社会政策是调整和改善各阶层和群体之间利益关系的一种政策手段，其独特性在于，它可以通过社会福利的制度安排来发挥作用。体现社会政策的社会福利制度安排有可能矫正现实利益格局产生的不公正，从而消除社会排斥、缓和社会紧张，但也可能加剧暗藏的社会不平等。社会政策究竟是发挥积极的还是消极的作用，取决于政策制定者对社会利益格局的认识和社会福利制度的选择。社会政策的核心问题是，在协调社会利益关系时如何体现社会公正，它反映出政策制定过程中的价值观。

中国推行的改革必然涉及到协调社会各阶层利益的制度政策的变动，这些变动本身就自然带有社会政策的意涵。同时，改革过程中社会结构的变化，也部分地与社会政策的结果相关。然而，对改革的研究往往在社会政策问题上呈现脱节现象，一方面对经济体制和社会福利体制改革的讨论很少涉及社会政策，似乎只要坚持市场化方向的改革，就不必过问改革中社会政策的制定及内容；另一方面，谈到具体的社会问题时，又常常就事论事，忽视社会问题背后的社会政策成因。

笔者认为，改革中的社会政策是一个应当放在政策讨论中心位置上的议题，只有明确了社会政策的价值取向，才可能深入讨论如何通过社会福利的制度安排来协调社会各阶层的利益，从而缓和社会紧张。具体来看，改革中的社会政策应当着重加强对农民和劳工的社会保护，这既属于对历史不正义的补偿，也与全球化背景下劳工的社会保护趋势相关。

一、改革中的利益格局和利益受损群体

要认识中国社会政策的基本问题，就必须先考察改革时期中国的利益格局。改革开放以后，中国社会变迁的一个显著特征就是社会分化日益明显，社会利益格局发生了根本性的变化。学者们对社会利益格局的变化趋势大体上采用了两种表述，即“两段论”和“三段论”。

“两段论”以1990年代中期为界。例如，孙立平认为，90年代中期以来中国逐渐演变成为社会结构断裂的社会。其特征是：一，经济增长与社会发展断裂，即经济增长不能导致社会状况的改善；二，资源从扩散变为重新积聚到少数人手中，因此出现了贫富差距扩大、底层社会形成等现象；三，政府行为的企业化和市场化，导致公共管理功能失效，腐败丛生。（孙立平，2002年）王绍光也指出，中国在1978到1993年间的改革是全赢游戏，不公平仅仅表现为有些社会群体所获得的收益大于其他群体；而从1994年开始，改革使部分人成为绝对的受损者，社会不平等程度加剧，改革成为一种零和游戏。（王绍光，2002）

也有学者把改革以来利益格局的变化分为三个阶段（李朝晖，2003）。第一阶段是1978年到1984年，此阶段经济改革的特征是“存量”基本不变情况下的“增量改革”。这一时期的经济改革几乎为所有社会群体带来了收益。最有代表性的获益者是农民和第一代个体户。第二阶段是1985年到1992年，这一阶段主要是推动价格改革，实行了“价格双轨制”。“价格双轨制”使体制内单位获益，并给部分人带来了从中套利的机会，但是农民的收入相对下滑，城市部分人口的生活水平开始下降（如退休人员），贫富差距开始拉大。第三阶段从1993年开始，开发区建设、房地产热和股票热开启了土地和资产的资本化过程。尽管经济仍在不断增长，但只有少部分人获得了“资源资本化”的实际利益，由此导致社会分化进一步扩大。在第三阶段有三类人从改革中相对获益或绝对获益：一是因为市场经济的发展而获利的社会群体，包括农民工、专业技术人员、主要依靠市场的私营企业主和个体工商户等；二是因为行政利益自我化而获利的群体，包括行政部门人员以及由行政部门转化而来的事业单位人员、垄断性企业员工；三是因为计划价格和市场价格的差价和资源资本化而获利的人，这些人可被称为暴富阶层。而农民、部分国有企业职工、非专业技术人员的城市职工、退休者等社会群体在第三阶段则成为改革的相对或绝对受损者。

无论是“两段论”还是“三段论”都表明，1990年代中期以后，中国改革的一个显著特点是，社会发展严重滞后于经济发展，贫富差距不断扩大，财富往少数人手中集聚，大多数人的利益相对或绝对受损。需要指出的是，上引“三段论”把农民工列入获利群体，这仅仅是从市场机会而言；如果考察农民工受到的种种制度约束，以及他们为争取市场机会而付出的健康和生命代价，那他们无疑是受剥夺的群体。既然中国的改革产生了庞大的受损群体，那么，这些受损群体处于什么样的境况？针对他们的福利制度安排又如何？分析这些问题不仅仅体现对弱势群体的社会关怀，更重要的是有助于剖析改革过程中社会政策的倾向与特点，从而研究什么样的制度安排能体现社会公正、有助于调整和改善各阶层和群体之间的社会关系。

