摘要：现代企业制度的核心是建立有效的委托代理关系。中国国有企业的委托代理关系复杂，要建立现代企业制度，必须以产权论为指导，调整国有经济布局，对国有企业进行分类改革，建立政府企业、特殊法人企业和国有股份公司各具特色的运营模式，然后以超产权论为指导，从理念上把握现代企业制度精髓，建立有效的激励机制。

关键词：委托代理理论；国有企业；分类改革；激励机制

收稿日期：2006－03－25

基金项目：辽宁省教育厅科学研究计划支助项目（05W053）

作者简介：张淑敏（1965-），女，辽宁大连人，高级经济师，博士研究生，研究方向为产业经济学。

国有企业改革是中国经济体制改革的重点和难点。20年来，中国国有企业改革主要经历了扩权让利、利改税、经营承包和股份制试点四个阶段。中国国有企业每一阶段的改革都取得了一定的成绩，但也付出了巨大代价。特别是经过现代企业制度改制后的国有企业，绝大多数并没有摆脱亏损的困境，企业产权不清，经营管理政企不分；企业设备老化、技术落后，经济效益低下；企业的债务和社会负担沉重。所有这些问题的存在，使得中国国有企业的改革举步维艰。

面对这种局面，需要我们冷静思考，重新审视中国国有企业改革的基本目标和总体思路。党的十四届三中全会提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度，走"产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学"的市场化道路。现代企业制度的核心是建立有效的委托代理关系。因此，本文从分析中国国有企业的委托代理关系入手，找出国有企业委托代理关系存在的问题，提出中国国有企业的改革应该分两步走：第一步是以产权论为指导，从战略上调整国有经济的布局，推进国有企业分类改革；第二步是以超产权论为指导，从理念上把握现代企业制度的精髓，建立有效的委托代理关系。

一、委托代理理论与委托代理关系

委托代理理论是对企业契约理论的重大发展，研究的是现代企业制度中资本所有者和经营者之间的委托代理关系以及由此产生的代理成本和代理收益，而经营者激励约束和竞争机制的安排是委托代理理论研究的主体。

委托代理关系实际上就是一种契约关系。在这一契约关系中，人们将能够主动设计契约形式的当事人称为委托人，而将被动在接受或拒绝契约形式之间进行选择的人称为代理人。委托人授权代理人为其利益而从事某些活动，代理人则通过代理行为获取一定的报酬。在委托代理关系中，委托人和代理人的目标是实现各自的效用最大化。委托人要实现自己目标，同时也必须让代理人在代理过程中实现自己的目标。因此，委托代理关系，就是委托人设计出一个契约，授予代理人某些决策权，以报酬等形式满足代理人的效用最大化目标，并对代理人行为进行监督和约束，从而使委托人的效用目标达到最大化。为此，构成委托代理关系的基本条件有4个：

1.委托人和代理人具有理性行为能力。委托人和代理人都有通过签订契约取得分工效果的动机，都能权衡得失和权责利界限，这是形成委托代理关系的必要条件。

2.委托人和代理人的目标函数不一致。委托人和代理人都是独立的"理性人"，都追求自身利益的最大化。委托人追求资本增殖和资本收益最大化，最终表现为对利润最大化的目标追求；代理人追求个人效用最大化，包括货币收入、在职消费、权力地位、社会声誉等等。

3.委托人和代理人信息不对称。委托人授权给代理人经营企业，所以委托人不便也不能过细干预企业经营活动，不能直接观察代理人的具体经营行为，不能清楚地认识和了解代理人的条件禀赋，对代理人的监督很困难；代理人直接控制并经营企业，具有生产技能和业务经营方面的优势，掌握着大量的市场行情和经营管理方面的私人信息。

4.委托人和代理人责任风险不对称。委托人把企业的经营控制权授予代理人后，表面上看似乎"轻松"了，但一旦企业发生意外，委托人必须承担责任风险。代理人获得企业经营控制权后，名义上权利和义务是对等的，但一旦企业真出了问题，代理人损失的只是职位、收入和名声，这与委托人可能"倾家荡产"无法类比。

