摘要:  权力配置模式是政府架构的核心。根据“相对地位”的形式标准与“立法权限配置”的实质标准，可将不同政府架构下的权力配置模式类型化为“分立制衡”“行政臣服于立法”“分工制衡”“议行合一”四种典型模式。按照上述类型化标准，我国政府架构下的权力配置模式并不属于上述任何一种典型模式。基于责任政治的二元化，在对我国政府架构下的权力配置模式定型化时，应综合采纳宪制和政制的双重标准，将我国政府架构下的权力配置模式定型化为“统分结合”模式。该模式下，“党的领导”规范为“分工协作”注入了新的内涵，即在党的领导原则统摄下，权力机关与行政机关目标一致、使命共同、协调运作。该模式的定型化，应综合考虑民主、责任和效能三个功能要素，并坚持以下完善路径：一是完善人民代表大会制度，加快建设责任政府；二是科学配置立法权限，尊重行政权的自主空间。

关键词:  国家权力配置；党的领导；责任政治；“统分结合”模式；定型化

一、问题的提出

权力配置模式是政府架构的核心，主要指行政机关与立法（权力）机关的权力关系和配置模式。该命题事关国家权力的合理配置，亦事关行政权制约监督体系的科学性和有效性。改革开放以来，伴随着社会主义法治建设的快速推进，我国学界对于“政府架构下的权力配置模式”的认识逐步深化，理论研究亦呈现蓬勃发展的局面，法理学对“立法”和“行政”的基本法理的研究，宪法学对“民主原则”“法律保留”“分权制衡”“分工协作”“议行合一”等诸多宪法原则的研究，行政法学对“管理论”“控权论”“平衡论”“服务论”等行政法基本理念和依法行政原理的研究，都在不同层面阐释了我国政府架构下的权力配置模式，为我国法治政府建设提供了重要的理论指引，不断推动着中国特色社会主义法治的发展和进步。

在全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家的时代背景下，积极推动我国政府架构下的权力配置模式定型化，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，坚定“四个自信”，意义重大。但综观学界以往关于我国政府架构下的权力配置模式研究，还存在两个方面的问题与不足：一是相关研究主要关注“政府架构下的权力配置模式”的具体问题，对“政府架构下的权力配置模式”的宏观研究尚不充分，容易出现“以偏概全”的现象。二是研究主要集中于宪制层面，缺乏对政制层面的现实关照，甚至存在着“长期将中国共产党置于边缘境地的状况”[1]，且部分研究结论明显脱离中国的政制现实。这反映在对待当前制度实践创新的态度上，学界呈现出一定的“撕裂状态”。一些学者坚持“国家法中心主义”的价值立场，强调宪制层面的权力关系，强调行政与立法之间的“分工协作”或“权能分工”关系。[2]另有一些学者认为，应放弃“国家法中心主义”的价值立场，走中国特色的法治发展道路，更加强调政制层面的权力关系，更加强调“议行合一”的传统政制内核。[3]

造成上述问题的主要原因，一是公法学界对影响权力配置模式的政制因素讨论不够深入和充分，而政治学界由于较少关注宪制的运行规律，容易陷入过于宏观的政治话语体系中。二是制度实践创新先于理论发展，并导致理论出现一定的“滞后”现象。目前，新时代党和国家机构的改革创新实践，已然走出了一条全新的道路，以党内法规为统领的制度体系以及委员会、领导小组、党政合署办公等制度实践，已经对宪制层面政府架构下的权力配置模式产生了实质影响，但理论仍然固化在过去“议行合一”或“分工协作（权能分工）”这两种传统理论框架之中，并导致了理论与实践的脱节。

为了弥补上述缺陷，回应当前制度实践创新对传统理论提出的挑战，需要对我国政府架构下的权力配置模式及其定型化展开进一步的深入探讨。为保证研究结论的准确性，本文首先从宪制层面，参酌形式的和实质的宪制标准，对不同政府架构下的权力配置模式进行类型化分析。在此基础上，就政府架构下的权力配置模式定型化的标准和依据展开分析。进而，从宪制和政制两个层面对我国政府架构下的权力配置模式进行分析和定型，并指明定型化的基本路径。

二、政府架构下的权力配置：典型模式及其宪制标准

受法系、宪制、国情和政情的影响，世界各国不同政府架构下的权力配置模式往往呈现出不同的样态。传统上通常根据形式的宪制标准，即以“相对地位”为标准，将行政机关与立法（权力）机关的权力关系划分为以下四种形态：一是行政机关与立法机关地位相同；二是立法机关的地位相对高于行政机关，行政机关可以对立法机关形成反向制约；三是行政机关与立法机关的相对地位兼有前两种类型的特征；四是行政机关与权力机关合一（此形态中，立法机关地位较高，且其职能范围远远大于“立法”，所以一般被称为“权力机关”）。形式的宪制标准虽然可以大致区分出立法权和行政权的基本关系形态，但要准确把握不同政府架构下的权力配置模式，通常还需要考虑行政机关与立法（权力）机关的权限配置，以实质的宪制标准即“行政机关与立法（权力）机关之间的立法权限配置”作进一步的判断。

根据上述形式的和实质的宪制标准，世界各国不同政府架构下的权力配置主要呈现为“分立制衡”“行政臣服于立法”“分工制衡”“议行合一”四种典型模式。在实践运行中，受政制和政治现实因素的影响，这四种模式并没有严格按照宪制标准确立的理论模型进行推演和运行，而是作了不同程度的调适，以适应政治现实的需要。在个别情形下，还出现了模式的异化。

（一）“分立制衡”模式

“分立制衡”[4]模式是近代“分权思想”的产物。在行政与立法的相对地位关系上，“分立制衡”指行政权与立法权的宪法地位是相对独立的平等关系而非从属关系的一种权力配置模式。该模式主要对应美国式的总统制政府架构。该政府架构深受孟德斯鸠权力分立思想的影响，试图避免“绝对的权力导致绝对的腐败”，形式上采用“三权鼎立”的刚性制衡机制。美国1787年宪法清楚地表达了立法和行政之间的“分立制衡”关系：本宪法所规定的立法权，全属合众国的国会，国会由一个参议院和一个众议院组成；行政权力赋予美利坚合众国总统。[5]实践中，虽然几乎每一位美国总统都在为“总统对整个行政部门享有完全的控制权”这一理论而辩护，[6]且二战以来总统的行政权力不断扩张，但“以无限制的单一行政原则主张总统权力的这一实践，在宪法和历史上都找不到痕迹”[7]，兼任国家元首和行政首长的总统仍要受立法机关和司法机关的牵制。

在立法权限的配置上，总统制政府架构下的最高机关和下级机关在立法权限上呈现出差异状态。在最高机关层面，立法权专属于立法机关，但在实际运行中，受政制和现实因素的影响，总统有权根据国会的立法授权进行立法，这种“分权的异化”在美国第一届国会就已经出现。而在下级机关的权限配置方面，由于美国宪法没有明确规定下级机关的权力配置原则，导致下级机关混合行使立法、执法、司法三种权力的现象普遍存在，如州级商业委员会、联邦贸易委员会、证券交易委员会、联邦能源监管委员会等部门同时行使立法权、行政权和司法权三种权力。由于这些部门不隶属于总统，且独立于其他最高机关行使职权，所以往往被称为“联邦政府的第四部门”。不过，为了避免权力的过分集中，这些部门的活动仍然要受总统、国会和法院的监督。

（二）“行政臣服于立法”模式

“行政臣服于立法”模式是一种国家虚位元首与政府首长分离、内阁建立在国会信任基础上的权力配置模式。该模式下，立法机关的地位高于行政机关，立法权被立法机关垄断行使，行政机关非经授权不得立法。该模式主要对应的是议会内阁制（或称“责任内阁制”），其思想发源于近代的人民主权运动。议会内阁制在19世纪中期的英国产生以后，在19世纪末20世纪初逐渐成为美洲以外民主政府的主要形式（名称上可能有较大差异，如欧陆国家称“部长会议”）。在议会内阁制下，议会在国家机关中享有最高地位。内阁接受议会的监督，定期向议会报告工作。议会对内阁有不信任决议权，还可以对内阁进行调查和监察。如果议会通过对内阁的不信任案，内阁需要向国家元首提出总辞职，由国家元首任命新的内阁首脑重组内阁。当然，内阁可以向国家元首提议解散议会，重新进行国民议会的大选，然后根据大选结果重新组织内阁。

