内容提要：政治与法治是共生关系，二者的运行逻辑又有天然的紧张关系。中国法治道路深受政治的塑形和影响，形成了独具特色的政治运行机理。中国的法治理想是建设形式法治与实质法治高度统一的中国特色社会主义法治国家。形式法治与实质法治的轩轾集中反映为法治与政治的纠结。中国的现代化建设客观上要求将政治与法治有效地调和起来，既不能用政治废法治，也不能以法治废政治。习近平法治思想中关于程序法治的论述为其指明了思考的方向，即要学会运用程序思维和程序方法破解政治与法治的关系难题，实现党的领导与法治的高度统一。

关 键 词：党的领导  形式法治  实质法治  程序法治  程序思维  Party's leadership  formal rule of law  substantive rule of law  procedures rule of law  procedural thinking 

任何一个国家的法治发展都离不开政治的影响。中国法治建设与政治的关系具有自己的特色。该道路的特点是：法治实践深受政治的塑形和影响，形成了独具特色的政治运行机理。中国的法治理想是建设形式法治与实质法治高度统一的中国特色社会主义法治国家。但是，法治的形式理性与实质理性禀赋各异，政治与法治的运行逻辑又有天然的紧张关系。在社会治理模式向现代化转型的背景下，能否缓和政治与法治的紧张关系，在多大程度上能够推动二者形成共治合力，是检验和展示治理能力现代化的试剂表。对此重大理论问题，习近平法治思想中关于程序法治的论述指明了思考的方向。

一、政治与法治关系的一般规律

习近平总书记关于法治与政治关系的论述，揭示了现代社会政治与法治关系的普遍规律。他指出：“法治当中有政治，没有脱离政治的法治。……每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”①现代政治是规则政治，法治则是政治的法律化。二者既有相互促进的共生关系，又有自身的理性特征与独特的运行机理，存在天然的紧张关系。

(一)政治与法治的共生关系

政治是围绕政权的取得、组织、行使、更替等而展开的活动，也是以整合公共资源和建立公共秩序为宗旨的制度。②与传统社会政治赤裸裸的权力关系不同，现代社会的政治是规则政治。首先，现代社会的政治是政党政治，其基本形式是以政党政治为基础的代议制。政党成为公众与政权之间交往的媒介。政党围绕政权进行政治较量，公众围绕政党开展政治活动。各政党为了让社会支持其政治理念、落实政治决策，总是想方设法证明自己的合法性或正当性。在这种政治竞争中，符合现代社会理性的法律与规则逐渐成为政党正当性的主要依据。现代社会政治的运行机理主要不是依靠掌权者对具体官员的承诺与下级对上级的个人忠诚，更多地依赖由法律制度建立起的一套规范的组织架构和运行体制，即通过制定法律预先明确各个政权机构的权力边界与相互关系，明确执政决策的目标、任务、原则和具体实施举措，规范权力行使方式，保障公众政治参与的有序与有效，防止权力膨胀、权力滥用，通过民主程序保证政权更迭有序，保护社会安全稳定，保障人民权利不受权力非理性运行的伤害。借由法律，社会各种政治力量对比、利益集团博弈的结果得以制度化。一切政治关系、政治组织、政治理想、政治行为，都被纳入法律和制度的构架内。包括执政党在内的任何人，无论他属于哪一个政治集团、政治主张如何，都要按法律规定办事。③由此，现代政治演变为一种规则政治，即通过法律规则表现出来的政治关系。法律与政治的内容相互交织，二者的发展彼此互动。④在这个意义上，现代民族国家被称为法治国家。法治让政治适应现代社会和平与发展的理性需求，拥有民主政治制度的基本结构和运行机制，不断迈向更高层次的政治文明。

与此同时，政治对法治起着规定性作用。因为法律的制定不是简单记录所谓的“自然法”，而是政治关系的实证化过程，即在社会中占主导地位的政治意识形态、权力格局以及经济、社会、文化关系，借由立法的形式规定下来，成为全社会一体遵循的规则。执政党的政治立场、政治理论、政治逻辑对法治的影响是内在的、深刻的。法律直接或间接地受制于国际国内政治状况。法律表达的是政治意志，调整的是政治关系，维护的是政治秩序。法律作为社会规范的有效性依赖政治的保证，并依靠政治力量不断扩展其作用领域。随着法治国家的发展，法律成为主导性社会规范，宗教、道德、习惯等其他社会规范均被笼罩在法律的阴影之下，不能突破法律的底线。法律也通过有选择地吸收宗教信仰、道德伦理等社会规范中包含的符合现代社会理性的价值内核和人类生活的共同诉求来充实其正当性，增强其应当被遵守的理由。凭借政治的力量，法律不断扩大自己对社会各个领域的渗透面，获得更为广泛的有效性。⑤

总之，在法治基本原理上，法治是政治的法律化，政治构成法治的根基和理据。⑥国家之间的政治制度和政治模式差异必然反映在宪法法律上，一国执政党的执政理念必定体现在法治实践中。反过来，法治模式则可以充当政治的风向标，⑦法律还承担着政治权力正当性、合道德性和合理性赋予与证成的责任。⑧现代社会公共理性和社会整体利益是法律与政治在逻辑与事实上的联结点。现代社会的政治需要法律规范，法律需要政治保证，政治法律化与法律政治化呈现同步发展的趋势。⑨法治不可能做到与政治无涉，二者不应当被割裂。忽略法治对政治的约束，政治的引领可能变异为人治；无视政治对法治的影响，可能导致法治建设迷失方向，丧失法治道路的独立性。

(二)政治与法治的内在紧张

政治与法治虽然紧密联系、相互作用，但毕竟分属于不同的范畴，有着各自独立的话语体系、规则架构和运行机理。法治的核心在于依法治国，其实现的基本载体是法律。现代法律制度在发展的过程中专业性越来越强，积累了一套专门的法律解释与推理技术，形成了独特的价值目标、制度要素和实现机理。例如法律关于公平正义的价值追求有自己的规定性，法律的民主性、控权性、安定性、统一性是获得社会信赖和认同的基本品质等。法治必须体现和遵循这样的逻辑。政治运行的主要载体是政策，运行逻辑是在执政党的领导、推动下，由各职能机构负责落实政策。政治的运行机制通常是，执政党提出社会经济发展的目标，并围绕这个目标提出施政纲领，再以施政纲领为指导思想设计实现的路线、原则，配备负责执行的组织架构，继而由负责实施的机构制定政策、提出具体举措、拟订落实的时间表等等。因此，政治与法治之间的差异，首先反映在政策和法律之间的差别。政策是执政党内部制定的，不具有国家意志的性质，其约束对象仅局限于执政党，体现的是执政党的政治理性。执政党需要通过社会动员，激励社会成员投入热情与行动，推动政策实施。而且政策主要针对当下社会治理中的突出问题而制定，具有应时应景性，需要根据治理适时调整变动。法律则是通过立法程序上升为国家意志的行为规范，体现的是全体社会成员的公共理性，对全体社会成员具有普遍适用性，以稳定性确保民众对规范效力的信赖与预期。此外，相对于法律的规定具体权利义务关系，强调一视同仁、无差别对待，政策通常以抽象的原则、方针、路线为表现形式，赋予政策执行者特殊情况特殊处理、具体情况具体分析、因地制宜采取措施解决现实问题的权力。政策的制定、修改和废除都不必经过严格的、公开的程序。单纯依靠政策的治理模式发展到极致，容易变成有高度随意性和不确定性的“运动式治理”。