二、农民的社会地位和农村公共服务的制度性缺失

每当谈到改革的成就，许多人就会想到80年代上半期农民生活状况的改善。事实上，进入90年代以来，农民的相对社会经济地位再度下降。农村穷、农民苦，仅仅是自然状况的必然结果吗？过去几十年来对农民的社会政策究竟起了什么样的作用？笔者试图通过对历史上农村政策的简要回顾加以说明。

1. 农民长期以来的劣势社会地位

在发展中国家工业化的过程中，农民往往成为剥夺的对象，这在中国表现尤甚。1953年6月，中共中央提出“在十年到十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造”的过渡时期总路线。这标志着工业化战略的正式实施。为配合这一战略的实施，1953年10月，中央发布“关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议”，对粮食实行统购统销。这项政策受到农民的强烈抵制，于是中央在1955年3月发出“关于迅速布置粮食购销、安定农民生产情绪的紧急指示”，决定减少1955年的粮食征购总量。中国政府长期以来最关注的问题是每年能从农村征收多少粮食、能为工业化提供多少资金，而农民担忧的则是辛勤耕作一年之后能不能吃饱饭。

农业合作化后，农村剩余劳动力开始向城市流动，1950年代中期形成了新中国历史上第一次“民工潮”。这次民工潮对计划用工体制带来很大冲击以致中央政府在一年时间内（1956年12月到1957年12月）连续三次下发关于防止农村人口盲目外流的指示。各地采取了种种“围追堵截”措施，在外出农民途经的交通中心设立劝阻站，在农民流入较多的城市设立专门机构负责外流农民的处理和遣送。1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，用法律的形式把广大农民限制在贫瘠的土地上，剥夺了他们自由迁徙的权利，正式确立了城乡隔离的户籍制度。

如果说粮食统购统销制度和户籍制度让农民付出了经济和自由的代价，那么，“大跃进”运动则使农民在随后持续三年的大饥荒中付出了沉重的生命代价。对这场大饥荒的官方解释是“三年自然灾害”和中苏交恶导致饥荒。但实际原因在后来的中央七千人大会上被刘少奇一语道破：“三分天灾，七分人祸”。这场由“人祸”造成的人类历史上的巨大灾难使全国人民饱受饥饿之苦，其中农民更是付出了巨大的生命代价。根据人口统计分析，其间大约有两千万人直接或间接地死于饥饿[1]，死亡人口几乎都是农村人口。大饥荒的余波未息，中央开始酝酿精减城市人口，精简的主要对象是“大跃进”中来自农村的新职工。于是农民再次成为“大跃进”恶果的承担者。

尽管政府通过行政强力把2千多万人口遣送回乡，但城市的就业压力和粮食压力仍未彻底缓解。因此，60年代早期政府就开始号召城市青年“上山下乡”。从1962年到1968年，大约120万城市青年被下放到农村；1968年后，“上山下乡”政策进一步强化，从以往的“自愿”下放变成强制下放。1968年到1978年间约有1200万城市青年被下放，占全国城市人口的11%。[2] “上山下乡”是损农补城政策的又一体现，它加剧了农村人多地少的矛盾，恶化了城乡关系。

1980年代，特别是其上半期，也许是1949年以来中国农民处境最好的时期。由于实行“家庭联产承包责任制”和中央对农民的政策倾斜，1978年到1984年期间农民收入增长较快，年均增长率达16%。但是好景不长，自1985年开始农民收入的增长速度显著放缓，此后1994年到1996年农民收入的增长暂时加快，但1997年至2000年农民收入的增长速度又连续下降。[3]

综上所述，1949年以后中国农民一直处于被剥夺的地位，仅有的少数处境较好的时期也非常短暂，而且只是政府对农民糟糕处境的临时缓解。那么，对农民长期的剥夺究竟是否具有正当性？这是一个研究社会政策时难以回避的问题。中国的农民不但为工业化提供了大量的资金，而且还承担了高层决策失误所造成的严重后果。每次经济危机或社会危机过后，农民都是危机后果的最后承担者，而造成这些后果的始作俑者却把本应承担的责任推给了“天灾”。

2. 农民在教育医疗等方面遇到的制度性歧视

长期以来，农民得不到必要的社会保障。改革已近30年，城市建设和部分城市居民的生活状况发生了巨大变化，但是农民长期以来被设定的劣势社会地位并未有实质性改变，大多数农民必须无助地面对自然风险和社会风险，处于自生自灭的自然状态。这种状况是否符合社会正义的原则呢？特别是从城乡对比的角度去看，城乡居民在社会保护方面的具体差距就一目了然了。

从1991年到1998年，中国的社会保障支出占GDP的比重一起徘徊在7%到8%，其中农村社会保障支出只占GDP的0.1%到0.2%[4]；也就是说，在实际投入的社会保障资源里，城镇居民占用了97%以上，而占总人口70%的农村人口只能获得不足3%。社会保障资源的这种分配方式显然是极不合理的。