在立法权限的配置上，议会内阁制国家往往坚持“法律的法规创造力原则”，即“一切法规均应由法律来创造”“行政机关非经授权，不得创制一般性规范”。[8]受此影响，“无法律，即无行政”的观念曾一度成为法律的教条。例如，《日本国宪法》第41条规定，国会是国家唯一的立法机关。《德国基本法》第80条规定，联邦政府、联邦阁员或邦政府，得根据法律发布命令。[9]法国1791年宪法第三编第四章第一节第6条及1795年宪法第144条，1850年的普鲁士宪法第62条，1871年的德国帝国宪法第5条，以及1919年的德国魏玛宪法第6条，都明文将行政权置于立法权之下。

“行政臣服于立法”模式是议会至上观念的产物，但在实际政治运作中，行政与立法的关系可能由“行政臣服于立法”异化为“行政驾驭立法”。在议会制度初兴时期，政党政治还没有发展成型，“议员服从政党纪律制度”还没有确立，[10]议会反对内阁的情形经常发生。但随着政党政治的发展，尤其是多党制向事实上的两党制的转型，议会内阁制出现了新的变化。议员都是某个政党的成员，内阁首脑是下议院多数党的领袖和政府首脑，能以政党纪律约束本党议员，具有整合议会多数席次的能力，内阁提出的政策，本党议员断不会在议会提出反对意见，在这种政治格局之下，议会事实上受到内阁控制。[11]内阁既参与议会立法，又负责行政，控制着议会下院立法程序及决策权，从而实际上操控立法权。不过，只有在党派稳定的情况下，“行政臣服于立法”才可能异化为“行政驾驭立法”。例如，在实行多党制的联邦德国，“联盟党和社民党获得的选票和议席，长期高居于其他各党之上。它们交替成为主要执政党”[12]。德国政党体系较强的稳定性使得行政与立法的关系容易异化为“行政驾驭立法”。虽然德国基本法为少数派政府的存在预留了空间，但少数派政府是一种极不正常的状态，在现实中发生的可能性较低。[13]如果议会由小党组成，并且难以出现大党控制议会多数席位，那么内阁首脑就很难取得控制议会的能力，此时行政与立法的关系仍将是“行政臣服于立法”。

（三）“分工制衡”模式

“分工制衡”模式是指行政权在总统和总理之间进行合理分工的基础上，行政机构与议会的相对地位兼有“分立制衡”和“行政臣服于立法”双重特征的一种权力配置模式。该模式主要对应法国第五共和国宪法确立的“半总统制”。相较于美国和德国，法国“半总统制”的制度安排比较特殊，总统权力彰显时类似于美国的总统制，总理权力彰显时倾向于议会内阁制，可以说是一种总统制与议会内阁制的混合体。

根据法国第五共和宪法的规定，法国总统为三军统帅，任命内阁总理，根据总理的提议任免政府部长，以及主持召开部长会议。总统有权在咨询总理及国会两院议长后，宣告解散国民会议。总理指挥政府行为，行使规章制定权，可以代行总统的部分职权，总理需要对国民议会负责，总理可以要求国民议会进行信任表决，国民议会议员也可以对内阁发起不信任表决，一旦通过，总理必须向总统递交内阁辞呈。在总统与总理的分工上，一般来讲，总统主要负责国防及外交等事务，一般行政事务主要由总理负责。如法国部分学者所坚持认为的那样，由于第五共和宪法将一般行政事务赋予总理领导的内阁，内阁除了在涉及总统的职权时转化为总统政策决定的贯彻者外，在自身的职权范围内仍然是自主的最高行政决策机关。

在立法权限的配置上，法国第五共和宪法第34条[14]和第37条[15]界定了议会和行政机关的立法权限。除此之外，立法机关的立法权限在法国第五共和宪法第38条和第16条中又一次受到限制。根据第五共和宪法第38条的规定，为实施政纲，政府可以要求国会授权它在一定时期内，以法令形式规定通常属于法律范围内的事项。根据第五共和宪法第16条的规定，总统在国家遭受严重危机时，可以采取一切必要措施来应付危机。此时，总统所制定的条例可以变更或废除现存的法律。此外，根据第五共和宪法第61条的规定，国会所制定的法律如果超过了第34条所列举事项范围，侵犯了属于条例的制定权限，政府可以请求宪法委员会宣告法律违宪。[16]上述规定表明，法国确立起了一种独具特色的“宪法位阶的行政保留”制度——规范制定权之行政保留。不过，晚近以来理论和实务界已经抛弃了将法律和条例同等对待的观念，在现有法规范秩序下行政机关已经无法对抗“法律优位原则”，而从当今法国的行政立法实践来看，行政机关的立法意愿也发生了实质性的改变。[17]尽管如此，仍然不能由此否定该制度设计为行政权的主动性所预留的制度空间。

“分工制衡”模式同样可能发生异化。当法国总统与议会的多数派同属一个党派或党派联盟时，行政与立法的关系也会由“分工制衡”异化为“行政驾驭立法”。马克龙总统时期，其所在政党“前进”运动及其盟友政党“民主运动”，获得了第15届国民议会全部577个议席的350个，[18]占据了国民议会的多数议席，总统和内阁可以实现对国民议会的有效控制。

（四）“议行合一”模式

“议行合一”模式是指行政机关与权力机关合一、立法权由合一的机关行使的一种权力配置模式。该模式主要对应的是苏俄（联）和新中国成立初期的制度实践。“议行合一”原则通常被认为源自马克思对巴黎公社的评价：公社“既是行政机关，也是立法机关”[19]。“议行合一”作为无产阶级批评资产阶级代议制和分权制衡体制的重要理论武器，主要针对的是当时欧洲资本主义国家虚伪的民主制度，体现了无产阶级追求真实、广泛、有效的民主诉求。

苏俄（联）和新中国在成立初期，都主张以“议行合一”原则来组织国家政权，以区别于西方的分权制衡体制。[20]从实践来看，在苏俄（联）和新中国成立初期，对议行合一兼有实质意义上和形式意义上的理解。例如，新中国成立初期制定的《共同纲领》规定：全国人民代表大会闭会期间，由中央人民政府作为行使国家政权的最高机关。依据《共同纲领》和《中央人民政府组织法》组建的中央人民政府，“集立法、行政、审判和检察于一体”，“不仅在实质意义上，亦且在组织形式上都可以说是贯彻了‘议行合一’原则的机构”。[21]此外，1954年宪法还规定了行政机关与权力机关一定条件下的“合一”：地方各级人民代表机关不设常委会，由同级人民政府作为人大闭会期间行使国家权力的机关。这亦被许崇德先生解读为“实质意义兼形式意义”的议行合一实践。[22]

但是，“议行合一”模式过于强调政党和权力机关的权威性，容易导致权力的过分集中，不利于人权事业的发展和与国际接轨。随着改革开放的不断推进和我国宪法的几次大修，一系列变化已经发生：一是中央人民政府早已经不再“集立法、行政、审判和检察于一体”，而被定位为最高国家行政机关；二是县级以上地方各级人民代表大会均设立常委会，不再由同级人民政府行使相关职权；三是1982年宪法对各个国家机关进行了明确的职权分工，权力机关与行政机关在组织和人员上已经分离；四是“议行合一”逐渐淡出官方文件。这些变化都使得我国是否还属于“议行合一”模式陷入了较大的理论争议。例如，有学者基于形式意义的理解，主张“议行合一”是指组织机构上的权力机关与行政机关合为一体，没有分工。[23]有学者基于实质意义的理解，主张“对议行合一的理解不能望文生义，它并不是指立法权和行政权合二为一”[24]。显然，这对政府架构下的权力配置模式提出了定型化的时代要求。

