党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作。习近平总书记对新时代科学立法的目标方向、任务要求、重要原则、体制机制等进行了全面阐述，深入回答了科学立法中的重大问题，这是习近平法治思想的重要组成部分，为新时代坚持科学立法提供了根本遵循。
一、提高立法质量和效率
改革开放以来，我国立法工作取得举世瞩目成就，在2010年底形成中国特色社会主义法律体系，用30多年时间完成西方国家二三百年的历程。我国的法律体系是动态的、开放的，此后在实践中与时俱进、不断完善。中国特色社会主义进入新时代，立法面临新形势新任务新要求，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。全面依法治国，保障经济高质量发展、助推社会高效能治理、守护群众高品质生活，对立法质量提出更高要求。越是强调法治，越是要提高立法质量。与此同时，立法调整的领域不断拓宽，不仅有传统的民事、刑事、经济和行政等领域，更有社会治理、国家安全、信息网络、涉外法治等新兴领域。立法领域更宽、任务更重、节奏更快、要求更高，成为当前和今后一个时期的立法特点。
习近平总书记洞察把握立法面临的形势任务，作出一系列重要判断，提出一系列重要要求。实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。要加快完善中国特色社会主义法律体系，使之更加科学完备、统一权威。习近平总书记强调，“转变经济发展方式，扩大社会主义民主，推进行政体制改革，保障和改善民生，加强和创新社会管理，保护生态环境，都会对立法提出新的要求。”“发展要高质量，立法也要高质量。要以立法高质量保障和促进经济持续健康发展。”“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”要让人民群众在每一项法律制度中感受到公平正义。这些重要论述，对新时代立法工作提出了总要求，即提高立法质量和效率，使立法工作有了清晰的目标和努力方向。
法律是治国之重器，良法是善治之前提。提高立法质量，是以良法促进发展、保障善治的必然要求，是立法工作的永恒主题。提高立法效率是完成繁重立法任务、适应各项事业法治化需求、提供有效制度供给的应有举措。立法质量与效率是辩证统一的，效率要服从质量，没有质量的效率不仅无益，而且会产生负面后果，要在确保质量的前提下提高效率、加快立法。同时，经过充分讨论、广泛征求意见，要敢于在矛盾的焦点上砍一刀，作出立法决断，不能因个别意见久拖不决。新时代立法工作坚持质量与效率的统一，取得重大进展成效。党的十八大以来，截至2022年9月制定法律70件，修改法律238件次，作出有关法律问题和重大问题的决定99件，法律解释9件，通过宪法修正案，编纂民法典，制定监察法、国家安全法、外商投资法，修改环境保护法等一批重要法律；适应形势发展需要，坚持急用先行，区分轻重缓急，加快立法步伐，在较短时间内制定出台疫苗管理法、生物安全法、长江保护法，完成涉港重大立法任务等。
二、加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法
我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动经济高质量发展，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，赋予立法鲜明的时代特色。立法必须紧跟时代步伐，回应实践需要。面对广泛的立法需求，如何加强立法，解决立法需求和立法供给的主要矛盾和矛盾的主要方面，习近平总书记作出了深刻论述，指出了立法的重点方向。
习近平总书记强调，“要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制订、及时修改。”加强重点领域立法，就是要突出重点，区分轻重缓急，在立法资源、立法力量有限的情况下，着力推进重点领域立法，重点突破，并以此带动其他领域的立法。重点领域在不同时期不同阶段会有所不同，与党中央确定的战略目标、中心工作和重大决策部署密切联系。习近平总书记指出，“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展”。这是当前和今后一个时期立法的重点，包括了诸多新兴领域，特别是涉外领域。
安全是发展的前提，发展是安全的保障，要统筹发展和安全。经过持续努力，国家安全立法取得重大进展，从夯基垒台、立柱架梁到系统配套，国家安全法律制度体系逐步健全。同时，国家安全的新疆域不断出现，如网络、太空、极地、深海等，贯彻总体国家安全观，以法治保障国家安全，立法要及时跟上。科技创新是推动经济社会发展的重要动力，科技自立自强是国家发展的战略支撑。要以全方位的视野，从人才、投入、研究、生产、保护、管理等各方面，完善相关法律制度和体制机制，推动科技创新。 法治是应对突发公共卫生事件的有力武器，要总结疫情防控经验，健全公共卫生法律制度。生物安全是具有代表性的新兴领域，要在综合性的生物安全法基础上，推进各项配套立法。生态文明一直是立法的重点，并取得丰硕成果，要在现有基础上，推进生态文明法律制度的体系化、系统化。防范风险与其他各领域立法，既有共性，也有个性，各领域的专项立法也有防范特定风险的任务。法治是国家核心竞争力的重要内容，我国日益走近世界舞台的中央，国际交往联系日益频繁，应对美西方对我打压遏制，涉外法治建设的重要性愈加凸现，要加强涉外领域立法，加快形成系统完备的涉外法律法规体系，维护国家主权、安全和发展利益。