城乡教育投入管理体制的差异从另一个角度表明社会政策的城市倾斜特征。过去20多年来，城市基础教育由市、区两级政府的财政拨款，所以城市居民只需为学生交纳书费和杂费，这种教育投入制度基本上符合宪法所规定的义务教育性质，即财政拨款、学生享受；而在农村却实行县办高中、乡办初中、村办小学的办学体制，各级学校的办学经费分别由县、乡镇和村支付。对乡、村两级学校而言，经费主要来源于对农民的直接摊派；农民不仅必须为孩子上学承担学校的日常开支，还要支付农村学校的基建和设备开支。这实际上是村民自费维持基础教育，而政府却摆脱了维持义务教育的财政责任。1985年国家财政甚至还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款。

这样的办学体制令城乡教育不平等的现象越来越严重。首先是教育经费相差悬殊。2001年农村小学生人均预算内公用经费为城市平均水平的29%，农村初中生人均预算内公用经费仅为城市平均水平的31%，全国30%左右的县初中生人均预算内公用经费不足15元。[5] 其次是城乡入学机会不平等，特别是高中和大学的入学机会极不平等。农村人口约占总人口的70%，适龄入学儿童占全国适龄儿童总数的80%以上，如果在义务教育上能实行公正的社会政策，那么全国的小学、初中在校生当中的农村学生比例就应当接近农村适龄学生的比重。事实上，农村小学在校生仅占全国小学在校生的70.5%，农村初中在校生占全国初中在校生的比例更低，只有57.1%，而农村高中在校生占全国高中在校生的比例仅为15.9%。[6] 由此可见，全国的教育资源配置，特别是高中的教育资源配置，有严重的城市偏向和农村歧视问题。长期实施这种教育制度，必然进一步加剧城乡差距、扩大社会不公。

医疗体制方面也存在着同样的问题。1985年以后，农村的医疗条件逐步恶化。随着农村人民公社制度的解体，卫生保健网络陷入瘫痪，而国家对农村的社会政策却未及时调整。这导致了两个后果：其一，患者自付费用占医疗卫生开支的比重过大，1980年以前这一比例大约是16%左右；到了1998年，农村患者的自付医疗费用比重上升到87.44%，几乎是城市患者自付费用比重44.13%的两倍。[7] 其二，农民的健康状况恶化。以婴儿死亡率为例，农村地区的婴儿死亡率从1981年的千分之36.96上升到1995年的千分之44.79，而同期城市的婴儿死亡率从1981年的为千分之24.81下降到1995年的21.14。[8]

三、劳工权益受损的表现和原因

如果说农村公共服务的制度性缺失是个由来已久的老问题，那么劳工的社会保护则是改革开放后出现的新问题。之所以劳工的社会保护会成为突出的社会问题，是因为侵害劳工权益的案例越来越多，由此而引起的劳资纠纷频发，它已经成为一个社会性现象，反映出劳工这个社会群体的社会地位日益下降，正沦落为主要的弱势群体之一。

1. 劳工基本权益受损的主要表现

劳工基本权益受到损害的常见表现有以下几种。

首先，工资报酬低而且常被拖欠。当前中国的劳工工资低已是众所周知的事实。以广东省东莞市裕元鞋厂为例，东莞市规定最低工资标准是每小时33美分，而该厂工人每小时的平均工资是28美分，扣除个人费用（如医疗、福利费等）后工人实际得到的工资是每小时24.4美分，一个工人一天工作十小时实得工资2.44美元。[9] 低工资并非个别现象，有关研究表明，珠江三角洲地区过去12年当中劳工的月工资只提高了68元人民币。一些地区的劳工工资水平多年来徘徊停步，若将物价上涨因素考虑在内，则这些地区的劳工工资水平实际上有所下降。[10] 尽管工资如此之低，许多企业和用工机构还故意不按时足额发放，近年来拖欠工资的现象越演越烈。据中华全国总工会的不完全统计，2003年全国拖欠工资总额为417亿元，涉及职工845.9万人，有十几个省拖欠工资超过10亿元，一些企业拖欠工资长达数十个月。

其次，存在着明显的就业歧视和对劳工的人格伤害。许多研究都指出，来自农村的劳工现在承担着城市中劳动条件最差、劳动负荷最重和风险最大的工作。他们遇到的问题除了上面提到的薪资偏低之外，还有就业歧视等。一些城市政府限制外来劳动力在本市的许多行业就业，有的城市甚至规定，来自农村的劳工只能在本城的尸体处理、粪便处理、建筑作业、化工等行业寻找工作机会。[11] 在这种制度背景下，来自农村的劳工往往被迫从事脏、累、苦、险的工作。此外，劳工还时常受到用工机构管理层的人格侮辱。近年来，对劳工搜身、谩骂、羞辱甚至令其下跪等严重践踏劳工人格的事屡见报端。据广东省总工会调研室1993年在广州、东莞、中山等10个地级市所作的一次问卷调查显示，有17.6%的工人曾被搜身或见过同厂工友被搜身。[12]