三、我国政府架构下的权力配置模式定型化：标准与依据

如前所述，目前我国政府架构下的权力配置模式陷入了较大的理论争议，提出了定型化的时代要求。不过，在定型化我国政府架构下的权力配置模式前，首先应当明确定型化的标准与依据。

（一）从形式的和实质的宪制标准出发，无法将当前我国政府架构下的权力配置模式归属于前述任何一种典型模式

首先，我国政府架构下的权力配置模式不属于“分立制衡”模式。《宪法》第3条规定，国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这一规定表明，我国享有立法权的权力机关的宪法地位高于行政机关，与行政机关和立法机关具有平等地位的“分立制衡”模式不符。

其次，我国政府架构下的权力配置模式也不属于“分工制衡”模式。《宪法》第57条规定了全国人民代表大会是“最高国家权力机关”。第80条规定了国家主席必须根据全国人大及其常委会的决定“公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令”。这表明我国政府架构下的权力配置模式也不可能是“分工制衡”模式。

再次，我国政府架构下的权力配置模式也难以归属于“行政臣服于立法”模式。《宪法》第3条和第57条的规定表明，我国人民代表大会制与议会内阁制在制度逻辑方面具有某种程度的相似性，具有一定的“行政臣服于立法”模式的“外部特征”，但我国政府架构下的权力配置模式也难以归属于“行政臣服于立法”模式。这是因为：第一，在权力机关与行政机关的相对地位上，与议会内阁制不同，人民代表大会在国家机构组织体系中居于最高地位，不能被行政机关制约和监督，宪法中没有类似于议会内阁制的国务院解散全国人民代表大会的规定，也没有国家主席或者国务院总理否决全国人大及其常委会立法的制度设计。全国人大及其常委会制定的法律，行政机关必须遵照执行。第二，在立法权限的配置上，我国宪法和《立法法》实质上承认了国务院直接依据宪法制定行政法规的权力。1954年宪法和1982年宪法虽然都规定了国务院“执行机关”的地位，且1982年宪法第85条的规定与1954年宪法第47条的规定相同，内涵也没有发生实质变化，但宪法中的“执行”并不表明国务院只能依附最高国家权力机关开展行动。[25]全国人民代表大会作为享有国家立法权的唯一机关，行使的是“表达”国家意志的功能，而国务院和其他国家机关行使的是“执行”国家意志的功能。[26]而且，1982年宪法并没有规定“全国人大及其常委会是行使国家立法权的唯一机关”，而是基于第89条第1款赋予国务院根据宪法和法律制定行政法规的权力，《立法法》也在65条第2款实质性地肯定了国务院在行政管理职权范围内有权直接依据宪法制定行政法规，[27]这都说明在我国行政权并没有完全依附于立法权。

最后，按照权限配置的宪制标准，我国政府架构下的权力配置模式也难于归类到“议行合一”模式。这是因为，我国1954年宪法和1982年宪法都对全国人民代表大会、国家主席和国务院作了明确的职权分工。特别是，基于对既往体制的深刻反思，1982年宪法对全国人民代表大会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院与最高人民检察院的职权分工就彰显出分权制的努力。[28]邓小平在1980年《党和国家领导制度的改革》中专门强调，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”“关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来”。[29]时任宪法修改委员会副主任委员彭真在宪法草案修改说明中指出：“国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。”[30]学者们大多以这些论述作为我国政府架构下的权力配置模式应为“分工协作”模式的理由。有学者生动地将全国人民代表大会与国务院、监察委员会、最高人民法院及最高人民检察院的关系形容成一位“家长”与四位“兄弟”的关系，“家长”要管住“兄弟”，“兄弟”之间要彼此制约平衡。[31]因此，这种职权分工并不意味着我国宪法排斥立法、行政与司法等基本概念，而是对分权原则的否定，是指祛除了立法、行政、司法等概念背后的权力制衡内核，仅将其视为一种普通的职能分工形式。[32]正如有学者所指出的：“我国学者之所以无视我国宪法分别设置立法与行政机关的事实，而长期认为议行合一是我国宪法上的权力配置原则，其根本原因在于，议行合一彰显了社会主义国家宪法在权力配置上的某种特质，即对人民代表机关之最高权威的强调和对分权原则的否定。”[33]

但是，“职权分工”或“职能分工”这种说法存在一个基本逻辑前提，即国家权力的统一性。因为没有国家权力的统一性，是没法论及职权或职能分工的。而且，将1982年宪法规定的全国人民代表大会、国家主席、国务院的职权解释为职能，也是不恰当的。虽然部分学者坚持认为宪法在国家权力配置模式上采取的是“议行合一”原则，[34]甚至有学者认为全国人民代表大会的权力机关兼立法机关身份和国务院的执行机关兼行政机关身份构成了国家权力机关的双重角色下的“议行融合”体制，[35]但行政机关不再是权力机关的组成部分这一事实，是与“议行合一”原则不相符合的。因此，既不能抛弃“议行合一”在我国政治运作中发挥的实质性作用，将我国政府架构下的权力配置模式界定为“职能分工”模式，也不能不考虑1982年宪法对职权配置的宪制标准，仅依靠“民主集中制”原则将我国政府架构下的权力配置模式界定为“议行合一”模式。

（二）基于责任政治的二元化，在对我国政府架构下的权力配置模式定型化时，应综合采纳宪制和政制的双重标准

如前所述，根据宪制标准来界定不同政府架构下的权力配置模式，主要采用形式的和实质的宪制标准。但在实际运行中，上述几种典型模式容易受政制因素的影响而发生模式的异化，如“行政臣服于立法”和“分工制衡”向“行政驾驭立法”的转化。而且，单纯采用宪制标准来界定我国政府架构下的权力配置模式时，还会遇到无法解决的理论难题，其中缘由，主要是没有将政制标准纳入类型划分的理论框架当中。事实上，我国政府架构下的权力配置模式除了受纸面上的宪制因素影响，还深受现实政制因素的影响。[36]因此，讨论我国政府架构下的权力配置模式，必须立基于国家治理体系现代化的顶层视野，综合采纳宪制和政制的双重标准并厘清其内在逻辑关系，而这主要表现在政党政治兴起后对责任政治原理的形塑上。

在当今民主政治盛行的时代，人们自然地认为，责任政治就是民主政治。民主政治崇尚法治，崇尚法律的知识系统。因为，在当今高度分化的现代社会，法律已经从政治系统中分离出来，法律系统和政治系统都具有独立运作的规则、功能和程序。其中，政治系统“以权力为交往媒介，以作为具有集体约束力的决定为功能定位，有权/无权是政治过程自我生产的二元沟通图式，具有集体约束力的决定产生依赖于权力。政治系统的三个主要组成部分官僚行政机构、政党以及社会舆论在权力媒介的指导下构成相互决定的循环过程”[37]。法律系统“以法律语言为交往媒介，以保障期待的稳定化为功能定位，合法/非法为法律过程自我生产的二元沟通图式，具有效力的法律决定源于合法性认定，在法治社会中，法律系统的四个主要组成部分——法律规范、法律行为、法律过程以及法律学说在法律语言的指导下，相互决定，相互生产，形成了一个‘超循环系统’”[38]。

但责任政治的概念发展史表明，责任政治经历了“统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上”[39]到“宪制基础上的民主政治才是责任政治”[40]的理论变迁过程。无视这种变迁中的政制因素，尤其是当代的政党政治因素，显然是不科学的。因为，如今的责任政治原理虽然被视为民主政治的产物，但从理论来源上来看，只要国家的最高权威或政治力量具备了“担当”与“为民”的责任伦理，只要责任被统合于“对人民负责”或“民主政治”这一政治架构中，只要符合时代发展的现状，它就事实上具备了某种程度的正当性。[41]正如著名政治学家马克斯·韦伯所言，“任何人，想要从事一般政治工作，特别是想取政治为使命所在的志业，都必须意识到这些伦理上的吊诡，意识到在这些吊诡的压力之下，他自己内在所可能发生的改变，是要由他自己来负责任的”[42]。

