“国以农为本，农以种为先”。种子是农业科技的“芯片”，是确保国家粮食安全和重要农产品供给的基石。我国从1982年到1986年连续5年，2004年到2022年连续19年，共计24年出台了24个关于“三农”的中央一号文件，据统计，24年的中央一号文件中，除了有两年没有提到种业外，有22年都对种业发展做出了政策安排。没有提到种业发展的两个一号文件中，一个是关于税费改革的专门性文件，另一个是关于水利改革的专门性文件。从历年中央一号文件分析我国种业政策的变迁与趋势，可以透视出我国整个农业农村政策的走向。
一、历年中央一号文件关于种业政策的一贯主题
从历年中央一号文件看，我国有关种业政策的主题一直是国家粮食安全。自中华人民共和国成立以来到实现家庭联产承包责任制，我国一直没有解决吃饱饭的问题，因此，粮食安全保障是新中国农业农村发展的头等大事。1983年中央一号文件强调：“近几年，根据决不放松粮食生产、积极发展多种经营的正确方针……我国人口多耕地少，吃饭始终是第一位的大事。”当年的种业政策是“培育优良品种”。到2022年我国吃饱饭不成问题了，国家还是把牢牢守住保障国家粮食安全作为一条政策底线，强调要“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”。2022年的种业政策是“大力推进种源等农业关键核心技术攻关”。由此可知，国家粮食安全一直是中央一号文件关于种业政策目标的重心。
粮以种为先。将粮食安全作为国家种业政策的主题，是由我国的基本国情决定的。我国是人口大国，人均耕地少，因此，只能向良种要产量，依靠国家种业政策鼓励良种繁育和良种推广，以此增加单位面积的产量来保障国家粮食安全。同时，将粮食安全作为国家种业政策的主题，也是种业科技发展的必然。好粮要好种。国家粮食安全的源头是种业安全，因此，我国的种业政策一直支持种子科技创新，支持重大种业创新工程和平台建设，着力为国家粮食安全打好源头基础。当前，国际种业技术“卡脖子”危及种业安全进而影响国家粮食安全。因此，我国种业安全随着国家粮食安全的战略变化而上升到国家安全的战略高度，中央一号文件种业政策保障国家粮食安全的主题也更加明确。
二、历年中央一号文件关于种业政策的两次变迁
从我国24个中央一号文件看，种业政策关注侧重点的变化，经历了两次明显的变迁，即从良种推广繁育到生物育种重大专项、从生物育种重大专项到种业安全。
（一）从良种推广繁育到生物育种重大专项变迁（1982-2015）
农作物种子是农业增收的重要源泉。在2021年1月12日中国农科院举行的新闻发布会上，中国农科院副院长万建民介绍，良种对粮食增产贡献率已超过45%。从1982年到2007年的一号文件看，这段时期我国种业政策主要是涉及推进种业的良种繁育、良种推广种植。如1982年鼓励“培育优良品种”,1986年鼓励“着重发展适用于我国农业的新品种”，2004年支持“在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围”，2005年继续实施“种子工程”“畜禽水产良种工程”“搞好大宗农作物、畜禽良种繁育基地建设和扩繁推广”。
2008年7月9日召开的国务院常务会议审议并原则通过了转基因生物新品种培育科技重大专项。转基因生物新品种培育科技重大专项，其目标是要获得一批具有重要应用价值和自主知识产权的基因，培育一批抗病虫、抗逆、优质、高产、高效的重大转基因生物新品种。自这一专项出台后，我国一号文件的种业政策重点转为对生物育种专项的政策关注。如2008年一号文件指出：“启动转基因生物新品种培育科技重大专项，加快实施种子工程和畜禽水产良种工程。”2009年一号文件要求“加快推进转基因生物新品种培育科技重大专项”。2010年要求“切实把农业科技的重点放在良种培育上，加快农业生物育种创新和推广应用体系建设”。2015年要求“继续实施种子工程，推进海南、甘肃、四川三大国家级育种制种基地建设。加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及”。尽管我国种业政策重点转向抓生物育种重大项目，但是项目的主要目标是培育良种、提高生物育种能力，确保国家种业科技达到国际水平。
（二）从生物育种重大专项到种业安全变迁（2016-）
