内容提要：党的领导法规从实务概念发展到学术概念，内涵有所变化。以“部门法”思维观之，领导法规专事调整党的外部领导关系，主要规范事项除了领导行为，还有领导主体、职责和保障等，因而不仅指“1+4”框架中的领导工作单行法规，还包括党章和其他三大板块党规中的领导规范。相对应的党规部门是调整党建关系的建设法规。党建关系、外部领导关系都离不开由党章及其关联法规所调整的党内领导关系。十九届四中全会所称党的领导制度涵盖建设法规和领导法规。为贯彻宪法之党的领导原则，国家法律对党的领导事项作出规定，社会规范等对领导法规进行细化。这些在党规之外的领导规范和作为党规的领导法规共同构成党的领导法体系。发展一种部门党规意义上的领导法规概念，对于发展领导法规教义学、构建部门党规体系有着积极意义。

关 键 词：领导法规  领导制度  领导法  党内法规体系  部门党规　　leading regulations  leading institutions  leading laws  party regulations system  departmental party regulations

“党的领导法规”是新时代党规建设实践中的一个新概念，也是习近平法治思想中的一个新概念。党内法规已成为新时代中国法学的一个新范畴。①目前关于党的领导之“政理”研究较多、“法理”研究较少，这在党的领导法规论题上尤为突出。②发展党内法规学，有必要以法学范式分析党的领导法规这个基本概念。

一、问题的提出

最早提出党的领导法规的中央文件是2016年12月《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)。按照《意见》，在党章之下，党的领导法规制度、组织法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度四大板块共同构成以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。党的十九大之后，党中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》(以下简称“二五规划”)、《法治中国建设规划(2020-2025年)》等继续使用“党的领导法规”概念。

(一)文件中的领导法规

党的领导法规的含义，目前中央文件未作出定义式的解说，《中国共产党党内法规制定条例》也没有对四大板块党规作出定义。《意见》列举的领导法规制度例如《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党政法工作条例》和涉及外事工作的规定等，指出它们承担着“加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”之重要功能。③“二五规划”指出：“要完善党的领导法规。坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处。”④这一论述，与《意见》的精神一致，同时也为领导法规增加了“完善党的领导体制机制”之功能。所以，“二五规划”对领导法规的例举，除了农村工作、宣传工作、机构编制工作等条例和党中央领导经济工作、法治工作等方面的规定之外，还有《中国共产党重大事项请示报告条例》。

《意见》指出，要坚持目标导向和问题导向，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，完善“1+4”框架的党规体系。一般来说，四大板块党规体系的内在逻辑是：“规范主体”对应组织法规，“规范行为”对应领导法规、自身建设法规，“规范监督”对应监督保障法规。⑤总的来看，《意见》和“二五规划”所称领导法规，基本上是指关于党对各方面工作的领导的法规制度，即规范党的领导行为的法规制度。换言之，“1+4”框架中的领导法规主要就是单行形态的领导工作法规。

(二)学界理解的领导法规

不过，学者们对于领导法规的理解有所不同。一方面，被“二五规划”列为组织法规的《中国共产党党组工作条例》，一些学者将之视为领导法规范畴。⑥另一方面，被“二五规划”列为领导法规的《中国共产党宣传工作条例》，有学者认为也可归入自身建设法规中的思想建设法规。⑦《中国共产党重大事项请示报告条例》在“二五规划”中被列为领导法规，而从“请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律”⑧这个方面来看，将该条例归为自身建设法规中的纪律建设法规也是成立的。

产生这些认识的原因在于，在学界，无论是政治学学者，还是法律学者，往往不只是在“规范行为”这一意义上来认识领导法规的(当然这是领导法规的核心内容)。例如，施新州教授认为，党的领导法规是规范党的领导理念、领导制度、领导体制、领导干部和领导方法的党内法规制度的总称。⑨柯华庆教授认为，党的领导法规是指调整党的领导机构行使对外领导权的规范。⑩按照这类界定，领导法规的规范事项都不会仅限于领导行为。诚然，领导行为是领导法规的规范对象，但规范对象不等于规范事项，也不等于调整对象。总的来看，学界并不是完全按照四大板块逻辑来理解领导法规的，学术概念和实务概念之间存在差异。

对此，本文认为应当辩证看待。一方面，要深刻认识实务概念的合理性和重要作用。实务概念必须聚焦推动工作的可行性、便利性、针对性，以发挥把握大局、提纲挈领、纲举目张、务实管用的功效。须知立规工作是要实实在在地制定修订出一部部党规文本来的。党的领导法规是首先在实务工作中提出概念的，它在“1+4”框架中以领导工作单行法规为基本定位，具有重大价值。近几年来，涉及各方面领导工作的单行法规制度纷纷出台，这离不开“板块”式领导法规概念的极大引领推动作用。至于一些单行党规文本究竟属于四大板块的哪一种，宋功德教授作了深刻阐释：“许多单行文本自身也是遵循‘主体、行为、监督三位一体’的立规思路，按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则来架构的，这就必然导致在一个单行文本中同时出现三类规范。制度板块的划分重在反映党内法规体系的整体框架，而单行文本的制定重在解决规范化问题，二者具有不同的功能指向，并不具有严格的逻辑对应关系。”当某些单行文本难以非常确定地归类时，“实事求是的做法是择其要者而定之，只要将此类单行文本归入相对合适些的制度板块即可。”(11)