毫无疑问，权力的运行属于政治系统。但自西方近代以来就形成的悠久传统，却让人们只看到一种统一的政治——法律系统。这主要是由于，现代民主法治国家普遍奉行国家职能既是政治的又是法律的概念，而这也是为什么哈贝马斯会强调“法”兼备知识系统和行动系统、强调“法”兼具规范诠释的文本和建制的行动规则的主要缘由。[43]

在现代社会，政治与法律通过责任政治实现了两者的有效链接与功能耦合。这是因为，责任政治可以分为两种：其一，政策不合于民意之时，政府须负其责；其二，行为不合于法律之时，政府须负其责。[44]也就是说，责任政治要求政府承担两种责任：“不合于民意”时承担政治责任，“不合于法律”时承担法律责任。显然，政治责任与法律责任之间不是完全独立的，而是一种相互依存、“既相互排斥又相互利用的关系”[45]，前者属于政制的范畴，后者属于宪制的范畴。单纯依据宪制原则来定型化政府架构下的权力配置模式，是有失偏颇的。只有将政制原则与宪制原则一同纳入责任政治原理当中，统合于国家治理体系中，才能做到两者关系的真正定型化，也才能真正将两者统合于“对人民负责”或“民主政治”的政治架构中。

（三）政制与宪制互动中的“民主”“责任”“效能”要素，是定型化政府架构下的权力配置模式之基本依据

如前所述，基于责任政治的二元化，无论是宪制意义上的责任政治——法律责任，还是政制意义上的责任政治——政治责任，都无法全然为我国政府架构下的权力配置模式定型化提供理论依据。在责任政治的二元化的维度内，法律与政治的分野，在（民主）法律与（行政）行动效率之间形成了一对矛盾关系。前者产生法律责任，后者产生政治责任。过度追求民主政治和法律责任，会导致行动效率的降低。反之，过度追求行动效率和政治责任，则会影响法律的民主化。

可见，在政制和宪制的系统维度内，不同政府架构下的权力配置模式，有着不同的政治表现形式、责任分配和政体运转效能。其中，当今民主政治的表现形式，可能是两党民主政治或多党民主政治，也可能是大党政治。立法（权力）机关、行政机关与政党的依附关系上的不同，决定了这两个机构的宪法地位和行动效率，如在“行政臣服于立法”模式下，内阁与政党的依附关系比较紧密，内阁的相对地位受制于议会中的大党地位；责任分配即政治责任与法律责任的分配比重的不同，会影响到行政与立法的相对地位；政体的运转效能取决于行政权与立法权的配置关系，行政权在立法权限配置中的地位越高，受政党政治控制越强，政体的运转效能就越高。简言之，政制与宪制互动中“民主”“责任”“效能”三者的功能耦合，是当今影响政府架构下的权力配置模式定型化的基本依据。而通过分析“分立制衡”“行政臣服于立法”“分工制衡”“议行合一”等典型模式，我们也会发现，在前述不同政府架构下的权力配置模式中，“民主”“责任”“效能”有着不同的内涵和功能定位，并深刻塑造着各政府架构下的权力配置模式的运行效果。

首先，“民主”是国家权力运行的正当性基础，与国家权力的正当性紧密相连，并决定各国家机构宪法地位上的差异。

国家权力的民主正当性形成的主要方式是选举，“在一个民主国家中，谁有并且应该有代表，他们如何被代表，谁应该在哪些问题上有自己的立场，这些问题至关重要”[46]。一些人通过选举获得代表资格，组成国家机关，代表选民意志行使国家权力，保障选民的利益。各模式下担任国家意志的形成功能的立法（权力）机关，往往要求必须由民主选举产生。但在主要承担国家意志的执行功能的机关——行政机关的产生方式上，各模式却表现出较大的差异，并影响到政府架构下的权力配置模式的定型化：在“分立制衡”模式下，总统由选民选举产生，而不是由国会产生，所以具有和国会一样的民主正当性，这保障了总统与国会的平等地位，奠定了行政机关与立法机关相互制衡的民主正当性基础；在“行政臣服于立法”模式下，政府首脑由议会选举产生，议会的民主正当性高于政府首脑，所以行政机关的地位低于立法机关，也即“臣服于”立法机关；在“分工制衡”模式下，总统由选民直接选举产生，与国民议会具有相同的民主正当性，可以不受国民议会的控制，但是内阁总理由总统决定和任命，政府部长由总统根据总理的提议任命，所以总理和内阁的民主正当性低于国民议会，总理和内阁必须取得国民议会的信任；在“议行合一”模式下，民主体现了无产阶级建立民主政权的愿望和实践，并留下了宝贵的历史遗产。例如新中国成立初期的“议行合一”模式，奠定了国家权力之间“只有分工，没有制衡”的总基调，这一历史遗产也为目前我国政府架构下的权力配置模式所继承。

在目前我国政府架构下的权力配置模式中，全国人民代表大会由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督，具有相对较高的民主正当性。国家主席由全国人民代表大会选举产生；国务院总理由国家主席提名，由全国人民代表大会决定产生；国务院其他组成人员由总理提名，由全国人民代表大会决定产生。通过全国人民代表大会“决定”这一链条，国务院也获得了相应的民主正当性。在我国社会主义民主制度下，除了关注国家机关的民主正当性，还应关注中国共产党的代表性。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，不但代表了工人阶级和劳动人民的利益，更代表了整个中华民族的利益，具有最广泛的代表性。而且，“中国共产党党员都是由全国各族人民中的先进分子组成的，所以通过选举产生的各级党员代表，在一定程度上也获得了人民的间接授权和委托，并通过选举，再次授权给各级党的委员会”[47]，这进一步强化了党的代表性。因此，在党的集中统一领导下，我国国家机构的民主正当性与党的领导的广泛代表性实现了形式上的统一。

其次，责任政治是民主政治发展的必然结果，甚至可以说，国家权力配置本质上就是责任的分配。

第一，在“分立制衡”模式下，总统统御行政权力，制定行政政策，独立承担责任，内阁只是总统的顾问机构，没有权力决定政府政策，不承担实质责任。总统由选民选举产生，只对选民负责，不对国会负责，但要受到国会的控制。“国会受人民的委托，授予行政机关巨大的权力和巨额的经费。这个权力和经费不是一张空白支票，由行政机关自由行使。”[48]国会可以通过立法、控制预算、监督检查、审计、弹劾等多种手段控制总统的行政权力。但“美国国会由于没有部长对国会负责制和国会询问部长制，不得不加强事前的控制”[49]。

第二，“行政臣服于立法”模式在责任制度设计上体现了整体政治责任承担的逻辑：政府首脑由议会产生，内阁总揽国家政务，内阁总理有权任命所有的政府高级官员，并负责制定和执行国家对内对外的一切重大方针与政策。内阁需要向议会负责，议会有询问内阁并要求内阁回答的权力，议会还可以成立对内阁的调查委员会，可以通过对内阁的不信任案。不信任案一旦通过，内阁要么向国家元首提出总辞职，要么向国家元首提议解散议会，重新进行国民议会的大选，然后根据大选结果来重新组织内阁。

第三，“分工制衡”模式在责任制度设计上兼具前两种模式的特征。总统由选民直接选举产生，向选民负责，不对国民议会负责，国民议会和参议院有权组成弹劾司法院，审理对总统的弹劾。弹劾司法院有权对内阁成员在执行职务中的刑事案件或者违警案件进行审理。内阁需要对国民议会负集体责任，一旦国民议会通过对内阁的不信任案，总理必须向总统递交内阁辞呈。

