摘要：作为民族事务治理体系中重要的制度安排，社会政策是多民族国家建构国家认同、促进民族平等、解决民族问题、实现民族团结的一种独特且有效的手段，在民族事务治理中有着特殊的、难以替代的功能和优势。然而，由于受多种因素的制约，社会政策在我国民族事务治理中的角色目前还不太清晰，治理效能还未得到应有的发挥。因此，从提升新时代社会政策民族事务治理效能出发，相关社会政策从政策本身、执行体系和机制、主体结构、中央及发达地区支持等方面迫切需要改革创新。

关键词：社会政策；民族事务治理；治理效能；优势；担当

作者简介：李迎生（1962- ），男，安徽桐城人，社会学博士，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士研究生导师，《社会建设》主编。

基金项目：国家社会科基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”（16ASH005）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“当代中国社会分化、不平等与社会政策研究”（17JJD840002）；中国人民大学重大基础研究项目“社会政策促进社会公平、增进人民福祉的理论与应用研究”（15XNL006）。

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：坚持各民族一律平等，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，打牢中华民族共同体思想基础，支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平。《决定》对加强新时代中国特色民族事务治理显然具有重要的指导意义。社会政策作为民族事务治理体系中重要的制度安排，在民族事务治理中发挥着特殊的、难以替代的功能和优势。然而，由于受多种因素的制约，社会政策在我国民族事务治理中的角色目前还不太清晰，治理效能还未得到应有的发挥。因此，从提升民族事务治理效能出发，相关社会政策在政策本身、执行体系和机制、主体结构、中央及发达地区支持等各方面迫切需要改革创新。本文将针对以上问题做初步探讨。

一、社会政策是民族事务治理体系中重要的制度安排

社会政策，按照英国著名学者马歇尔(T.H.Marshall)的界定，指的是与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的影响，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成[1]。在现代市场经济体制下，“马太效应”难以避免， 导致强者愈强，弱者愈弱，较低竞争能力者的生存、发展遭遇困难，社会秩序潜在各种风险。在这种情况下，国家（政府）通过一定的社会政策对市场竞争的结果加以矫正就变得必要。关于社会政策，以下几点是值得强调的：第一，社会政策的决策主体是国家（政府），实施主体是国家（政府）和社会（社会团体、社会组织），国家（政府）通过收入再分配，社会（社会团体、社会组织）通过提供各种社会服务，以矫正“市场失灵”带来的风险；第二，社会政策以公平正义、共享发展为基本理念，致力于改善民生，提供公共服务，调节贫富差距，缓解社会问题，减低社会风险，增进民众福祉，维护社会和谐；第三，社会政策涉及内容广泛，包括社会保险、公共救助、就业促进、健康和福利服务、教育政策、住房政策等，并随着时代的发展而发展。总之，社会政策即是国家（政府）基于公正、共享等理念出台的通过再分配手段矫正市场机制缺陷以维护民众基本生存与发展权、促进社会协调和谐的各种举措（法律、条例、措施和办法等）[2]。

在界定民族事务治理之前，我们先梳理一下什么是治理。治理的基本语义有二：整治、调理；整修、改造。作为公共管理的范畴，治理的概念是20世纪90年代在全球范围兴起的。格里·斯托克指出，“治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[3]。联合国全球治理委员会对治理作出的界定是：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理是一个过程；治理以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理有赖于持续的相互作用[4]。从本质上看，治理强调合作与互动。一方面，治理是政治国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。另一方面，治理是一个上下互动的过程，政府、非政府组织以及各种私人机构多元协商，处理公共事务。社会力量的作用增强，可以自下而上地施加影响[5]。

这样，我们可以给民族事务治理作一个界定：民族事务治理是多民族国家治理的组成部分和重要任务，担负着解决民族问题、协调民族关系、推进民族平等、建构国家认同等多项职责。我国传统民族事务治理具有一元化治理、单向度治理、精英式治理、权力本位式治理等特征，与当代治理理念的本质要求相背离，其弊端在当代社会日益凸显。随着中国特色社会主义进入新时代、中华民族伟大复兴步入新纪元，当代中国民族事务治理应当建构多元力量共同参与的治理体系，即协同共治式治理。该模式具有治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性等特点[6]。

