地缘政治风险与金融安全

二十大报告将“国家安全”置于非常重要的位置。这与当前我国面临的复杂的国际政治环境有密切关系。近年中美关系恶化，美国频繁以国家安全为由对中国实施出口管制，危害我国的产业链供应链安全。例如不断升级的芯片出口管制，严重威胁我国AI和超级计算行业的发展。

除了产业安全，金融安全也是国家安全的重要组成部分，是经济发展的重要基础。若地缘政治风险加剧，我国的金融安全也将受到很大威胁。美国参议院外交委员会9月通过的“台湾政策法”草案明确指出，如果中国大陆对台湾采取强硬的行动[2]，美国将对中国采取一系列金融制裁手段，包括制裁至少三家中国金融机构和禁止为中国金融机构提供金融通讯服务[3]。美国财政部长耶伦在2022年4月在众议院听证会也表示，如果中国大陆对台湾采取军事行动，美国将不惜采用全方位的手段对中国实施制裁[4]。

面对美国可能将美元和美元金融系统武器化，中国需要以底线思维做好各种防御风险和维护金融安全的准备。俄乌冲突以来，美国为首的38个国家联合对俄罗斯金融制裁的全面升级对中国有重要的借鉴意义。本文分析美欧主要的金融制裁手段，探讨其对国际货币体系的影响和对中国的启示。

金融制裁的手段

早期的经济制裁以贸易禁运为主，而资产冻结等金融制裁的执行难度较大且容易被规避。随着技术的进步，911事件后美国采用更多针对金融机构的制裁手段，金融制裁的范围和力度不断加大。而美元在国际货币体系中的主导地位决定了金融制裁的影响巨大，这在过去十年间对伊朗和俄罗斯的制裁中有充分的体现。其中，2014年克里米亚危机爆发以来，美国及其盟国已对俄罗斯出台三轮制裁。2022年俄乌冲突后制裁强度迅速升级、制裁范围显著扩大。

美国对外金融制裁的政策制定和实施由美国财政部的海外资产控制办公室（OFAC[5]）主导。依据制裁对象不同，可以分为对自然人、企业、金融机构、和央行的金融制裁。在常规时期美国对部分国家（包括中国）也维持一定的金融制裁措施，但在极端时期，金融制裁将全面升级扩大。下文梳理美国政府的典型的金融制裁手段及其影响。

1.针对中国企业：非SDN中国军事综合体清单（NS-CMIC）

在常规时期，美国财政部也维持着一份针对中国的“涉军”企业清单（NS-CMIC[6]）。2022年2月美国财政部发布的《中国军工复合企业制裁条例》禁止美国投资者购买或出售清单中企业发行的证券或证券衍生品。换句话说，清单上的企业无法在美国金融市场上融资或参与证券交易。目前清单上的企业包括中航工业、中海油、大疆、商汤科技、旷视科技等等。

2.针对金融机构：往来账户和通汇账户清单（CAPTA）

OFAC在2019年设立了往来账户和通汇账户清单（CAPTA[7]），作为针对外国金融机构的制裁手段。OFAC禁止本国的金融机构为清单上的金融机构开设往来账户和通汇账户、或为其处理任何资产交易。被纳入清单的金融机构将无法进入美国金融系统和美元交易体系，难以使用美元进行交易。由于美元在国际货币体系中的主要地位，被制裁的机构开展跨境支付和其他跨境金融业务的能力将受到严重限制。俄乌冲突爆发后，美国将俄罗斯最大的银行 Sberbank及其25家子公司纳入CAPTA清单。目前CAPTA清单上的唯一的中国实体是昆仑银行。

3.针对自然人和实体机构：特别指定国民清单（SDN）

SDN（Specially Designated Nationals List）清单是美国OFAC常用的制裁手段,制裁力度高于CAPTA清单。美国全面封锁（冻结）SDN清单上的实体（包括自然人、企业和金融机构）的资产，禁止美国人和美国机构以及在美国的外国人和外国机构与SDN清单上的实体有任何往来（包括但不限于贸易、资金往来等）[8]。