另一方面，学术概念也有其自身重要价值。学术概念强调精确性、周延性、本质规定性，力求对纷繁复杂的现象具有强大的涵括力、解释力，相关概念之间的逻辑关系更加清晰，对于理论研究和实务工作发挥积极指导作用。如今，党的领导法规一词已走入理论界，向学术概念演化，领导法规的定位从“板块党规”走向“部门党规”。(12)本文即试图以部门党规的定位来厘清领导法规的内涵和外延。这有利于全面把握党的领导规范，构建体系化的领导法规教义学；也有助于深入理解不同部门党规之间的关系，优化党规体系的内部构造。

二、作为“部门党规”的领导法规

党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。基于党内法规的法治属性，可以且有必要采取法律体系中的部门法划分思维，以此来界定党的领导法规的内涵，明确领导法规的主要规范事项。

(一)部门法的定义方式

法是一种调整特定的社会关系的行为规范，特定的调整对象(即法规范所调整的某一类社会关系)是进行部门法划分的首要标准。(13)所以，我国法学界惯用以揭示调整对象的方式来定义法律。例如我们耳熟能详的民法定义：调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律规范总和。又如，姜明安教授对行政法的界定：行政法是调整行政关系的法。(14)白皮书《中国特色社会主义法律体系》(2011年10月)对于宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法这五个法律部门的解说，都指明了它们各自调整的社会关系。

“党内法规是党务关系的调节器。”(15)党的领导法规之解说，亦可采用上述经典的法学定义方式。国内最早采用这种定义方式的大概是李忠教授，他认为，党的领导和党的工作方面的党内法规(16)是指用以调整党总揽全局、协调各方的领导核心作用时，党与人大、政府等形成的领导与被领导关系的法规。(17)之后，一些学者都以指明党与非党之间的领导关系这一特定调整对象来界定或解说领导法规。(18)新近出版的权威释义作品指出，党内法规“规范党的领导活动时，调整的主要是党组织与非党组织的关系”。(19)国内第一部党内法规学统编教材(列入“马工程”项目)写道：“党的领导法规，是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动，调整中国共产党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。”(20)可见，调整党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系，或者简洁一点说，调整党(对非党组织和党外群众)的领导关系，是领导法规的实质内涵。

采用部门法定义方式的意义在于揭示某个部门法、部门党规所具有的独特调整对象。党的领导法规之所以在党规体系中具有独立地位，就是因为它专门调整党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系(为简洁文字，以下表述为党的外部领导关系。这种关系经领导法规调整后即为领导法规关系)。不过，明确了调整对象并不等于自然就明确了规范事项。党的领导法规应当主要规定哪些事项，特别是反过来讲，实定党规中的哪些规定属于领导法规范畴，还需要进一步分析。

(二)领导法规的主要规范事项

党的领导法规要科学有效调整党的外部领导关系，就必须明确谁来领导(领导主体)、领导什么(领导职责)、怎么领导(领导行为)、如何保障(领导保障)等基本问题。(21)关于这四个方面的制度规范，就是领导法规需要作出规范的主要事项。

1.领导主体

领导主体是党组织。在“1+4”框架中，关于各级各类党组织设置和定位，首先由党章尤其是党的组织法规来作出基本规定。这些规定应当视为领导法规的内容之一，否则领导法规关系的要素就不完整，领导法规学在知识体系上就不完整。

同时，关于“谁来领导”的领导主体规范仅靠组织法规来规定是不够的，领导法规的一项重点任务是将领导主体具体化，进一步明确“具体由谁来领导”。例如，《中国共产党工作机关条例(试行)》并未规定党领导某方面工作时的具体领导主体，《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党农村工作条例》就明确了领导主体除党委之外，还有党委政法委、党委宣传部、农村工作领导小组，这些职能部门、议事协调机构是实现党对某方面工作领导的重要组织形式。又如，《中国共产党军队党的建设条例》除了规定军队党组织设置，军队党建主要任务、工作责任制和监督保障机制之外，还就党对军队绝对领导的一系列根本原则和制度、贯彻军委主席负责制作出集中规定。(22)概言之，组织法规关于基本领导主体的规定，领导法规关于具体领导主体的规定，都是关于“谁来领导”的领导主体规范，在学理上都属于领导法规范畴。

2.领导职责

从调整对象角度来看，领导主体所拥有的领导职责(也是职权)属于领导法规关系的内容要素，应纳入领导法规范畴，否则，领导法规关系就是空洞的。统编教材在讲组织法规时，把“明确党组织的职权职责”作为组织法规的主要内容之一；在讲领导法规时，把“巩固党的领导地位”“强化党的领导职责”同“规范党的领导活动”一道作为领导法规的三大内容。(23)

党的中央组织、地方组织、基层组织、党组、党的纪律检查机关、党的工作机关等的领导职责权限需由党规加以明确规定，为此出台了《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党工作机关条例》等，以及国有企业、高等学校等各类基层党组织工作条例。例如，《中国共产党中央委员会工作条例》第六条规定党中央全面领导改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面工作；《中国共产党党组工作条例》第十七条规定党组讨论和决定制定拟订法律法规规章中的重大事项等本单位业务工作重大问题；《中国共产党国有企业基层党组织工作条例(试行)》第十五条规定企业发展战略、重要改革方案等重大经营管理事项必须经国企党委(党组)研究讨论后再由董事会或者经理层作出决定。这类党规在“1+4”框架中被列为党的组织法规。组织法规在规定党组织的职责时，既要规定党的建设方面职责，也要规定党的领导方面职责，其中，除了各类基层党组织工作条例之外，其他组织法规规定的领导职责属于一般性领导职责规范。