民族事务治理涉及各种制度与机制安排。在民族事务治理体系中，社会政策与政治政策、经济政策、文化政策、生态政策等，共同发挥民族事务治理的功能。一般而言，社会政策主要在社会治理中发挥作用，但社会政策与经济政策、政治政策、文化政策又存在交叉，社会政策也在一定意义、一定程度上发挥政治治理、经济治理与文化治理功能。因此，在民族事务治理中，社会政策实际上发挥着综合治理的功能，其重要性不言而喻。

这里对“社会政策”的理解有广义、狭义之分，社会政策这个术语主要指的是社会福利政策，是从狭义上来使用的。本文我们涉及的社会政策是狭义的。此外，与民族事务治理相关的社会政策大致又可分一般和特殊两类，一般社会政策是适用于全国的社会政策，当然对民族事务治理发挥作用；特殊社会政策则是主要适用于少数民族地区的社会政策。

民族事务治理从传统向现代的转型为社会政策介入民族事务治理提供了契机和发挥效能的空间。社会政策的决策主体是国家和政府，其实施主体涉及政府、社会团体、社会组织、企业、社区、家庭乃至个人；社会政策的介入可以弥补政治、经济、文化等政策难以涵盖的治理功能；社会政策过程强调多主体合作协商；社会政策基于基层民众民生需求的满足，强调公众参与；如此等等。社会政策介入民族事务治理体现了当代民族事务治理“治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性”等特点。

二、社会政策在民族事务治理中的独特优势

民族事务治理是多民族国家所面临的共同问题，自古及今一直为各国统治者所重视。王朝国家时期，王朝统治者民族事务治理能力主要体现为对民族精英的绥靖。随着王朝国家向民族国家的转型，民族事务治理的任务发生重大变迁，民族事务治理能力更多地体现为传统权威的祛魅和现代国家认同的建构[7]。社会政策就是“传统权威祛魅”后多民族国家建构国家认同的一种独特且有效的手段。与经济政策、政治政策、文化政策等不同，社会政策所调节的社会福利制度具有综合性、交叉性的特点，社会政策学科常被看作是一个跨学科的研究领域或是综合学科。社会政策学科因其多学科和跨学科的综合性质，而具有独特的多样性以及自身优势[8]。社会政策在民族事务治理中的功能不仅体现在社会层面，还体现在经济、政治、文化等多个层面。

在社会层面，社会政策维护民族群众、特别是弱势民众的社会权利，给予其公平的生存和发展机会，推进实现民族内部与民族之间社会权利的平等。社会政策主要是政府的责任行为，解决公民基本生活方面的困境问题，促进社会关系与社会整合[9]。社会政策最本质的特征即是它的“社会性”，至于这个“社会性”是什么，有的学者认为，它包括满足社会成员的基本需求、解决社会问题、保持社会稳定、提高社会生活质量等[10]。有的学者指出，它表现为政府及其他机构对困境人士基本生活的关心和帮助，对人的尊重及其社会性生存或生活质量的看重，对人们生活的社会整合或社会进步状态的追求[11]。可见，社会政策的“社会性”在于公平地给予人民特别是困难群体基本生存和发展的机会，促进社会关系的和谐，提高生活质量。在民族事务治理中，维护民族群众特别是困难民众的社会权利，给予其公平的生存和发展的机会，实现民族内部与民族之间社会权利的平等，是相关社会政策的独特功能或优势之所在。