在政治生活中，政治和法治的紧张关系集中反映为执政党与法律的关系。以政党政治为核心特征的现代政治，不同政党代表不同的利益集团和政治力量，一国的政治架构是政党权力博弈的结果。执政党掌握国家政权后，必然用其执政理念、政治理论、施政纲领、政策举措影响国家宪法和法律的制定与运行。政治是一种支配性权威力量，具有强烈的意志性。执政党总是试图让整个社会的结构与运行合乎其意志与利益。法律也是政治的产物。而法律本身不是权力，不具有强制性的控制力，法律“只是把权力的行使加以组织和系统化起来，并使权力有效地维护和促进文明的一种东西”。⑩法律虽然是通过政治产生的，但它一旦产生就独立于政治，承担着反映社会诉求、拒绝不合法的政治要求和实现社会正义的职能。法律是一种规范性存在，是社会普遍的行为标准，是包括执政党在内都要一体遵循的行为规范。这决定了法律能够反作用于政治，发挥约束权力、调控政治的功能。执政党治理社会遵循的是政治逻辑，着眼于大局，侧重整体利益，有时不惜牺牲局部或个人利益。法律则强调平等保护每一个个体的权利。

总之，法治与政治在表现形式、基本内容、调控手段上均存在差异，(11)因此有不同的运行逻辑。法律与政治保持适当距离，才能在国家与社会之间发挥缓冲与协调机能，让国家与社会保持平衡互动，在实现执政党治理目标的同时保护社会和个体的利益。(12)否定法治与政治的差异，混淆政治与法律的后果，对于民主政治来说可能是灾难性的。因为以支配性为本质的权力天然具有扩张倾向，常有自我膨胀突破制度约束的冲动。如果执政党利用其掌握国家权力的优势，突破法律和程序强行作出政治决定、施行治理，很容易把自己凌驾于法律之上。“强力政治逻辑”不仅会侵蚀法律自主性，走向法律工具主义，甚至可能用政治取代法治。而政治权力在漠视法律的同时也难以维系其普遍有效性。(13)从这个角度说，政治与法治的关系就是执政党如何处理好其领导权威与法律权威之间的关系、如何处理好政治需要与服从法律的关系的问题。

(三)法治与政治的中国范式

我国的法治建设实践深受政治的形塑和影响，政治构成中国法治的正当性基础，党的领导是法治建设的本质特征，政治意识形态决定了法治的政治方向，政治目标就是法治建设的重点，法治实践包含鲜明的政治运行机理。习近平总书记指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”(14)

1.法治建设要坚持党的全面领导

党的领导是中国现代化发展的历史选择。中国社会结构中的市民社会和市场力量弱小，民众现代意识淡薄，无法依靠民间力量自发实现现代化。追赶型现代化是在短时间内完成内生型现代化国家几百年走过的现代化历程。这意味着社会结构与社会秩序变革的急速性，极易导致地区间、部门间和族群间发展不平衡，引发利益冲突和内部分裂。同时，世界秩序与游戏规则主要是西方发达国家之间博弈均衡的产物，对发展中国家而言无公平竞争可言，现代化建设的国际环境充满政治、经济风险。上述国内国际情势在客观上决定了中国需要一个强有力的国家维系社会稳定与政治安全，进行统筹协调和组织实施，集中力量办大事，将有限的资本集中投入最需要领域，以增强在世界市场上的竞争力。(15)2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记指出：“历史和人民选择了中国共产党。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。”(16)即便在现代化建设已经取得巨大成就的今天，这个逻辑依然没有改变。

法治建设是中国社会现代化的有机组成部分，是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，同样必须依靠党的领导。法治不仅意味着治理技术的革新，而且意味着治理模式的转型，是“实现治权结构的法治化”。(17)对于在革命战争年代形成的主要通过政治运动进行社会动员的治理传统来说，法治无疑是一场执政党的自我革命，是一场涉及政治、经济、社会、文化建设等全部领域的“广泛而深刻的革命”，不仅难度极大，而且任务繁重。按照《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称《法治建设规划》)的设计，法治中国建设任务的时间跨度一直持续到2050年。规划提出的阶段性建设目标非常明确且相当高远：到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效，法治社会建设取得重大进展，党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成；到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；到2050年，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。规划中提出的法治建设内容极为庞杂，包括法治体系建设、党内法规体系建设、法治政府建设、法治社会建设、司法权运行机制、权利保障体系、社会参与机制等多个方面，工作任务具有长期性和艰巨性，单独依靠任何一种社会力量均无法完成，客观上需要一个强大的有担当的执政党担负起为法治建设勾勒理想图景、引导法律发展走向、部署建设方案的历史责任。十八大以来党关于国家治理的若干重大决定，就是依照现代化的、规范化的、理性化的政治架构擘画的法治建设蓝图。党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。党的十八届三中全会进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。党的十八届四中全会把全面依法治国作为国家发展战略和党领导人民治理国家的基本方略，提出建设“法治中国”目标。党的十九大决定成立中央全面依法治国领导小组，发挥总体设计、统筹协调、整体推进、监督落实的多项职能，为全面推进依法治国进程“谋大局，把方向”。党在充分行使公共职能、全面调动各方资源、凝聚法治建设共识等方面表现出了强大的执政能力，用权力、组织和政策等政治资源为法治建设奠定了坚实的政治基础，通过理论论证、舆论宣传、社会动员为法治建设汇聚了雄厚的政治力量，党自己则成为法治建设的政治中坚，身体力行，攻坚克难，为法治建设开辟了广阔的政治空间。

2.法治建设要坚持社会主义道路

首先，社会主义意识形态是中国法治建设的合法性来源，法治实践必须坚持中国特色社会主义道路才能获得最广泛的社会支持。在法治道路的选择上，习近平总书记反复强调决不能走西方路子、照搬他国模式，要注重从中国国情和实际出发，吸收和创新发展中华法治文化优秀传统，理性借鉴世界法治文明有益成果，总结社会主义法治建设成功经验，探索符合法治规律和中国国情的法治模式，突出中国特色、时代特色和实践特色。他指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”(18)“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。”(19)“具体讲我国法治建设的成就，大大小小可以列举出十几条、几十条，但归结起来就是开辟了中国特色社会主义法治道路这一条。”(20)