三、立法主动适应改革发展需要
处理好改革与法治的关系，是全面深化改革、全面依法治国进程中的重大课题。习近平总书记对此深刻指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”“我们要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。”习近平总书记科学阐释了改革与法治的关系，如鸟之两翼、车之两轮，使其有机统一起来。贯彻这一重要论述，要坚持立法主动适应改革和经济社会发展需要，积极主动研究改革举措涉及的立法问题，及时制定、修改、解释、废止有关法律。一些尚处于探索实践中，立改废释的条件暂不成熟而实践又迫切需要开展的，可以通过法定程序进行授权，先行先试，经实践检验，成熟可行的再上升为法律规定。
党的十八大以来，为确保重大改革于法有据，在制定或者修改相关法律条件尚不成熟的情况下，全国人大常委会作出关于自由贸易试验区、行政审批制度改革等方面30多项授权决定和改革决定，为局部地区或者特定领域先行先试提供法律保障；并且按照授权决定和改革决定要求，及时安排听取审议试点工作情况报告，推动有关方面及时总结经验、提出复制推广建议，统筹安排相关立法修法工作，从改革实践中吸取经验、完善法治。
当前，全面深化改革进入攻坚期和深水区，有不少硬骨头要啃、险滩要过，改革发展稳定任务更加繁重，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少领域改革，牵涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，要求更加注重系统性、整体性、协同性，要更好地处理改革与法治的关系，发挥法律的引领、推动、规范和保障作用。
四、 立法要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行
法律以国家强制力保障实施，道德则主要依靠内心信念、自我约束、社会舆论等推动实施。法律是成文的道德，道德是内心的法律，两者都对社会行为进行规范调整，法治和德治也成为国家治理的两种重要方式。对于如何把两者有机统一起来，充分发挥法治和德治在国家和社会治理中的重要作用，习近平总书记作出了科学论述，深刻阐述了法律和道德的相互关系，强调必须坚持依法治国和以德治国相结合，并明确指出“要把道德要求贯彻到法治建设中”，“要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范，引导全社会崇德向善。”
贯彻依法治国和以德治国相结合要求，中办、国办印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，2018年全国人大通过宪法修正案，明确规定国家倡导社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是社会主义道德要求的集中体现。
将社会主义核心价值观融入立法，立法体现道德要求，是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求。道德是法律的基础，只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。同时，法律是道德的保障，法律通过自身的强制性，规范人们行为、惩罚违法行为，从而引领道德风尚。立法要树立鲜明道德导向，弘扬美德义行，更好地体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则，为道德提供有力制度支撑。例如，英雄烈士是中华民族的脊梁，他们的事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现，全国人大常委会贯彻习近平总书记重要指示精神，制定英雄烈士保护法，以国家立法的形式维护英雄烈士尊严和合法权益，严肃惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为。
五、推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径
习近平总书记深刻指出，科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。
推进科学立法，关键是完善立法体制。习近平总书记高度重视完善立法体制，深刻分析立法领域面临的一些突出问题，要求明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。立法体制是立法主体的立法权限配置及其相互关系，直接影响立法质量和效率与法治统一。党的十八届四中全会决定对完善立法体制作出重大决策部署。以立法体制为主轴，形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。发挥立法体制优势，形成立法工作合力，建立健全立法工作机制十分必要。习近平总书记指出，“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。”2015年全国人大修改立法法，依法赋予所有设区的市地方立法权，并相应明确其权限范围；同时就深入推进科学立法、民主立法，进一步完善了立法授权、立法公开、听证论证评估等相关机制。