在经济层面，社会政策矫正市场失灵，推进民族地区市场机制的建立与完善，推进民族地区经济与其他地区的协调发展。在社会主义市场经济条件下，市场作为最高效的资源配置手段，作为资源配置的决定性力量，其最大特点就是将包括劳动力在内的一切生产要素商品化。人们在市场经济条件下有进入劳动力市场的迫切性，但市场竞争可能导致社会两极分化及社会冲突，威胁国家稳定并进而影响市场经济的有效运转。因此，为矫正市场失灵，发展社会政策就成为了必然选择。社会政策作为与市场机制相对的一种保护主义反向运动，就是通过政府的福利干预或再分配进行一定程度的“去商品化”，从而起到改善竞争不利群体市场处境的目的[12]。从这个意义上看，社会政策对推进民族地区市场机制的建立与完善，推进民族地区经济与其他地区的协调发展，有着特殊的功能。按照发展型社会政策的理念，在民族事务治理中，将社会政策重点置于民族群众的就业培训、民族地区的基础教育、职业教育、幼儿津贴等，对提升民族地区人力资本、厚植民族地区的经济实力，不仅有着直接的现实意义，而且有着长远的历史意义。

在政治层面，社会政策化解民族矛盾，减少乃至避免民族冲突，维护民族和谐。民族地区民众的基本生存、发展问题长期得不到根本解决，特别是困扰民族地区的贫困问题长期存在，导致民族矛盾、民族冲突难以避免，民族团结、民族和谐难以实现。按照党的十九届四中全会要求，实现中华民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”，社会政策有着独特的优势或功能。社会政策是政府基于现实的社会问题所采取的应对措施，自然也就与社会治理有着密切联系。可以认为，社会政策基本上不属于传统的社会控制，传统的社会控制或自上而下的维稳是一种管控的思维和方法，其效果是有限且难以持久的；社会政策是社会治理的有效手段，是实现社会治理目标的专业方法，它通过向困难群体提供所需要的帮助、政府部门与社会力量、困难群体合作来解决社会问题、促进社会秩序[13]。因此，在民族事务治理中，社会政策的优势难以替代。

在文化层面，社会政策强化民族共同体意识，提升各民族的国家认同感。19世纪中后期德国俾斯麦政府出台社会政策的政治目的就是要提升工人阶级的国家认同，弥合劳资矛盾。这一点已经为学界所公认。在欧美福利制度发展的早期，特别是工业革命和城市化迅猛发展的时期，国家的社会政策往往有两方面的功能：一是满足人民群众的合理需求，改善福祉；二是辅助主流价值观和社会秩序的构建。至今依然如此[14]。党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系显著优势的一个重要方面，就是“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势”。实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好[15]。社会政策维护少数民族的社会权利，推进民族区域经济与其他地区协调发展，化解民族矛盾、实现民族包容，对铸牢中华民族共同体意识有着切实的贡献。

三、制约民族事务治理效能发挥的社会政策因素

鉴于社会政策在民族事务治理中的独特优势，我国一直比较重视运用社会政策手段加强和创新民族事务治理，除了全国的一般社会政策注重向民族地区倾斜之外，还专门制定重点针对民族地区的特殊社会政策，对民族地区重点帮扶。一般社会政策向民族地区倾斜在我国一直是一个基本的政策倾向。例如，2009年出台的新型农村养老保险即“新农保”，其中基础养老金部分中央财政对中西部参保农民实行全额支持，对东部地区参保农民支持50%。2003年出台的新型农村合作医疗即“新农合”，中央财政对西部的支持逐年加大。为保障少数民族合法权益，实现各民族共同繁荣发展，我国还出台重点或直接针对民族地区的社会政策，支持和帮助民族地区加快发展。尤其是，自党的十八大以来，在决胜全面小康背景下，国家进一步加大了对民族地区的帮扶力度。习近平总书记多次强调：“全面建成小康社会，一个民族都不能少。”[16]在这方面，最突出的是2015年出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。针对全国11个集中连片贫困地区绝大部分是少数民族聚居地区这一实际，国家对这些地区给予了前所未有的支援帮助。特别是对属于深度贫困的“三区三州”（注：“三区”指西藏自治区，新疆维吾尔自治区的和田地区、喀什地区、阿克苏地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，青海、四川、甘肃、云南四省的藏区；“三州”指云南怒江傈僳族自治州、甘肃临夏回族自治州、四川凉山彝族自治州。）更是给予特殊扶持。据统计，2012—2016年中央层面共计颁发了47份针对民族地区的政策文件，其中民族教育、扶贫是政策重点[17]。当然毋庸讳言，由于受各种因素的制约，社会政策在民族事务治理中的独特优势尚未得到充分发挥，还有较大的提升空间。