同时，关于“领导什么”的领导职责规范仅靠组织法规来规定是不够的，领导法规的一项重要任务就是要将领导职责任务清单化。这包括两个层面：一是基本领导主体对某方面工作的领导职责要清单化，例如，政法工作条例明确了党中央从四个方面对政法工作实行全面领导，列举了地方党委领导政法工作的11项职责。二是具体领导主体对某方面工作的领导职责要清单化，例如，政法工作条例列举了党委政法委的10项领导职责，列举了政法单位党组(党委)的6项领导职责。另外，还有一些专门规定某方面工作领导职责的党规，例如《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》。可见，单行形态的领导法规规定的领导职责是在专门工作领域对一般性领导职责进行细化、业务化的专门性领导职责。无论是专门性领导职责规定，还是组织法规中的一般性领导职责规定，都是关于“领导什么”的领导职责规范，在学理上都属于领导法规范畴。

3.领导行为

领导法规所规范的领导行为是指党组织为落实党的领导体制而采取的机制、手段和途径，主要包括政治决策、选送干部、具体管理等执政行为，合作协商、宣传教育、率先垂范等社会引领行为。(24)没有关于领导行为的制度规范、使领导主体工作运行机制化，就没有真正意义上的领导法规，“行为法”意义上的领导规范是领导法规的核心内容。例如，作决策是领导行为的主要类型之一，政法工作条例就规定了党委、党委政法委、政法单位党组(党委)在各自职责权限范围内的决策行为，强调了调查研究、提出方案、听取意见、风险评估和合法合规性审查、会议讨论决定等基本程序制度。又如，输送干部是党执政的关键手段，《党政领导干部选拔任用工作条例》(“二五规划”将其列为自身建设法规)除了规定领导干部任职条件、党内选拔程序以外，还从贯彻依法执政原则出发对党委向人大推荐领导干部人选作出基本规定，第五十条还专门规定：如果人大方面对党委推荐的人选提出不同意见，党委应认真研究，并作出必要的解释或说明；如果发现有事实依据、足以影响选举或者任命的问题，党委可以建议人大暂缓选举、任命，也可以重新推荐人选。诸如此类都是关于“怎么领导”的领导行为规范。

4.领导保障

为使领导职责得以正确履行，一方面需要机制、经费等方面的促进性保障措施，另一方面需要督促检查、考核评价、责任追究等方面的监督性保障措施。(25)关于上述保障措施的制度规范也属于领导法规的内容，例如，《中国共产党统一战线工作条例》第十三章“保障和监督”；《中国共产党宣传工作条例》第十二章“保障和监督”；《中国共产党农村工作条例》第五章“保障措施”、第六章“考核监督”；《中国共产党政法工作条例》第八章“监督和责任”，以上党规都是“二五规划”所列的领导法规。

具体而言，(1)促进性的保障措施，一般需要领导法规作出专门规定。例如，《中国共产党农村工作条例》第二十四条规定各级党委应推动建立“三农”财政投入稳定增长机制；《中国共产党宣传工作条例》从机制、经费、表彰、信息化、法治等方面规定了保障措施。《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》等规定了表彰奖励措施。(2)关于督促检查，除了“条例”位阶的领导法规作出有关规定之外，还见于一些专门规定某方面工作领导职责落实情况督察的领导法规，例如《中央生态环境保护督察工作规定》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》。(3)关于考核评价，已出台一部基本党规《党政领导干部考核工作条例》(“二五规划”将其列为自身建设法规)，专门的领导法规则是将考核内容更加具体化，例如，《中国共产党农村工作条例》第三十条规定将精准脱贫成效作为市县党政领导班子和领导干部政绩考核的重要内容。(4)关于责任追究，领导法规中的问责条款主要是援引性规定，即按照《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》以及《中国共产党组织处理规定(试行)》等的规定进行处理。监督保障法规中对履行党的外部领导职责不力的问责规定，也应视为领导法规的范畴，例如，《中国共产党问责条例》第七条、《中国共产党组织处理规定(试行)》第七条将职责范围内发生重特大生产安全事故、公共安全事件等纳入问责情形。前述几部《责任制规定》则明确了相关领导工作领域中的具体问责情形。(5)还有一种特殊的保障措施，即有的党规直接对非党组织或党外群众规定有关义务或权利，以作为监督党组织和党员干部遵纪守法的外部支撑措施。例如，《中国共产党巡视工作条例》第三十四条规定，国家审计、政法、信访等机关以及其他有关单位应当支持配合巡视工作，不支持配合造成严重后果的将依规追责。又如，中办印发的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第四条规定，任何组织和个人有权向纪检监察机关检举控告党组织、党员违反党纪的行为。这类规定超出党内治理关系范畴，只有归人领导法规范畴才合适。

此外，领导法规的内容还包括领导地位、领导价值目标(为人民服务)，规定在党章之中；还有领导原则(例如总揽全局协调各方)、领导对象(党政军民学各种组织)，首先由党章作出基本规定、有关领导法规，进而作出具体层面的规定，例如《中国共产党政法工作条例》第六条规定了10项政法工作原则、《中国共产党统一战线工作条例》第五条规定了12项统战工作对象范围。

三、在党规体系中理解领导法规的调整对象

深入理解党的领导法规概念，还需要把领导法规调整的特定社会关系置于党规体系中去把握。党内法规体系由三大部门构成：调整党内领导关系的部门、调整党的建设关系的建设法规部门、调整党的外部领导关系的领导法规部门。需简要说明的是，宋功德教授从区分党内与党外的视角，将党务关系分为党内治理关系、党的领导关系两大类。(26)本文把党内治理关系进一步分为党内领导关系和党的建设关系。党内领导与党的建设之区别在于，前者旨在维系党内的基本秩序、形成党的统一意志，后者则是为了保持党的性质和特色、实现行动纲领而开展的一系列自我完善活动。党内领导存在于任何政党，但党的建设则往往为很多政党所忽视，没有形成系统、科学的专门调整党的建设关系的法规制度。党的内部领导、党的建设、党的外部领导这三大党务关系类型对应着党规体系的三大部门，作为领导法规调整对象的外部领导关系，与其他两类党务关系既有密切联系，又具有自己的独立性和特殊性。

