内容提要：我国行政复议体制改革历经酝酿期、试点期及全面推进期三个阶段。以相对集中行政复议体制和行政复议委员会为核心的改革路径在地方全面铺开。有效解决职责配置分散等制约行政复议良性发展的深层次体制机制问题，充分发挥行政复议实质性化解行政争议优势，是本次体制改革的直接动因。从地方改革的年度进展来看，相对集中复议体制、行政复议委员会、信息化规范化专业化改革整体推进，同时也体现出一定的区域差异。在行政复议法修订的关键时期，实现法治为改革护航之目标需要从价值理念、目标方向、内容举措等维度予以充分回应。

关 键 词：相对集中行政复议体制  行政复议委员会  主渠道  实质性化解争议

在中央全面依法治国委员会召开第三次会议上，习近平总书记明确指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。此次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，意味着我国地方行政复议体制改革正式进入全面推进期。以相对集中行政复议体制和行政复议委员会为核心的改革路径在地方迅速铺开。地方改革因地制宜的探索，既为改革的深化提供了丰富的样本，也对复议法修改提出了新的要求。本文通过对我国行政复议体制改革发展演进的梳理，特别是对改革理念、目标方向及地方实践探索模式的阐释，以期剖析当下改革仍需解决的困境难题，并对改革深化、修法回应等问题探寻最优方案。

一、我国行政复议体制改革的发展历程

行政复议体制改革的发展历程反映了不同发展时期行政复议制度在我国法治国家建设进程中的定位及其使命。自1990年《行政复议条例》正式开启我国行政复议制度统一立法时代以来，我国行政复议体制改革历程可以划分为三个阶段。

(一)行政复议体制改革的酝酿期(1990-2007年)

1990年国务院出台行政法规《行政复议条例》，结束了行政复议分散立法状况。作为我国第一部行政复议统一立法，该条例确立了我国行政复议管辖的最初规则。①即地方各级人民政府为被申请人的案件，原则上由上一级人民政府管辖。例外情形是，省级人民政府实行自我管辖。针对县级以上地方各级人民政府工作部门为被申请人的案件，原则上由上一级主管部门管辖。例外情形有两种：一是被申请人上一级没有相应主管部门或者法律、法规规定由人民政府管辖的案件，由同级人民政府担任行政复议机关；二是国务院部门实行自我管辖。依据《行政复议条例》确立的管辖规则，原则上实行“条条管辖”模式，“条块管辖”和“自我管辖”作为例外情形补充适用。1994年《行政复议条例》修订，对管辖规则做了调整，将“条条管辖”为原则变更为“条块管辖”为原则，即以政府部门为被申请人案件的双重管辖规则，首次赋予人民政府对此类案件的普遍管辖权。②1999年《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“行政复议法”)出台，在延用《行政复议条例》(1994年修订)的基础上，进一步规定了垂直管理部门和国家安全机关“条条管辖”的例外情况。③随后行政复议法历经2009年、2017年两次修订，均保留了有关行政复议管辖规则的规定。2007年《中华人民共和国行政复议法实施条例》在行政复议法的基础上，对管辖规则作出补充规定。④具体内容涉及两个以上国务院部门共同作出行政行为案件、省以下垂直领导部门作出行政行为案件、自然资源确权案件的管辖权规定，是行政复议法确立的管辖规则的细化与完善。

从这一时期我国复议制度发展来看，以地方各级人民政府为被申请人案件的管辖规则较为稳定。我国行政复议体制管辖规则的变动主要集中在以地方各级人民政府工作部门为被申请人的案件，经历了原则上由上一级主管部门管辖到双重管辖的规则转变。这一时期我国对行政复议体制的探索，也伴随着复议实践的逐渐深入以及学术界对于复议理论的广泛讨论，尤其在对复议性质、功能和定位等基础问题的认识方面，对复议管辖规则的调整起到了正向促进作用。行政复议管辖规则的制度演进过程，反映出立法者希冀通过不断优化复议权配置，在打造最优复议体制机制方面所做的努力，这也为我国复议体制改革的启动夯实了制度基础和实践积累。

(二)行政复议体制改革的试点期(2008-2019年)

行政复议体制改革正式拉开序幕，始于2008年的试点探索。2008年，原国务院法制办发布《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，在八个省(直辖市)率先开展行政复议委员会试点工作。⑤这次试点的核心目标是，在试点地区对相对集中行政复议权、行政复议委员会和行政复议运行机制进行初步探索。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”。2014年，第十二届全国人大常委会第六次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》，要求“总结各地相对集中复议权试点经验，合理确定复议受理机关，研究整合复议资源、提高复议效率，进一步完善行政复议体制”。2017年，原国务院法制办在报送国务院的《关于行政复议服务“放管服”改革情况的报告》中提出，“加快推进地方行政复议体制改革，落实党的十八届三中全会关于改革行政复议体制的要求，探索集中行政复议权，实行地方政府‘一个窗口对外’，适应‘放管服’改革发展趋势要求”。