2022年俄乌冲突以来，美国在SDN清单增加了包括普京、政要和商界精英在内的80多位俄罗斯籍自然人；增加了100多家俄罗斯机构，包括俄罗斯最大的国有银行Sberbank、俄罗斯最大的私人银行Alfa-Bank、俄罗斯天然气股份有限公司Gazprom、以及许多私人企业，冻结了它们与美国的贸易及所有资金往来。

被制裁的个人、企业和金融机构不但在美国境内的资产被冻结，在美国境外的美元交易也基本无法进行，相当于被踢出美元系统。这是因为 95%的跨境美元交易是由纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）进行清算的。由于CHIPS完全受美国国内法控制，美国可以便利地通过CHIPS实施制裁。SDN清单上的实体无法接入CHIPS系统，在全球范围内的美元支付和清算都会变得极其困难。

美国还有可能基于其长臂管辖的司法原则实施“二级制裁”。二级制裁主要针对非美国实体，即对任何与被制裁对象进行交易的实体都会受到美国制裁。大部分非美国的金融机构由于担忧被美国制裁，都会采取与美国政府合作的态度。

4.针对金融机构：取消金融机构的SWIFT会员资格

美欧联合取消被制裁国家金融机构的SWIFT（环球同业银行金融电讯协会）会员资格是另一个具有极大杀伤力的制裁手段。美欧对伊朗和俄罗斯都使用过该措施。SWIFT当前已经覆盖200多个国家和地区，连接超过11000家金融机构。全球大约90%的跨境支付通过SWIFT的报文系统进行。从技术上来看，虽然报文系统有电报、电话、传真等替代手段，但效率远低于SWIFT。金融机构一旦被踢出SWIFT，不但难以进行跨境支付，在境内也难以进行外币收付（无法获得外币），因为外币收付通常需要通过境外的中介银行进行[9]。因此一旦金融机构被迫脱离SWIFT，相当于被迫与国际金融市场脱钩。

俄乌战争以来，美国联合欧盟取消了俄罗斯七家银行的SWIFT会员资格。取消俄国银行的SWIFT会员资格在很大程度上切断了这些俄国银行进行跨境支付的通道。但由于俄罗斯在全球能源出口中的重要地位，西方国家保留了俄罗斯几个主要银行的SWIFT会员资格。例如俄罗斯最大的银行Sberbank和第三大银行 Gazprombank作为欧洲购买俄罗斯能源产品的最主要的金融中介，均未被取消SWIFT会员资格，因此俄罗斯的部分能源贸易得以维持。

与俄罗斯相比，中国不具备全球能源供给方面的优势地位，一旦美国及其盟国对中国实施SWIFT制裁，完全有可能更全面地覆盖大部分中国金融机构，正如对伊朗的做法。一旦出现这种情况，不但外币收付（无论是跨境还是境内）无法进行，部分跨境人民币收付也会受阻，因为我国的人民币跨境支付系统CIPS也使用SWIFT的报文功能。届时对中国经济金融造成的冲击会比对俄罗斯更为严重，可能接近伊朗受到的影响。

5.针对中央银行的制裁

俄乌冲突爆发后，美国、欧盟及其他主要发达国家迅速实施了对俄罗斯央行（以及俄罗斯财政部、以及俄罗斯主权财富基金）的制裁，禁止本国机构与俄罗斯央行的任何交易，同时冻结俄罗斯央行存放在上述国家的资金。据欧盟估计，该措施冻结了俄罗斯央行超过50%的储备资产（约3000亿美元）[10]，使俄罗斯难以用外汇支付部分国际债务。

在受到制裁后，俄罗斯实施“卢布结算令”，要求俄“非友好国家”的企业在俄罗斯银行开设卢布账户，用卢布支付所购俄罗斯天然气。由于欧盟国家对俄罗斯天然气进口的深度依赖，这个策略有效地缓解了俄罗斯的国际收支危机。

但中国不具备实施类似应对方案的条件。如果美国制裁中国人民银行，我国外汇储备中的美国国债和相当部分其他美元资产将被冻结，无法进行交易。如果美国联合欧盟、日本、瑞士等国采取制裁措施，我国的外汇储备则全部冻结。届时我国对外支付的能力将严重受损：企业和居民无法兑换外汇，无法进口大部分产品和服务，机构可能发生外债的违约。人民币也会面临大幅贬值的压力。