其次，法治建设必须体现中国共产党以人民为中心的执政理念。社会主义制度确立了人民当家作主的地位。全面推进依法治国必须突出人民的主体地位，把保障人民平等参与、平等发展权利作为价值目标。这是中国法治区别于资本主义法治的根本所在，也是社会主义制度的优势所在。党的十九大报告在“坚持以人民为中心的发展思想”和科学发展观的基础上，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，显示“以追求人的自由而全面发展为最终的价值依归的本相”，(21)包含着丰富的法治内涵，与法治的价值目标有内在一致性，构成了当代中国法治发展的基本准则，为推进法治建设指明了方向，对法治中国建设起到战略引领作用。(22)新发展理念写入新宪法，人权和公民基本权利至上被确立为法治的基本原则，并通过民法典、刑法、刑事诉讼法的立法活动具体化为正式法律制度。习近平总书记在论述宪法实施的基本问题时指出：“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”(23)

再次，法治建设要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。习近平总书记指出：“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”(24)一切权力属于人民是我国宪法规定的基本原则。人民的主体地位决定了我国的现代化进程必须超越单一的国家主义视角，要更多重视人民的作用，反映人民的意愿。因此，中国特色社会主义法治道路必定是党的领导与人民主体地位的有机统一。正如习近平总书记所指出的：“我们要在短短几十年时间内在十三亿多人口的大国实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。”(25)其中，自上而下的推动力来自中国共产党的领导，自下而上的推动力则来自人民群众的参与，二者的双向互动确保了我国法治现代化进程的顺利推进，让处于法治“后发赛道”的我国在较短的时间内实现了法治建设的快速发展，取得了历史性成就。(26)

3.法治实践服务于政治目标的实现

后发现代化进程走的是跨越式发展道路，政策和法律都是执政党用来改变社会，推动经济基础和上层建筑变革的治理工具。(27)中国法治建设也不例外。长期以来，法律是党推行政治目标与实现政治理想的重要工具。法律要体现政策精神，政法工作要服务中心工作，法治建设的任务是维持社会稳定、保障政治安全、维护既定社会制度。政法队伍向来被比喻为“人民的刀把子”。2015年在全国政法工作会议上，习近平总书记就政法工作作出指示，要求“把政法工作摆到经济社会发展全局中谋划”，履行好“维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”职责，培育造就一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政法队伍，“确保刀把子牢牢掌握在党和人民手中”。(28)服务于政治目标构成了我国法治实践的政治运行机理。

二、中国法治的理想图景与建设难点

《法治建设规划》描绘的法治建设图景是：建设以良法善治为核心，以法治的人民性为本质要求，以保障社会公平正义和人民权利为根本价值取向的中国特色社会主义法治体系。这是一种形式法治与实质法治兼有的法治理想形态，是制度之治的最高形态。(29)

(一)法治建设理想：形式法治与实质法治的完美结合

首先，法治建设的内涵是构建良法善治。法治建设不仅是建成完备的法律体系，实现形式上的“法律之治”，更是实质上的“良法善治”。习近平指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，同时强调要“以良法促进发展、保障善治”。良法不仅是立法技术良好的法律，而且是遵循客观规律、反映社会良善价值的法律，是能够充分回应社会对公平正义的多元诉求的法律，还是获得社会广泛认同而实现良好的法律。(30)真正的法治是良法与善治的有机结合。良法善治是国家治理能力现代化的本质要求。(31)

其次，法治建设要坚持德治与法治相结合，把社会主义核心价值观渗透法治建设全过程。道德是法律的基础，法律是道德的约束和保障。只有那些具有深厚道德基础的法律才能获得社会普遍认同，才能内化为人们的自觉行动。习近平指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”(32)法治精神需要道德滋养，法治文化需要道德的支撑。只有这样，法律才能内化为人们的行动自觉，才能实现全民守法的目标。法治建设一方面“要注意把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀”另一方面，要“通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升”，(33)把道德建设纳入法治化轨道。

再次，法治建设要实现形式公平与实质公平。习近平指出：“公正是法治的生命线。”(34)在习近平法治思想中，所谓公正既包含形式公平也包含实质公平。他认为，法治建设要“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实。”其中，司法公正对于法治建设的意义举足轻重。习近平指出：“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”(35)新时期人民对司法公正的期盼有了新的变化，不仅注重审判结果的实体公正，更多注重审判过程的程序公正；不仅关注整体司法公正，也很看重个案实质公平。习近平总书记多次强调：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”(36)

(二)法治建设难题：形式法治与实质法治的轩轾

形式法治与实质法治遵循不同的标准，各有轩轾。二者虽然在整体上可以相互补充、相互支撑，但因为遵循不同的逻辑而可能在局部发生龃龉。突出表现在以下四个方面。

一是政治正确与法律权威的紧张。强调“服从”的政治与崇尚“独立”的法治，其实质是魅力型权威与法理型权威的轩轾。从权威来源的角度来看，党与法的关系难题实为魅力型权威与法理型权威的并存和兼容难题。魅力型权威不受制度拘束，偏好打破常规、追求超凡政绩的革命天性，与法理型权威恪守法律和规则的守成性之间，存在天然的张力。相应地，按照不同权威类型的合法性逻辑所作的制度安排必定存在诸多矛盾冲突。在政治生活中，两种权威的紧张关系集中反映为党和法的关系。正如习近平总书记所指出的：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”(37)“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”他敏锐地看到了这个问题的本质，指出党与法的关系不能转换为“党大还是法大”的问题。“党大还是法大”是一个政治陷阱、一个伪命题。但不容否认的是，法治与政治的纠结是我国法治建设常常出现的难题。法治实践不能完全排除权力干预和非法律因素的干扰，政治逻辑和权力决定取代法律逻辑和法律判断的情况还时有发生。(38)所以，习近平总书记认为对于各级领导干部而言，“权大还是法大则是一个真命题”。(39)

二是改革之“变”与法治之“稳”的紧张。全面深化改革与全面依法治国都是党中央提出的治国理政的基本战略。改革是对现存的体制、机制和社会关系进行调整和改变，以达到执政者认为更加理想、更合理的目标，难免会超越现行的法律法规或与之发生冲突。在这个意义上，改革本身带有“违法”性。不仅如此，改革通常是以改变现行政策、发布新的政策来推动的，必然触动既有利益格局，引发利益冲突。所谓“牵一发动全身”。因此，改革不仅面临合法性质疑，而且会遭遇来自既得利益者的阻挠。换句话说，在改革必要性与改革合法性之间始终存在某种张力，在改革中求发展的中国法治建设不得不面对改革的变动性与法律的安定性之间的冲突。