与此同时，健全行政复议体制机制作为完善多元矛盾纠纷化解机制的重要环节，逐渐成为我国攻坚法治政府建设的重要着力点。2010年，国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》，明确提出要“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》中提出要“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。2019年，中央依法治国办发布《市县法治政府建设示范指标体系(2019年版)》，将行政复议体制改革的落实情况作为法治政府建设评估的重要考核点。⑥

这一时期，在国家层面对行政复议体制改革作出一系列重要部署基础上，地方展开了积极探索，并表现出一定的差异性。以行政复议管辖体制为例，试点阶段各地的探索主要集中于三种模式。一是全部集中行政复议体制。此模式下，原来属于政府各部门的行政复议职权统一交由政府集中行使，如山东省济宁市。⑦二是相对集中行政复议体制。此模式下，除实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关外，原来属于政府各部门的行政复议职权统一交由政府集中行使，如浙江省义乌市。⑧[1]三是不集中行政复议体制。此模式下，行政复议职权依旧分散设置于县级以上各级人民政府及其组成部门、工作部门中。实行这种模式的机关基本延续了现行行政复议法及相关法律文件对行政复议体制的规定，如北京市、上海市等。再以行政复议委员会为例，试点阶段各地的探索主要集中于两种模式。一是议事咨询型，委员会的表决结果仅仅作为行政复议机关的参考意见，如北京市。⑨二是议决型，委员会的审议意见直接作为行政机关作出行政复议决定的依据，如哈尔滨市。⑩

改革试点时期，各地的探索积累了丰富的实践经验，同时也暴露出需要解决的问题。例如，行政复议委员会在试点阶段存在基层专家不足、政府主导复议案件的审理和议决、外部专家参与案件审理的积极性不高等问题，导致复议委员会在吸纳和化解行政争议方面的效果没有达到预期目标。[2]各地改革能否深入推进、攻坚克难，亟需对试点成效进行总结，改革目标及其实现路径的统一化、明确化亦显得十分必要。

(三)行政复议体制改革的全面推进期(2020年至今)

2020年是我国行政复议体制改革的重要转折点，国家层面首次明确了改革的具体措施，并且在地方全面铺开。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求通过整合地方行政复议职责、健全配套工作机制、充分发挥行政复议监督功能、加强对行政复议工作的保障和监督等改革方式，有效解决制约行政复议工作发展的深层次体制机制问题。《行政复议体制改革方案》是地方行政复议体制改革的基本依据，首次在国家层面为改革工作的全方位落实提供了明确的指导思想和具体措施。同年11月24日，司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)，行政复议体制改革工作迎来新的发展契机。征求意见稿回应了地方行政复议体制改革的新发展，对现行行政复议管辖体制进行了大幅度修改，即原则上取消地方政府部门的复议职责，但实行国家垂直管理体制的部门除外。[3]

2021年“十四五”开局，为适应当前国家治理能力高速提升的目标任务和有效解决转型时期矛盾纠纷的现实需求，党的十九届五中全会提出了“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”的新部署。与此同时，新时代“枫桥经验”视域下的“诉源治理”和“多元解纷”被赋予多重理论内涵。[4]在这样的背景下，行政复议承担的化解行政争议主渠道的功能愈加突出。[5]以相对集中行政复议体制为核心的改革力度空前。2021年1月10日，中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》，其中明确强调推进行政复议体制改革、整合行政复议职权对加强行政复议工作的决定性地位。同年3月11日，全国人民代表大会发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出要“推进行政复议体制改革”，明确了未来一段时期内行政复议体制改革对于全面推进依法治国的关键作用。同年8月11日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》，提出“全面深化行政复议体制改革，整合地方行政复议职责，按照事编匹配、优化节约、按需调剂的原则，合理调配编制资源”的要求，并对“2022年年底前基本形成公正权威、统一高效的行政复议体制”做出了整体部署。同年8月27日，《市县法治政府建设示范指标体系(2021年版)》正式发布，其中行政复议体制改革的推进力度，作为《市县法治政府建设示范指标体系(2021年版)》第82项三级指标，成为中央依法治国办公室对法治政府建设示范创建城市法治政府水平的重要观测点。

二、主渠道目标导向下地方行政复议体制改革的动因阐释

切实发挥行政复议的主渠道作用，已经成为当前复议法修改的目标导向。理论上，这要求行政复议能够吸收大量行政争议并体现为量化标准，同时要求进入行政复议程序的行政争议能够得到实质性化解。[6]现行行政复议体制，在提升行政复议质效，促进主渠道目标实现方面，仍然存在明显的困境难题，这是促使行政复议体制改革的直接动因，突出体现在以下三个方面。

(一)复议资源配置不合理

现行行政复议管辖体制下，呈现出“多机关、多窗口”的局面，复议职权分散模式影响了行政复议效能的有效发挥。从我国的实践情况来看，行政复议资源难以满足改革前多权力主体的复议格局，以行政复议工作力量配置不足为主要矛盾点。人员配备问题的源头在于，行政复议工作力量配置先天不足。1999年行政复议法第3条明确了行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项的主体地位，这一规定适用至今。(11)由负责法制工作的机构处理行政复议事务，符合“精简统一效能”的原则，但是由于未充分考虑其履行行政复议职责的需要，地方行政复议机构不健全依旧构成显性问题。以2013年的数据为例，约38.2%的县级政府没有设立法制机构或者只挂牌无编制，平均每个县级政府专职行政复议人员不到1人，人员素质、经费保障、办公场所等普遍不能满足办理行政复议案件的需要。[7]