再次，劳工的职业安全没有保障。尽管许多劳工的工作时间长、劳动强度大、工作环境恶劣，但他们却缺乏基本的劳动保护，生命安全与健康得不到有效保障。近年来，重大恶性工伤事故频频发生，职业病人数居高不下。据不完全统计，全国有50多万个厂矿存在不同程度的职业危害，接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工达2500万人。目前，从接触职业危害人数、职业病患者累计数量、死亡数量到新发现病人数量，中国均居世界首位。粗略估算，近几年中国每年因此造成的经济损失近800亿元。[13] 特别需要指出的是，近年来矿难频频发生，年年稳居中国十大灾难行列。从2001年到2004年10月底，全国共发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故188起，平均7天一起。2003年世界煤炭产量约50亿吨，中国煤炭产量为16.7亿吨，约占全球的35％；全球煤矿事故死亡人数约8千人，其中中国为6434人，占全球的近80％；中国的百万吨煤死亡人数接近4人，是美国的100倍，南非的30倍（2003年美国百万吨煤死亡人数为0.039人，俄罗斯为0.34人，南非为0.13人）。[14] 另据报导，2004年全国GDP达到13.6万亿元，同时也有13.6万人死于安全事故，即1亿GDP死亡1个人。[15]

2. 劳工权益为何受损？

研究者以往分析劳工权益受损时列举了以下主要原因：片面追求经济利益、忽视人权保护；城乡二元体制的限制；劳动力绝对过剩，劳资双方地位悬殊，社会保障制度不健全，劳动立法不完善；劳动者的安全生产意识差，自我保护能力不足；用人单位法制观念淡漠，劳工法律意识和维权意识淡薄。[16] 这些因素中有一些是比较次要的，如劳工法律意识和维权意识淡薄；还有一些如劳动者的安全生产意识差、自我保护能力不足，其实是劳工权益受损的结果；再有一些因素，如社会保障制度不健全，是劳工权益受损的表现之一。当然，制度转型期当中出现的劳工权益受损问题，是多种原因共同作用的结果，然而上述因素并未涉及其主要原因。

这里仅以频频发生的矿难为例，从中观察劳工权益受损的主要原因。各级政府不断召开安全生产会议，频频下发“红头文件”，经常进行各种名目的检查，但为什么无法避免重大或特大事故的频频发生？有记者在一篇文章中一语道破：凡是有重大矿难发生的地方，基层政府的官员多半难辞其咎，他们与矿主“同气连枝”、利益相关，不但直接纵容了各种违章开采的进行，包庇了矿主的非法作业，而且在事故发生后动用权力遮掩真相，事实上已经成为矿主在权力机关的代言人。其结论是，“资本与权力结盟是矿难的罪魁祸首”[17] 这位记者的观察比某些学术研究洋洋大观的探讨要精辟得多。由此结论推而广之，似乎也可以得出“资本和权力结盟是劳工权益受损的罪魁祸首”，至少这是损害劳工权益的重要因素之一。

有学者分析了伤残农民工的维权过程，指出农民工维权艰难的深层原因：尽管存在着种种名义上保护劳工权益的规章条例，但伤残农民工的权利却在维权的过程中被一步步地剥夺，他们在制度链条的每一个环节上都体会到无权利的可悲状态和被剥夺的可怜境地，而且这些针对他们的剥夺往往以合法的形式出现。这种制度悖论的存在表明，如果说伤残农民工的维权活动是试图赋权的努力，那么现实中还存在着一个与赋权相反的过程──即“剥权”活动。“剥权”活动表现为资本和地方权力机构在制度运作实践中通过去合法性、增大维权成本、对制度的选择性利用和弱化社会支持等四种制度连接机制把农民工的权益剥夺殆尽，使农民工的维权过程变成了“从无权到看似有权再到无权”的过程（郑广怀，2005）。

为什么会出现“剥权”现象？为什么资本和地方权力的勾结能轻而易举地得逞？其中的根本原因恐怕还是赋权不足，或者说表面上的赋权实质上是“伪赋权”。如果说，资本和权力结盟共同侵害劳工权益还处于暗中进行或采取规避法律的方式进行，那么权力对劳工权益的侵害则是明目张胆和肆无忌惮的。近年来的种种现象表明，地方政府已经成为侵犯劳工权益的主体。地方政府经常在追求其利益时，漠视甚至损害、侵犯劳工利益，一个突出的表现是拖欠农民工工资。有学者指出，地方政府工程拖欠工资所占的比例由2001年的26.7%增加到2003年的50%，显然政府起了很坏的带头作用；有些官员在发包工程时把自己的利益与施工单位的利益绑在一起，令施工老板拖欠工资有恃无恐。[18] 此外，农民工的社会保障权益也受到地方政府的侵害。多年来，地方政府对建立农民工社会保障制度反应冷淡；但最近几年里，由于许多地方的社会保险基金捉襟见肘，于是地方政府在保护农民工社会保障权益的名义下，把农民工缴交的保险费用来填补当地政府的社保基金缺口。正如有的研究指出：“在一些地方政府的巧妙操作下，农民工已经变成了城市社保基金的提款机；以农民工参保名义征缴到的巨额保险费，正源源不断地填充进地方社保基金，落入本地居民的口袋[19]。”