三是道德个体理性与法律公共理性的冲突。作为非正式制度的道德规范不具有法律规则的明确性、外部性。相应地，德治主要利用价值理念、舆论环境以及风俗习惯等作用于人的情感与心理，以潜移默化的方式对人的行为实现软约束。在价值多元的社会中，道德规范是多元的，不同生活经历、不同教育背景、不同宗教信仰的人，可能拥有不同的道德标准。即便是生活在同一屋檐下的人，也有可能抱持不同的道德观。因此，道德是个体理性的，与作为正式制度的法律是全体社会公共理性的集合形成对比。如何防止道德绑架法律或者法律突破道德底线，是中国法治建设必须直面的问题。

四是司法整体公正与个案公正的冲突。司法的本质是法律的判断，表现为把抽象的法律适用于具体纠纷案件的法律推理过程。因此，这对矛盾的实质是法律的形式理性与实质理性的冲突，是如何理顺法律推理的形式依据与实质原则之间的关系的问题。法律的形式理性与实质理性是相互依存的，任何一部法律在制定的时候都要以政治的、经济的、道德的、习俗的或者其他社会因素等实质性依据为立法理由。当这些实质性依据用规范性文字表述为立法时，其包含的价值取向和基本原则就已经渗入该规则的机理中，并具有了形式特征，也因此成了法律解释与法律推理的形式性依据。换句话说，任何一部理性制定的法律都是特定的实质理由和文字表达的形式特征的混合体。反过来，法律的形式性依据又发挥着将尚未整合入规则中的某种实质性依据屏蔽掉，防止它进入法律决定过程的功能。因此，司法过程中的法律推理也要统筹考虑形式依据与实质因素。法律的形式理性与实质理性之间虽然是相互依存的，但二者天然有一种张力，形式正义所强调的依法裁判原则，要求严格遵循法律，只有满足明文规定的法律要件才能产生法律效果，与个案中各方主体对实质正义的不同价值诉求之间并非永远契合。实质正义往往包含对法律运作的弹性需求，某些价值需求诸如地方习惯、善良风俗或者“事出有因”等等在具体个案情境中不乏正当性，但却明显偏离甚至否定形式依据。无论法官是否斟酌变通这些个性化因素，都存在正当性问题。因此，我们还需要寻找一种能够整合法律的形式与实质的长效装置。(40)

上述关系之间的紧张，表面上是坚持“法律就是法律”的形式法治与强调“具体情况具体分析”的实质法治的紧张，实际上是政治与法治的纠结的具体面相。法治建设的难题就在于如何理顺其中的关系，消除紧张、扬长避短、优势互补。习近平法治思想中的程序法治理论为其指明了思考的方向和解决问题的方法。

三、程序法治的原理与意义

程序法治在法治一般原理中居于核心地位，是习近平法治理论的有机组成部分。习近平总书记曾分别从改进党的领导、依法执政、立法民主化科学化等方面多次论及程序的重要性。如，“我们要增强依法执政意识，坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作，改进党的领导方式和执政方式，推进依法执政制度化、规范化、程序化”。(41)对领导干部提高法治思维和依法办事能力提出的四点要求中，第一点就是“要守法律、重程序”，指出这是“法治的第一位要求”，(42)等等。程序思维是法治思维的重要内核。立足程序价值机理，分析程序思维的基本特征，探索通过程序实现形式法治与实质法治相统一的方法，对解决中国法治建设中的政治与法治纠结难题具有启发意义。

(一)法治的核心是程序法治

习近平法治思想把法治的内涵归结为规则之治、制度之治和程序法治。习近平总书记在关于程序法治的论述中广泛涉及立法程序、执法程序、司法程序、决策程序、议事程序、组织程序、工作程序、民主程序、协商程序，强调要“增强程序意识、树立程序思维、切实按程序办事”，特别关注程序合理、程序制度、制度化程序等等，形成了“程序泛在”的法治话语风格。(43)他指出，国家治理现代化的核心标志之一是法治化，目标是“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。(44)就人治也可能用法律作为治理手段而言，法治区别于人治的本质特征是程序的治理。在法治一般原理上，程序的治理也是规则之治和制度之治的共同部分，程序思维和程序方法是法治思维和法治方式的本质要求。依法办事就是依程序办事，法治思维就是程序思维。决策程序、执行程序、争议处理程序、监督程序等等是划定权力边界、规范权力行使、保证权力合法性的重要机制，是把权力关进制度的笼子里的主要途径。程序是“法律规则的运行代码，是法律体系的内置算法”。(45)

程序的突出品格，是形式理性与价值中立。程序的形式理性表现为一套外化的、明确的规则、条件与要求，确保决定形成过程和结果的制度化程度。程序的核心价值，是在多元价值并存状态下，通过平等对话和商谈论证促成合意，确保判断和决定不偏不倚的“中立性价值生产装置”。(46)程序的价值中立本性，使之具有天然的不依附权力，不依赖行政权威获得权威的个性，也是程序能够发挥“控权”作用的基础。程序维系中立价值反复再生产的机理，是一套程序规则约束下的程序方法与程序技术。要言之，程序价值机理包含规则、对话、共识/合意等要素。

(二)程序思维

所谓程序思维，是一种用程序的眼光看问题，运用程序技术或程序方法解决问题的思维方式。程序思维建立在承认程序独立价值、洞悉程序价值机理、遵循程序运作规律的基础上。程序思维具有以下特征。

第一，程序思维是一种实践性思维，体现了人的实践理性，即人类特有的根据行动的具体环境、依据特定的理由进行判断和选择，进而有意识地采取行动的能力。(47)在程序视野中观察法律适用活动，可以发现它从来不是一个纯粹的形式逻辑推理过程，而是在具体法律实践过程中发生的，是裁判者根据具体个案情景，遵循法律给定的理由或依据进行判断和选择的过程。

第二，程序思维是以“参与—对话”为程序的基本形态。程序固然表现为一定顺序的步骤和阶段，但程序绝对不是构成机器自动运行的那些命令、步骤的组合，不是目中无人的自动售货机。法治意义上的程序始终是有“人”这个行动主体参与其中的，是各方主体交往互动形成的交互关系发展、演变的过程。程序思维重视程序的参与性，强调受程序结果影响的人有充分的机会和有效的途径参与到决策过程中来，用其意见对程序结果产生实质影响。程序的参与性体现了程序民主，认为决策的正当性依赖主体间的沟通理性得以维系。程序参与的实质是对话协商。为保障所有可能受决策影响的人参与决策过程的权利与机会，程序要采用多元化对话方式，鼓励其针对不同意见或建议进行辩论。程序的目标并非达至意见的完全一致，而是求同存异，寻求各方意见的最大公约数。党的十八届三中全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。习近平总书记指出：“现在党内外对深化改革思想认识上有较大差异，但越是思想认识不统一就越要善于寻求最大公约数。在坚持改革这个重大问题上全党全社会是有广泛认知的。只要加强思想引导，把党内外一切可以团结的力量广泛团结起来，把国内外一切可以调动的积极因素充分调动起来，是完全可以形成共识的。要说中国特色社会主义的优势，这应该算一个方面，而且是很重要的一个方面。”(48)实践证明，充分而有效的参与有助于减少社会成员的心理疏离，增加对决策机构和决策过程的感知、理解与控制感，在提升社会认同的同时提高决策机构的决策质量与执行力。