2018年3月，中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》，政府法制机构并入司法行政部门，新组建的司法行政部门虽然设有行政复议机构，但改革后行政复议资源分散且机构人员力量不足等问题凸显。以上海市为例，2017年的统计数据显示，全市共有复议机关121家、专职复议人员152人，平均每个复议机关配备1.26名专职复议人员。[8]机构改革后，截至2019年8月，全市共有复议机关96家、复议人员150余人(含兼职人员)，平均每个复议机关配备约1.56名复议人员(含兼职人员)。[9]尽管上海市行政复议机关数量的缩减带来行政复议权限在一定程度上的集中，但是专职复议人员的数量呈现出了缩减的现象，复议人员的办案压力并未得到缓解。实践中，地方复议机关“无人办案”“无案可办”问题同时存在。改革行政复议体制，以管辖权规则调整为突破口，不断优化复议资源配置，应当成为缓解当前复议资源碎片化困境的重要着力点。

(二)申请人难以就地就近解决矛盾纠纷，矛盾纠纷未能实现“不上交”

按照现行法律规定，除实行垂直领导的行政机关和国家安全机关外，申请人不服县级以上地方各级人民政府工作部门的行为，可以选择向上一级主管部门申请行政复议。(12)从近年来实践来看，这也引发了新问题。一是容易引发矛盾上移。申请人到上一级部门复议，实际上是为责任上移、矛盾上交提供了制度通道。二是由于上一级部门多数和申请人处在异地，申请人进行复议的成本会相应增加，不符合便民、为民的原则。[10]三是实质性解决纠纷的效果不佳。一般情况下，矛盾纠纷往往涉及多个地方政府部门的行为，利益关系复杂，仅依靠某一个上级部门的力量很难有效解决当事人的实际利益诉求。四是申请人难以一次性找准行政复议机关。正如有学者所言，行政复议机关林立，“多头共管”的现象十分普遍，而且上下级政府部门在职责权限方面存在不对应之处，直接找上级部门复议可能导致找不准、找不到、找不对的现象。[11]

(三)行政复议监督职能的实效有较大提升空间

行政复议管辖体制以行政领导关系为基础，是层级监督在行政复议领域的具体制度设计。[12]地方人民政府对所属各工作部门进行监督，具有足够的组织法依据。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)的规定，县级以上地方各级人民政府与所属各工作部门、下级人民政府之间是领导和被领导关系。(13)根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)的规定，县级以上地方政府各工作部门受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。(14)实践中，除了实行垂直领导的部门外，上下级地方政府部门之间主要是业务指导关系，不同于上级政府与所属各工作部门之间单纯的领导关系。基于此，地方政府通过复议监督所属部门，改变或者撤销部门的决定，宪法和地方组织法上的依据更加充分。

与此同时，行政复议监督依法行政的功能亦难以有效发挥。行政复议的优势源自于行政复议机关所特有的行政监督权，充分利用行政复议这种行政性的优势，能够便捷、高效、低成本地实现行政争议的彻底化解。[13]但改革前，行政复议监督职能尚未能够充分体现其实效性。一是原行政复议管辖体制一定程度上削弱了地方政府通过复议对下级机关进行层级监督的力度。申请人对复议机关享有选择权，意味着地方政府无法通过复议案件全面了解并监督所属部门的行政执法活动，不利于发挥地方政府在监督下级部门依法行政、推进法治政府建设方面的主导作用。二是上级人民政府主管部门难以通过复议实现对下级部门的有效监督。一些业务工作联系紧密的领域，下级部门在作出行政行为时，往往向上级部门事先请示、沟通。[14]在这种情形下，上级主管部门就有了“自己审自己”之嫌。三是有管辖权的复议机关之间可能因为权力交叉而无法形成监督合力。正如有学者所言，诸多机关都拥有行政复议管辖权，各个机关之间可能相互推诿扯皮而导致案件最终无人受理，严重影响了行政复议的内部监督功能。[15]

三、地方行政复议体制改革的基本目标

根据《行政复议体制改革方案》，行政复议体制改革旨在通过构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制，建设公正、权威的中国特色行政复议制度。