社会政策制度建设还存在不平衡、不完善之处，解决民族地区相对贫困的长效机制还未建立。邓小平1992年视察南方时曾经指出：发展才是硬道理。发展也是民族事务治理的永恒主题。改革开放以来，市场经济激活了整个中国的发展活力，但发展不平衡一直存在，民族地区的发展与其他地区存在显著差距，民族地区绝对贫困问题至今未得到根本解决。从区域看，北京、上海、广东、深圳的发展居于前列；沿海发达地区次之；中部地区再次；西部边疆地区居后。从城乡而言，“在国际公认的社会稳定线这一城乡差距指标中，全国超过这一警戒线的有11个省区，边疆民族8省区就占了7个”[18]。从族际看，据2010年第六次全国人口普查，少数民族人口虽然只占总人口的8.49％，但却占贫困人口的52％，贫困发生率前五位都在民族地区[19]。边疆民族地区和贫困人口的空间分布在某种程度上耦合，彰显着边疆民族地区“美好生活需要”的愿景与“不平衡不充分的发展”之间的反差与张力[20]。

按照现行贫困标准，民族八省区（注：民族八省区是指我国的5个少数民族自治区和云南、贵州、青海3个省。）农村贫困人口从2010年的5040万人，下降到2017年的1010.86万人，有4029.14万农村贫困人口摆脱贫困，平均每年减少贫困人口576万人。按此进程，到2020年现行标准下全国和民族地区农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，是能够实现的[21]。应该说，精准扶贫及相关社会政策的政策效果是显著的。但与全国相比，与东部发达地区相比，民族地区社会政策建设还存在明显不足，解决相对贫困的政策举措还未出台，针对社会主要矛盾变化后，与民族群众对美好生活追求向往相匹配的社会政策建设还未提上日程，如此等等。2020年后，民族地区依然面临发展不足、发展不充分等问题，依然呈现出区域性的整体欠发达状态。其时的贫困将可能表现为:绝对贫困与相对贫困并存；城市贫困与乡村贫困并存;多维贫困更突出。那时如果贫困标准上调，民族地区相当部分地区和人口，特别是“三区三州”等深度贫困地区，依然是新标准下的贫困地区，贫困治理任务依然很艰巨[22]。在这种情况下，民族地区社会政策的发展、完善，特别是解决民族地区相对贫困长效机制的探索和建设，应是当务之急。

民族地区社会政策的实施体系、机制还存在很多缺陷，社会政策执行能力还存在较大提升空间。现行针对民族地区的社会政策可以说不算少，一般社会政策对民族地区也有重点支持，但政策有了并不等于相关问题就解决了。出台政策固然很重要，是前提性的一步，但政策能否产生效果、解决问题，政策的执行或者说政策实施，就变得非常重要了。李迎生等人的研究发现：基层福利治理存在问题是导致农村低保目标定位偏差的深层原因，治理理念、治理目标、治理关系与治理过程构成的“偏传统型”基层福利治理结构与机制导致了“上有政策，下有对策”的政策变通[23]。这个问题是全国农村低保目标定位偏差的共性因素，对民族地区同样适用。不解决基层福利治理方面存在的问题，社会政策难以落到实地，其在民族事务治理中的效能当然难以正常发挥。此外，民族地区社会政策的执行能力不足导致社会政策效能难以充分发挥也是一个需要正视的问题。社会政策作为一个学科新中国成立后被取消了30多年，直到20世纪80年代后期才逐步恢复，由于专业培训不足，对社会政策功能及其在民族事务治理中的独特优势的认识，在民族地区及民族事务干部中还未形成共识、参差不齐，如何运用社会政策手段助力民族事务治理，专业能力欠缺更是一个突出的问题。