第三，程序思维具有“平等—合作”的气质，主张对利益相关方或各方当事人给予平等对待和同样尊重，避免人为的信息不对称和待遇厚此薄彼的不均衡，对于程序可能产生的结果有相同的施加影响的权利和机会。(49)“法律面前人人平等”首先是程序平等。习近平总书记说：“平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”(50)同时，以寻求共识为目标的程序，需要各方本着平等、合作的姿态参与进来，在尊重对方不同意见的前提下，争取说服对方。对话是在参加议论的各方平等分担责任、有理有据的条件下进行的论证。为提高对话的有效性，尽可能实现充分沟通，论证过程遵循主体平等、无强制性、理由的公共性等规则，(51)以保障主体表达的自由、清晰、完整。决策者对决策信息和最终决策提供充分的解释与论证，尤其是回应不同意见，就不采纳某种意见说明理由。说理使人们相信决策结果已考虑了自己的意见，且是为了社会整体利益作出的决定。这是决策科学化、民主化的有力保证。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是人民有序政治参与、促进决策科学化民主化的程序制度。习近平总书记强调：“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”(52)

第四，程序思维追求多元价值的动态平衡。“动态思维”对实现最终的理想目标保持一种循序渐进的态度，是一种用发展的眼光看问题的心态，主张将事物置于过程中、运动中、变化中观察，认为任何目标的实现或制度的完善不是一蹴而就的。在程序思维看来，制度的正当化不是一劳永逸的，而是必须不断接受实践理性的检验，逐步改进。程序思维不畏观点各异、价值分歧，不强求提出唯一正确观点，或者以多数人的价值标准作为“最高命令”迫使少数人屈服。“平衡思维”就是兼顾各方价值诉求，避免在价值问题上二择一的站边。经过程序形成的多数意见并非简单的投票表决的结果，而是参与者根据具体情境和具体信息对自己的行动策略进行反思、斟酌后，调整、修正行动方案，与对方相互妥协、彼此磨合而成。程序思维不是无原则的妥协，“动态平衡”不是简单的折中，更不是一味地走中庸之道，毋宁是包容的，在价值取向上主张兼容并蓄，提倡“妥协也是智慧”。程序思维所追求的共识并非完全的同意，而是参与主体求同存异，在局部形成的重叠共识，哪怕只是浅层次、窄范围的共识。立法与公共决策程序的民主性，主要体现为通过对话，发现不同价值和利益诉求的最大公约数，实现局部或阶段性利益平衡。共识有助于提高立法与决策的可接受性，容易内化为社会成员的行动自觉。习近平总书记指出：“提高改革决策的科学性，很重要的一条就是要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推动改革的积极性、主动性、创造性，把最广大人民智慧和力量凝聚到改革上来，同人民一道把改革推向前进。”(53)

第五，程序思维遵循“过程决定结果”的逻辑进路。程序思维是一种始终把保障主体参与程序的权利放在优先地位，注重发挥程序的正当化作用，强调理由论证过程决定最终结论的可接受性——“过程好结果才好”——的论证逻辑，反对从结果倒推过程的思维方式。(54)法律推论无法预设一种先验的正义原理，然后通过演绎推理让结论获得合法性，因为不存在一种断言什么结果是最好的价值理论。当不同的价值理论存在分歧时，程序思维主张先搁置分歧，通过对话在微观层面上取得共识。(55)“形式性决定因斟酌变通而获得适当性，实质性决定因正当过程原则而获得适当性。”在这个意义上，程序成为一种能够让形式法治与实质法治的矛盾关系在互动中实现博弈均衡的中介装置。(56)

(三)程序方法

程序整合形式法治与实质法治的方法是价值转换。程序是一套不偏不倚的中立的技术性规则，其运行机理是把实质争议转化为中性的技术问题，从而让最终的结论或决定看上去是纯粹的技术处理，让每一个参与者都觉得自己的诉求得到了足够的尊重与参酌，即便败诉的一方也更容易接受这样的结果。

程序整合形式法治与实质法治的关键是说理论证。论证是程序确保最终的决定符合理性的基本路径。首先，程序是汇聚不同意见的平台。没有不同意见的程序不是问题，但人为制造一致意见的程序是伪程序。其次，不同意见是有理由支撑的。程序不是单方提出主张、陈述理由的过程，即便对方没有提出相反主张，只是单纯否定，也需要用理由来加以论证。而且程序不能停留在各执己见的阶段，需要在不同意见中寻找接近的可能。这些可能性就隐含在各方意见所赖以成立的理由之中。再次，理由不是基于各自的偏好或情绪等非理性因素决定的论据，而是在法律的框架内，在形式理性约束下，以现行法律规定为依据，严格遵循逻辑规则进行的论证。程序的正当化机理，就是用足够的理由和说服技术来使程序结果获得正当性的过程。充分的论证有助于防止权力和专家的判断明显违反常识或背离社会朴素正义感，强调法律决定不能超越常理和社会批评之外。当然，法律论证不可能在现行法建立的封闭领域中自足地进行，必须时常吸纳来自法律之外的诸如伦理、道德、成本收益、实用性等等实质性的理由。在从大前提、小前提的确定到得出结论的推理过程中，实质性理由往往是影响各方说服力大小的变量，尽管不是决定性变量。程序方法或步骤是：首先就程序规则问题达成合意，接着各方用证据与法理展开对话，在听取对方观点的基础上反思、调整自己的主张。在此基础上就实体问题达成合意。如果最终在实体问题上无法达成合意，之前经合意形成的程序规则就成为最终决定的唯一正当化依据。(57)

四、通过程序实现政治与法治的协同

程序思维和程序方法，对解决法治与政治纠结难题具有重要的方法论意义。在中国法治建设中，要善于运用程序思维整合法律形式理性与实质理性，在执政、立法、行政、司法等各个领域，充分发挥程序的正当化作用，实现政治与法治的协同发展、相互促进。