委托代理理论认为，当剩余索取权与合同控制权相分离后，可以产生代理收益，包括分工效果和规模效果。前者是指两个或两个以上拥有不同禀赋的经济主体通过分工而各自获得超额收益，后者是指经济主体随所参与的经济活动规模的增大而获得的边际效用的增加大于其边际规模的增大。但是，由于委托人和代理人的目标函数不一致以及信息、风险的不对称，可能导致道德风险和逆向选择问题。"道德风险"是指代理人利用自己的信息优势，采取减少要素投入或其它影响组织效率的机会主义方法，以委托人效用的损失为代价，追求自身效用最大化。"逆向选择"是指由于信息的不对称，委托人无法准确地衡量代理人的工作成果与其所付出的努力之间的联系，从而无法准确地了解代理人的素质和能力，造成条件低劣的潜在的代理人占据了经营者岗位，越是劣质的潜在代理人，越容易成为现实的代理人，最终导致劣质者驱逐优秀者。道德风险和逆向选择会大大损害委托人的利益，但这是为了获得代理收益所必须付出的费用，我们可以将无监督但存在道德风险和逆向选择情况下，使委托人利益最大化的决策与由代理人做出决策之价值差异称为"代理成本I".

为了降低代理成本I ，委托人就必须订立尽可能详细的合约并获取关于代理人的禀赋和努力程度的足够多的信息来监督代理人的行为，委托人的这些努力需要付出费用，即委托人的"监督成本"；潜在的代理人为了成为真正的代理人，必须保证不采取损害委托人利益的行为，以及如果采取了那种行为将给予赔偿，这些构成代理人的"担保成本"；尽管付出了监督成本和担保成本，但是代理人决策与委托人在假定具有代理人相同信息和才能情况下的自行决策的差异还是难以彻底消除，这个差异称之为"剩余损失".委托人为了降低代理成本I 而必须付出的监督成本、担保成本和剩余损失组成了代理成本II.[1]有效的委托代理关系就是代理成本小于代理收益。因此，委托人如何设置一种激励约束和竞争机制，使代理人在实现个人效用最大化的同时，实现委托人预期效用的最大化，使代理成本少于代理收益。

二、中国国有企业委托代理关系的现状及存在的问题

西方委托代理理论除了有上述4个基本条件外，还有5个基本的制度环境：一是委托人是资产所有者，拥有剩余索取权；二是委托人是风险中立者，不存在偷懒动机，具有监督代理人行为的积极性；三是委托代理关系是单极的，即从股东到经理；四是委托代理关系是建立在自愿性契约基础之上；五是剩余索取权可以转让，委托人通过行使退出权惩罚代理人违约行为的威胁是可信的。

（一）中国国有企业委托代理关系现状

中国国有企业的委托代理关系复杂，国有企业的初始所有者是全国人民，但是，全国人民不可能都去组织和运营国有企业，只能形成6个层次的委托代理关系：一是全国人民与全国人民代表大会之间的委托代理关系。在这一层次委托代理关系中，全国人民作为委托人，将国有企业委托给全国人民代表大会去代理。二是全国人民代表大会与国务院的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，全国人民代表大会作为委托人，将国委托代理理论与中国国有企业改革模式构建79有企业委托给国务院全权代理。三是国务院与各级政府之间的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，国务院作为委托人，将国有企业委托给各级政府去代理。四是各级政府与国有资产管理委员会之间的委托代理关系。这一层次的委托代理关系中，各级政府作为委托人，将国有企业委托给国有资产管理委员会去代理。五是国有资产管理委员会与国有资产运营机构之间的委托代理关系。在这一层次的委托代理关系中，国有资产管理委员会作为委托人，将国有企业委托给国有资产运营机构去代理。六是国有资产运营机构与国有企业经营者之间的委托代理关系，在这一层次的委托代理关系中，国有资产运营机构作为委托人将国有企业委托给国有企业经营者去代理。