整合地方行政复议职责，是本次行政复议体制改革的核心内容。在总结试点阶段经验的基础上，改革方案明确了实行相对集中行政复议体制的改革方向，涉及以下四个方面：一是在全国范围内实行相对集中行政复议管辖。具体来说，除国家垂直管理的机关外，县级以上地方人民政府一级只保留一个行政复议机关，统一管辖相关复议案件，并以本级人民政府名义作出行政复议决定。行政复议机关内设行政复议机构，由司法行政部门依法办理相关事项。(15)二是健全配套工作机制。要加强行政复议工作规范化建设，探索建立相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，运用全国行政复议工作平台等手段加强行政复议工作信息化建设，加强行政复议宣传工作。三是充分发挥行政复议监督功能。强化行政复议倒逼依法行政、推进法治政府建设的监督作用。要加强行政复议对行政行为所依据的规定的审查力度，建立对行政复议决定及行政复议意见书、建议书执行情况的监督机制，将行政复议工作开展情况作为法治政府建设的重要指标，健全行政复议工作情况报告、通报、抄告、通报、指导监督制度。四是加强对行政复议工作的保障和监督。合理调配编制资源，加强复议工作人员专业化、职业化建设。加强对行政复议机构及其工作人员的监督，在行政复议工作中全面落实行政执法责任制，坚决排除对行政复议工作的干预，确保行政复议权在法治轨道上公正有效行使。

基于此，有效解决职责配置分散等制约行政复议工作发展的深层次体制机制问题，凸显了改革的问题意识，通过体制改革促进主渠道目标实现是着力点，构建整体政府理念下的相对集中行政权的行政复议模式是突破口。其中实现公正复议是体制改革的核心理念，便民为民是体制改革的基本宗旨，确保复议机构的中立性、超脱性、专业性是体制改革的主要方向。通过改革打造集中统一、权威公正的行政复议体制，充分体现行政复议实质性化解行政争议的优势，从而将行政复议打造成为多元矛盾纠纷化解机制中维护公民、法人和其他组织合法权益的主渠道，构成当前改革的核心意旨。

四、地方复议体制改革的模式探索

为系统观察地方行政复议体制改革的落实情况，本文通过互联网检索并选取了22个省份/城市/地区的行政复议体制改革实施方案进行样本分析。(16)为体现样本的充分性及代表性，本文通过类型化的方式选取了不同层级的人民政府及新疆生产建设兵团。此外，考虑到区域差异性，本文对东西南北中部地区的行政复议体制改革均有兼顾。为实现观测结果的科学性，观测对象均采取随机抽取的方式确定。总体来看，本文的观测对象共涉及14个省人民政府、4个直辖市人民政府、3个地级市人民政府及新疆生产建设兵团。观测内容包括实质内容和形式内容两个层次。实质内容主要涉及行政复议权集中的类型及运行模式，行政复议委员会的名称、定位、权限、组织形式及工作模式，规范化改革的具体举措，行政复议监督功能的推进情况，对复议工作的保障和监督力度等。形式内容主要涉及行政复议体制改革方案的印发主体、印发时间等。

(一)相对集中复议体制的两种模式

各地在改革推进过程中，对行政复议体制的探索主要形成了以下两种模式。

1.行政复议委员会或者行政复议办公室模式

大多数地区采取了行政复议委员会办公室或者行政复议办公室模式，前者如辽宁省、河南省等，后者如广西壮族自治区、山东省、广东省等。通常情况下，由地方人民政府司法行政部门代表本级人民政府依法办理行政复议事项，由本级司法行政部门相关处(科)室承担行政复议工作职责。行政复议机构主要负责依法办理本级人民政府行政复议事项、组织办理本级人民政府行政应诉事项、指导监督下级行政复议机构的行政复议和行政应诉工作等。上述机构以同级人民政府行政复议委员会或者行政复议办公室名义开展工作。这种模式的优点在于，最大限度在现有机构框架内行使相对集中行政复议职权，改革的推进速度快、落实难度低。

2.行政复议局模式

行政复议局模式早在我国行政复议体制改革的试点期已经出现。2015年，全国首家行政复议局在义乌市挂牌成立，经历了部分地区试点、省政府试点后，2017年在浙江省内全面铺开。[16]改革进入全面推进期之后，行政复议局模式在更多的地区推行。例如，2021年6月，上海市委、市政府办公厅印发《上海市行政复议体制改革实施方案》，明确各区司法局加挂区行政复议局。再如，昆山市在整合行政复议职责的基础上，探索实行行政复议局模式。按照《关于昆山市行政复议体制改革的实施意见》的规定，在市司法局加挂“行政复议局”牌子，承担市政府行政复议机构职能，市司法局相关科室具体承担行政复议工作职责。

(二)行政复议委员会的两种模式

《行政复议体制改革方案》明确指出，行政复议咨询委员会是健全配套工作机制的重要一环，职能是为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见，组织形式是由政府主导、相关政府部门和专家学者参与。从上述法规范来看，我国已经确立了行政复议委员会的议事咨询型功能。从行政复议体制改革的实践推进情况来看，各地普遍成立了行政复议委员会。但是，有关行政复议委员会的功能定位、组织形式和运行机制，各地的探索实践之间体现出了较大的差别。总体来看，主要形成了两类行政复议委员会的探索模式：议事咨询型和议决型模式。两者的主要区别在于委员会是否享有对案件的议决权，这直接决定了其在行政复议机关中的性质和在案审程序中的定位。