(一)运用程序思维实现立法程序民主化、科学化，以高质量立法保证良法善治

在现代社会民主政治下，执政党善于通过立法程序把执政理念、政策措施变成社会多数人的共识，借用法律规则的力量进行社会动员、争取社会认同，实现其政治目标。利益是“对主体与客体的关系的一种价值判断”。(58)公共利益的主体的复数不确定性，加上利益的主观判断性，使公共利益的判断标准难以实定化。在价值多元的现代社会，人们对什么是公共利益不存在“唯一正确”的意识形态或合意时，通过程序发现公共利益就是唯一的可能。(59)又因为立法和决策是现代国家社会治理的重要方式，因此制定过程是否符合正当程序成为真假法治国家之间的识别标志。民主程序就是通过制度化手段限制立法者和决策者恣意，是合理配置社会资源、协调利益冲突、实现社会整合的制度保障。(60)未经正当程序讨论与论证，任何人提出的“公共利益”都不具有法律效力。(61)在中国特色法律体系已经基本建成的条件下，当前法治建设的重点转向高质量立法。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”(62)高质量立法要尊重和体现社会客观规律，回应国家和人民对利益调整、秩序维护、公平正义的期待，还要有较强的可操作性和科学性，才能获得社会的广泛认同和有效实施。(63)高质量立法的关键在于立法程序。立法与决策机构应当增强程序思维，严格按照立法与决策程序的民主性、公开性、交涉性要求，充分吸纳民众参与，促进对话协商，在求同存异的基础上公开理由，确保立法和决策的公共理性。习近平总书记论述到：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”(64)只有这样才能找到全社会利益诉求的最大公约数，将社会主义核心价值观转化为法律话语，不断提高立法质量和效率。在如何处理好党的领导与支持人民当家作主的关系问题上，习近平总书记强调，要找到党的主张与人民利益的契合点，通过法定程序成为国家意志。“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”(65)习近平总书记特别强调决策要建立在充分论证的基础上。他指出：“‘治大国若烹小鲜’。……我们的决策举措出台之前要经过反复论证和科学评估，力求切合实际、行之有效、行之久远，不能随便‘翻烧饼’。”(66)

运用程序思维完善立法程序，有助于处理好改革与法治的关系，保障改革有序进行。在当代社会民主政治条件下，一项改革要想获得成功至少应需要满足三个要件，即目标的可取性、程序的预定性、决策的正当性。这三者也包含内在的逻辑关联：在遵循客观规律、根据客观条件提出可行目标的基础上，经过各方利益主体的参与、选择，形成关于改革的公共决策。其中的关键在于程序保障，确保改革决定及其方案是通过公共选择过程产生的。这个程序就是立法。(67)习近平总书记在论证改革与法治“相辅相成、相伴相生”的关系时，突出了立法程序的重要作用。针对把改革视为“突破法律禁区”或者法律因强调稳定性而“很难引领改革”两种认识误区，习近平总书记认为，应当“在法治下推进改革，在改革中完善法制”，其实现路径是“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止。不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’”。(68)反思过去三十年在医疗体制、教育体制、国有企业等领域进行的重大改革，其改革的必要性和目标的合理性无人怀疑，但改革的效果却差强人意，还不同程度地引发了新的结构性矛盾。其中的教训就在于没有经过立法程序的充分论证。这些改革涉及的面非常广，大多数社会成员的切身利益深受影响，但社会参与决策的程度非常低。加上政策实施缺乏程序约束，不可避免地出现执行不统一、不平等，执行者恣意行动甚至“闯红灯”的现象。(69)党的十八届四中全会明确提出先立法后改革，即便是“先行先试”性的改革，也要立法先行。习近平总书记指出：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”(70)改革意味着利益格局的调整，必然剥夺一部分人的利益。一套完整的立法程序包括调查研究、形成思路、公布方案、征求意见、修改方案、人大表决通过等民主程序。这正是反映民意、集中民智、理性商谈、充分论证的过程，可以保证改革的目标与人民的整体利益保持一致，从而有助于凝聚共识，减少改革阻力，控制改革风险，降低改革成本。(71)

立法主动适应改革需要，对立法机构的程序思维提出了更高要求。①通过程序及时形成立法问题意识。立法机构要主动适应改革需要，采取科学方法开展常规性立法调研，及早发现改革实践中需要法律解决的突出问题，组织专家研判，吸纳民众意见，及时启动立法程序解决。对此，习近平总书记说：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”(72)②通过程序提高立法技术。社会主义法律体系建立后，立法技术需要进一步提高。立法机构要改变改革开放之初先解决“有法可依”问题而采取的“宜粗不宜细”的立法思路，不贪大求全，要精耕细作，更加准确地反映客观规律，遵循特定法律关系伦理，正确把握立法目的，兼顾和平衡各方利益，提高法律的科学性、可操作性。为此，习近平总书记指出：“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”(73)他针对当前立法质量问题批评到：“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。”(74)③通过立法后程序，为修改立法提供准备。立法程序并非在法律颁布时即告完结。为保障立法的有效实施，立法机构还要在法律实施一段时间后及时进行跟踪评估，梳理改革新进展和新问题，发现立法上存在的漏洞、瑕疵，为解释法律、修改法律、落实法律提供保障。

(二)运用程序思维实现自治、法治与德治融合，打造共建共治共享新治理格局

通过法律的治理并非单靠法律的强制迫使社会接受和服从。如果法律规范的约束力获得道德的共鸣与支撑，将更容易获得人们发自内心的支持与认同。习近平总书记就法治和德治的关系论述到：“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”中国法治建设“必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化”。(75)该论述深刻揭示了社会主义法治和德治的内在统一性。社会自治机制在沟通与融合法治和德治方面发挥着不可替代的作用。自治属于民主政治的范畴，少数民族区域自治、基层群众自治都是我国社会主义民主政治的基本制度。自治的本质是民主之治。自治的机理是形成人人有责、人人尽责、人人享有的“共建共治共享”社会治理共同体，通过民事民议、民事民办、民事民管的方式实现治理目标。在这个意义上，自治位居法治和德治之前，并统筹法治和德治。法治和德治是实现自治的方式。(76)自治拓展了法治的外延，将善良风俗、社会组织章程、乡规民约、行业习惯、业主大会公约等等社会规范也纳入了法治的“法”中，极大地提升了法律的适应性与可接受性，是“良法善治”的题中之意。自治多体现为全体成员在社区搭建的民主议事平台中平等协商、对话沟通，就全体成员关注的问题求同存异，以对话达成的共识制定章程或公约，并自觉遵守。这恰恰是通过正当程序实现治理目标的范例。我国作为人口大国，又处于社会转型时期，社会矛盾数量多成为常态，不可能全部依赖行政机关和司法机关解决。自治程度越高的社会，自我解纷能力越强。提高社会的自治程度，应当加强基层基础工作，完善社会矛盾纠纷多元预防、调处、化解综合机制。习近平总书记说：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。(77)通过自治实现法治与德治有机融合，形成共建共治共享新型治理格局，实现“国家长治久安、社会安定有序、人民安居乐业，社会充满活力”的法治中国目标。