第四，新中国成立初期我国“议行合一”模式的责任制度设计，奠定了今天政府架构下权力配置模式的责任制度基础。全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院由其产生，必须对其负责并报告工作。但我国并不实行类似于责任内阁制的集体负责制。全国人大及其常委会可以通过听取工作报告、罢免等手段对行政机关进行政治监督。全国人大常委会还可以成立调查委员会，对特定问题展开调查。全国人大代表在全国人民代表大会会议期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案，监督行政机关依法行政。可见，1982年宪法针对行政权建立起了比较严密的监督体系，以防止行政权的“僭越”。除此之外，中国共产党也较为注重对党员尤其是党员领导干部的监督，构建了比较有效的党内监督体系。“在领导人民进行伟大的社会革命的同时领导全党进行伟大的自我革命，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，是我们党区别于其他政党的鲜明特征。”[50]中国共产党通过制定和实施《中国共产党纪律处分条例》，对违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的党员进行严肃问责。鉴于“我国80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员”[51]，绝大多数国家机关工作人员适用《中国共产党纪律处分条例》，我国的责任制度更为严格。

最后，“民主”和“责任”的制度设计都不能忽略“效能”。国家的正常运转、社会秩序的维护、公共服务的提供、公民权利的保障等，均需要国家具备必要的行政效能和行动能力。

任何国家都必须为行政机关与立法（权力）机关提供必要的行动能力和行政效能支持，以充分实现国家作用。如果一国的制度设计以牺牲“效能”为代价，必将导致严重的后果，法国第四共和国和德国魏玛共和国的命运就是前车之鉴。由于国情、历史、文化等多种因素的差异，不同政府架构下的权力配置模式对行政效能的强调程度不同，保证行政效能实现的路径也不相同。

第一，“分立制衡”模式的行政效能最低。以施行该模式的美国为例，美国宪制设计的根本目的，在于政策制定、执行与裁断之间形成某种制衡的机制，本就不强调行政的高效运作。所以现实中，各国家机关之间制衡多于合作，虽然有助于保证决策的合法性和“尽可能正确”，但也造成了行政效率低下的严重弊端。为了适应时代的发展，提高行政效能，美国联邦最高法院开始寻求对宪法的分权原则进行“功能主义的解释”[52]，并认为下级机关混合行使行政权和立法权具有合宪性，这在一定程度上为行政机关提高行政效能提供了依据。

第二，较之“分立制衡”模式，“行政臣服于立法”模式中的行政权实际上享有更高的自主性和权威。由于奉行的是内阁集体责任制，该模式保证了行政机关无需每项决策都受到议会的严密控制，为行政机关创造了主导立法进程的较大空间。尤其是在一些政党制度较为成熟的国家，行政与立法具有了政治上的一致性，行政效能更是得到了充分保障。以德国为例，德国表面上是“行政臣服于立法”的制度设计，但内阁主导了立法的进程，这就保证了行政机关在严格依法办事的时候，还可以保持较大的能动性和行政效能。

第三，“分工制衡”模式下行政机关同样享有较高的行政效能。以法国第五共和宪法为例，其国家权力配置安排的主要目的是防止议会的过度干预，为行政权保留必要的自主空间，这就使得行政权一定程度上摆脱了国民议会的过度干预，从而为行政权保持较高的自主性和行政效能提供了制度空间。

第四，与前述模式相比较，“议行合一”模式由于不存在机构间的制衡，效能更高，这一点从“议行合一”模式主要存在于新生政权初期即可见一斑。而且“议行合一”模式往往实行“民主集中制”，可以保障迅速决策与顺畅执行。新中国成立之初，“议行合一”模式对恢复国家秩序、组织国家各项事业建设，发挥了重要的作用。

四、我国政府架构下的权力配置模式：“统分结合”模式

目前，学界仍有不少学者主张将我国政府架构下的权力配置模式界定为“分工协作”或“职能分工”模式。但无论是“分工协作”还是“职能分工”，都是按照宪制标准对权力机关和行政机关的相对地位和权限配置所作的模式类型化，没有充分考虑政制标准。如果不考虑我国“党的领导”这一政制因素，就无法定型化我国政府架构下的权力配置模式。在定型化时，还应综合考虑民主、责任与效能三个功能要素，以明确定型化的基本路径。

（一）按照宪制和政制的双重标准，我国政府架构下的权力配置模式属于一种新型的“统分结合”模式

新时代我国政府架构下的权力配置模式是一种融合了改革开放一段时期确立的国家机构“分工协作”模式（基于宪制标准）与新时代党的集中统一领导（基于政制标准）的特殊模式。该模式既具有历史的继承性，也具有实践创新性。继承性体现在：继承了传统的“议行合一”原则的实质内涵，即在党的领导下实现目标和使命上的“合一”。实践创新性体现在：各国家机关之间是分工协作关系，不是分权制衡关系。在党的领导下，“国家各机关虽然职责分工不同……它们都在党的领导下、在人民代表大会制度架构内，协调一致地开展工作，实现高效运转”[53]。如此一来，“分工协作”与“议行合一”这对矛盾的概念，就被统合于我国政府架构下的权力配置模式之中。当然，新时代的“议行合一”被赋予了新的时代内涵，即在党的领导下，权力机关与行政机关目标一致、使命相同、协调运作。这一时代内涵，与2018年《宪法修正案》将“党的领导”规范写入总纲部分是一脉相承的，也与1982年宪法关于党和国家机构的组织原则——“民主集中制原则”是契合的、一致的。

1.“党的领导”规范为全面加强党的领导提供了宪法实施的规范依据

2018年《宪法修正案》第36条规定：“宪法第一条第二款‘社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。’后增写一句，内容为：‘中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。’”这一规定引发了学界的热议。有学者认为，这一修正案对我国国体进行了重构，突出并保障了党的领导作为中国特色社会主义制度核心与灵魂的根本法地位。[54]还有学者认为，宪法正文部分对“党的领导”的明确，具有最高法律效力的法律规范意义确认，突出了中国特色社会主义法治体系不同于一般意义的法治体系。[55]

在规范表述上，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”是一个陈述句。在法学上，陈述句有时指向事实判断，有时指向价值判断。二者的划分以事实和价值的划分（始于英国哲学家休谟）为基础。一般来说，事实是指任何事物本身存在的现实状况。价值是指事实与人、客体与主体之间的一种特殊关系，即客体的存在和属性同主体尺度和需要之间是否一致。但事实与价值之间的划分只具有相对的意义，因为客观的价值本身也构成一定的事实。二者的区别实际上是对象本身的“客体性事实”与“主体性事实”之间的差别。[56]

按照事实判断与价值判断的上述区别，如果认为“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”属于事实性描述，那么它就是关于中国特色社会主义的一个事实判断，而不是一个政治决断，不属于决断宪法的规范内容。理论界关于“党的领导”规范属于确认性规范的意义阐释，便是将该规范看作事实判断的一种解释路径。如有学者认为，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”具有确认性规范意义，其效力体现在两个方面：一是党的领导作为根本制度本质特征的宪法确认；二是通过宪法这一根本大法确认党的领导的最高地位。[57]

将“党的领导”规范看作是确认性规范，存在一定的理论缺陷。首先，确认性规范是对在法律调整之前已经存在的各种行为方式和行为关系进行评价，以及通过授予法律权利和设定法律义务对该行为关系予以确认并加以调整的规范。也就是说，确认性规范所调整的行为关系在该规则产生之前就已经存在，如民事关系，其作用只是按照一定的价值标准对这些关系加以区分和选择，将既存的社会行为方式上升为法律上的权利义务，使之合法化和规范化，从而纳入法律调整的轨道。如果把党的领导这一事实存在的行为方式和行为关系纳入宪法的调整范畴，那就意味着党的领导的行为方式和行为关系应当受到宪法的约束。显然，该解释与“党在宪法和法律的范围内活动”在内涵上并不一致，与实际情况并不相符，在逻辑上也无法自洽。其次，新中国成立之后的历部宪法都是在中国共产党的领导下制定的，1982年宪法是如此，其后的五次宪法修正案也都是由党中央提出建议并在党的领导下进行的，[58]故而将“党的领导”规范写入宪法，并不仅仅是为了确认“党的领导”这一政治事实。最后，将“党的领导”规范写入宪法总纲的目的，是为了全面加强党的领导，将党的领导贯彻到依法治国的全过程。由于价值判断所表达的是陈述者自己对事物的态度，通常属于规范性判断，故而该表述蕴含的是一个价值命题，即应当坚持党的领导。