1.议事咨询型模式

议事咨询型模式下的行政复议咨询委员会，其在案件审理后的表决结果并不必然形成最终复议决定，仅作为行政复议机关的参考意见。从组织形式来看，行政复议咨询委员会的组成明确、统一，即内部主导下的外部参与。通常情况下由政府主导、相关政府部门和外部人员参与：政府、相关政府部门和复议机构有关负责人担任主任、常务副主任委员、副主任委员，学者、律师等专业人员担任委员。大多数省份和地区将行政复议委员会定位为咨询机构，如四川省、江苏省、黑龙江省、浙江省等。

2.议决型模式

议决型模式下的行政复议委员会，其表决结果对案件最终决定产生直接影响。在《行政复议体制改革方案》对行政复议咨询委员会作出明确要求的背景下，实行议决模式地区的共同特点是，同时设置行政复议咨询委员会和行政复议委员会。一般情形下，行政复议委员会的职责为：研究本级政府行政复议工作重大问题，审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，由行政复议办公室负责日常工作。保留行政复议委员会议决职能的地区如山东省、江西省、辽宁省、广西壮族自治区、重庆市等。

值得注意的是，具体到机构组成和运行模式，议决型行政复议委员会内部又可以分为单一行政复议委员会和行政复议议事组织两种。实行行政复议议事组织模式的地区如广西壮族自治区，其组建了包括行政复议委员会、行政复议案件审理办公会、行政复议案件审理评议组和行政复议咨询委员会在内的行政复议议事组织。(17)其中，前三个组织对案件具有审理和议决权。广西壮族自治区审理行政复议案件采取评议制，由行政复议案件审理评议组进行评议。经评议未形成一致意见或者被认定为属于重大、疑难、复杂案件的，由案件主办人按程序提请行政复议案件审理办公会审理。经办公会讨论未形成一致意见的，由行政复议办公室按程序提请行政复议委员会审理。行政复议办公室根据行政复议委员会的决定作出最终行政复议决定。由此可见，广西壮族自治区人民政府设立的行政复议委员会被定位为行政复议案件的最高办案组织，仅负责审理前置程序中未能形成一致意见或者重大、疑难、复杂的行政复议案件。

(三)行政复议“三化”改革的同步推进

“三化”改革是行政复议体制改革中的重要一环。“三化”改革，具体指行政复议的信息化、规范化、专业化改革。

1.信息化改革

信息化改革背景下，“智慧复议”“阳光复议”的特征明显，主要体现为网上听证、网上公开等。部分地区进一步探索网上提交证据、网上质证、网上答辩、网上公开的全流程一体化“智慧复议”改革。(18)具体到公开程度层面，各地的改革举措之间存在一定差异。例如，山东省实行全面公开的原则。《山东省贯彻落实〈行政复议体制改革方案〉》规定，2021年年底前全省生效行政复议法律文书实现网上公开。珠海市实行有条件公开原则。行政复议决定书实现网上公开的前提条件是申请人自愿。(19)

与此同时，部分地区积极探索建立区域化的智慧复议平台，搭建中央与地方“掌上复议”双系统运行机制。例如，深圳市司法局行政复议处将行政复议功能嵌入已经运行多年的“i深圳”APP中，开设“i深圳—行政复议申请”专栏，公民申请复议不受工休时、节假日、地域或者疫情防控等特殊情况限制，受理时限可压缩至半小时。此外，深圳市智慧复议平台实现了远程视频庭审、远程视频会议全程后台录像存储、科技法庭笔录过程语音转文字、在线进行电子签名等功能。在疫情防控常态化的现时背景下，“掌上复议”极大提高了复议案件的办理质效。[17]

2.规范化改革

行政复议规范化，是指将行政复议活动中存在一致性内容的领域和程序进行统一的共性化处理。2011年，原国务院法制办公室行政复议司发布《关于进一步加强行政复议工作规范化建设的实施意见》，从案件受理、审理、决定、指导监督、基础性工作、保障性建设、组织领导等七个方面对行政复议规范化改革提出了指导意见。在充分吸收改革试点时期阶段性成果的基础上，《行政复议体制改革方案》进一步对规范化提出了具体的要求，尤其强调工作流程和改革成效。2021年，《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出，全面推进行政复议规范化建设的目标在于，不断提高行政复议机关的办案质量和效率。(20)体制改革在全国范围内整体性推进之后，各地对规范化改革的探索进一步深入。

在案件受理阶段，各地主要以便民、为民为主要原则深化改革。例如，珠海市除了设立专门的行政复议案件受理室(窗口)统一受理本级政府管辖的行政复议案件外，进一步打通各级行政复议机关之间受理案件的壁垒，目的在于逐步实现行政复议市、区、镇(街)三级“全城通办”。(21)再如，山东省建立了行政复议案件受理“负面清单”制度，降低受案门槛，进一步贯彻落实“应收尽收”的原则。(22)

在案件审理及结案阶段，各地主要通过以下三种方式来提高行政复议审理质效。一是增强办案透明度。例如，珠海市重视行政复议案件开庭审理模式，对重大、复杂、疑难的案件组织当事人调查、质证。此外，以行政复议决定种类为划分标准，分别适用不同的结案方式。(23)二是健全案件繁简分流制度。例如，福建省强调对事实清楚、权利义务关系明确、案情简单、争议不大的案件适用简易程序办理。(24)三是强调纠纷的实质性化解。例如，重庆市探索建立行政复议调解组织和调解工作平台，充分发挥行政复议机关和人民调解组织的职能作用。(25)