(三)运用程序思维保持政策与法律的一致性，提升政治文明，迈向政治正义

党的政策和国家法律是两种最重要的社会调整机制，具有融通性、兼容性和互补性。(78)处理政策和法律之间关系的最佳方式，是通过立法程序将政策上升为法律，这样便可以借由正式制度将执政党的施政理念和方针举措向全国铺开。习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”(79)其中的关键是发挥法律程序的价值中介与转换作用，找到政策目标中与法律价值一致的部分，将政策中的抽象原则、指导性意见、治理理念等具体化为法律条文和程序规则，再通过行政程序与司法程序中的法律解释成为个案处理依据。这样不仅有助于提高立法的回应性和行政、司法结论的可接受性，而且有助于治理目标的实现。更为重要的是，依靠法律的约束，可以实现政策实施的制度化、规范化、程序化，有效防止政策治理失控，减少“运动式治理”偏离客观规律的危险，提升政治文明，迈向政治正义。这有助于从根本上推动执政方式向民主政治方向迈进，而且大大增强执政行为的有效性和权威性。这正是国家治理体系与治理能力现代化的理想状态。

(四)运用程序思维理顺党与法的关系，提高党依法执政的能力

习近平总书记对于理顺党与法的关系给予高度期望。他指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”他旗帜鲜明地指出，“党大还是法大”是一个似是而非的问题，是想把党的领导和法治割裂开来、对立起来，最终达到否定、取消党的领导的目的。他论述了党的领导和法治的关系的一致性，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌”。(80)打破党法关系对立思维，破解“权大还是法大”难题的关键，是要运用程序思维和程序方法，在法治建设中找到法治与政治的逻辑连接点，在具体法治实践中将法治与党的领导有机结合起来。首先，党要通过法定程序领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把社会主义思想、价值、理念、原则渗透到法治建设全过程、各领域、各方面。其次，党要坚定中国特色社会主义法治道路，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法执政，按照制度化、规范化、程序化的要求推行施政纲领，把法治的理念、法治的体制、法治的程序贯穿党的领导体制机制中。“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”(81)

理顺党与法的关系，还要注重运用程序思维开展党建工作，反腐倡廉。法律在社会治理中发挥着核心作用，党的组织纪律也越来越多地与法律重合。法治原理同样适用于党的纪律。要提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平，完善党的领导体制和执政方式最重要的措施就是健全完善中国共产党党内法规体系。按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》的规划，党内法规的内容不仅包括一整套行为规范，而且还表现为一系列程序规则，包括：①保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新的程序规范；②调整和规范党中央与地方组织之间以及党中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系的程序规范，调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系的程序规范。习近平总书记特别强调党组织活动的程序性。他说：“要强化程序观念，该报告的必须报告，该打招呼的必须打招呼，该履行的职责必须履行，该承担的责任必须承担，少些‘迈过锅台上炕’的做法，也少些‘事后诸葛亮’的行为。”(82)他指出要遵循执政党建设规律进行制度建设，特别突出程序性制度建设的重要性：“不断增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性，既要有实体性制度，又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办，又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设的科学化、制度化、规范化。”习近平总书记针对反腐败斗争和廉政建设提出了一系列新观点和新举措，其中的程序思维非常突出。一是构建反腐败制度体系，发挥程序制约权力的作用。习近平总书记指出，“要确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，“提高反腐败法律主动执行力，让法律制度刚性运行，尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系”。二是强化权力运行过程的透明度，形成有效的监督机制。程序公开是腐败的克星。习近平总书记说：“要强化公开……依法公开权力运行流程……让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”(83)

(五)运用程序思维实现普遍正义与个案公平并举，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义

程序性是司法的基本特征之一。程序正义是现代法治国家共同的价值取向，被联合国《世界人权宣言》第10条规定为国际社会人权保障的基本原则。司法是法律实施的重要环节，完善司法程序是法治建设的关键内容。司法是法律的判断，虽然最终裁判结论的直接依据是具体法律条文，但在为什么适用特定法律条文的理由上，则是一个经过各方主体参与论证的程序的结果。法律推理的结果并不会改变法律条文本身，法律推理的过程中可以融入社会核心价值、伦理道德、风俗习惯、社会经济政策等非法律因素的考量，通过在法律与其他社会规范之间寻求一致性来充实论证，成为所适用法律依据的修辞或补充。(84)这无疑有助于法律推理结果的可接受性。

促进社会公平正义是司法的核心价值追求。习近平总书记曾说过，公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”是习近平总书记反复强调的司法工作的目标。他指出：“我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题……要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。……司法工作者要密切联系群众……规范司法行为，加大司法公开力度，回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”(85)这是所有司法机关的工作目标，要围绕这一目标重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。法律解释难免仁者见仁、智者见智，司法裁判的结果总有胜诉与败诉之分，如何才能让人们在每一个司法案件中都感受到公平正义?这需要司法机关和审判人员充分运用程序思维，发挥司法程序的正当化机能。①落实司法公开。习近平总书记说：“阳光是最好的防腐剂。权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。执法司法越公开，就越有权威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的?除法律规定的情形外，一般都要公开。”司法公开即司法程序公开，要求审判组织组成人员公开、庭审过程公开、法官形成心证和适用法律的理由公开、裁判文书公开等等。②恪守司法中立，即司法人员在从事司法活动过程中要保持中立，不偏不倚，不歧视对待任何当事人，不得有成见、偏好。司法公正的关键在于法官中立，包括外观中立和内心中立。针对现实中少数法官与律师之间结成“利益共同体”，破坏司法中立形象的问题，习近平总书记指出：“制度的生命力在执行，有了制度没有严格执行就会形成‘破窗效应’。”这对司法实践中破坏法官中立形象的不正之风提出了严厉的批评。③司法机关依法独立公正行使职权，不受任何势力的干预；法官依据证据和法律对案件独立作出判断，做到审理者裁判、裁判者负责。习近平总书记指出：“保证司法机关独立公正行使职权是我们党的明确主张。吸取‘文化大革命’的教训，党的十一届三中全会就明确提出‘检察机关和司法机关要保持应有的独立性’。我国宪法规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”针对司法实践中一些领导干部以坚持党的领导、服务大局为借口，插手、干预个案司法过程的现象，习近平总书记强调：“各级党组织和领导干部要适应科学执政、民主执政、依法执政的要求，支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。”(86)④司法民主。司法程序的本质是司法沟通理性的体现。司法与社会保持有效沟通，有助于提高司法公信力。借由陪审员参与法官的论证，道德习惯等社会价值观与法律所表达的公平正义得以有序开展对话，发现法律与社会的重叠共识。而以法律和社会的共识为理由作出的裁判，无疑能够获得最广泛的支持与认同。裁判结果总有胜败之分，社会看法可能众说纷纭，但严格遵循司法程序作出的裁判却可以实现“胜败皆服”。运用程序思维保证司法程序的有效性，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”就不是一句空话。