(一)党的外部领导关系与党内领导关系、党的建设关系

第一，党的外部领导关系所对应的不是党的内部领导关系，而是党的建设关系。党内领导关系的核心是民主集中制，(27)党内领导关系是党章以及党章关联法规(例如党内政治生活若干准则，与党章一道构成党规体系中的“党章部门”)的直接调整对象。在此之外，党的建设法规、领导法规的调整对象不再是党内领导关系，而是在业已确定的党内领导规范基础上，分别调整党的建设关系、党的外部领导关系(所以十九大报告要求“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”)。在党规实施过中，无论是管理党组织和党员的党建行为，还是党对国家和社会的领导行为，都必须遵循党内领导制度。

第二，党的外部领导关系以党内领导关系为底层机制。党的领导完整地讲包括党内领导和党对国家与社会的领导，(28)但二者并非平行的、互不相干的关系。党领导国家政权，向国家机关提出的政策主张要转化为法律、政令，需要国家机关党组发挥领导作用，这就离不开党委与党组之间的党内领导关系；需要国家机关中的党员领导干部履行领导职责，这就离不开党组与其成员之间的党内领导关系。党领导社会力量，向党外群众发出的提倡号召要变成群众的自觉行动，需要党的宣传等部门向群众进行思想政治工作，这就离不开党委与党的工作机关之间的党内领导关系；需要党员和党员干部的率先垂范，并对身边群众开展说服教育，这就离不开党组织与党员之间的党内领导关系。党内领导越是坚强有力、越是顺畅有效，党的工作机关、党组以及党员领导干部就越能发挥领导职能作用，全体党员就越能发挥先锋模范作用。这是因为，党内领导为党的外部领导行为提供基础性的手段和方法。例如，黄文艺教授将党领导法治工作的制度机制(即“怎么领导”)归纳为请示报告、述职汇报、决策执行、监督制约、考核考评、督察督办、问责追责等，他对这些机制的阐述，都是讲的上级党组织对下级党组织、党组织对党员领导干部的领导和管理。(29)这也是党的领导法规针对党外采用弱强制或者非强制性的调整方式，(30)对党外不是发生直接的约束力而是产生影响力的政理之一。从这个角度讲，作为一个独立的部门党规，领导法规既具有特定的调整对象，又具有独特的调整方法，符合法理学关于部门法划分标准的原理。

第三，党的外部领导关系具有独立性。虽然党的外部领导关系要依靠党内领导关系，但它决非党内领导关系的附属。党内领导关系当中只有一部分是以产生、变更或消除外部领导关系为直接目的。例如，下级党组织向上级党组织提出请示，其直接目的可能是开展一项经济工作，也可能是开展一项党建工作。又如，党委领导其批准设立的党组，其中一个非常重要，也是直接的目的是对党组所在单位的业务工作进行领导。所以，如前所述，《中国共产党党组工作条例》被“二五规划”列为组织法规，但一些著述也将它视为重要的领导法规。类似例子还如《党政领导干部选拔任用工作条例》，其直接目的之一是对国家机关、政协等非党组织的领导成员(包括非中共党员)选任工作进行领导。所以，该条例被“二五规划”列为自身建设法规，但它也包含领导法规的内容。党的外部领导关系的独立性就在于它一定是直接为了与非党组织或党外群众发生领导与被领导关系。这个主观要件的存在，决定了党规在调整外部领导关系时，必然要把作为外部领导之对象的非党组织和党外群众纳入领导法规的影响力范围，体现在文本上就是国家机关、政协、民主党派、人民团体、国有企业、高等学校、党外群众等非党主体进入到党内法规条款之中，从而在领导法规关系中形成了“被领导主体的复合结构”(党内的被领导主体——党外的领导对象)(31)。

第四，党的外部领导关系以党的建设关系为基础设施。党的领导和党的建设不可分割。1939年毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中把党的建设列为能够正确领导中国革命的三大法宝之一。(32)党章总纲规定，党要领导人民实现中国梦，必须全面推进党的建设新的伟大工程。2014年10月习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲话时强调“把抓好党建作为最大的政绩”。全部的党建工作，根本目的都是为了实现更加有效的外部领导，使党始终成为全国各族人民的主心骨、成为现代化建设事业的坚强领导核心。党的建设法规要为坚持党的全面领导提供思想上、政治上、组织上、作风上、纪律上的支撑和保障；党的领导法规在建设法规基础上将党的活动更加规范性地引向国家和社会生活领域，因而可以把党的建设制度转化为党的领导势能，以提升党的领导力(用法学话语讲就是提升领导法规的实效性)。所以在一定意义上可以说，党的建设法规是领导法规的一种“制度工具”。同时要注意，党的建设法规具有独立地位和意义，那种认为既然党是领导一切的，那么党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规都属于领导法规范畴的观点，(33)是不妥当的。

(二)“党的领导法规”不同于“党的领导制度”

2019年10月31日十九届四中全会第二次全体会议上，习近平指出：“党的领导制度是我国的根本领导制度”，并强调党的领导制度在中国特色社会主义制度中“具有统领地位”。(34)十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次提出“坚持和完善党的领导制度体系”的重大任务。根据《决定》，党的领导制度体系由六大方面的领导制度构成——“不忘初心、牢记使命的制度”；“坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”；“党的全面领导制度”；“为人民执政、靠人民执政各项制度”；“提高党的执政能力和领导水平制度”；“全面从严治党制度”。“这六个方面的制度以坚持和完善党的领导为主轴，从前提条件、核心要求、领导范围、领导基础、领导本领、自身形象等方面抓住了构成党的领导制度体系的基本要素，形成了严密的逻辑体系。”(35)可以说，尽管“党的领导制度”并非新名词，邓小平同志就几次使用过，(36)十七届四中全会也提出过，(37)但十九届四中全会《决定》首次对这一概念的基本内涵作出科学、系统的界定。

