2022年5月23日，美国总统拜登在访问日本时正式宣布启动《印太经济框架》（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。以美国为首的14个成员（其他成员分别为：日本、韩国、澳大利亚、新西兰、文莱、新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、越南、印度尼西亚、印度、斐济）将在贸易（尤其是数字贸易）、供应链、清洁能源与基础设施、税收（反洗钱）与反腐败等四大支柱、多个领域加强协调与合作，“重新定义美国与其伙伴国在这一关键地区（印太地区）的共同利益和共同目标”。作为美国印太战略的五大支柱之一，IPEF的提出，在为美国印太战略提供新的经济基础的同时，将使中国的周边环境变得更加复杂多变。
印太经济框架的内涵与特征
首先，在贸易领域，IPEF将会弥补美国退出TPP（CPTPP的前身）后在亚太/印太区域经济一体化进程中的缺位和空白，恢复、强化美国与该地区的经贸联系。与TPP等以关税削减、市场准入、贸易自由化和投资便利化为核心要素的区域贸易协定、自由贸易协定相比，IPEF更加关注高新技术的出口管制、公平贸易而非自由贸易、数字贸易和与贸易有关的劳工、环境标准等美国优先或利益集中领域（其中数字贸易规则、劳工和环境标准也是TPP、CPTPP的重要组成部分）。与TPP等强约束性的自由贸易协定相比，IPEF更具灵活性和针对性，不必像TPP一样须经美国国会授权或批准；也不必像TPP一样需要接受“一揽子”规则（IPEF采用模块化而非“一揽子”模式，成员可在贸易、供应链、清洁能源与基础设施、税收和反腐败四个模块中选择一个进行谈判，而不必对所有模块做出承诺）。
其次，在数字经济和数字贸易规则领域，IPEF数字经济框架将与USMCA（美国—墨西哥—加拿大协定）、CPTPP、美日数字贸易协定一起为美国在区域和全球数字治理领域保持优势地位提供新的路径、模式。作为IPEF贸易模块最重要的组成部分，IPEF数字经济框架将为跨境数据自由流动、禁止数据本地化要求、源代码和算法保护、交互式计算服务和平台免责、数字知识产权和数字资产保护等美式数字规则/标准在印太地区的渗透和在全球范围内的扩展提供新的载体。据WTO、TAPED数据库（Trade Agreements Provisionson Electronic Commerce and Data）统计，截至2021年6月，全球共有188个区域贸易协定（RTAs）含有与数字贸易相关的特定条款，其中113个含有特定的电子商务条款，89个含有电子商务（数字贸易）章节。作为全球第一数字经济大国、第一数字贸易大国（据中国信息通信研究院测算，2021年，美国数字经济规模达13.6万亿美元；据UNCTAD统计，2021年美国数字支付服务贸易出口5330.93亿美元，约占全球数字支付服务贸易出口总额的16.83%），美式数字规则在区域和全球范围内的扩散、渗透，将为美国维护其在全球数字治理中的主导地位发挥重要作用。
第三，在供应链韧性和安全领域，IPEF将与美日澳半导体联盟、美日澳印稀土联盟等一起为美国重塑印太地区供应链，维护美国在全球供应链尤其是半导体供应链中的主导地位、关键节点地位发挥新的作用。在新的IPEF框架下，美日等国将在半导体芯片、稀土等关键矿产资源领域继续加强合作，以提高半导体、关键矿物、关键原材料（中间品）等关键产业链供应链的透明度（可溯源性）、多样性（“去中国化”）、安全性和可持续性。以IPEF为平台，美日等国还会以所谓国家安全、人权为由，综合使用出口管制、外资审查、新的贸易规则（劳工、环境标准）、新的贸易调查和诉讼、限制市场准入等工具，进一步强化针对“第三方”的供应链安全审查机制，维护发达国家在关键行业的领先地位。