五、结语

走中国特色社会主义法治建设道路是中华民族发展、中国社会变迁的历史选择。赶超型现代化建设的艰巨任务加上复杂多变的国际政治环境，现代化与后现代社会风险并存，国际与国内社会风险叠加，客观上要求一个具有超凡禀赋和历史担当精神的执政党的集中坚强领导。在新的历史时期，只有坚持和加强党的全面领导才能推进国家治理体系和治理能力现代化，实现全面依法治国、建设法治中国的目标。中国的法治始终保持鲜明的政治品格，坚持党的领导是法治建设的内在要求，坚持社会主义道路是法治建设的正当性基础，法治实践要服务于政治目标，肩负着维持政治稳定、维护既定社会制度的历史使命。中国法治建设要顺应现代社会对法律与制度的需要，遵循法治的一般规律，按照法律的逻辑实现社会治理。中国的现代化建设客观上要求将政治与法治有效调和，扬其长而避其短，既不能用政治废法治，也不能以法治废政治。只有经由程序，才能实现政治法律化与法律政治化同步发展，在保障法律稳定性中保持改革的开放性，在维护公平正义的大前提下实现多元价值的动态平衡，避免中国法治道路陷入忽左忽右或左右为难的处境。领导干部是推进全面依法治国的“关键少数”，要善于运用程序思维和程序方法，正确处理好政治与法治的关系，实现党的领导与法治的高度统一。

注释：

①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。

②参见葛洪义：《政治·理性·法律》，载《学习与探索》2005年第5期。

③参见朱景文：《法律是一种规则政治》，载《学习与探索》2005年第5期；前引②，葛洪义文。

④参见卓泽渊：《法政治学研究》，法律出版社2018年版，第29页。

⑤参见前引②，葛洪义文。

⑥参见张文显：《习近平法治思想的理论体系》，载《法制与社会发展》2021年第1期。

⑦参见张文显：《习近平法治思想的基本精神和核心要义》，载《东方法学》2021年第1期。

⑧参见姚建宗：《论法律与政治的共生：法律政治学导论》，载《学习与探索》2010年第4期。

⑨参见前引②，葛洪义文。

⑩[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第29页。

(11)参见前引④，卓泽渊书，第34-35页。

(12)参见周祖成：《法律与政治：共生中的超越和博弈》，载《现代法学》2012年第6期。

(13)参见伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，载《法律科学》2012年第2期。

(14)习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》2014年10月29日。

(15)参见冯仕政：《法治、政治与中国现代化》，载《学海》2011年第4期。

(16)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，载《求是》2021年第14期。

(17)参见周佑勇：《逻辑与进路：新发展理念如何引领法治中国建设》，载《法制与社会发展》2018年第3期。

(18)参见前引(14)，习近平文。

(19)习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

(20)习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。

(21)参见前引(17)，周佑勇文。

(22)参见公丕祥：《新发展理念：中国法治现代化的战略引领》，载《法治现代化研究》2017年第1期。

(23)习近平：《恪守宪法原则弘扬宪法精神履行宪法使命 把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平》，载“中国共产党新闻网”，http://www.xinhuanet.com//politics/2012-12/04/c_113907064.htm?bsh_bid=165442215，最后访问日期：2021年10月3日。

(24)前引(14)，习近平文。

(25)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第136页。

(26)参见马怀德：《迈向“规划”时代的法治中国建设》，载《中国法学》2021年第3期。

(27)参见强世功：《从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理学思考》，载《中国法律评论》2016年第3期。

(28)参见习近平：《把政法工作摆到经济社会发展全局中谋划》，载“中国政府网”，http://www.scio.gov.cn/31773/31774/31783/document/1396365/1396365.htm，最后访问日期：2021年10月3日。

(29)参见周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，载《法商研究》2020年第4期。

(30)参见张文显：《民法典的中国故事和中国法理》，载《法制与社会发展》2020年第5期。

(31)参见前引(29)，周佑勇文。

(32)习近平：《坚持依法治国和以德治国相结合 推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2016年12月11日。

(33)前引(20)，习近平文。

(34)习近平：《习近平谈治国理政》(第二卷)，外文出版社2017年版，第129页。

(35)前引(14)，习近平文。

(36)习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第141页。

(37)前引(14)，习近平文。

(38)前引(15)，冯仕政文。

(39)前引①，中共中央文献研究室编书，第37页。

(40)参见吴英姿：《关于法律解释的程序思维》，载《理论探索》2020年第6期。

(41)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第61页。

(42)前引①，中共中央文献研究室编书，第125页。

(43)前引⑥，张文显文。

(44)习近平：《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《人民日报》2014年2月18日。

(45)前引⑥，张文显文。

(46)参见季卫东：《法律程序的形式性与实质性——以对程序理论的批判和批判理论的程序化为线索》，载《北京大学学报》(哲学社会科学版)2006年第1期。

(47)参见王炳书：《实践理性问题研究》，载《哲学动态》1999年第1期。

(48)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第46页。

(49)参见夏锦文主编：《法治思维》，江苏人民出版社2015年版，第189页。

(50)前引(19)，习近平文。

(51)参见[德]罗伯特·阿列克西：《法理性商谈：法哲学研究》，朱光等译，中国法制出版社2011年版，第124、132页。

(52)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》2013年11月16日。

(53)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日。

(54)前引(40)，吴英姿文。

(55)参见[美]阿德里安·沃缪勒：《不确定状态下的裁判——法律解释的制度理论》，梁迎修、孟庆友译，北京大学出版社2011年版，第2页。

(56)参见前引(46)，季卫东文。

(57)参见[英]麦考密克、[奥]魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社1994年版，代译序第Ⅷ页。

(58)参见胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，载《法学》2004年第10期。

(59)参见季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第21页。

(60)前引(49)，夏锦文书，第195-196页。

(61)参见黄江勇：《“公共利益”的方法选择与程序思维》，载《长沙大学学报》2008年第6期。

(62)前引(41)，中共中央文献研究室编书，第43页。

(63)前引⑦，张文显文。

(64)前引(14)，习近平文。

(65)习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

(66)前引(53)，习近平文。

(67)前引(49)，夏锦文书，第207-208页。

(68)前引①，中共中央文献研究室编书，第52-53页。

(69)胡健：《依法改革，立法先行》，载《中国法律》2014年第2期。

(70)前引(41)，中共中央文献研究室编书，第45-46页。

(71)前引(66)，胡健文。

(72)前引(65)，习近平文。

(73)前引(65)，习近平文。

(74)前引(14)，习近平文。

(75)前引(34)，习近平书，第133页。

(76)参见张文显：《“三治融合”从原发创新到持续创新》，载《治理研究》2020年第6期。

(77)前引(19)，习近平文。

(78)参见前引⑥，张文显文。

(79)前引①，中共中央文献研究室编书，第20页。

(80)前引①，中共中央文献研究室编书，第37页。

(81)前引(65)，习近平文。

(82)中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第133页。

(83)中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第202页。

(84)参见陈金钊：《“社会主义核心价值观融入法治建设”的方法论诠释》，载《当代世界与社会主义》2017年第4期。

(85)前引(41)，中共中央文献研究室编书，第67-69页。

(86)《习近平出席中央政法工作会议：坚持严格执法公正司法》，载“中国共产党新闻网”，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0108/c64094-24063359.html，最后访问日期：2021年10月3日。