在2018年《宪法修正案》第36条出台以前，“党的领导”并非没有“入宪”，而是被规定在宪法序言部分。1982年宪法起草期间，理论界和实务界曾围绕着“党的领导”是否写入宪法、如何写入宪法等问题发生过较激烈的思想争锋。[59]最终，“党的领导”被规定在宪法序言中的历史叙事、国家根本任务、国家指导思想、爱国统一战线以及政党制度部分。虽然学界一直主张，“如果否认了宪法序言某一部分的法律效力就等于否认宪法作为整体规范体系和根本法的地位，同时等于否认宪法的法律属性”[60]，但以叙述性文字为主体的宪法序言，毕竟不是宪法正文，并不能直接发挥规范效力，仅能在宪法解释和充当宪法评价基准方面发挥间接的效力。对此，有论者指出，宪法序言实际上发挥着整合法律体系、指导宪法解释、约束宪法修改、规制宪法变迁以及充当宪法评价基准的重要功能。[61]上述观点有相当精到的见解，但应进一步明确的是，宪法序言仅在解释和评价宪法规范方面才发挥其间接的宪法效力，并不可以被直接实施或适用。“宪法序言中的‘党的领导’在性质上更侧重强调政治属性与功能”[62]、“国体条款中有关‘党的领导’的隐晦表达越来越无法满足宪制实践的需要”[63]等观点，也从另一侧面说明，宪法序言仅具有间接的效力，无法被直接实施或适用。因此，合理的解释是，将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一重要论断写入宪法总纲部分第1条第2款，是为“全面加强党的领导”提供宪法实施或适用的规范依据。

党的领导作为宪法的一项基本原则，属于统摄民主集中制原则和法治原则的上位原则，也是党领导立法和保证执法的最高原则。该原则的贯彻实施，不仅有助于党的领导在权力（立法）机关的立法决策和行政机关的行动决策上的贯彻落实，而且有助于实现二者在目标和使命上的一致性和统一性。

2.“党的领导”已经内化为国家权力运行中不可或缺的组成部分

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。权力机关和行政机关行使权力，都必须接受党的领导。中国共产党作为我国最高政治领导力量，在领导政权建设的过程中积累了丰富的经验，并已初步建成了党的领导制度体系，党的领导已经内化为国家权力运行不可缺少的组成部分。为此，需要从组织设置、决策程序和人员构成等三个方面，对“党的领导”这一政制原则的实践运用，作以下符合论文主旨的解释和说明。

首先，在国家机关设立党组是党对国家机关发挥领导作用的重要方式。根据《中国共产党党组工作条例》，全国人大常委会和国务院应当设立党组。全国人大常委会党组和国务院党组“发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，全面履行领导职责”，“推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令”。[64]全国人大常委会制定的法律和国务院制定的行政法规中的重大事项、重大问题均需经过党组讨论决定。[65]除此之外，根据《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，全国人大常委会党组、国务院党组每年都要向中央政治局常委会、中央政治局报告工作，接受党中央的集中统一领导。

其次，全国人大常委会和国务院决策重大事项，必须遵守《中国共产党重大事项请示报告条例》。该条例规定：“涉及党和国家工作全局的重大方针政策，经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设中的重大原则和问题，国家安全、港澳台侨、外交、国防、军队等党中央集中统一管理的事项，以及其他只能由党中央领导和决策的重大事项，必须向党中央请示报告。”[66]所以，全国人大常委会和国务院出台重大改革措施、重大立法事项等都必须由本机关党组向党中央请示报告，党中央决策后，本机关贯彻执行。

最后，全国人大常委会委员长和国务院总理往往担任党的中央政治局常委会委员。全国人大常委会组成人员和国务院组成人员中，中共党员占据多数。在全国人民代表大会中，中共党员的比重也基本维持在一半以上。以第一届至第十一届全国人民代表大会党员代表占比为例：第一届占54.5%，第二届占57.8%，第三届占54.8%，第四届占76.8%，第五届占72.8%，第六届占62.5%，第七届占66.8%，第八届占68.4%，第九届占71.5%，第十届占73.0%，第十一届占70.3%。[67]党员代表较高的比例保证了党对全国人民代表大会的统一领导。

从上述组织设置、决策程序和人员构成三个方面的实践来看，权力机关和行政机关是在党的领导下按照民主集中制进行分工与协作的。在这种政制现实之下，权力机关和行政机关的重大事项必须向党中央请示报告；党中央作出重大决策后，权力机关与行政机关负责贯彻落实；党的主张经过法定程序上升为国家意志，由大量的兼具行政管理人员身份和党员身份的行政机关工作人员负责执行。虽然权力机关和行政机关是不同的国家机关，但在党的领导和民主集中制原则下，已经事实上通过决策过程、实际执行和制约监督实现了目标和使命上的“合一”。

综上分析，我国政府架构下的权力配置模式应归结为党的领导下的“分工协作”加“合一”的新型模式，即“统分结合”模式。该模式通过在国家机构中落实“党的领导原则”和“民主集中制原则”，保证了决策和执行的高效率。而且，在党的领导下，各国家机关在追求“实现中华民族伟大复兴”的宏伟历史目标过程中，可以有力地克服各种障碍，紧密配合，协调开展运作。

（二）我国“统分结合”模式定型化的基本路径

如前所述，政制与宪制互动中的“民主”“责任”“效能”是当今影响政府架构下的权力配置模式定型化的功能要素，并深刻塑造着各政府架构下的权力配置模式的运行效果。基于此，在“统分结合”模式已经“初步定型”[68]的情况下，应当围绕“民主”“责任”“效能”三大功能要素，探讨该模式的定型化路径，合理分配政治责任和法律责任，合理配置行政与立法的权限，以便将“统分结合”模式蕴藏的制度优势转化为国家治理体系现代化的治理效能。

1.坚持和完善人民代表大会制度，加快建设责任政府

人民代表大会制度是保障人民当家作主、支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。而建设责任政府，则体现了“以人民为中心”的基本责任向度和人民代表大会制度的内在要求。[69]我国较为重视责任政府建设，《宪法》第27条第1款规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度。该规定是我国建设责任政府的宪法基础。但由于我国人民代表大会制度还存在进一步完善的空间，权力机关对行政机关的监督作用还没有得到有效发挥，影响到了责任政府的建设。从政府架构下的权力配置模式出发来完善人民代表大会制度和加快建设责任政府，需要做到以下几点：

第一，要尊重人民代表大会的地位，支持和保证各级人民代表大会依法行使决定权。要“根据宪法和有关组织法，贯彻落实党中央关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的部署要求，讨论决定全国和本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各方面的重大事项，更好发挥国家权力机关职能作用”[70]。保证人民代表大会对重大事项的决策权，是对人民主人翁地位的充分尊重，是社会主义民主的必然要求，也是保障人民代表大会权威的必要条件。基于权力机关的民主性特征，人民代表大会应当依托民主审议程序，通过做符合主权意志的领域分配，来达成阶层平衡和多元利益的均衡整合目标。[71]人民代表大会与政府做好分工，人民代表大会将精力集中于重大事项的决策，其余事项授权行政机关依法进行管理，既有助于保障各级人民代表大会提高决策质量，对政府进行有效监督，也有利于行政机关提高效率，应对社会快速变化的挑战。

第二，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法能力，完善中国特色社会主义法律体系和法律责任体系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。这为责任政府建设提出了新的要求。责任政府要求政府将宪法和法律视为治理的最高权威，一旦政府违宪违法必须承担相应责任。全国人大及其常委会要通过立法手段实现政府责任的法治化，使行政权力的运行被约束在法治的轨道上。一方面，法治政府不仅要求政府在实体上要合乎法律规定，做到“法无明文不可为、法定职责必须为”。另一方面，鉴于“公正透明的程序更有助于防止各方过度、任意或不平等地使用权力”[72]，行政程序法治更契合责任政府的内涵，应当尽快推动《行政程序法》的制定乃至行政法的法典化。