6.其它金融制裁

俄乌冲突后，美国OFAC扩展了与俄罗斯相关的债务和权益禁令（debt and equity prohibitions），将13家俄罗斯的机构纳入禁令，禁止美国机构与自然人向俄罗斯机构新增债务融资或权益融资。

欧盟也禁止俄罗斯的部分银行和企业在欧盟的金融市场上融资，禁止欧盟的机构和个人到俄罗斯金融市场上融资和投资、与俄罗斯主权投资基金（FDIF）合作、或向俄罗斯提供欧元现金（banknote）[11]。

金融制裁对国际货币体系的影响及其对中国的启示

1.金融制裁的宏观经济影响

金融制裁（叠加贸易制裁）对被制裁国的经济影响是巨大的。由于俄罗斯对于欧盟能源供给的重要地位，为了避免能源危机对自身的影响，西方国家实际上在此轮金融制裁中（尤其是SWIFT制裁中）给俄罗斯留有了较大余地。但由于中国不具备这个独特的条件，如果美国及其盟国对中国进行制裁，中国的金融系统可能会全面地与国际金融体系脱钩，届时中国将面临比俄罗斯严峻得多的经济和金融环境。一旦出现这种局面，中国经济受到的打击将远超目前的俄罗斯所受的影响。可以参考西方国家对伊朗制裁所导致的后果。2011-2016年间由于西方的金融和贸易制裁，伊朗的GDP萎缩了20%（以本币计价；而以美元计价的GDP则萎缩了36%），失业率上升到20%，通胀率一度上升到60%。

2.金融制裁对国际货币体系的影响

由于美国在过去十多年中实施的金融制裁，一些国家已经开始审视和调整金融布局，在一定程度上影响了当前的国际货币体系格局。这些新的趋势对于中国制定中长期的应对策略有重要的启示。

一是建立新的跨境支付体系。例如，2014年克里米亚冲突后，俄罗斯开始建立国内的金融信息传输系统（SPFS），以应对俄国的银行被迫与SWIFT支付系统断联的风险。目前SPFS的使用范围仅限于俄罗斯境内以及白俄罗斯等欧洲经济联盟国家。但据报道[12]，印度和中国均有意接入SPFS系统，包括中国考虑将人民币跨境支付系统CIPS与SPFS对接，在与俄罗斯的贸易中采用人民币结算来规避使用SWIFT。另外，印度储备银行也宣布建立一个用于国际贸易的卢比结算系统。

二是开始强调跨国贸易的本币支付结算，尤其是能源等大宗商品的支付结算。例如俄罗斯在2014年以后就在对外贸易中推行“去美元化”。2013年俄罗斯对外贸易中80%是美元结算，而2021年只有50%是美元结算[13]。2014年中俄贸易中仅有3%采用人民币结算，2020年则上升到18%; 2014印度和俄罗斯的双边贸易中以卢比-卢布结算的规模为6%，2019年则达到30%[14]。即便作为美国的盟友，意大利、德国等高度依赖俄罗斯天然气的国家也为降低被制裁的风险而越来越多采用欧元购买俄罗斯的能源。

三是开始进行储备资产的分散化。根据IMF的数据，美元资产在全球各国外汇储备中的比重逐步下滑，2021年为59%，是过去25年间的最低点。例如，俄罗斯央行的数据显示，在2013至2020年之间，俄罗斯央行将其美元储备资产的规模削减了一半， 并在2021年宣布其主权财富基金完全剔除了美元资产，增加了欧元、人民币资产[15]。目前俄罗斯央行持有全球人民币储备的1/3[16]。总体而言，人民币以及澳大利亚、加拿大、瑞典和韩国的货币在全球各国外汇储备中的份额都有所上升，显示各国储备资产有分散化的趋势。

3.对中国的启示

首先，我国现有的跨境支付体系依赖美欧主导的国际金融基础设施，不可避免地存在金融安全方面的隐患。尽管中国从2012年开始建设人民币跨境支付系统CIPS，属于批发支付清算系统同时兼具部分报文功能，但只有直接参与行通过专线才能使用其报文通讯功能。CIPS对标的是美元跨境清算系统CHIPS，其建设主要是为了替代传统的、效率较低的代理行清算行模式，与SWIFT是合作关系而非竞争关系。通过CIPS和境外人民币清算行进行跨境人民币支付结算主要依赖于SWIFT。如果美国及盟国取消中资银行的SWIFT成员资格、禁止中资机构使用美元和美元跨境清算系统CHIPS，理论上部分跨境人民币交易还可以通过CIPS进行，但这部分支付清算量将非常有限：因为人民币跨境贸易结算目前仅覆盖我国对外贸易总额的20%，且其中只有通过CIPS的直接参与行进行清算的部分才可能绕过SWIFT，而CIPS的直接参与行仅占全部参与行的5%。