早在2021年7月IPEF提出之前，美国白宫就曾发布一份关键产品供应链风险评估报告，要求对稀土等关键矿物和材料的提取与加工制定“21世纪标准”；还以提高半导体供应链透明度为由，要求三星、台积电等多家芯片企业向美国政府提供商业机密数据。同期公布的欧盟供应链多元化计划也将半导体、锂电池、氢能、云计算等6个领域的供应链安全列入战略规划。而在小多边层面，2021年3月组建的美日澳印四国“稀土联盟”则试图将澳大利亚和印度的稀土资源与美国的精炼技术相结合，以减少对中国的稀土的依赖（据GTA全球贸易信息系统数据库统计，美国每年约有80%的进口稀土来自中国，欧盟则有98%的进口稀土来自中国。另据美国地质调查局统计，2020年，全球稀土储量约有1.2亿吨，其中中国储量4400万吨，约占全球储量的36.7%，居世界第一位；IPEF成员中，印度、澳大利亚、美国的储量分别为690万吨、410万吨和150万吨，分居世界第5、6、7位）。
第四，在与供应链安全密切相关的尖端技术与标准制定领域，印太经济框架将与美日/美韩关键和新兴技术伙伴关系、美日澳印关键新兴技术合作联盟、美欧“跨大西洋贸易和技术理事会”（TTC）等排他性技术联盟一起为美国维护其在尖端技术领域的领先地位发挥重要作用。在新的、统一的印太经济框架下，美国及其盟友、伙伴将会在人工智能、电信、下一代移动通信（包括6G）、数字基础设施、云和电信供应商的多样性、开放式无线接入网、量子计算、半导体芯片、标准互认和系统互操性等关键新兴技术领域继续加强政策协调、联合研究的同时，还会以安全为由进一步加大针对“第三方”的技术封锁和规则围堵力度。
早在2021年5月，美国参议院就曾通过《美国创新和竞争法案》明确提出美国要在电信、人工智能、量子计算和半导体等关键技术方面保持领先地位；同时发布的《无尽前沿法案》更是将人工智能、高性能计算机、量子计算和信息系统、机器自动化与先进制造、先进通信技术、生物医疗技术和基因组学、网络安全和数据存储管理技术、先进能源、先进材料科学等列为美国关键产业科技十大优先发展领域，并上升至国家安全高度。2021年9月举行的美欧首次TTC会议则将投资审查、出口管制、人工智能、半导体供应链和应对全球贸易挑战列入首批5个重点合作领域；以TTC为平台，美欧欲在尖端技术、标准制定、技术贸易等领域进一步加强合作，进一步巩固美欧在尖端技术和标准制定领域的优势地位。在美欧强化技术合作的同时，IPEF成员中，美日、美澳、美韩也在双边层面加大了在高科技领域的合作和政策协调力度；日本更是在强化美日技术伙伴关系的同时还与美国一起加大了对人工智能、量子信息、生物科技等高新技术的出口管制力度，部分出口管制对象与美国的“实体名单”高度重合。
第五，在清洁能源（脱碳）领域，IPEF将与美日清洁能源伙伴关系、美日气候伙伴关系等双边合作机制一起为美国在脱碳、清洁能源和全球气候治理领域继续发挥主导作用提供新的平台。以IPEF为平台，美日等IPEF核心成员将在可再生能源、电网现代化、能源存储、能效标准、智能电网、氢气、碳捕获、碳回收、工业脱碳和先进核能等脱碳和清洁能源技术领域加强合作，共同推动印太地区实现《巴黎协定》2050年净零排放目标，共同应对全球气候变化。
第六，在基础设施领域，IPEF将与七国集团“重建美好世界”（B3W）倡议、欧盟“全球门户”计划一起为美国的全球基建计划和在印太地区的落地提供新的支持。在IPEF启动之前，美国先是于2019年11月与日本、澳大利亚一起推出“蓝点网络”计划，随后又在美日澳印“四方安全对话机制”（QUAD）框架下推出美日澳印基础设施伙伴关系，加大对印太地区的基础设施投资力度。2021年6月，以美国为首的西方七国集团又推出B3W倡议，着重在数字技术、气候变化、卫生健康等领域加大对发展中国家基础设施投资、援助力度的同时，还与G20《优质基建投资原则》、OECD“蓝点网络”认证咨询会一起将价值观、标准、贸易、安全、气候等因素纳入美国主导的全球基建计划。同期，欧盟也于2021年12月宣布启动规模达3000亿欧元的“全球门户”计划，在数字、气候和能源、交通、健康、教育和研发等优质基础设施投资领域加大欧盟战略自主的同时，强化与美国的战略互动和与中国（“一带一路”倡议）的战略竞争。
