中国大陆永远分开，以此为美国的战略利益服务。虽然有美国学者表示，赖特纳的证词只代表拜登政府内部分人的想法，不能代表拜登政府一个中国政策发生了变化；还有美国学者表示，赖特纳的证词被曲解了，其本意不是指美国将台湾作为战略资产，[15]但从拜登政府之后的具体政策来看，这些美国学者的说辞都是没有说服力的。拜登政府的《国家安全战略报告》中明确提出，要在地缘战略影响力、关键新兴技术和意识形态三个领域中对华“竞而胜之”。从拜登政府以警惕中国在某些区域的地缘战略影响力上升为由帮助台湾“固邦”，施压台积电在美扩大投资建厂，邀请台湾参加“第一届民主峰会”等政策来看，美国将台湾作为“战略资产”使用以达到在和中国大陆竞争中获胜的意图再明显不过了。赖特纳在国会作证后，美国学者史文（Michael Swaine）马上指出，赖特纳将台湾定义为对美国具有战略价值的地方，因为它在军事、经济和政治上都不同于中国，这种声明是非常鲁莽的，因为它清楚地暗示，台湾应当主要被作为战略资产而与北京分开，这等于是直接放弃美国的一个中国政策，以及美中关系正常化时达成的谅解。[16]显然，拜登政府虽然口头不承认，但实际政策上已经完全无法抑制将台湾作为战略资产使用的冲动了。
由于美国一个中国政策出现的上述两个危险变化，中共二十大报告明确将“反外部干涉”作为今后五年的工作重点，中美双方围绕台湾问题——中美关系中最重要、最敏感、最紧迫议题——的博弈更加激烈是必然的趋势，这使得对未来五至十年的中美关系抱持任何乐观看法都是很危险的。
未来五至十年中美关系发展仍充满巨大挑战的另一个原因是，美国全球战略重心调整至亚太地区，将中国作为主要竞争对手后，其战略重心不可能短期内（三至五年）再次改变；此外，中期选举的结果意味着美国内外政策将逐渐进入稳定期，其改造强化地区盟伴体系影响中国对外行为的政策也会成为中长期政策。这意味着美国将竭力推动把台海、南海和东海作为地区安全和发展议程的主导议题，这既不利于中国的周边安全形势，也为中美在中国周边发生安全摩擦埋下了伏笔。美国全球战略重心调整至亚太地区，将中国作为主要竞争对手，是美国共和、民主两党和战略界精英的共识，该共识形成于特朗普政府时期，拜登政府从阿富汗全面撤军，彻底终结全球反恐战争，完成了全球战略重心的调整。虽然2022年2月俄乌冲突的爆发一定程度上干扰了拜登政府将全球战略重心向亚太地区转移的节奏，但并未打断这一转移过程，而且拜登政府还不断通过《国家安全战略报告》等释放政策信号，即美国转移全球战略重心至亚太地区的进程不会受俄乌冲突的影响中断或停止。美国将全球战略重心转移至亚太地区的标志性政策做法是，美国将竭力推动把台海、南海和东海作为地区安全和发展议程的主导议题，并为其进一步推动遏华政策制造借口。例如，拜登政府不断推动加强所谓综合性威慑能力，以防止中国大陆“以武促统”，并以此为借口要在亚太地区部署地基中程导弹，以“扭转对手限制美国行动自由或进入重要水路和空域的反介入和空中封锁（A2/AD）能力”。虽然根据美国相关智库分析，地区五个盟友基本都不可能答应在本国部署美国的中程导弹，[17]但美国可能“做出让步”，允许日本在其本土部署由两国共同开发的地基中程导弹，并将指挥权和控制权都交予日本，这种行动将是对中方的极大刺激，使得中美、中日之间的战略互疑进一步加剧。
虽然包括美国盟伴在内的很多地区国家反对中美爆发新冷战，反对被迫在中美两国之间“选边站”，反对地区发展议程被美国的大国竞争战略“带偏”，如东盟在提出“印太展望”（Indo-Pacific Outlook）的同时，仍然多次强调坚持东盟为中心的地区安全架构的重要性，在近期举行的系列地区多边机制峰会上，东盟再次传递了上述政策信号；但不可否认，美国在本地区执行大国竞争战略已经直接威胁到了东盟的中心地位，和以和平、稳定、发展为中心任务的地区安全和发展议程。如这种情况无法得到遏制，未来五至十年中美在亚太地区发生安全摩擦是完全可能的。
综上，中美元首巴厘岛会晤后，双方应抓住难得的战略窗口期，在两个战略框架激烈博弈的同时，在稳定双边关系的原则上达成共识，初步建立稳定双边关系的机制，为双边关系一定程度的改善和未来关系的管控打下基础。与此同时，中方不能跟着美国打新冷战，应以中国周边为基础，积极塑造亚太地区安全框架，巩固和发展全球伙伴关系，为应对未来五至十年中美双边关系可能的困难和动荡做好准备。
注释：
①习近平同美国总统拜登通电话，中国外交部，2021年9月10日。https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202109/t20210910_9604451.shtml
②努力构建中美新型大国关系——纪念中美建交35周年，外交部部长王毅，中国政府门户网站，2013年12月31日。www.gov.cn/jrzg/2013-12/31/content_2558086.htm
③习近平同美国总统特朗普共同会见记者，新华社，2017年11月9日。world.people.com.cn/n1/2017/1109/c1002-29637335.html