3.专业化改革

各地主要从以下两个角度提升行政复议人员队伍建设的规范化程度。一是人、岗、事匹配。按照“事编匹配、优化节约、按需调剂”的原则，最大限度使得行政复议机关的人员配备与工作实际相适应。例如，江苏省要求配齐配强行政复议工作人员，确保一般行政复议案件由2名以上专职办案人员办理，重大、复杂、疑难案件不少于3人办理。(26)二是提高行政复议工作人员的专业化和职业化水平。通常表现为：对初次从事行政复议工作的人员提出专业水平要求，对培养、选拔行政复议工作领导人员提出政治、业务、责任、纪律、作风等要求，加强行政复议人员能力培训、考核和管理。例如，辽宁省将“有较高行政复议能力水平的人员充实到行政复议机构”明确写入改革方案。(27)

此外，部分地区在改革过程中探索出了一批具有特色的人才队伍管理制度。例如，黑龙江省、辽宁省、福建省、北京市等地大力推行行政复议辅助人员制度。行政复议机构通过政府购买服务等形式按照一定比例配备行政复议辅助人员，以提升案件审理质效。其中，黑龙江省、辽宁省进一步对辅助人员作出办案禁止规定，保障行政复议案件必须由专职办案人员办理。(28)山东省进一步通过提级管辖制度，对专职人员办理案件进行规范。不能保障2名行政复议专职办案人员的行政复议机构，暂停其行政复议管辖权和审理权，由上级行政复议机关提级管辖，并通过情况通报、问题约谈等手段，督促被提级管辖行政复议机构限期整改。(29)再如，四川省规定了人员动态补充机制，确保本级人民政府行政复议机构的人员配备与工作实际相适应。(30)辽宁省在全省范围内探索建立行政复议人员工作资格证管理制度，既提升人员管理的规范化，又提升行政复议人员的荣誉感、使命感、责任感。(31)福建省建立了专门化的行政复议案件档案管理制度，为行政复议工作配备档案室和专门的档案管理人员，建立完善的档案归档、借阅、当事人阅卷等工作流程。(32)

五、修法对改革回应的最优方案

切实发挥法治对改革的保障作用，这是《行政复议法》修改对复议体制改革“保驾护航”的使命所在。理想状态下的修法回应，应当是通过完善相关制度设计，聚焦并凸显实质性解决行政争议的目标导向，推动解决行政争议主渠道目标的实现。[18]

(一)深化行政复议体制改革的突破点

通过对制度建设的改良再造，将行政复议打造成为化解行政争议的主渠道，是对复议体制进行重构和完善的逻辑起点，这应当立足于行政复议自身，使其在体制、机制和制度方面的变革能够确保其得以发挥出化解行政争议的天然优势。[19]鉴于此，改革应当主要从以下两个层面实现突破。

一方面，探索使行政复议吸纳绝大多数行政争议的实现路径。案件数量上的过滤是行政复议充分发挥行政诉讼“过滤器”作用的必要前提。[20]使大量行政争议进入行政复议渠道，主要涉及行政复议范围的进一步扩大，并且提高公民、法人或者其他组织申请行政复议的便利性。改革应当贯彻“对行政争议应收尽收”的目标，加强对行政主体的监督。从行政行为的层面来看，一是正面扩大行政复议的受案范围，二是完善行政复议受案范围的“负面清单”，明确排除受理事项。让行政复议充分介入各类型行政争议，涵盖行政管理的各个领域。[21]从行政规范性文件的层面来看，应当扩大附带性审查的范围。与此同时，在确立复议管辖体制时，必须遵循方便行政相对人申请行政复议的原则。[22]深入推进行政复议权的相对集中模式，方便当事人找准复议机关，就地、就近提出复议申请。加强行政复议工作信息化建设，运用智能平台等方式，高效、便捷提出复议申请。完善行政复议宣传工作机制，增强公民、法人和其他组织对行政复议的关注度和认可度。

另一方面，探索通过复议实质性化解行政争议的实现路径。在推动相对集中行政复议权体制改革的基础上，要通过建立政府主导、专家参与的行政复议委员会增强案件审理的中立性、专业性，破解部门利益保护和“自己审自己”的难题。专家参与审案后形成的行政复议委员会决议，虽然是咨询效力，但是具有约束力的，应当建立保障机制确保复议委员会审案不流于形式。探索建立案件繁简分流、快速高效办理的工作机制。对于案情简单、争议不大的案件，适用简易程序办理。将调解、和解原则贯穿行政复议全过程，坚持调解优先，切实有效化解矛盾纠纷。加强对行政复议工作的保障和监督，优化行政复议与行政诉讼的衔接机制。

(二)仍需解决的困境难题

《行政复议体制改革方案》发布以来，地方行政复议体制改革成效显著，但仍然存在困境与难题需要攻克。在改革和修法的重要机遇期，应当通过制度完善实现两者的整体联动，确保改革在法治轨道上有效运行，同时修法也能及时回应改革的需求并反映改革成果。从修法的角度来看，需要在改革推进过程中重点解决以下两个方面的问题。