第三，充分发挥人民代表大会的政治问责作用，打通人大及其常委会行使监督权的堵点，健全人大及其常委会对政府的监督机制。我国国家权力属于人民，政府行使权力必须对人民负责。宪法和法律亦赋予了人大及其常委会、人大代表、人大常委会组成人员各种政治监督手段，包括听取政府工作报告、罢免相关责任人员、执法检查、进行质询等，但这些制度还不够精细，执法检查、特定问题调查、质询等“刚性”监督手段还欠缺可操作性，无法将“政治问责”作为我国问责制建设的重点，也无法真正发挥人大在“政治问责”中的重要作用。[73]因此，为推动“统分结合”模式的定型化，应加强人大及其常委会的政治监督，尤其是加强“刚性”监督手段的可操作性，强化人大及其常委会政治监督作用的发挥。

2.科学配置立法权限，尊重行政权的自主空间

责任政府建设为行政确立了合法性的目标和任务。但鉴于我国处于社会主义初级阶段的国情，以及作为全球最大的发展中国家的现实，在追求行政的合法性目标时，不能以牺牲行政效能为代价，这就要求科学配置立法权限，尊重行政的自主空间。

科学配置权力需要有科学的配置标准，如果仅仅以“实践需要”为由进行配置，可能造成权力配置的盲目以及缺乏约束，甚至还会带来违宪的风险。为了构建政府架构下的权力配置模式的科学标准，应当引入功能性分权理论。该理论要求国家决定应由在内部结构、组成方式、功能与决定程序等各方面均具备最佳条件的机关作成。[74]根据该理论，不同国家机关各有不同的组成结构与决定程序，各组成结构与决定程序的高度差异，自然会导致作成的决定具有不同的分量与不同的正当性。就行政权与立法权而言，既然宪法规定的行政权与立法权在组成结构与决定程序上均极度不同，那么其差异在法的评价上就绝非毫无意义，而这必然导致何种国家任务仅能保留给某机关并由它作成决定——如法律保留的宪法要求。[75]因此，就立法与行政之间的权限分配来说，关键在于哪个机关有哪些特别的长处可作出更正确的决定。

在组织结构方面，行政机关通常具有庞大的官僚系统、高度专业化分工、较高资讯获取能力，较易掌握专门性、技术性知识，因而有关专业性、技术性领域的实务由行政机关的命令订定比较妥当。[76]除此之外，与权力机关不连续性议事相比较，行政机关拥有“无所不在、随时在场和持续不间断”[77]的特点，这使得行政权在规范那些无关政治性的专业性和技术性领域的事务方面优势显著。不过，行政机关的决策或行为通常无法体现全体选民的意志，因而不宜由其作出政治决策。行政权的执行权功能则使之担当国家作用实现者的角色，纵然可能会带来“滥权”的不利后果，但也无法否认，行政机关在实现国家作用方面所具有的不可替代的作用，其所制定的行政命令也具备一般性、公开性与预先性的特征，可以达到法治国原则有关人权保障的要求。

相较于行政机关，权力机关具有更高的民主正当性。在组织结构方面，权力机关由选举投票选出的代表组成，能够代表不同利益群体，也即具备普遍的民意基础和多元的人事或政治组合，能够反映不同阶层的利益诉求，可以发挥较强的政治整合、协调与判断能力。所以凡是事关价值判断、合目的性考量的政治事务以及利益攸关的重要公共事务，权力机关都较行政机关有较高的正当性。因而，原则上政治性事务和比较重要的事务应由权力机关以法律规定。但就权力机关的立法职能而言，它们并没有被设计为技术性的专业机关，没有被设计为生产法律的机器。[78]如果让立法者们介入那些他们并不擅长的专业性、技术性以及利益冲突复杂的政策领域，那么权力机关就可能因为过度干涉而被政治绑架。倘若权力机关随意介入这些领域，就可能导致行政僵化的后果。

权力机关立法有着严格且复杂的程序，全国人大常委会制定法律多数都需要经过“三读”程序，并具有正式、公开透明、谨慎与彻底的特点，这些特点有助于保障法律的安定性和权威，但也存在程序繁杂、应变能力迟缓的固有缺陷。行政机关制定规范，程序上就较为简便，具有一定的弹性，且具有机动、快速和灵活的优点。所以，那些紧急事务以及不具规范成熟度的非正式、非终局和实验性的新兴事务，更适合由行政权进行规范。如果立法权对这些事务大包大揽的话，便会出现法律朝令夕改的现象，损害法的安定性和法律的权威。综合来看，为了保证行政效率，适应现代行政管理的现实需要，应当重塑行政与立法的关系，尤其是重塑地方立法体制，允许行政机关尤其是地方行政机关在其行政管理职权范围内享有一定的自主立法空间。[79]

结语

制度自信的一个基本前提是制度的定型化。要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现制度自信，就应当不断推动我国政府架构下的权力配置模式定型化。传统上，学界对于各国政府架构下国家权力配置模式的界分，主要采纳形式的和实质的宪制标准。但由于欠缺对政制的现实关照，宪制标准在解释和确立我国政府架构下的国家权力配置模式时，容易导致理论上的分歧以及理论与实践的脱节。为此，应基于责任政治的二元化，综合采纳宪制和政制的双重标准，以便为我国政府架构下的权力配置模式定型化提供依据。

目前，伴随着全面依法治国战略的提出和深入推进，我国“统分结合”型国家权力配置模式已经初步定型。该模式反映了新时代中国特色社会主义的制度特色，实现了“分工协作”与“合一”的紧密结合。但要实现该模式的制度优势，还需要不断推动该模式的定型化。定型化是一个长期的过程，也是一个不断创新发展和改革的过程，不能因循守旧，更不能一蹴而就。在推动“统分结合”模式定型化的过程中，应当充分考虑“民主”“责任”“效能”这三个功能要素，将“统分结合”模式蕴藏的制度优势，在宪制的维度内转化为国家治理体系现代化的治理效能。

注释:

本文系2020年度国家社科基金重大项目“构建科学有效的行政权制约监督体系研究”（项目批准号：20ZDA106）的阶段性成果。

[1]周叶中、庞远福：《论党领导法治中国建设的必然性与必要性》，载《法制与社会发展》2016年第1期，第31页。

[2]公法学者更加强调行政与立法之间的“分工协作”关系，参见于文豪：《地方政府双重负责的宪法内涵》，载《中国法学》2021年第3期，第96-97页。政治学学者更加强调行政与立法之间的“权能分工”关系，参见陈国权、皇甫鑫：《功能性分权与中国特色国家治理体系》，载《社会学研究》2021年第4期，第14-19页。

[3]参见王锴：《论宪法上的首都》，载《中国法律评论》2017年第6期，第165页；许耀桐：《“议行合一”的创立和发展》，载《公共管理与政策评论》2021年第4期，第111-112页。

[4]本文所称的“分立制衡”模式是对行政机关与立法机关的相对地位关系和权力配置模式的描述，而不是指所有国家权力之间分立制衡的制度设计或制度现状。

[5]参见1787年《美利坚合众国宪法》第1条第1款、第2条第1款。

[6]See Christopher S. Yoo, Steven G. Calabresi & Anthony J. Colangelo, The Unitary Executive in the Modern Era, 1945-2004, Iowa Law Review, Vol.90:601, p.730(2004-2005).

[7]Jeffrey Crouch, Mark J. Rozell & Mitchel A. Sollenberger, The Law: The Unitary Executive Theory and President Donald J.Trump, Presidential Studies Quarterly, Vol47:561, p.566(2017).