四、改革中社会政策的基本问题初探

1. 改革中社会政策的研究应当着眼何处？

关于改革中社会政策存在的基本问题之讨论，无疑涉及到改革路径的分析。然而，很多研究者却离开了这一面向现实的政策评价，热衷于讨论社会福利制度理论模式的对比和选择，似乎只要找到了可以选用的社会福利制度模式，那么改革中社会政策上存在的基本问题就都迎刃而解了。

目前国内关于社会福利基本制度的模式研究侧重介绍西方的已有模式，如剩余模式和制度模式（Wilenski and Lebeaux, 1965），剩余型、制度型和工业成就型（Titmuss, 1974），社会民主主义、保守主义/合作主义、自由主义三种福利政体（爱斯平-安德森，1999）等。国内的研究者基本上以西方国家的已有模式为圭臬，从中选择一个（或剩余模式，或合作主义模式）作为构建中国社会福利制度的未来模式。笔者也曾撰文，认为剩余模式是中国应该选择的福利模式。然而，通过对中国改革中存在的实际问题的进一步研究，发现以上模式讨论本身就有许多缺陷，而且社会福利的模式选择并非当前中国社会政策研究的首要问题。

首先，不论从价值理念还是从现实制度上看，中国的社会福利制度模式一直是剩余模式，甚至“剩余”到象征意义上的福利保障，而且这种情况在短期内不可能有多大改变，因此，“中国应该选择剩余模式”之类的研究结论很大程度上不过是研究者的自说自话。其次，上述模式是西方学者对发达资本主义国家福利制度的学术总结，正因为如此，爱斯平-安德森把他的书名定为《福利资本主义的三个世界》。由于中国的社会背景和制度环境与福利国家不可同日而语，因此有些术语不一定适合中国或应用起来其意义会有所改变。例如，英国和美国被学界公认为社会福利的剩余模式，但是中国学者倡导的剩余模式恐怕不是英美意义上的剩余模式，因为中国没有那样的实力。再如，合作主义受到许多社会福利制度研究者的青睐，但它只在瑞典和奥地利等少数几个国家得到成功的施行。合作主义在中国是否可行呢？其实中国根本不具备合作主义的制度基础和文化传统。再次，众所周知，改革开放后中国的福利制度发生了实质性改变，然而，无论是改革前的福利制度，还是改革后的福利制度，都将占全国人口大多数的农民排斥在外。这表明，福利制度的模式选择对得不到社会福利的普通公民而言，并不是首要的难题，对他们来说，福利模式研究其实离题太远。

上文关于社会福利制度模式的种种归纳，不过是西方学者们在研究现实问题的过程种提出的理论抽象，它们是学术讨论的重要分析工具，每个国家制定社会政策时必须首先考虑本国的现实政治经济社会情势，不可能简单照搬这些理论模式。埃斯平-安德森把社会福利体制大致分为社会民主主义、自由主义和保守主义三种，但他指出，各个类属并没有单一纯粹的案例可以代表；斯堪的纳维亚国家或许是受社会民主主义主导，但它们不是完全没有某些重要的自由主义要素，同样，自由主义和保守主义也没有纯粹的形式（爱斯平-安德森，1999:48）。实际上，没有任何一个国家恰好是符合某单一向度的纯粹案例。盎格鲁·撒克逊国家或许以社会救助体系为主，但也有其他不同的方案，如美国的社会安全体系就是属于社会保险类型；在社会保险传统的国家，也出现以人民福利取向的普遍年金方案；在北欧的高福利国家，也有社会保险方案。总之，今天每个国家都呈现出混合的体系（爱斯平-安德森，1999:76）。

我认为，改革中的社会政策研究不应再纠缠福利制度的模式讨论，而应该以现实问题为导向，把“社会政策的基本问题”作为一个中心议题来探讨。首先需要分析的是基本社会政策应当包含的价值选择。在西方建立了社会福利体制的国家里，这个问题可能早已是毋庸质疑的社会共识，而在中国，却是一个宣传与现实脱节、从未被纳入政策讨论的问题。不管中国在改革中实施什么样的社会政策，如果不明确社会政策的基本价值取向，不明确转型期的基本利益格局，那么种种具体的政策规章就很可能偏离社会公正的轨道，导致社会各阶层之间的利益对立，甚至社会两极分化。其次，需要对现行的种种社会政策作出评估，分析判断其利弊得失，发现现行社会政策中存在的主要问题。只有充分认识到社会政策的基本问题，才能确定调整和改变社会政策时的价值目标，进而研究如何逐步实现这些目标。