一方面，体制改革的整体推进和精细化布局。一是司法行政部门面临自我管辖的公正性困境和特殊案件的专业性难题。不能做自己案件的法官，是自然正义原则的基本要求。[23]从自我管辖的公正性困境来看，在相对集中行政复议管辖体制下，申请人对司法行政部门作出的行政行为不服的，面临“自己当自己案件法官”之困境。此外，从特殊案件的专业性难题来看，行政复议机关缺乏处理某些领域案件的专长。正如有学者所言，实行相对集中复议管辖后，一级政府在处理以政府部门为被申请人的复议案件时，可能会存在经验缺乏和专业性不足的问题。[24]二是改革有关垂直管理部门的完善措施尚不健全。相对集中行政复议体制是本次改革中的核心内容，但是仅关涉除垂直管理以外的部门。相较而言，改革对垂直管理部门行政复议管辖体制的完善措施较少，尚待进一步探索。三是国务院复议体制改革迟缓于地方复议体制改革进程，会影响到改革的整体成效，一旦错过本次修法，未来可能会陷入“改革于法无据”因而无法启动改革的“死循环”。

另一方面，机构、事编、人员的合理化困局。一是基层复议机关面临工作人员难以充足的现实难题。改革推进的实践表明，行政复议机构中的人岗匹配问题有待解决。更进一步，在从事行政复议工作的人员中，具有专业素养的人员比例不高。正如有学者所言，不少复议工作人员没有受过正规的法学教育，不具备相应的专业知识和业务能力，直接影响复议案件的审理质量。[25]这一问题在基层行政复议机关中体现得尤为明显。二是部分地区面临无法挂牌与事编难以匹配的困局。按照“事编匹配”的原则强化队伍建设的组织保障，科学设置内设机构，从根本上解决“案多人少”的矛盾，是确保行政复议体制改革达到实效的内在要求。[26]然而，在推动改革的进程中，机构挂牌不畅和事编不匹配的难题仍然存在。

(三)修法的最优方案

行政复议法的修订以实现主渠道目标为基本遵循。[27]充分回应体制改革的现实需求，以行政复议权集中行使为基础探寻改革的完善举措，是修法的基本面向。本文认为，修法应当从以下四个方面对改革作出回应。

一是自我管辖规则的调整问题。根据行政复议法，国务院部门和省级政府行政复议案件自我管辖的规则，亦迫切需要通过体制改革解决“自己审自己”难题。随着地方相对集中复议体制改革的深入推进，国务院行政复议体制改革应尽快提上议事日程，以整体统筹中央与地方复议机构改革进程，确保本次修法能够同步实现改革目标在中央和地方层面的一致性。此外，对于司法行政部门自己审自己问题，应该通过完善管辖规则解决公正性障碍难题，具体可以考虑采用上提一级的管辖规则，即由上一级政府复议机构对下级司法局和公安局案件行使管辖权，也可以设置异地交叉管辖规则，即“由复议机关的上一级人民政府指令辖区内与该复议机关同级异地人民政府复议机构代为审理”。

二是允许地方开展相对集中复议体制的因地制宜探索。如上文所述，各地在改革推进过程中主要形成了行政复议委员会办公室和行政复议局两类模式。为各地行政复议体制的理想模式提供制度供给，是修法对改革进行回应的首要任务。可能的立法进路是，在全国范围内实行统一的行政复议体制，同时在机制创新方面应当允许地方适度的探索空间。对于前者而言，需要立足于改革的价值追求与具体目标，综合考虑制度规范化后的实效性，在对改革进行全面评估的基础上审慎确定。与此同时，修法需要破解垂直管理部门精细化改革的体制困局，为特殊领域行政复议机关受理行政复议案件探寻最优路径。除此之外，修法还需要消除相对集中复议体制改革带来的管辖弊端，解决上文所述司法行政部门面临的自我审判困境和审判能力专业化不足的难题。

三是促进行政复议决定的专业性、中立性、权威性。行政复议委员会的组成形式、运行和监督机制与复议机关、行政复议机构的关系等因素，将决定行政复议委员会的功能能否有效发挥，进而影响行政复议的公信力。改革实践中，议事咨询型和议决型行政复议委员会具有本质性不同，地方具体采用何种模式，应当结合地方实际情况，充分考量相对集中复议体制运行模式，前期行政复议委员会试点探索累积的基础以及机制创新可能性等因素。与此同时，应当系统设置行政复议委员会运行的保障机制和追责机制，既确保行政复议委员会的咨询意见对案件审理能够切实发挥作用，又构建起一套权责相应的运行机制，有效解决其职责履行与对等监督问题。[28]