④Interim National Security Strategy Guidance, the White House, March 2021, p. 20. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf
⑤习近平同美国总统拜登在巴厘岛举行会晤，中国外交部，2022年11月14日。https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202211/t20221114_10974651.shtml
⑥National Security Strategy, the White House, November 2022, p. 24. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-November-Combined-PDF-for-Upload.pdf
⑦2022年11月，美方学者在与作者闭门讨论时表示，拜登政府是应地区盟友的要求才在《国家安全战略报告》中加入“可能与中国和平共存”的。
⑧习近平同美国总统拜登在巴厘岛举行会晤，中国外交部，2022年11月14日。https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202211/t20221114_10974651.shtml
⑨中美元首会晤后，中美关系将走向何方？澎湃新闻，2021年11月17日。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1716668600036132172&wfr=spider&for=pc
⑩https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202211/t20221114_ 10974651.shtml ; https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202111/t20211116_ 10448827.shtml
11、Steven M. Goldstein, In Defense of Strategic Ambiguity in the Taiwan Strait, Commentary, The National Bureau of Asian Research, October 15, 2021.
12、2022年3月，作者参加了一场和美国学者、前政府官员的闭门视频讨论会。在会上，有美方会议代表提出了这个观点。
13Richard Haass and David Sacks, American Support for Taiwan Must Be Unambiguous, Foreign Affairs, September 2, 2020.
14Statement by Dr. Ely Ratner, Assistant Secretary of Defense for Indo-Pacific Security Affairs, Office of the Secretary of Defense, Before the 117th Congress, Committee on Foreign Relations, United States Senate, December 8, 2021.
15作者在2022年3月与美国学者的两次闭门视频讨论中，有两位美国学者分别做出了上述说明。
16Michael D. Swaine, US official signals stunning shift in the way we interpret 'One China' policy, December 10, 2021. https://responsiblestatecraft.org/2021/12/10/us-official-signals-stunning-shift-in-the-way-we-interpret-one-china-policy/
17Ken Moriyasu, U.S. faces uphill battle to place ground-based missiles in Asia, Nikkei Asia, June 1, 2022. https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Indo-Pacific/U.S.-faces-uphill-battle-to-place-ground-based-missiles-in-Asia
邵育群，上海国际问题研究院台港澳研究所所长、美洲研究中心副研究员
来源：《中国评论》月刊2023年2月号