印太经济框架的战略目标
首先，IPEF将与QUAD、美英澳“三边安全伙伴关系”（AUKUS）一起成为美国印太战略的重要支柱。与QUAD更多强调安全外交、AUKUS更多集中在军事领域（核潜艇、人工智能和量子计算技术）的合作有所不同，IPEF在与伙伴国加强贸易、数字经济与技术、供应链韧性、清洁能源、基础设施等领域合作的同时，还将QUAD框架下有关技术、供应链安全、基础设施伙伴关系等议题纳入、整合到统一的印太经济框架之下。对于美国以QUAD为核心的印太战略而言，此举有助于QUAD将议题议程集中在安全外交领域，有助于QUAD由四方安全对话机制向四国峰会机制的升级。不仅如此，IPEF还有助于美国整合印太地区众多双边合作机制，一个由美国主导的印太经济框架将与QUAD、AUKUS一起提高美国及其盟友、伙伴在印太地区的集体行动能力，强化美国在印太地区的固有影响力。
其次，IPEF将会弥补美国在亚太/印太区域经济一体化进程中的缺位，维护美国在亚太/印太区域合作标准与规则制定中的主导地位。自2017年美国退出TPP后，印太地区随即形成了CPTPP、RCEP并行的区域经济一体化格局。在中国申请加入CPTPP后，日本出于自身战略需要和遏制中国的战略需求多次提议美国重返CPTPP，在美国明确表示不会重返CPTPP的情况下，对于美国而言，IPEF完全可以看作是TPP（CPTPP）的替代品（美国总统拜登在IPEF启动之前美韩首脑会谈后的记者会上曾强调，IPEF虽然不是自由贸易协定，但TPP的一半要素将包括在IPEF之内）。以IPEF为主体，美国试图在CPTPP、RCEP之外构建一个以美国为中心、以价值观为基础的基于规则的排他性区域贸易、生产网络、供应链体系，为美国有选择的多边主义提供新的机制。以新的、统一的IPEF数字经济框架为载体，美国还想在TPP（CPTPP）、USMCA、美日数字贸易协定的基础上进一步扩大跨境数据自由流动、源代码和算法保护等美式数字规则、标准在印太地区的渗透和在全球范围内的扩展，维护美国在印太/全球数字规则制定中的主导地位。
再次，IPEF将与QUAD、AUKUS一起，进一步强化美国的“价值观外交”和同盟内部的凝聚力。自2021年1月拜登政府上台以来，美国通过所谓的“价值观外交”“小圈子外交”基本修复了特朗普时期美国与盟友之间因贸易、关税问题而受损的政治、经贸关系。在印太地区，美国通过QUAD、AUKUS进一步强化了盟友、伙伴间的军事、安全联系，还将“中国威胁”上升为美国及其盟友所面临的“共同威胁”。随后，美国又在经济领域推出IPEF，在强化美国与印太地区盟友、伙伴间经济联系的同时，还将所谓的“民主”“人权”等因素注入到贸易、投资、科技、基础设施、供应链安全等领域，将美日澳印等国与中国的战略竞争演化、上升为观念之争、意识形态之争。
最后，与新的美国印太战略一样，IPEF的最终目标是改变、塑造中国所处的战略环境。在当前背景下，美国推出IPEF的意图非常明显：就是想通过IPEF与盟友、伙伴一起构建一个将中国排斥在外的充满价值观、意识形态的经济、技术、供应链、能源、基础设施联盟。作为美国印太战略的十大行动计划之一，IPEF的封闭性、排他性特征在强化美日、美澳、美日澳印四国间经济联系的同时，还会让印太地区其他国家面临新的选择困境。
中国如何应对印太经济框架