上述6个层次的委托代理关系中，全国人民代表大会、国务院、各级政府、国有资产管理委员会和国有资产运营机构可以统称为政府权力机构，这样，国有企业的委托代理关系可以简化为两个层次的委托代理关系：一是全国人民与政府权力机构之间的委托代理关系；二是政府权力机构与国有企业经营者之间的委托代理关系，从而形成从初始委托人到国家权力机构的自下而上的授权链，以及从国家权力机构到最终代理人的自上而下的授权链。[2]政府权力机构拥有国有企业的剩余索取权和剩余控制权。剩余索取权相对于合同收益权而言，指的是对企业收入在扣除所有固定的合同支付之后的余额的要求权。企业的剩余索取者因剩余是不确定的因而也是企业的风险承担者。剩余控制权是指在企业合约里没有也无法特别规定的活动的决策权。[3]

（二）中国国有企业委托代理关系存在的问题

分析中国国有企业委托代理现状，对照西方现代股份公司的委托代理关系，中国国有企业的委托代理关系至少存在以下几个方面的问题：

1.委托代理多层次问题

国有企业的初始所有者是全国人民，但是，全国人民不可能都去组织和运营国有企业，只能形成6个层次的委托代理关系：一是全国人民与全国人民代表大会之间的委托代理关系；二是全国人民代表大会与国务院的委托代理关系；三是国务院与各级政府之间的委托代理关系；四是各级政府与国有资产管理委员会之间的委托代理关系；五是国有资产管理委员会与国有资产运营机构之间的委托代理关系；六是国有资产运营机构与国有企业经营者之间的委托代理关系。其中，全国人民代表大会、国务院、各级政府、国有资产管理委员会和国有资产运营机构可以统称为政府权力机构。政府权力机构与政府官员之间也存在委托代理关系。国有企业委托代理层次如此之多，造成"道德风险"、"逆向选择"严重，"监督成本"、"担保成本"以及"剩余损失"增多，而且，多层次的委托代理拉大了信息传递过程，使信息传递速度缓慢，信息失真经常发生，从而加大了委托人和代理人信息不一致的矛盾。

2.初始委托人问题

中国国有企业的初始委托人是全国人民。从整体的角度，全国人民是一个政治的概念，虽然拥有国有企业的最终所有权，但是他们既不能选择代理人，又没有签订合约的权力，而且，在合约中初始委托人的义务和责任没有明确说明。在这种情况下，初始委托人要监督代理人的行为，必须支付很高的信息费用，但他们不是剩余的直接索取者，从而不能等比例和直接地从他们的监督活动中获益。因此，初始委托人缺乏监督代理人的动机和能力，他们没有动力也没有能力关心所有国有企业的经济绩效；从个体的角度，作为个体的工人，在具体的某一国有企业中，他们的目标是追求个人效用最大化，主要关心自己的各种工资、奖金、住房、医疗和子女受教育等问题。

3.其它各级委托人问题

从初始委托人到最终代理人之间的各级委托人，同时也是代理人。政府权力机构拥有国有企业的剩余索取权和剩余控制权，是国有企业的风险承担者。政府权力机构是政府的代言人，其目标函数是多重的，不仅考虑国有企业的保值增值，而且兼顾政治、军事和社会目标。政府官员是代替政府权力机构行使委托代理权的，而政府官员本身不是国有资产所有者，没有剩余索取权，他们没有承担风险的责任，却拥有支配国有企业财产的权力，即剩余控制权，因而导致具有"理性人"身份的政府官员充分利用他们手中的权力，争夺利益，追求个人效用最大化，偏离政府权力机构的目标。另外，各级委托人中的政府官员只是拿薪水，国有企业上缴的利润与他们关系不大，这会导致政府官员对企业监督的动力不足。

4.最终代理人问题

最终代理人是国有企业经营者，他们拥有国有企业的合同控制权，但没有剩余收入，其个人收入与企业利益相关度很小，因此他们会滥用合同控制权，通过各种办法中饱私囊，造成他们个人效用最大化的行为选择偏离企业利益最大化的目标。经营者的个人效用是货币收入和非货币收入的一个函数。货币收入主要指工资、奖金、股票期权等可以转化为货币的金融资产，主要由董事会根据其经营绩效来决定，因而限制了经营者利用有利条件谋取高额货币收入的可能性。这样，经营者谋取个人效用最大化的目标便转向非货币收入，如追求奢侈的工作条件、浪费甚至挥霍企业的财产以及追求能满足个人虚荣心膨胀的其他行为等等，这必然会牺牲企业的利益。