根据党的外部领导关系这一特定调整对象来辨析，党的领导制度包括但不限于党的领导法规。具体来讲，(1)不忘初心、牢记使命的制度，规范的是全体党员，回答的是“凭什么领导”这一前提条件问题，属于党的建设法规范畴。(2)维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，回答“最高领导权何在”问题，其中，“维护党的集中统一的组织制度”属于建设法规范畴；“党中央对重大工作的领导体制”，由于重大工作包括党内外两方面，所以它具有建设法规和领导法规双重属性。(3)党的全面领导制度，包括党领导各种非党组织的制度、党领导各项事业的具体制度等，解决的是“领导什么”问题，是典型的领导法规。(4)为人民执政、靠人民执政各项制度，包括保证人民在国家治理中的主体地位的制度、党员和干部联系群众制度、群团工作制度，解决的是领导的价值目标和力量依靠问题，主要属于领导法规范畴。(5)提高党的执政能力和领导水平制度，其中，“发展党内民主和实行正确集中的相关制度”“担当作为的激励机制”主要属于建设法规范畴；“健全决策机制”“改进党的领导方式和执政方式”主要属于领导法规范畴。(6)全面从严治党制度，总体上属于自身建设法规、监督保障法规范畴，其中，“党管干部、选贤任能制度”也具有领导法规的属性。

质言之，十九届四中全会所称党的领导制度涉及党内领导、党外领导和党的建设多个领域，实际上覆盖了党内法规制度体系的绝大部分内容。(38)当我们讲党的领导制度(体系)，侧重于强调它是在国家治理体系中居于统领地位的根本领导制度；讲党内法规(体系)，侧重于强调依规治党、全面从严治党以及全面依法治国。

四、从领导法规到领导法

党的领导法规作为一种党内法规，存在多种表现形式。它还向党外扩展，使领导法规出现了一种最广义的理解。

(一)领导法规的表现形式

从法源的角度讲，领导法规的渊源有：制定法形态的党内法规、党内法规解释(39)以及党内规范性文件，非制定法形态的党的领导惯例和领导理论。

党内法规严格来讲是指《中国共产党党内法规制定条例》所规定的那种由特定机关(党中央、中央纪委以及党中央工作机关和省级党委)制定的、采用特定名称(党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则)的专门规章制度。此谓狭义的党内法规。中办法规局编辑、法律出版社公开出版的《党内法规选编》(迄今出版了1978年至2017年共5册)中没有“规则”“细则”层次的单行形态的领导法规。

狭义的党内法规和党内规范性文件构成党内法规制度的主体。(40)党内规范性文件的制定主体不受上述限制，其名称一般为决议、决定、意见、通知等。单行的规范性文件形态的领导法规例如2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》、2014年中办印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等。这类文件被收入上述《党内法规选编》。

在目前的立规实践中，作为单行的领导法规和规范性文件往往需在“1+4”框架中进行定位，但这显然无法反映部门党规意义上的领导法规的全貌。为此，可借助“党的领导规范”概念来囊括分散在组织法规等其他单行的党规制度文本中的领导法规内容。由于目前官方的党内法规汇编是按“1+4”框架来编排党规文件的，所以指出这一点具有重要意义。前已述及，《中国共产党党组工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等中就包含领导规范。党的根本大法即党章必有领导规范。例如，党章开篇第一段中就明确中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。还如规定“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”党章中的领导规范具有根本性、长远性、原则性。非专门规范领导行为的规范性文件中也存在领导规范，例如，党的十九大报告中“党是最高政治领导力量”“坚持依法治国和依规治党有机统一”；十九届四中全会《决定》中“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”“坚持外交大权在党中央”；中办印发《关于巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果的意见》规定县处级以上党政领导班子成员要建立基层联系点，联系时间一般不少于1年，每年深入联系点至少1次，等等。

党的领导惯例和党的领导理论是领导法规的补充形态。在国法体系中，惯例在特殊情况下具有法源地位，例如《民法典》第十条就确认了民事习惯是民法的法源。在党规体系中，惯例也是非常重要的。习近平就强调“党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例”也属于党的纪律和规矩。(41)党的领导方面的惯例比如，为了加强党对经济工作的领导，党中央于每年年中召开中央政治局会议，分析研究当前经济形势，部署下半年经济工作；(会同国务院)于每年年末召开中央经济工作会议，总结全年经济工作，分析判断当前经济形势，定调下一年宏观经济政策并部署下一年经济工作；党的十八大以来，党中央每季度分析研究经济形势，同时定期研究部署经济工作中的重大战略问题。

以一定意识形态为基础的法学理论一般是法律的补充渊源或者是最后适用的兜底性法源。就党内法规而言，立规执规守规护规都必须自始至终坚持以党的基本理论为指导。根据《中国共产党党内法规制定条例》第七条，贯彻党的基本理论是党内法规制定工作应当遵循的原则之一。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和加强党的全面领导作出一系列新的、深刻的论述，是领导法规的重要理论基础。(42)惯例、理论形态的领导规范在条件成熟时将会成文化。