第一，深化区域合作，以开放、包容的区域合作机制应对美国封闭、排他性的地区合作机制。一是以RCEP的全面落实和升级为基础，继续深化亚太区域合作进程，有效降低IPEF对RCEP合作进程的分化、弱化（RCEP15个成员中有11个为IPEF成员）。二是以申请加入CPTPP为契机（IPEF有7个成员为CPTPP成员），加快构建更高水平、更大范围的自贸区战略布局。三是在IPEF成型之前（美国计划在2023年11月APEC峰会之前完成IPEF谈判）尽快启动《数字贸易协定》（DEPA）谈判进程，继续加大中国参与区域和全球数字治理及规则制定的力度。以更高水平、更大规模的区域贸易协定、数字贸易协定为载体，在深化亚太/印太区域合作的同时，有效打破美国借印太经济框架、数字经济框架遏制中国并将中国排斥在美国主导的印太区域合作进程、区域生产网络、供应链体系之外的战略目的。
第二，深化多边合作，以真正的多边主义应对美国有选择的多边主义。一是继续维护以WTO为核心的全球自由贸易体系，共同推进WTO改革和WTO电子商务谈判进程，提高多边贸易体制的权威性和有效性。二是继续维护以联合国宪章宗旨为基础的国际关系基本准则和以国际法为基础的国际秩序，共同应对全球性挑战。三是继续遵循《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的目标和原则，共同应对全球气候变化。四是继续参与引领G20合作，巩固G20作为全球经济治理主要平台的地位。五是继续以金砖国家合作、全球发展倡议强化新兴经济体、发展中国家间共识。六是继续维护APEC自主自愿原则和APEC作为亚太地区重要经济合作平台的作用。七是以人类命运共同体为目标，继续参与推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。
第三，深化周边合作，以周边命运共同体为目标，营造良好、稳定的周边环境。一是充分发挥地缘优势，深化与周边国家的利益交融和政治互信。二是充分发挥中国超大规模的市场优势，加深周边国家与中国的经济相互依赖（相互依赖的加深有助于提升周边国家与中国的政治关系和对中国的正面认知）。三是以上合组织、“10+3”、升级版中国—东盟自贸区、澜湄合作、亚信会议、中国—太平洋岛国合作论坛等区域、次区域合作机制为平台，继续提升周边国家尤其是东盟国家（东盟10国中有7个国家为IPEF成员）与中国的合作层次。四是以外交伙伴关系、双边贸易协定、货币互换协议等为载体，进一步提升周边国家对中国的认同、互信以及与中国外交立场的一致性。
第四，继续推动“一带一路”高质量建设，继续深化第三方合作。“一带一路”的贸易创造效应、投资促进效应、产业集聚效应、价值链供应链的优化效应、空间溢出效应和基础设施互联互通的公共产品属性在为共建国家（包括IPEF成员中与中国签有“一带一路”合作协议的国家）提供更多市场、投资和增长机遇的同时，对共建国家与中国间密切的政治、经济、外交关系也会产生值得期待的正向作用，在有效降低部分国家对中国负面认知的同时，有效缓解、弱化部分国家尤其是印太地区各国在中美两国之间的选择困境。
第五，继续深化改革，继续提高对外开放水平。一是对标国际最新规则，继续加大自贸（港）区先行先试力度，在构建双循环新发展格局、全国统一大市场中不断提高对外开放水平，不断提高国内规则与国际规则的兼容性。二是在增强供应链韧性，确保我国产业链供应链稳定安全的同时，继续完善、优化中国与周边国家、印太地区各国间的产业链价值链和区域生产网络，继续降低对美国最终产品市场的过度依赖。三是加快产业升级、技术升级，尽快改变关键环节受制于人的被动局面，有效突破美欧等发达国家对中国的技术遏制和规则围堵。
作者： 中国社会科学院亚太与全球战略研究院 王金波
来源： 《中国发展观察》2022年第8期