社会政策的基本功能在于，通过社会福利、公共服务等制度的设置，矫正社会不公，缓和分配性冲突。毫无疑问，改革的过程就是利益格局调整的过程，在特定阶段，可能发生有些人在改革中受益而另一些人受损的情形。然而，中国的改革却出现了一个并非正常的现象，1990年代中期以来，无论实施什么改革措施，受益对象总是同一人群，受损对象也基本上是同样的社会群体。进一步来看，90年代以来的改革使少数人成为绝对受益者，使大多数人成为相对受损者，部分人甚至成为绝对受损者。这一社会现象本身意味着改革过程中的社会政策存在着明显的方向性偏差。在这种利益格局已经形成并稳固化的局面下，已经实施的各种社会政策未能有效地对受损群体进行保护和补偿，以矫正社会不公。90年代中期以来，社会政策对历史遗留和改革中出现的社会不公没有全面的回应，对农民和劳工的保护很不充分；相反，多数社会政策将福利资源向强势群体倾斜（如教育政策、就业政策、社会保障政策），而改革时期利益受损的庞大社会群体却被排除在社会福利体系的主要目标群体之外。于是，社会福利制度成了强势群体独享的盛宴。即便实施了少数可能有利于弱势群体的社会政策，这些政策在强势社会群体的操纵下，也很容易偏离制度设置的初衷（如经济适用房制度）。

既然从利益格局上看，广大农民和劳工处于劣势地位，其利益相对受损或绝对受损，而他们又不是现行社会福利制度的主要目标群体，所以笔者认为，调整中国社会政策的基本方向是加强对农民和劳工的社会保护。明确了改革时期社会政策的基本问题和调整的基本方向，接下来就应该研究构建什么样的制度来加强对农民和劳工的社会保护。但是，在研究这个问题之前，有必要探讨与社会政策基本问题相关的两个理论问题。

2. 对历史不正义的补偿

有学者把农民曾经和正在受到的不公正待遇称为“全新的历史不正义”（韩水法，2004）。“全新”表现在，它不是基于种族或宗教的差异，而是基于职业和户籍的划分；它不是由于历史恩怨、种族歧视和阶级冲突，而是出于在特定历史条件下的政治和经济考虑；它不是多数人对少数人的歧视，而是少数人对多数人的歧视。因此，“在中国现代社会，正义的事业面临双重任务，首先是建立正义的原则并以此来重构中国社会的基本政治结构──毫无疑问这个过程应当通过改革而实现，但与此同时要对历史不正义进行补偿。建立正义的原则和补偿历史不正义是一种相互促进的过程”（韩水法，2004：497）。

对历史不正义的态度，美国前总统约翰逊曾作了一个形像的比喻：“想象在100米冲刺时，两个人中有一人戴着脚镣，他只跑了10米，另一个就冲过了50米，那时裁判员认定这场比赛不公平。他们怎样改变这种情况呢？仅仅是摘下脚镣让比赛继续进行下去，然后说‘现在机会均等’了吗？但是另一个运动员已经领先了40米。如果让原先戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑，不是更公平一些吗？这就是我们为了平等要采取果断的行动。（转引自袁振国，1999：69）”约翰逊的这段话意在表明，仅有形式平等是不够的，必须对历史不正义进行补偿，以实现事实上的平等。为此，1965年约翰逊总统签署行政命令，决定采取赞助行动（affirmative action），要求所有政府机构、公立大学以及获得联邦政府资助或合同的私营企业在招生、聘用和晋职时，要对少数族裔和妇女予以照顾，以纠正历史歧视的遗害和后果。

类似美国赞助行动的计划被发展研究专家称为积极的歧视（positive discriminaiton）。积极的歧视是指社会政策承诺提高所有人的福利，每个人都有同等的生存权利和发展权利，但同时它更关注最贫穷的社区和最弱势的群体，如城市贫民窟、贫困的农村社区、边远地区和被剥夺群体，对这些社区和群体采取特殊的保护措施，因此，积极的歧视又可以称为积极的保护。积极的歧视是社会政策中的常见做法，多数情况下表现为对少数人的特殊保护。少数人包括有色人种、少数民族、特定的语言和宗教群体等。我国对少数民族的计划生育政策，对妇女、残疾人在参政和就业方面的保护政策即属此类。对数量如此庞大的农民群体进行历史性补偿，人类史上并不多见，但并不是没有先例。苏联在战前工业化的过程中，对农民实行残酷的剥夺政策，但是战后农民得到了补偿。毛泽东在《论十大关系》中曾批评苏联把农民剥夺得很苦，实际上，就在毛泽东批评苏联之际，苏联的农民已经在集体农庄中拿着工资，享受健全的社会保障了。

对农民的积极保护包括政治、立法、司法、社会等多个方面的保护。就社会保护而言，除对农民进行适当的资金支持外，更重要的是，在就业、教育、医疗等方面提供优惠政策，使农民作为一个群体尽快具备市场竞争的能力。为此，国家应当制定农村社会福利补偿计划，并由专门机构组织实施。目前，劳动和社会保障部实际上是城市人的保障部，卫生部和民政部也主要是为城市人服务的。因此应该成立“农村社会福利部（司）”之类的专门机构负责组织实施农民的社会福利计划。