其次，尽管传统的跨境支付体系依赖美欧主导的金融基础设施，但数字货币尤其是央行数字货币的发展将对未来的跨境支付系统变革产生重大作用，中国应积极参与全球数字货币跨境支付体系的建设和国际标准制定。中国已经率先发行了数字人民币，但目前发达国家（G7为首）在主导国际央行数字货币的标准制定和全球治理框架。中国人民银行也参与了国际清算银行“多边央行数字货币桥”（Multiple-CBDC bridge）项目试点，多国的央行数字货币通过区块链进行银行间跨境结算不存在技术障碍。现有的障碍更多在政治和金融安全层面的考量，因为央行数字货币不但涉及更多数据隐私方面的安全问题（与现金相比，理论上央行可以完全追踪法定数字货币的交易），还可能造成对各国金融体系的冲击甚至货币替代的风险。正如Eichengreen（2022）[17]指出，央行数字货币的跨境支付需要建立在可联通可互操作的平台上，但中国和美国如何在基础设施建设的基础上达成治理安排的共识？这些问题需要得到有效解决，否则将在长期影响我国的金融安全。

最后，推动人民币国际化是维护我国金融和经济安全的基石。无论采用传统的还是新兴的支付体系，扩大人民币在国际上的使用才是限制金融制裁后果的关键。美元在国际货币体系中的主导地位决定了各国在贸易和金融活动中都不同程度地依赖美元和美元清算系统。例如中国作为最大的能源进口国，若只能用美元购买石油和天然气，能源安全就很难保障。因此在过去多年间中国也一直与沙特等能源出口国探讨人民币计价结算的合同。然而受限于国际市场对人民币的接受程度，大宗商品人民币计价结算的进展比较缓慢。事实上，由于人民币不完全可兑换，缺乏作为国际储备货币的要素，人民币国际化的进展面临瓶颈。尽管中国已经逐步放松了对跨境资本流动的限制、提高了人民币汇率的弹性并进一步开放了中国债券市场，但仍亟需一些制度性的改革来增强外国投资者持有人民币的动力和信心，由此推动人民币国际化的进一步发展，增强我国金融系统面对外部风险的韧性。

注释：

[1] 北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室副主任

[2] 包括破坏、推翻台湾政府或干涉台湾领土完整；“强硬的行动”特指比2021年12月以前强硬的行动

[3] The Taiwan Policy Act of 2022. https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/SBS%20Taiwan%20Policy%20Act%20FINAL%20(1).pdf

[4] Bloomberg 2022.4.6.https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-04-06/yellen-says-u-s-would-use-sanctions-if-china-invaded-taiwan

[5] The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury

[6] Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List

[7] Correspondent and Payable-Through Account Sanctions

[8] OFAC (2016). Ukraine/Russia-Related Sanctions Program https://home.treasury.gov/system/files/126/ukraine_overview_of_sanctions.pdf

[9] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/

[10] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/

[11] https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/

[12] https://www.businessinsider.com/china-russia-alternative-swift-payment-cips-spfs-yuan-ruble-dollar-2022-4

[13]  Bhusari and Nikoladze (2022). Russia and China: Partners in Dedollarization. https://www.atlanticcouncil.org/blogs/econographics/russia-and-china-partners-in-dedollarization

[14] https://www.globaltimes.cn/page/202202/1253494.shtml

[15] Bhusari and Nikoladze (2022). Russia and China: Partners in Dedollarization.

[16] Arslanalp, Eichengreen and Simpson-Bell (2022).Dollar Dominance and the Rise of Nontraditional Reserve Currencies.  https://blogs.imf.org/2022/06/01/dollar-dominance-and-the-rise-of-nontraditional-reserve-currencies/

[17]BARRY EICHENGREEN（2022）.The Trilemma of Central Bank Digital Currencies