需说明的是，一般法理论认为规范包括规则、原则和政策，其中，规则通常具有严密的逻辑结构(或曰假定、处理、制裁的“三要素说”，或曰行为模式、法律后果的“两要素说”)，这些要素可能规定于同一部法律文件里，也可能规定于不同的法律文件里。领导规范亦同此理。在党章、全国党代会报告、中央全会文件中，一些领导规范属于原则，一些领导规则只写出行为模式要素。

(二)党规之外的党的领导规范

《宪法》确定了中国共产党在国家和社会中的领导地位，党的领导规范会向党内法规制度之外扩展。也即，在中国特色社会主义法治体系之中，党的领导规范还包括国家法律法规以及政协、人民团体、企业事业单位、社会组织等规章制度中有关党的领导地位、领导机构、领导职责、领导行为等的规定。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》第五条从“贯彻落实宪法规定”的高度，对党的领导入法、入章程作出要求，目的在于健全党对非党组织实施领导的制度规定。

1.国法中党的领导规范

截至2021年8月20日，共有38部现行有效法律(由全国人大及其常委会制定的，不含“决定”“决议”)明确规定了党的领导，(43)其中2019年以来新制定或修改时作出规定的就有20部。除了法律之外，还有一些行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章中有党的领导规范。

国法中党的领导规范可以分为原则规定与具体规定两大类。(44)原则规定是指国法抽象确定有关工作、人员坚持党的领导地位。这是最常见的，立法例数量最多。例如，《档案法》2020年修改时新增规定坚持党对档案工作的领导；《法官法》《检察官法》2019年修改时将拥护党的领导列为任职的一项必备条件。国法对党的领导的具体规定在内容上有如下几种情形。(45)

其一，国法规定党组织的领导职责。不同法律规定的详略程度不一，目前最详细的是《高等教育法》第三十九条对公立高校党委的领导职责作出具体列举，《村民委员会组织法》第四条则只是对农村基层党组织的领导职责作出概括规定。(46)

其二，国法规定党的领导是重大决策的一道程序。例如，2019年出台的行政法规《重大行政决策程序暂行条例》第三十一条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”

其三，国法确认党的工作机关是某项政务的领导、管理机构。这又分两种情况：一是显性确认，例如，2019年制定的《密码法》规定“中央密码工作领导机构对全国密码工作实行统一领导”。中央密码工作领导机构即中央密码工作领导小组，其办公室属于党中央直属机构，与国家密码管理局是一个机构两块牌子。这类情况还有2015年《国家安全法》、2017年《国家情报法》和2020年《生物安全法》规定的中央国家安全领导机构。该机构即中央国家安全委员会。二是隐性确认(此类法律未计入前述38部之数据)，例如，根据2018年十九届三中全会将原国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入党的宣传部门，由宣传部统一管理新闻出版工作的决定，《公共图书馆法》中的“出版行政主管部门”、《义务教育法》中的“出版行政部门”均修改为“出版主管部门”，广告法中的“新闻出版广电部门”修改为“新闻出版、广播电视主管部门”。修法后的出版主管部门、新闻出版主管部门即指党委宣传部。

其四，国法规定有关组织有保障党的领导活动的义务。例如，《公司法》1993年制定时规定公司中党的基层组织活动按党章办理；2005年修改时进一步规定在公司中根据党章设立党的组织，公司应当为党组织的活动提供必要条件。根据当时的党章，公司中党的基层组织发挥政治核心作用，参与决策公司重大问题。十九大党章新增规定，国企党委(党组)发挥领导作用，依规讨论和决定企业重大事项。《公司法》的上述规定，在新时代加强党的全面领导的背景下，应理解为公司有义务保障党的领导活动而不仅仅是党建活动。特别是对于国企而言，公司为党组织的活动提供必要条件的内涵，就包括《国有企业基层党组织工作条例(试行)》关于应将“党组织研究讨论”是董事会、经理层决策重大问题的前置程序写入公司章程等要求。这可谓国法在解释适用时对党规的衔接。民办教育促进法对党的领导的规定类似于公司法最初的规定，建议新增规定“民办学校应当为党组织的活动提供必要条件”。

其五，国法规定有关人员坚持党的领导的具体义务以及法律后果。例如，公务员法2018年修改时增加规定公务员不得散布有损党的声誉的言论，不得组织或参加旨在反对党的领导的集会游行示威等活动；2020年制定的《政务处分法》衔接《公务员法》的上述要求，规定对有这些言行的公职人员给予记过直至开除处分。又如，2019年出台的地方性法规《北京市街道办事处条例》规定，街道办事处应当落实街道党建工作协调委员会议事协商议定的事项；对于拒不履行党建引领工作机制职责的政府工作部门，街道办事处报请区政府调查、督办，并纳入年度绩效考评体系。

可见，在内容上，国法中党的领导原则规范与作为党规的领导法规之间并无直接关系；国法中党的领导具体规范则比较多样，其中第一、二种情形主要是衔接党内法规规定的领导职责、领导机制，第三种情形主要是衔接规范性文件确定的党的机构设置，第四、五种情形主要是强化有关主体坚持党的领导的法律义务。此外，国家机关内部工作规则也有党的领导规范，例如，《吉林省人民政府工作规则》第十三条中规定：“省政府工作中的重大事项，应当按程序经省政府全体会议、省政府党组会议或省政府常务会议讨论决定。”(47)

2.社会规范中党的领导规范

在社会规范中，(48)人民团体、国有企业、事业单位、有关社会组织等的章程、规章制度不仅宣示坚持党的领导(这亦可理解为贯彻宪法之党的领导原则)，而且根据相关党内法规和规范性文件对本单位党组织的领导职责、行为等作出具体规定。例如，《中南大学章程》(2018年修正)第二十四、第二十五条规定，学院党委“把握好教学科研管理等重大事项中的政治原则、政治立场、政治方向，在干部队伍、教师队伍建设中发挥主导作用，支持院长行使职权”，“通过党政联席会议讨论和决定本单位重要事项”(49)。该校制定的《校务会议议事规则》《贯彻落实“三重一大”决策制度实施办法》《关于进一步完善二级学院和附属医院议事决策制度的意见》等规章制度中还有更具体的党的领导规范。简言之，社会规范中党的领导具体规范是对作为党规的领导法规的具体化，将党的领导融入本单位内部治理结构之中。