社会力量（社会团体、社会组织）发挥作用不足，也是导致社会政策的民族事务治理效能难以得到充分发挥的重要因素。社会政策在民族事务治理中效能的发挥离不开社会力量特别是社会组织的参与。发达国家及我国发达地区经验表明：社会组织是落实社会政策、实现治理效能的关键主体之一，其在了解民众需求，制定帮扶方案，协调各方资源，提升民生福祉，解决社会问题，促进社会和谐方面起着难以替代的作用。改革开放以来，我国社会组织有了长足的发展，截至2019年第二季度，我国各类社会组织总量达83.5万个[24]。但社会组织发展不平衡问题也很突出。根据民政部提供的数据，截至2019年第二季度，江苏省社会组织总量达到94749个，其中社会团体37723个，民办非企业单位56299个，基金会727个。但民族八省区社会组织总量为102141个，其中社会团体56465个，民办非企业单位45104个，基金会572个[25]。民族八省区社会组织总量仅略微比江苏省多一点。社会组织发育不足，也在一定程度上制约了社会政策在民族事务治理中效能的发挥。

中央及发达地区对民族地区社会政策的支持力度还存在较大提升空间。如前所述，无论是一般社会政策，还是针对民族地区重点帮扶的社会政策，中央及发达地区对民族地区都倾注了兄弟般的热心和给予了热情的支持，涉及人、财、物、技术、知识、专利、项目等各个要素。但由于各方面所限，对民族地区社会政策的支持力度、机制、路径还有不足，还存在较大的提升空间。首先表现在2020年全面建成小康社会是全国统一要求，仅就精准扶贫而言，包括东部发达地区在内，全国都面临着精准脱贫的压力，在2020年初又爆发新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件——新冠肺炎疫情情况下，精准脱贫面临的压力进一步加大了，所以在目前情形下对西部的支持只能量力而行；其次，现阶段对民族地区的支持鉴于2020年大限，在相当程度上存在偏重“行政动员式”问题，“行政动员式”反贫困模式立竿见影，其优势不能否认，但也存在由于机制不健全、可持续性不足的问题；再次，全国目前对西部的帮扶集中在绝对贫困，这方面已经积累了比较成熟的经验，但面临比较突出的2020年后相对贫困问题，中央及发达地区如何支持西部地区，目前还没有现成的经验。

四、新时代提升社会政策民族事务治理效能的相关举措

当前，中国特色社会主义进入了新时代，党和国家对民族事务治理提出了新的更高的要求。按照党的十九届四中全会《决定》关于坚持各民族一律平等，坚持各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，保障少数民族合法权益，支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平等要求，基于提升社会政策民族事务治理效能的目标，现阶段不仅应当在健全、完善、改革、创新相关社会政策方面着力，还应当在健全、完善社会政策实施的主体结构，健全、完善社会政策的实施体系、机制，提升民族地区社会政策的执行能力，以及进一步完善、强化中央及发达地区对民族地区社会政策支持的长效机制等方面下功夫。

首先，将贫困治理作为一项长期任务，完善制度，特别是建立解决民族地区相对贫困的长效机制，为各民族提供平等的生存和发展机会。党的十九届四中全会《决定》要求：“巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。”2020年是脱贫攻坚的收官之年，在实现战略目标之后，意味着绝对贫困在我国将基本消失，但贫困地区、贫困人口依然存在。一方面，一些地区，特别是“三州三区”，发展基础依然薄弱，因病因灾等致贫、返贫难以避免，这类贫困依然属于绝对贫困；另一方面，也是最主要的，民族地区所面临的贫困治理将转向反相对贫困，即民族地区相对于全国的相对贫困，以及民族地区内部低收入人群相对于普通民众的贫困地位。因此，完善制度，结合民族地区实际构建适应新时代的民族地区反贫困政策体系，既实现对困难群体的生存和发展需求又促进民族地区乃至国家经济的发展，构建发展型社会政策体系，建立解决民族地区相对贫困的长效机制，为各民族提供平等的生存和发展机会，成为2020年后民族地区社会政策建设的重点所在。