从2016年开始，我国种业政策进入了确保种业安全的新阶段。2016年的中央一号文件要求 “大力推进育繁推一体化，提升种业自主创新能力，保障国家种业安全”。2020年中央经济工作会议提出，要“开展种源‘卡脖子’技术攻关，立志打一场种业翻身仗”。2021年一号文件要求“打好种业翻身仗”。2021年国家出台的《种业振兴行动方案》要求必须把民族种业搞上去，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，集中力量破难题、补短板、强优势、控风险，实现种业科技自立自强、种源自主可控的目标。2022年一号文件要求 “大力推进种源等农业关键核心技术攻关”。当前，在发达国家技术“卡脖子”的制裁与打压下，我国种业已经意识到“卡脖子”的风险，促使我国种业政策更加注重种业发展的战略性和安全性问题。
我国中央一号文件种业政策的两次变迁是一个有机联系的过程，种业政策的一贯重点是良种繁育与推广，一贯的目标是确保国家粮食安全和主要农产品有效供给。因此，整体来看，中央一号文件的种业政策既是连续的，又是一个逐渐变化和逐渐完善的过程。
三、历年中央一号文件种业政策的三大特征
纵观历年中央一号文件关于种业政策的发展变迁，我国种业政策呈现如下三大特征：
（一）以种业科技创新为主要内容
纵观我国一号文件，都把种业政策归属在农业科技这一块，强调以种业科技创新为主发展种业，把种业科技创新作为现代农业发展的基础支撑，这是我国种业政策与农业科技创新融合的特征，这说明我国种业一直是农业科技的核心部分，在农业科技创新中一直具有“芯片”的主导地位。经统计，22个有种业政策的一号文件中，单独提出种业政策的文件只有4个，其中2005年强调要 “加大良种良法的推广力度”，2012年强调“着力抓好种业科技创新”。2016年提出“加快推进现代种业发展”。2021年提出“打好种业翻身仗”。除此之外，有18个一号文件都是把种业科技创新作为农业科技创新的主要内容，并提出相应的政策支持。
（二）以种子增产增收为重点要求
我国种业政策一直以鼓励和支持种子增产增收为重点。我国当前种业做得最好的是种子的增产增收，高质量的优质种子比较少。例如，我国繁育出来的粮食种子，其性状大多是增产的种子，袁隆平的杂交水稻的产量每亩达到了一千多公斤，成为目前世界上产量最高的水稻品种。但是在增产增收的种子政策导向下，我国优质品种发展一度被忽视了，导致我们现在超市里质量好、价格高的稻米大多是从国外进口的，这与历年种业政策重视增产导向不无关系。当然，作为人口大国，我国对种业要求增产增收，满足人们吃饱的消费需求是对的。但是，今天种业科技国际竞争加剧，社会消费升级，因而我们的种业政策不得不关注种业安全问题。
（三）以粮食种业发展为优先保障
作为农业大国，我国对农业发展提出的基本需求是吃得饱不挨饿，我国从“以粮为纲”的农业政策开始，一直重视粮食的保障供给。因此，我国历年一号文件的种业政策以粮食种业为优先保障的特征也很明显。我国一号文件重视粮食种业的发展，对粮食种业的支持比较多，一般称“种子”就是指农作物种子，实际政策执行中也优先粮食等大宗作物种子发展，优先保障粮食种业发展成为我国种业政策的显著特征。因此，我国粮食种子取得的成就也最多。例如，我国在世界上叫得最响的是杂交水稻种子，我国主要粮食种子的自给率已经达到了95%。但是，我国粮食种业优先的政策，也造成了我国对畜禽、水产、蔬菜、花卉等种子重视不足的问题，影响了我国种业结构的优化。粮食种业发展为先的特征，导致不同农作物品种间供需矛盾突出，主要表现为以玉米、杂交水稻为代表的农作物种子连年过剩已成常态。这一问题已经成为我国种业政策必须纠偏的重点。
四、中央一号文件关于种业政策发展的五大趋势
当前，我国进入了新发展阶段，并面临百年不遇的大变局。在这个大变局中，科学技术、制度创新、大国博弈三大变革日渐激烈，特别是大国博弈的变革中，种质资源“卡脖子”将成为全球变局中的筹码。因此，我国关于种业发展的政策也在发生相应的变化。根据我国历年一号文件关于种业的政策变化推测，我国种业政策的发展将会呈现如下五大趋势：
第一，更加重视种业安全的战略作用。种业是一种源产业，是许多产业之母，是一种战略性综合产业。新发展阶段我国粮食安全和保障供给是人口大国的重中之重，种业安全的基础作用和战略作用将会日益增强。习近平总书记一直强调：“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”重视粮食安全必然重视种业安全。近年来，特别是在种源“卡脖子”问题上，我们已经吸取了手机“芯片”的深刻教训。2016年一号文件提出 “提升种业自主创新能力，保障国家种业安全”，2017年和2018年一号文件都强调“提升种业自主创新能力”确保种业安全，2021年要“打好种业翻身仗”，等等。未来，我国将在种源“卡脖子”技术攻关方面，进一步聚焦我国种业自主科技创新与发达国家的差距和不足，重点研发不依赖受体基因型的高效遗传转化体系和新一代杂种优势利用技术等育种关键技术，从而保障国家种业的自主性和安全性，提高种业安全的可控性。