在实践领域，对历史不正义的补偿远远比理论探讨更复杂、更困难，因为实际行动往往受到补偿对象的规模、国家财力、利益集团、文化传统等因素的影响。从这个意义上说，历史不正义永远无法得到恰如其分的补偿。此外，正如“积极的歧视”的反对者所指出的那样，积极的歧视如果实施不当有可能变成“反向歧视”（reverse discriminaiton），从而对其他人形成不公平。考虑到实践的复杂性和可能导致的反向歧视，对农民的积极保护应当有所限制。第一，保护的对象应限于从事农业生产劳动的农民及其未成年子女。第二，积极的保护不应无限延续，应考虑随着农民竞争能力的提高在适当时候终止。第三，保护的范围应限于农民曾受到不公正待遇的范围。第四，积极的保护主要是提供优惠政策，着重提高农民的竞争能力。

3. 全球化过程中劳工的社会保护

在世贸组织的谈判中，许多发展中国家反对将社会条款与国际贸易挂钩，其主要理由如下：强制推行劳工标准对发展中国家构成一种新的贸易壁垒，是发达国家实行的一种新的贸易保护主义措施；贸易与劳工标准挂钩的结果将使发展中国家的劳动力优势不复存在，使其在国际竞争中更加处于劣势地位，进一步扩大南北差距；在WTO中将劳工标准与贸易问题相联系，实际上是将本应属于国际劳工组织所管辖的事项纳入到了WTO体制，有越俎代庖之嫌；目前国际贸易的现状是发展中国家处于国际供应链的下游，发达国家的公司企业一手拿着最低价格的贸易要约，一手拿着社会责任标准，这实际上是“既要马儿跑，又要马儿不吃草”。[20]

国内学者对社会条款的讨论主要有三种观点。反对者主要从比较优势、竞争力、贸易保护等几个方面阐述，与上述观点大同小异。第二种观点支持社会条款。它认为，地方政府为吸引投资者有意无意地压低最低工资标准，对侵犯劳工权益的行为视而不见；外国投资者利用地方政府的这种心态寻求有利的谈判地位，使本来作为下限的最低工资标准在很多地方成了最高工资标准。低工资竞赛已经使工人的工资水平远远低于《人权宣言》中确定的标准，工人难以维持生计。如果承认工人的工资已经低得不能再低这一事实，我们就得承认，在WTO谈判中拒绝社会条款并不是解决问题的办法，因为社会条款与发达国家及其工会的保护主义毫无关系，而且这也不是问题的根源。（陈佩华，2002）第三种观点对社会条款的作用提出质疑，认为在世贸纠纷裁决机制中，只有一个国家的政府才有资格向世贸提出诉讼，而工会、民间非政府组织只能给政府施加压力，但政府与工会的利益往往不一致未必愿意出面；贸易纠纷诉讼时间长，程序复杂，举证成本高，发展中国家不愿意或没有能力支付高昂的诉讼成本；此外，实施贸易制裁受害的是被制裁国家的人民，而作为罪魁祸首的跨国资本可以随时溜之大吉。[21] 据此该观点认为，社会条款并不能真正保护劳工权益。

这些讨论不乏真知灼见，但其主要缺陷是见物不见人。反对社会条款者的眼中，只有“比较优势”和“竞争力”，唯独没有劳工。如果把劳工纳入研究的视野，我们面临的第一个问题就是，目前劳工的处境如何，劳工到底要不要保护？这个问题的答案是不言而喻的，那就是“劳工需要保护”。如果承认劳工需要保护，那么接下来的问题是，保护劳工会不会影响出口产品的竞争力和劳动力的竞争优势？如果某一国家提高劳工标准，而其他国家无所作为，这显然会影响该国的竞争力和比较优势，但社会条款在世贸组织框架内各成员国达成一致后才能生效，它不是针对某一国家，而是针对整个发展中国家。发展中国家提高了劳动标准，必然会增加产品成本，从而在国际市场上形成提价压力；在这种压力下，跨国公司的贸易要约仍然保持目前的低价就比较困难。因此，社会条款对比较优势的影响不会很大。

即便发展中国家提高劳工标准后比较优势有所弱化（但不会消失），这种情况下我们仍然可以思考两个问题。第一，这种弱化是否值得。目前发展中国家的劳工状况可以用“悲惨”来形容，如果发展中国家的“比较优势”长期建立在“血汗工厂”的基础之上，国民经济的竞争力以劳工的福利为代价，对大多数劳工来说绝对不是福音而是梦魇。这种以劳工的生命、健康和福利为代价的经济发展模式既是不道德的，也是不可持续的，它造成出口国生态环境的严重破坏，出口畅旺而国内贫困依旧。第二，这种弱化是否可以承受。既要保护劳工，又要保持比较优势，这确实是发展中国家的两难。为了保护劳工，就必须要有一个劳工标准；为了保持比较优势，这个标准也不能太高，甚至要低标准起步。总之，为了使比较优势的弱化保持在可以承受的范围内，劳工标准可以订得比较低，但是这个标准一定要有，哪怕是一个低标准；否则，劳工就必然面临着探底竞争，其最终的命运就只能是“悲惨”。