5.委托代理非自愿性问题

中国国有企业委托代理行政化问题严重，特别是政府权力机构作为初始委托人的代理人，这种代理权力的获得不是通过代理契约的自由选择，而是以国家政权为依托。国家无须获得每个初始委托人的授权，直接通过颁布法令等方式获得代理权。[4]从全国人民代表大会到国务院，从国务院到各级政府，再到国有资产管理委员会，最后到国有资产运营机构，金字塔似地层层授权。因此，中国国有企业的委托是一种以行政权为基础的强制性的代理关系。

6.委托代理激励不足，约束不强

中国国有企业是多头管理，组织部门管人事，财政部门管资产，主管部门管立项，最终代理人没有多少自主权可使用。而且中国国有企业经营者的报酬与其经营业绩没有直接关系，企业盈利了，对经营者的激励不够清晰，不足以刺激经营者的积极性；企业亏损了，即使是巨额亏损，只要经营者没有违法行为，充其量只是丢了"铁交椅"，仍保留国有企业职工的"铁饭碗".另外，畸形的法人治理结构、只贷不管的金融机构和有名无实的社会中介机构等等都弱化了对国有企业的约束。在这种情况下，经营者不可能尽职尽责地去经营国有企业。

三、分类改革国有企业，建立有效的委托代理关系

目前，中国国有企业改革思路有两个：一是以蒋一苇、张维迎、樊刚等经济学家为代表的"产权论"，他们测重于产权界定、产权优化及由之决定的利益激励机制，来探讨企业绩效的决定因素，其中心观点是产权明晰是提高企业绩效的关键；另一个思路是以林毅夫、刘芍佳、李骥等经济学家为代表的"超产权论"，他们强调竞争机制的作用，其中心观点是市场竞争激励是提高企业绩效的关键，是一种竞争决定论。[5]

笔者认为，产权问题是中国国有企业改革的首要问题，产权改革是国有企业能否参与市场竞争的前提，而竞争是决定国有企业的外部环境。

从产权与竞争二维因素所决定企业绩效的相关程度看，产权变革所引致企业内部治理结构的优化是必要条件，而竞争机制所牵动企业不断创新以适应外部环境变化的能力是充分条件。因此，中国国有企业改革的正确思路应该是：首先以产权论为指导，从战略上调整国有经济布局，推进国有企业分类改革；其次是以超产权论为指导，从理念上把握现代企业制度精髓，建立有效的激励约束竞争机制。

（一）以产权论为指导，从战略上调整国有经济布局，推进国有企业分类改革

国有企业改革的目标确定，应当与国有企业的地位与作用定位相一致。在市场经济发达的国家，建立与发展国有企业，不是将它作为一种普遍的占基础地位的企业制度和经济组织形式，而是作为实现社会政策目标而产生的一种特殊企业组织形式，而且国有企业数量不多，比重不超过10%.中国从计划经济体制向市场经济体制转轨，国有企业的地位与作用必然要发生转变。中国共产党第十五届四中全会提出要对国有经济的布局进行战略性调整，将国有经济需要控制的领域缩小为关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，即涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。根据目前中国国有企业提供的产品性质和行业特点，大体上可以把国有企业分为竞争性与不完全竞争性两类。其中不完全竞争性的国有企业又可以分为提供重要公共产品的非竞争性国有企业与处于基础产业和支柱产业地位的垄断性国有企业。不同类型的国有企业应该采取区别对待的运营模式。

提供公共产品行业的国有企业宜选择政府企业模式。提供公共产品的行业，特别是提供关系国家安全和社会稳定的重要公共产品，如军工、航天、造币、环保、政策性银行等行业必须选择政府企业模式。政府企业，是由政府直接所有、管理和经营的国有企业，它们相当于政府的某个部门或委托代理理论与中国国有企业改革模式构建81机构。政府企业的特点是政企合一，不独立核算，无独立法人地位，企业管理者由政府官员兼任或委派。政府的职能是准确预测社会对公共产品的实际需求，决定企业的生产和投资，按政府预算提供拨款。企业的职能是实行科学管理，降低经营成本，提供优良产品和服务，支持政府政策的实施，努力不发生亏损。政府企业不可能自负盈亏，不是因经营不善而发生亏损，政府应给予补贴。[6]