第二，更加重视科技创新对种业的核心作用。科技创新是种业发展的基础，我国种业政策一直强调种业科技创新。自2008年启动转基因育种重大专项以来，我国种业政策一直以种业科技创新作为重点，特别是近年来，对种业科技创新、自主知识产权进一步强调，推进了一系列重大科技项目，种业科技创新得到国家政策的高度重视。2021年一号文件强调“加快实施农业生物育种重大科技项目。深入实施农作物和畜禽良种联合攻关”。2022年一号文件重点强调种业科技创新，提出“要推进种业领域国家重大创新平台建设”“启动农业生物育种重大项目”“ 加快实施农业关键核心技术攻关工程，实行‘ 揭榜挂帅’‘部省联动’等制度，开展长周期研发项目试点”。由此可以预测，我国未来种业政策会加快支持种业数字化转型，会针对生物育种原创性成果不足、重大基因缺乏等瓶颈问题进行重点突破，把大型种业科技创新平台建设、大型种业联合攻关项目作为重点进行政策支持，进一步推进种业创新的高、精、尖程度。
第三，更加重视种业知识产权保护。知识产权保护在我国种业领域经历了一个从无到有的发展过程，我国种业知识产权保护的历史不长，种业知识产权保护一直没有得到足够的重视。农业部颁布的《农业知识产权战略纲要（2010—2020年）》开启了我国农业知识产权保护的新时代。种业知识产权保护既保护种业权益，也激励种业创新，同时也是保护种业国际竞争、防止国际垄断的现代世界通行制度。我国未来种业政策将进一步加强种业知识产权保护，健全激励创新的知识产权保护制度，建立实质性派生品种制度，积极鼓励并帮助种业企业维权，严厉打击假冒侵权违法行为，为企业营造良好外部环境。我国2021年和2022年的一号文件，都明确提出了加强种业知识产权保护的政策要求，这不仅是我国种业发展的要求，也是种业走向国际市场的重要趋势。因此，种业知识产权保护将会越来越受到一号文件种业政策的重视。
第四，更加重视种质资源保护与开发利用。种质资源是种业科技创新和发展的物质基础，是充分挖掘作物高产、高抗和营养高效等重要基因和性状的前提条件。种质资源是种业发展的源头和材料，长久以来，我国种质资源保护并不得力，一些珍贵的种质资源自然丧失或人为丢失现象很严重，严重影响了我国种业的未来发展。近年来，我国种质资源的不断消失和发达国家间对种质资源争夺的愈演愈烈引起了我国对种质资源的高度重视。2020年一号文件要求“实施国家农业种质资源保护利用工程”，2021年一号文件要求“加强农业种质资源保护开发利用，加快第三次农作物种质资源、畜禽种质资源调查收集，加强国家作物、畜禽和海洋渔业生物种质资源库建设”，2022年一号文件要求“大力推进种源等农业关键核心技术攻关。加快推进农业种质资源普查收集，强化精准鉴定评价”。我国有全球第二大农作物种质库，保存着超过52万份农作物种质资源，这是我们种业的宝贵遗产和财富。未来在种质资源保护和利用方面将更加强化收集保护，对挖掘优异资源、突破关键技术、创制战略种质等方面，中央一号文件将继续强化政策支持。
第五，更加重视生物育种商业化应用。生物育种是种业科技创新的核心，我国于2008年一号文件重视生物育种以来，一直在抓生物育种的重大工程和创新研究。我国“十四五”规划已将生物育种作为国家战略科技力量。当前，生物育种成为我国育种的核心。但是，我国当前对生物育种特别是转基因种子的商业化很谨慎，审查制度很严格，因而我国生物育种商业化进程缓慢。但生物育种商业化已经成为国际潮流，也是种业科学技术创新的大趋势，随着生物育种技术的成熟和转基因安全性逐渐稳定，国家必将有序推动生物育种技术的商业化应用，生物育种商业化也会逐渐得到种业政策的关照。2020年以来我国在种业发展方面的政策频出，包括转基因安全性状的公示与证书发放、加大对非法转基因的打击力度、修订法律法规，为未来转基因种子的商业化创造了法律条件。我国种业政策将继续支持生物育种综合创新，稳步推进生物育种的商业化应用也将成政策趋势。
本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2022年第3期