其次，健全、完善社会政策实施的主体结构，重视培育社会力量，发挥社会组织的作用。近年来中央政府加大了支持社会组织参与服务西部计划的力度。按照民政部办公厅关于印发《2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案的通知》要求，2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目重点资助全国性社会组织和有较大影响力的地方性社会组织在部分“三区三州”等深度贫困地区开展社会服务等活动。项目分四类：A类，资助四川、云南、西藏、甘肃、青海、新疆6省（区）的基层社会组织开展社会救助、社会福利、社区服务和其他服务群众的社会服务活动。B类，资助社会组织开展扶老助老、关爱儿童、扶残助残、救助扶贫等社会服务活动。C类，资助社会组织开展社会工作服务活动，即以社会救助对象、城市流动人口、农村留守人员、老年人、儿童、青少年、残疾人、社区矫正人员、优抚对象和受灾群众等特殊群体为重点服务对象，针对需求提供包括矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等在内的社会工作专业服务项目。D类，开展社会组织负责人、业务工作人员培训[26]。从上述文件要求可见，中央财政重点资助全国性社会组织和有较大影响力的地方性社会组织在“三区三州”开展落实相关社会政策的项目，“三区三州”地方社会组织的发育程度如何，能否有效配合全国性社会组织和有较大影响力的地方性社会组织开展工作，对项目能否真正落地至关重要，在这方面还有很多工作有待推进。

再次，健全、完善社会政策的实施体系、机制，提升民族地区社会政策的执行能力。民族地区贫困问题长期存在，与其他地区存在发展差距，民族地区内部贫富差别也一直存在。撇开其他原因，正如本文第三部分所述，民族地区社会政策的实施体系、机制不健全、不完善、社会政策的执行能力不足，恐怕也是重要乃至更关键的原因。因为即使政策有了，实际上长期以来无论是一般社会政策还是针对民族地区特殊的社会政策都已出台多项，但这些政策是否都得到切实的落实、是否都发挥了实际的效能，是值得思考的。因此，健全、完善民族地区社会政策的实施体系、机制，提升民族地区社会政策的执行能力是当务之急，又是一项长期任务。之所以是“当务之急”，是因为这类问题不解决，即便有了健全、完善的社会政策，其治理效能也难以得到有效发挥；之所以是“长期任务”，是因为无论是实施体系、机制建设，还是执行能力建设，都不是可以短期见效、一蹴而就的，而是需要经过较长时期的努力。健全、完善民族地区社会政策的实施体系、机制及提升民族地区社会政策的执行能力必须同步进行，相互促进，这对推动社会政策在民族地区落地并发挥实际效能至关重要。

最后，在一个相当长时期内，也是比较关键的，民族地区加快发展、民族地区与其他地区发展差距的消失离不开中央及发达地区的支持。中央及发达地区应探索建立对民族地区社会政策支持的长效机制。从全国看，民族地区与全国的差距难以在短期内消失，且民族地区仅仅依靠自身力量难以摆脱目前相对贫困的处境。因此，中央及发达地区对民族地区社会政策的支持应当从长计议，探索建立长效机制。这涉及直接支持和间接支持等不同层次、各种手段。从直接的意义上，应采取切实措施将一些行之有效的中央及发达地区对民族地区社会政策支持的举措法制化、规范化、长期化，只有这样，才能保障中央及发达地区对民族地区的支持可持续而不至于短期化。从间接的意义上，党的十九届四中全会《决定》要求合理调节城乡、区域、不同群体间分配关系，其中就包括调节民族地区、民族群众的分配关系。这是一项长期任务，具体有三个方面：一是将民族地区反贫困与国家新型城镇化战略紧密结合，通过就业、住房、社会保障、社会服务等社会政策创新引导民族地区乡村人口向城镇转移及推进城乡一体化，改变长期以来民族地区乡村相对落后贫困的局面；二是将民族地区反贫困与国家乡村振兴战略紧密结合，将现行的精准扶贫政策的开发性扶贫一些行之有效的举措融合到乡村振兴战略中，甚至可以出台更加优惠的针对性举措，将相对落后贫困的民族农村作为重点扶持对象，促进民族地区的乡村发展和农村居民收入的整体提升；三是将民族地区反贫困与国家收入分配格局调整机制紧密结合，通过国家层面的政策倾斜，特别是加大再分配政策的倾斜力度，改变民族地区在全国层面整体的落后状况。

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