党的十八大以来，全国人大常委会建立专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，出台向社会公布法律草案征求意见、立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范，建立健全立法专家顾问制度、基层立法联系点制度、法律案通过前评估制度，推进立法工作规范化、制度化建设，不断提高立法的科学化民主化水平。
法律体系形成并不断完善的实际情况，对立法形式提出多种要求。习近平总书记指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性”。要总结编纂民法典的经验，推动条件成熟立法领域法典编纂；要坚持从实际出发，聚焦特定领域具体问题，以小切口立法有针对性解决问题，需要几条就定几条，能用三五条解决就不搞“鸿篇巨制”，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，重在管用。2021年全国人大常委会制定的反食品浪费法，贯彻落实习近平总书记重要指示精神，建立反食品浪费长效机制，是“小快灵”、“小切口”立法的生动实践。
六、维护社会主义法治的统一、尊严、权威
我国是一个统一的、多民族的单一制国家。维护国家法治统一至关重要。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，行政法规必须以宪法和法律为依据，地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触。
维护法治统一，首先是维护宪法权威和尊严。习近平总书记指出，“不论过去、现在还是将来，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”“要健全宪法监督机制，推进合宪性审查工作。有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，确保同宪法规定、宪法精神相符合。”
为了确保国家法治统一，我国建立了备案审查制度和合宪性审查制度。党的十八届四中全会决定指出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大报告指出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查，维护宪法权威。2020年初，党中央印发关于推进合宪性审查的指导文件，从事前、事中和事后全过程，对规范性文件起草、制定和实施中的合宪性审查责任、程序和机制作了安排。贯彻中央决策部署，要加强备案审查，严格落实有件必备、有备必审、有错必纠要求，不断提高备案审查工作能力和水平，坚决避免和纠正立法“放水”等与上位法不一致、相抵触等突出问题；要积极稳妥推进合宪性审查，维护宪法权威。
七、坚持党对立法工作的领导，加强立法工作队伍建设
党的领导是社会主义法治最根本的保证，必须把党的领导贯彻到法治建设的全过程和各方面。立法是将党的主张、人民意愿转化为国家意志的重要政治活动、治国理政的重要形式，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要过程。
立法必须坚持党的领导，贯彻党的路线、方针、政策和决策部署，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。立法的专业性很强，要善于将党言党语转化为法言法语，便于理解、掌握、执行、操作，立法工作队伍是坚持党的领导、提高立法质量的重要保障。
习近平总书记高度重视法治工作队伍建设，指出建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。法治专门队伍，既有共性，又有个性。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念，恪守职业道德，做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。在人大和政府从事立法工作的人员是专门的法治队伍的组成部分。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。要坚持建设德才兼备的高素质立法工作队伍，用习近平法治思想武装头脑、指导立法实践、推动立法工作，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。要根据实践的发展，不断深化认识，把握立法规律，提高立法能力，使立法准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系。
习近平法治思想是新时代推进全面依法治国的根本遵循。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程上，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为中华民族的伟大复兴提供有力法治保障。
（作者单位：全国人大常委会法工委）