垄断性行业的国有企业宜选择特殊法人企业模式。垄断性行业主要是指那些存在规模报酬递增和进入壁垒的基础产业，它包括基础工业、基础设施以及受国家产业政策保护的支柱产业、高新技术产业。中国作为一个社会主义的发展中大国，政府拥有垄断企业的所有权，有助于优化资源配置、提高资源利用效率、调节收入再分配、实现财务稳定等目标。因此，这类企业既不能直接由政府经营，也不能完全按照市场化的标准来改造，而应选择特殊法人企业模式，通过某种受法律保护的契约关系，明确界定政府与企业之间的权责利关系。政府作为行使所有者职能的委托人，在与企业内部人订立合约时，要兼顾盈利目标和社会目标；企业只要履行合约，便可在国家授权下独立从事经营活动，追求尽可能多的利润。

竞争性大型国有企业宜选择国有股份公司模式。竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本不存在进入壁垒、竞争比较充分、以盈利为目标的国有企业。它们主要集中在加工业、建筑业、商业和服务业。竞争性大型国有企业宜进行公司制改造，建立"产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学"的现代公司，使其成为以利润为目标，自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。

竞争性中小型国有企业宜选择民营化。竞争性中小型国有企业具有企业规模较小、竞争程度高、市场需求变化快、所处产业重要性低、国家控制力弱等特点。因此，应将竞争性中小型国有企业推向市场，实行民营化，通过改组、联合、兼并、租赁、承包、股份合作制和拍卖出售等形式，进行资产重新组合，建成自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体，提高竞争性中小型国有企业的经济实力，进而在市场竞争中求生存和发展。

中国目前所推行的国有企业改革或建立"现代企业制度"，没有明确区分国有企业的类型，笼统地要求所有国有企业实行政企分开，是不可能达到预期目标的。必须以产权论为指导，根据不同类型国有企业的特点，分别设计其改革的目标模式。

国有企业在进行分类改革之后，国有企业的公司制改造必须规范化。首先，建立规范的国有资产管理体系。全国人民代表大会、国务院、各级政府加强对国有企业的实行宏观政策管理，国有资产管理委员会代表政府统一管理国有资产，行使出资人职责。国有资产管理委员会下设国有资产运营机构，代表出资人具体管理国有企业的经营行为，也就是说，规范的国有资产管理体系和运转方式应该是：全国人民代表大会、国务院和各级政府制定法律法规，代表国家统一行使国有资产所有权，国有资产管理委员会以预算为中心，加强预算管理，国有资产运营机构以投资为中心，加强投资决策管理，国有企业以经营为中心，加强财务管理；其次，采取参股或控股等形式引进非国有股份，让非国有资本转化为股权，国有股权转化为债权，形成多元化产权主体并存的格局，国有股在公司中所占比重不作硬性规定。特别是尽可能地吸收非国有资本入股，如企业职工持股、外商投资入股、企业法人投资入股、基金投资入股、股票市场上股民入股等等，实现国有企业投资主体的多元化。从现代经济的发展趋势来看，多元化的产权结构，才能使产权清晰，建立现代企业产权制度，使企业充满活力。[7]

（二）以超产权论为指导，从理念上把握现代企业制度精髓，建立有效的委托代理关系

国有股份公司在建立了现代企业的组织制度和产权制度之后，管理制度的改革迫在眉睫，这也是超产权论的核心所在。超产权论承认明晰产权关系是国有企业改革的前提，但是，建立在产权明晰基础上的现代企业管理制度改革是改制后的国有企业充满生机和活力的关键。为此，公司制国有企业应该着手管理制度创新，建立有效的激励约束和竞争机制。

1.完善激励和约束机制

激励就是运用经济和非经济的方式，充分调动行为主体的积极性，发挥其最大潜能。"没有激励，就没有人的积极性，没有积极性，一切经济发展都无从谈起。激励就像汽车的发动机，汽车要走必须要有发动机".[8]中国国有企业改制过程中，需要激励的行为主体包括政府官员、经营者和普通工人。这里只涉及对经营者的激励。