按照中央要求，今后将有更多的国家法律、社会规范对党的领导作出规定。基于党务自理、“下不定上”、宪法授权等理由，国法中党的领导规范主要是宣示性、原则性或者基础性规定，一般不作具体、详细的规定，党的领导制度化、法治化的具体任务首先由党规来承担。(50)国家机关内部工作规则、社会规范中党的领导规范是对领导法规的实施性、细化性规定。党内法规制度之中和之外的党的领导规范共同构成最广义的领导规范体系，可称为“领导法”。(51)作为党规的领导法规，是领导法的基础性、骨干性、主体性内容。

党的领导法规是产生于新时代，突显理论和实践自主性的一个标识性法学学术概念。作为党内法规体系中的一个独立部门，党的领导法规专门调整党组织对非党组织和党外群众的领导关系，因而在内容构成上不仅是“1+4”框架中规范领导行为的单行法规，还包括其他板块党规中关于党的领导地位、原则、主体、职责、行为、对象、保障等事项的规范。领导法规的形式渊源除了狭义的党内法规、党内法规解释，还有规范性文件、党的领导惯例和领导理论。此外，国家法律、国家机关内部工作规则、社会规范中党的领导规范，对于巩固党的领导和执政地位、健全党对非党组织实施领导的制度机制具有重要作用，也应成为领导法规理论研究的对象。党的领导法规须在与党的建设法规的关系中去理解，在党内法规体系中去理解，在整个法治体系中去理解。发展党的领导法规学，回答依规领导、依法执政的中国问题，是党内法规学和宪法学的共同理论任务。综上，党的领导法规概念总结如表1所示。

①王伟国：《党内法规作为新时代中国法学新范畴论纲》，《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021年第1期，第46-59页。

②笔者于2021年8月15日通过中国知网检索，标题或关键词含有“领导法规”的期刊论文只有6篇，尚无硕博学位论文；标题含有“党+领导制度”的期刊论文有252篇，硕博论文收录45篇，其中，法学的研究成果仅占很小部分。关于党的领导制度的研究成果常常会涉及党的领导法规，但正如文本将要指出的，党的领导法规与党的领导制度并非同一概念。

③中共中央办公厅法规局编：《中国共产党党内法规选编(2012-2017)》，北京：法律出版社2019年版，第747页。

④《中共中央印发〈中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)〉》，《人民日报》，2018年2月24日，第1版。

⑤参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社2020年版，第166页；宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，北京：法律出版社2021年版，第680页。

⑥例如柯华庆主编：《党规学》，上海：上海三联书店2018年版，第434页；欧爱民：《中国共产党党内法规总论》，北京：人民出版社2019年版，第319页；蒋清华：《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》，北京：人民出版社2019年版，第301-302页。

⑦秦强编著：《以党内法规扎紧制度笼子》，北京：人民日报出版社2018年版，第164页。

⑧《中共中央印发〈中国共产党重大事项请示报告条例〉》，《人民日报》，2019年3月1日，第2版。

⑨施新州：《党的领导法规制度建设基本规律研究》，《党内法规理论研究》2019年第1期，第29页。

⑩柯华庆、杨明宇：《党的领导法规制度的理论基础》，《学术研究》2020年第5期，第3页。

(11)宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，北京：法律出版社2021年版，第640-641页。

(12)对于“1+4”框架中的四类党规，《意见》使用的措辞是“4大板块”，不是“4大部门”。笔者曾未加深思地把4大板块党规视为4大部门党规(参见蒋清华：《党的领导法规关系论》，《法治现代化研究》2021年第2期，第64页)，这一认识并不准确。

(13)张文显主编：《法理学》(第五版)，北京：高等教育出版社2018年版，第72、103页。

(14)姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第七版)，北京：北京大学出版社2019年版，第19页。

(15)宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，北京：法律出版社2021年版，第171页。可详见第五章“分类调整党务关系”。

(16)这是《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》使用的术语。

(17)李忠：《党内法规建设研究》，北京：中国社会科学出版社2015年版，第19页。

(18)例如柯华庆主编：《党规学》，上海：上海三联书店2018年版，第426页；王勇主编：《党内法规教程》，北京：中共中央党校出版社2019年版，第122页；欧爱民：《中国共产党党内法规总论》，北京：人民出版社2019年版，第145页；蒋清华：《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》，北京：人民出版社2019年版，第36-37页。

(19)中共中央办公厅法规局编著：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，北京：法律出版社2020年版，第11页。

(20)宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社2020年版，第165页。

(21)《中国共产党政法工作条例》出台后，中央政法委负责人答记者问时指出，《条例》聚焦“谁来领导”“领导什么”“怎么领导”等重大问题，注重将领导主体具体化、职责清单化、工作运行机制化，为党领导新时代政法工作提供体制机制保障。(《人民日报》，2019年1月19日，第6版。)2019年2月27日中央政法委秘书长陈一新就政法工作条例作专题辅导报告，在前述三个方面的基础上增加了“如何保障”及其相应的“保障措施制度化”。中国长安网：http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c54222/2019-02/27/content_12202491.shtml，最后访问时间：2021年8月15日。