四是推进行政复议高质量发展。深入推进行政复议信息化、规范化和专业化发展，为体制改革健全配套工作机制，是修法回应现实需求的应有之义。在推动信息化制度建设层面，修法应当着力于互联网时代“透明复议”在全国范围内的分级、分区、分期落实，同时在法规范中体现复议大数据对法治政府建设的反哺作用。在推动规范化制度建设层面，修法应当侧重于强调行政复议审理流程的动态化、系统化和复议文书的格式化，同时对办公场所、硬件设施、物质保障等领域的标准化建设作出规定。在推动专业化制度建设层面，修法应当以打造高素质专业队伍为目标，突出未来一段时期内行政复议人员的专业化要求，具体包括初任复议工作人员的选拔与培训、高素质专业复议队伍的监督与考核、复议辅助人员的招录与管理等内容。[29]

五是实现改革的系统性、进阶化推进。修法应当能够为以相对集中行政复议权为核心的体制改革提供充分制度保障。一方面，国务院行政复议体制改革应尽快启动，以确保改革成果能够在修法时同步体现。另一方面，实践中，地方行政复议体制改革的推进主要分为两个步骤，首先是部署改革措施，其次是实践落实推进。后者通常情况下首先是省级政府整体推动，其次是市县政府逐步推进。要充分发挥省委省政府在统筹改革方面的领导核心作用，以实现改革部署的整体性与改革成效的最大化，确保行政复议权集中过程中增加机构、编制时间表与修法进程同步推进，改革过程中案件移交、工作移交、人员移交等过渡期改革与修法良好衔接，更进一步，要从人员配置、资源保障、领导责任与主体责任等方面，在修法中有针对性地体现对不同地域、不同层级、不同领域行政复议机关推进改革的差异化考量。

①根据《行政复议条例》第11-12条。

②根据《行政复议条例》(1994年修订)第11-12条。

③根据《行政复议法》第12-13条。

④根据《行政复议法实施条例》第23-25条。

⑤开展行政复议改革试点的八个省(直辖市)分别是：北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州。

⑥《市县法治政府建设示范指标体系(2019年版)》三级指标87项中的一个考核点为：行政复议体制机制健全，积极推进行政复议职责有效整合。

⑦济宁市于2011年4月1日起，实现了51个市级部门行政复议职权的全部集中，构建了一级政府只设一个行政复议机构的复议体制。行政复议职权高度集中之后，市政府工作部门、派出机关均不再行使行政复议权。尤为值得关注的是，实行双重领导和垂直领导的市政府工作部门，都统一将行政复议职权合并至市政府。

⑧2015年，义乌市行政复议局成立。除海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关以外，义乌市政府各部门的行政复议职能统一由义乌市政府行使，具体由行政复议局负责集中受理、集中审查。

⑨北京市行政复议委员会负责审理行政复议案件、指导市行政复议制度建设工作，并且负责审议市政府重大疑难行政复议案件和研究北京市行政复议工作中的重大问题等。根据《北京市人民政府办公厅关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》(京政办发[2007]58号)。

⑩哈尔滨市人民政府行政复议委员会履行市人民政府受理的行政复议案件的议决职责，委员会的议决意见由行政复议委员会办公室负责落实。根据《哈尔滨市行政复议规定》(哈尔滨市人民政府令第186号)。

(11)根据1999年行政复议法第3条、行政复议法(2017修正)第3条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第2条。

(12)根据行政复议法(2017年修订)第12条。

(13)根据宪法第108条、地方组织法第55条、第59条。

(14)根据地方组织法第66条。

(15)根据《行政复议体制改革方案》(中法委发[2020]5号)。

(16)本文的22个观测对象分别为：四川省、贵州省、黑龙江省、江苏省、山东省、江西省、辽宁省、福建省、青海省、陕西省、云南省、广东省、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区；重庆市、北京市、天津市、上海市；广东省珠海市、江苏省昆山市、江苏省常州市；新疆生产建设兵团。

(17)根据《山东省贯彻落实〈行政复议体制改革方案〉若干措施》(鲁法委发[2020]7号)。

(18)根据《珠海市行政复议体制改革实施方案》(珠法治委[2021]1号)。

(19)根据《行政复议体制改革方案》(中法委发[2020]5号)。

(20)《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出：全面推进行政复议规范化、专业化、信息化建设，不断提高办案质量和效率。

(21)(23)根据《珠海市行政复议体制改革实施方案》(珠法治委[2021]1号)。

(22)根据《山东省贯彻落实〈行政复议体制改革方案〉若干措施》(鲁法委发[2020]7号)。

(24)根据《福建省行政复议体制改革实施方案》(闽委法[2021]3号)。

(25)根据《重庆市行政复议体制改革实施方案》(渝委法[2021]5号)。

(26)根据《江苏省贯彻落实〈行政复议体制改革方案〉的实施意见》(苏委法[2021]4号)。

(27)(31)根据《辽宁省深化行政复议体制改革实施方案》(辽法委发[2021]4号)。

(28)根据《黑龙江行政复议体制改革实施方案》(黑法委发[2021]2号)、《辽宁省深化行政复议体制改革实施方案》(辽法委发[2021]4号)。

(29)根据《山东省贯彻落实〈行政复议体制改革方案〉若干措施》(鲁法委发[2020]7号)。

(30)根据《四川省行政复议体制改革实施方案》(川法委发[2021]5号)。

(32)根据《福建省行政复议体制改革实施方案》(闽委法[2021]3号)。