目前中国国有企业经营者收入偏低且收入与业绩相关性不大，受上级主管部门制约且任职期限较短，必须进行改革。首先提高经营者的薪酬。

经营者的工资收入应该由基本工资和效益工资组成，其中，基本工资与经营者的禀赋有关，有了基本工资，经营者不必承担生存和风险。效益工资与经营者的经营业绩和企业的长远发展相关，它包括短期的奖金红利和长期的股票期权。短期的奖金红利与企业当年的净资产增长率、利润率挂钩，长期的股票期权与若干年后企业的盈利情况相关，经营者拥有部分股权，就掌握了一部分剩余索取权，使经营者树立对企业长期经营的思想，在追求自身利益的过程中，实现委托人利益的最大化。

激励和约束是一个问题的两个方面，二者缺一不可。中国国有企业改革采取的扩大企业自主权、两权分离以及股份制试点的主要目的是充分调动行为主体的积极性，但是，所有这些改革在剩余索取权和剩余控制权相分离的情况下，容易造成软预算约束，使经营者决策时可以不对其财务后果负责。因此，完善公司制国有企业的约束机制十分必要。"激励起一个发动机的作用，约束起一个刹车的作用"，[8]汽车要想开上路，仅有发动机不行，必须要有刹车装置。激励与约束并存，在激励的基础上，强化约束，不能只讲激励，不讲约束，而且有效的约束要通过适当的制度安排来实现。

首先，规范法人治理结构。西方的法人治理结构有股东会、董事会、监事会和经理层，关系清楚，各司其职，各尽其责。中国国有企业公司制改造过程中，"新三会"（股东会、董事会、监事会）和"老三会"（党委会、职代会、工会）并存，各方面关系复杂，很难协调。首先，必须严格按照《公司法》及其配套法规的要求健全公司治理结构，明确界定股东会、董事会、监事会和经理层的权责，做到权责利相统一。在所有者在位、充分发挥股东会职能的前提下，进一步落实股东会和董事会之间的托管关系，明确董事会和经理层之间的委托代理关系，强化监事会的作用；其次，要协调新老三会之间的关系，特别是要理顺党委会与董事会在干部任免上的关系，可以先党委会提条件并公布，董事会在社会上招聘，经过筛选确定几个候选人，再由党委会来确认，使党管干部与市场机制有效结合起来。另外，董事会构成中，除了政府官员、本企业职工代表和其他公民代表外，外部董事要占有一定的比例。外部董事通常从企业领取固定工资，其工资收入不受企业生产经营好坏的影响。外部董事的中立身份，使其能兼顾国有企业中各权利主体的利益，在合约主体讨价还价的谈判过程中能发挥居间调停的作用，有利于企业生产经营决策过程的优化。

其次，强化法律约束。法律为所有企业提供了规范委托代理双方行为的一般法律框架，提供了一套具有普遍意义的法律规则。这些法律规则既能保持其客观公正性，兼顾到双方的权利和义务，又能降低委托代理双方当事人之间谈判确定规则的成本和不确定性。有了法律规则，委托代理双方当事人只需制定一些和这些规则相吻合的适合本企业情况的条文就行。法律规则以国家权威力量作后盾，具有强制性，强迫委托代理双方严格遵守，违反法律规则的行为一经发现，便会受到法律的惩处。因此，在国有企业的公司制改造过程中，一定要加强法制建设，修改完善《公司法》，制定《国有企业破产法》、《国有企业资产法》等等有关法律，健全经济法规。同时，要加大执法力度，强化法律对人员的约束，对在委托代理契约中的违约责任坚决予以追究和惩罚。

再次，加强金融机构约束。随着银行的商业化，作为企业最大投资者和债权人的商业银行、投资银行和招商银行等金融机构，他们为了自身的利益必然会加强对企业的约束。金融机构通过破产法，迫使经营不好的企业转移权力，进而使约束变得可信。事实上，企业债务比企业股本对企业的行为更有约束力。这是因为企业举债必须定期付利息，如果付不出，企业应该破产，其控制权将会转移到信贷者手中。企业债务是提高企业约束力的重要机制。因此，充分发挥金融机构的约束作用，是约束经理人员的有效途径。最后，加强社会中介机构约束。政府应该充分利用社会中介机构对国有企业经营主体资产进行评估和认定，对国有企业经营情况进行审计和监督，对于查出有问题的政府权力机构的政府官员、国有企业的经营者等等要给予严惩。政府可以从查出的不实金额中提出一定比例予以奖励社会中介机构。