(22)《全面加强新时代军队党的建设——中央军委政治工作部领导就〈中国共产党军队党的建设条例〉答记者问》，《人民日报》，2020年9月11日，第6版。

(23)宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社2020年版，第156、167-181页。

(24)蒋清华：《党的领导法规之规范对象——领导行为的类型与治理》，《浙江社会科学》2021年第5期。

(25)王岐山指出：“管理和监督是领导的重要内容，没有管理监督，党的领导就会落空。”王岐山：《全面从严治党 载起党在新时代的使命》，《人民日报》，2016年11月8日，第3版。

(26)宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，北京：法律出版社2021年版，第172页。

(27)1994年十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度。”习近平在2020年6月29日主持中央政治局第二十一次集体学习时的讲话等场合重申了这一论断。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出“要坚持民主集中制这一根本领导制度”。

(28)例如张明军教授指出：“党的领导体现为三个方面，一是党内领导；二是党对社会的领导；三是党对国家机关的领导。”(张明军：《领导与执政：依法治国需要厘清的两个概念》，《政治学研究》2015年第3期，第21页。)

(29)黄文艺：《坚持党对全面依法治国的领导》，《法治现代化研究》2021年第1期，第53-55页。

(30)宋功德：《党规之治：党内法规一般原理》，北京：法律出版社2021年版，第317页。

(31)蒋清华：《党的领导法规关系论》，《法治现代化研究》2021年第2期，第69-70页。

(32)《毛泽东选集》(第二卷)，北京：人民出版社1994年版，第606页。

(33)秦强编著：《以党内法规扎紧制度笼子》，北京：人民日报出版社2018年版，第164页。

(34)习近平：《中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征》，《求是》2020年第14期，第17页。

(35)江金权：《发挥党的领导制度体系在国家制度和国家治理中的统领性作用》，《中国纪检监察报》，2019年11月28日，第5版。该文收入中央纪委国家监委新闻传播中心主编：《全面从严治党职责与实践探索·理论卷》，北京：人民出版社2020年版，第88-95页。

(36)《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社1994年版，第269、320、342页。

(37)2009年十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》第四部分第一小节提出了“坚持和完善党的领导制度”任务，其要点是：坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用；坚持和完善人民代表大会制度；加强和改进党的群众工作；完善地方党委领导体制和工作机制；健全部门党组(党委)工作机制；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。相比之下，十九届四中全会《决定》关于党的领导制度体系的架构更加科学。

(38)此外，知名学者所称党的领导制度也不仅仅指本文所讨论的党的领导法规。例如林尚立教授指出，党的领导制度体系包含三个层面：一是党内的制度体系，二是党领导国家和军队的制度，三是党领导经济与社会发展的制度。(林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社2017年版，第125页。)

(39)党内法规制定条例第三十四条规定党内法规的解释同党内法规具有同等效力。所以，党内法规解释是党内法规的正式渊源。

(40)王伟国：《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》，《中国法学》2018年第2期，第280-281页。

(41)《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中国方正出版社、中央文献出版社2016年版，第7-8页。

(42)有关梳理文章例如张志明：《十九大对党的领导理论的创新》，《中国领导科学》2018年第1期；祝灵君：《深入理解党是最高政治领导力量——学习习近平总书记关于坚持和加强党的领导的重要论述》，《中国党政干部论坛》2018年第10期；黄文艺：《坚持党对全面依法治国的领导》，《法治现代化研究》2021年第1期；蒋清华：《坚持党的领导：习近平法治思想开篇之论》，《法治社会》2021年第1期；陈柏峰：《习近平法治思想中的“党的领导”理论》，《法商研究》2021年第3期，等。

(43)本文的统计口径是：法条中含有“中国共产党”，或者明显是指中国共产党的“党”，或者党的机构(如“中央国家安全领导机构”)，而不包括仅仅提到“社会主义制度”(如刑法)、“根本制度”(如香港国安法)之类未明示、需推导出党的领导的情形。

(44)有学者将国法规定党的领导的类型归纳为定性描述、彰显地位、权力行使三大方面，对于后两个方面还有进一步细分(参见李振宁：《“党的领导”的法文本表达》，《湖湘论坛》2020年第1期，第57-63页)。拙著《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》第二章第二节曾提出抽象规定领导地位、领导内容具体化、对于民主党派的优越性等类型，本文在此基础上做出较大改进。

(45)国法中党的领导规定有一种情况不属于本文所讲的领导规范，即有的法律规定党在某些方面的义务。例如，国旗法2020年修改时新增规定党中央、中央纪委所在地应当每日升挂国旗，党中央各部门和地方各级党委、纪委应当在工作日升挂国旗。

(46)有学者认为国法不宜就党如何领导作出具体规定。有关观点梳理可参见蒋清华：《党的领导法规之法理证成》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2020年第2期，第140-142页。

(47)《吉林省人民政府关于印发〈吉林省人民政府工作规则〉的通知》(吉政发[2020]19号)，北大法宝，引证码CLI.12.1670253。

(48)十八届四中全会《决定》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》使用了“社会规范”概念，主要包括居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等。

(49)中南大学信息公开网，https://xxgk.csu.edu.cn/info/1243/2957.htm，最后访问时间：2021年8月15日。

(50)蒋清华：《党的领导法规之法理证成》，《上海政法学院学报(法治论丛)》2020年第2期，第136-144页。

(51)笔者曾提出构建“领导法学”的建议(参见蒋清华：《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》，北京：人民出版社2019年版，第49-64页)。中国知网收录的唯一一篇讨论“领导法(学)”的汉语论文，没有研究领导主体的范围，因而就没有把领导法与宪法、行政法、党的领导法规区分开来。参见姜平：《论领导法与领导法学》，《理论探讨》1997年第5期，第62-66页。