综上所述，鉴于劳工目前的处境，劳工确实需要保护；只要保护适度，提高劳工标准不会对发展中国家的竞争力和比较优势带来实质性影响。接下来需要探讨的问题是如何实施劳工保护。这看上去是个技术问题，但实质上是个理论问题和体制问题。有学者提出，保护劳工权益，劳动部门要严格执法，要切实发挥工会的作用。然而，若劳动部门不严格执法又奈其何？在目前的工会体制下，农民工参加了工会，其权益便能得到保障吗？有学者针对权力和资本的结盟提出，要加强监督，切断权力与资本勾结的链条。然而，该由谁来监督，谁来加强呢？目前的中国并非没有监督机制，倘若现存的监督机制能起作用，则权力和资本的勾结就不会轻易得逞了。由此可见，保护劳工还涉及一个基本问题，指望谁来保护劳工权益？是工会抑或劳动部门？恐怕都不是。只有劳工最了解他们自己的利益需求，最关心自己的权益保护，从根本上说，劳工自己是劳工保护的最佳主体。那么劳工凭藉什么手段来维护自己的权益呢？企业拥有巨大的经济资本、组织资本、社会资本和政治资本，公民个人除了宪法上规定的权利之外一无所有；若这些权利得不到落实，那么资本和权力的横行就势在必然。因此，劳工保护有一个前提，即落实宪法上的自由权利，只有实现了自由权利才有可能实现社会权利。这个前提不解决，所有的具体措施都难以落实，所有的法律政策上的赋权都有可能被异化成“伪赋权”。

【参考文献】

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陈佩华，2002，“全球化、社会条款和中国工人”，载常凯、乔健主编，《WTO：劳工权益保障》，中国工人出版社。

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Titmuss, Richard M. 1974, Social Policy: An Introduction}. London: Allen& Unwin.

Wilensky, Harold & Lebeaux, Charles. 1965, Industrial Society and Social Welfare. New York: Free Press.

【注释】

[1] 罗德里克·麦克法夸尔、费正清，1992，《剑桥中华人民共和国史1966-1982》，上海人民出版社，第728页。

[2] 出处同上，第754页。

[3] 中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队，2003，《2002-2003年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，第16至17页。

[4] 杨翠迎，2003，《中国农村社会保障制度研究》，中国农业出版社，第97页。

[5] 孙亦军等，2005，“公共财政与教育公平问题研究”，《中央财政大学学报》，第5期，第15页。

[6] 杨东平，2000，“对我国教育公平问题的认识和思考”，《教育发展研究》第8期。

[7] 张晓波，2004，“中国教育和医疗卫生中的不平等问题”，载姚洋主编，《转型中国：审视社会公正与平等》，中国人民大学出版社，第214至215页。

[8] 出处同上，第221页。

[9] 苏绍智，“二十一世纪的血汗工厂”（www.china-week.com）。

[10] 劳动和社会保障部课题组，2004，“关于民工短缺的调查报告”，见劳动部网站（www.molss.gov.cn/news/2004/0908a.htm）。

[11] 罗华荣，2005，“当前农民工就业权益保障问题”，《上海经济研究》，第3期，第90页。

[12] 胡晓双、刘永进，2005，“当代城市农民工问题”，《合作经济与科技》，第7期。

[13] 《北京青年报》，2001年12月19日。

[14] 《中国经济时报》，2005年4月15日。

[15] 《中国人事报》，2005年8月15日。

[16] 例见：张媛媛，2005，“安全生产视野下的劳动权益保护”，“中国法院网”，8月30日；关凤荣，2004，“农民工劳动权益保护现状分析”，《长春理工大学学报》，第2期；杨肃昌，2005，“农民工权益保障：问题原因和对策”，《人大研究》，第7期。

[17] 蔡方华，2002，“资本与权力结盟是矿难的罪魁祸首”，《北京青年报》7月4日。

[18] 刘国光，2004，“宏观经济问题小论三则”，《新华文摘》第12期。

[19] 邓伟秀，2005，“城市政府的农民工管理亟待变革”，《农村经济》，第1期。

[20] 王秀梅，2005，“国际贸易中的劳工标准问题”，“中国法律信息网”，10月27日。

[21] 王英瑜、李滢铨，2002，“世贸、社会条款与工人权益”，载常凯、乔健主编，《WTO：劳工权益保障》，中国工人出版社。

来源：当代中国研究[2007年] [第1期(总第96期)]

作者为深圳大学法学院副教授