2.建立市场竞争机制

竞争在市场经济中起基本作用，它一方面提委托代理理论与中国国有企业改革模式构建83供了激励，另一方面提供了约束。在中国，建立产品市场、经营者市场和资本市场，形成充满竞争的市场环境，对于激励约束经营者的行为是至关重要的。

建立产品市场。在充分竞争的产品市场上，企业产品是否有竞争力，关键取决于其生产成本的大小和质量的高低。同一行业中的企业受宏观经济形势和原材料等环境因素影响的情况大致相同，它们之间的相关性构成进行各企业之间进行比较的基础。在同一行业中，如果企业产品成本低、质量高，则企业产品的市场占有率就会上升，如果企业产品成本高、质量低，则企业产品的市场占有率就会下降，这在一定程度上传递着经营者经营能力的大小和经营行为好坏的信息。委托人只要进行市场调查，就能收集到有关企业产品的成本和质量的相关信息，通过企业产品市场占有率来评价经营者的经营能力，进而有效地控制经营者的经营行为。中国产品市场存在竞争不充分的问题，当前要完善产品市场，关键在于打破条块分割和地区封锁，着力构建全国统一的产品市场。

建立经营者市场。2002年，中国工业联合会对经营者的就职方式进行了调查，实行主管部门任命的经营者为5715%，董事会任命为3115%，职代会选举为215%，投标竞选为2%，人才市场招聘为215%，其他方式为4%.主管部门任命的经营者大多数是政府官员，而政府官员与企业经营者在人才标准方面有本质的区别。政府官员的知识结构中最基本的要素是政策和法规知识。政府官员最看重的是上级的评价，其主要精力用于迎合上级领导的偏好或揣摩领导者的意图，没有足够的动机来提高自己作为真正经营者的素质，而且，政府官员对短期利益的追求重于对企业长期发展的考虑。他们从自身利益最大化出发，相机选择官场和市场，在官场上捞位子，在市场上捞票子。企业经营者的知识结构中，最基本的要素是资本运作和市场经营的战略性知识。企业经营者必须面对市场的不确定性，根据市场信号做出判断和调整经营，并承担决策后果。因此，必须废除政府权力机构选择企业经营者的行政任命制，建立经营者市场，制定经营者任职资格制度和业绩考核体系。同时，要切断国有企业经营者向政府官员过渡的途径，建立经营者档案，促使经营者资源信息化，把企业搞坏的人，要逐出经营者行列，而不是换个企业或调到行政部门当官。中国的经营者市场处于刚刚起步阶段，必须加快其发展，一方面破除人才流动的种种限制，另一方面要为经营者的成长提供适宜的条件。

建立资本市场。资本市场包括信贷市场和股票市场等。信贷市场能够评价经营者的业绩。如果国有企业经营状况良好，那么国有企业就容易在信贷市场上筹措到建设资金，如果国有企业财务状况不佳，则贷款额度就会下降，如果国有财务状况不断恶化，作为债权人的银行应该提出清算要求；股票市场也能评价经营者的业绩。国有企业股东和董事会可以根据股票上市的股价高低和经营指标的完成情况来衡量经营者的业绩。股价上涨，说明企业经营好，经营者能力强，反之则说明经营者能力低。不过，目前中国资本市场还不够发达与完善，银行作为债权人，不拥有对企业的控制权，对企业的监督功能弱化。另外，中国股票市场规模小，国家股、法人股、内部职工股不能上市流通，信息披露制度不健全，经营者操纵股市情况严重，企业经营绩效与股价的相关性不大，无法通过股价的波动来评价经营者的经营绩效。随着股票市场的逐步发展和不断完善，其对经营者的约束职能将会不断增强。

参考文献：

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来源：《财经问题研究》2006年第6期