[8]参见王贵松：《论法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期，第111页。

[9]康拉德·黑塞教授对该条作如下解释：“对于基本问题的规范权限，仍旧保留在立法者的手中，而执行权限被限制在只能制定实施细则性的规范，而制定这些实施细则性的规范也需要法律的授权。”参见[德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第406页。

[10]参见杜强强：《议行合一与我国国家权力配置的原则》，载《法学家》2019年第1期，第8页。

[11]参见前注[10]，杜强强文，第9页。

[12]吾友法、黄正柏等：《德国通史——重新崛起时代（1945—2010）》（第6卷），江苏人民出版社2019年版，第122页。

[13]德国少数派政府产生的条件为：联邦总理要求联邦议会对于他是否拥有议会多数信任进行表决，如果联邦议会宣布不信任总理，但是又没有选出新的总理，或者联邦总统没有解散联邦议会时，就出现了少数派政府的情形。

[14]该条规定：“法律由国会议决制订。下列各种事项由法律制定之：公民权及有关行使公共自由权利之基本保障；公民本人及其财产对国防所应负之义务；国籍、个人身份及行为能力、婚姻、继承及赠与；犯罪与违警之确定及其所适用之罪刑、刑事诉讼、大赦、新司法制度的创设及法官之地位；各种赋税课税基准、税率及征收方式、货币发行制度。下列各项亦由法律制定之：国会两院及地方议会之选举制度；各级公共机构之设置；国家文武官员之基本保障；企业国有化及公民营事业产权之转移。下列事项之基本原则由法律订定之：国防之一般组织；地方团体之自治行政、权限及财源；教育；所有权制度、物权、民事及商事义务；劳工法、工会法及社会福利。财政法依据组织法所规定之条件及保留，明定国家财政之来源及支出。国家经济及社会活动之目标由计划法规定之。本条有关事项得另以组织法加以明定并补充之。”

[15]该条规定：“凡法律范畴以外之一切其它事项均属行政法规性质。法案具有行政法规性质者，得于征询中央行政法院意见后，以命令修改之。本宪法施行后所制定之法案，则须经宪法委员会确认其具有前述行政法规性质，始得以行政命令修改之。”

[16]参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第110页。

[17]参见门中敬：《行政保留研究》，中国社会科学出版社2019年版，第110页。

[18]参见李旦：《戴高乐主义与第五共和政体——法国政治“不能承受的轻和重”？》，载《欧洲研究》2017年第4期，第100页。

[19]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社2012年版，第98页。

[20]如，董必武在《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》中指出：“我们不要资产阶级骗人的那一套，我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府。”参见《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第73页。

[21]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（第2版），福建人民出版社2005年版，第64页。

[22]参见前注[21]，许崇德书，第61、225页。

[23]参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期，第287页。

[24]前注[10]，杜强强文，第1页。

[25]在1954年宪法起草委员会的讨论中，田家英指出：“不仅主席是‘执行’，法院、检察署也是全国人民代表大会的执行机关。”李维汉指出：“国务院和其他国家机关的区别，不在‘执行’上区别，而在机关的性质上区别。”

[26]田家英和李维汉对“执行”的说明，比较契合美国弗兰克·J.古德诺的“政治与行政二分理论”。根据该理论，国家功能分为国家意志的表达和国家意志的执行，全国人民代表大会作为享有国家立法权的唯一机关，行使的是“表达”国家意志的功能，而国务院和其他国家机关行使的是“执行”国家意志的功能。所以宪法中关于“国务院是最高国家权力机关的执行机关”的规定，并不能表明行政机关依附于最高权力机关，而是表明了行政机关具有执行国家意志的“功能”。而且，根据古德诺的理论，表达国家意志的功能并不是由唯一机关去行使的，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。”参见[美]弗兰克·J.古德诺：《政治与行政：一个对政府的研究》，王元译，复旦大学出版社2011年版，第9-10页。

[27]《立法法》第65条第2款规定：“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”

[28]参见翟志勇：《国家主席、元首制与宪法危机》，载《中外法学》2015年第2期，第361页。

[29]参见邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第329、339页。

[30]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日），载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第570页。

[31]参见刘松山：《对推进监察体制改革的一些建议》，载《中国法律评论》2017年第2期，第37页。

[32]参见陈明辉：《论我国国家机构的权力分工：概念、方式及结构》，载《法商研究》2020年第2期，第105页。

[33]张梁：《授权与监督：国家权力配置的中国逻辑与当下拓展》，载《理论月刊》2019年第10期，第103页。

[34]部分学者试图通过祛除“议行合一”形式意义上的内涵而只保留实质意义上的内涵，将我国政府架构下的权力配置模式解释为“议行合一”。参见前注[10]，杜强强文，第13-14页。

[35]参见林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第5期，第38-42页。

[36]参见陈文博：《行政—立法关系研究的兴起与主题》，载《中国行政管理》2016年第8期，第16-17页。

[37][美]乔纳森·特纳：《社会学理论的结构》，邱泽奇译，华夏出版社2001年版，第75页。

[38][德]贡塔·托依布纳：《法律：一个自创生系统》，张骐译，北京大学出版社2004年版，第49页。

[39][美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2014年版，第321页。

[40]陆德生、纪荣荣：《论责任政治》，载《学术界》2002年第5期，第70页。

[41]有学者指出，责任政治原理内含以下几重维度：一是宏观维度上要求统治者对被统治者负责；二是权力来源维度上要求履行、完成、实现基于委托而担负的“责任”；三是控权维度上要求防止权力滥用；四是治理维度上要求人民的在场；五是后果维度上要求追责惩戒；六是伦理维度上要求具有政治担当和为民情怀。参见王若磊：《政治问责论》，上海三联书店2015年版，“导论”第29页。

[42][德]马克斯·韦伯：《学术与政治》，钱永祥等译，广西师范大学出版社2004年版，第269页。

[43]哈贝马斯指出：“法是一身兼二任的东西，它既是知识系统，又是行动系统；它不仅可以被理解为一个规范语句和规范诠释的文本，也可以被理解为建制，也就是一套行动规则。”[德]哈贝马斯：《在事实和规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第139页。

[44]参见萨孟武：《政治学与比较宪法》，商务印书馆2013年版，第75页。

[45]伍德志：《欲拒还迎：政治与法律关系的社会系统论分析》，载《法律科学》2012年第2期，第6页。

[46]Rita Mae Kelly, An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies and the New Public Management, Public Administration Review, Vol.58:201, p.203(1998).

[47]孙培军：《中国政治的逻辑：理论和实践》，知识产权出版社2018年版，第35页。

[48]王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016年版，第664页。

[49]前注[48]，王名扬书，第667页。

[50]杨晓渡：《坚持和完善党和国家监督体系》，载《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第59页。

[51]贺夏蓉：《政治监督的内涵及要求》，载《中国纪检监察报》2018年9月27日，第6版。

[52]功能主义认为，对于三个最高权力以下的其他机关的权力分配，不应从机关所属的部门着眼，而应从权力实施所产生的效果着眼。参见前注[48]，王名扬书，第70-72页。

[53]周叶中、胡爱斌：《中国特色的“权力分工协调”论》，载《南京社会科学》2018年第6期，第99页。

[54]参见范进学：《2018年修宪与中国新宪法秩序的重构》，载《法学论坛》2018年第3期，第18页。

[55]参见唐小然、王振民：《宪法法律中“党的领导”》，载《国家检察官学院学报》2019年第2期，第83页。

[56]参见彭漪涟、马钦荣主编：《逻辑学大辞典》，上海辞书出版社2004年版，第294页。

[57]参见王秀哲：《党的领导入宪及党依宪执政的实现》，载《理论探索》2019年第1期，第125页。

[58]参见许崇德：《党的领导是我国宪法生命力的源泉》，载《法学家》2003年第5期，第9页。

[59]参见刘松山：《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》，载《河南财经政法大学学报》2014年第3期，第1-17页。

[60]韩大元：《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第177页。

[61]参见吴家清、宁凯惠：《论宪法序言的价值构造及其功能》，载《法学论坛》2019年第3期，第44-47页。

[62]石文龙：《依法执政与宪法序言中的“党的领导”制度化》，载《东方法学》2011年第5期，第79页。

[63]秦前红、刘怡达：《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，载《法学研究》2019年第6期，第25页。

[64]参见《中国共产党党组工作条例》（2019年修订）第16条。

[65]《中国共产党党组工作条例》（2019年修订）第17条规定：“党组讨论和决定本单位下列重大问题：（一）贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措；（二）制定拟定法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项；（三）业务工作发展战略、重大部署和重大事项；（四）重大改革事项；（五）重要人事任免等事项；（六）重大项目安排；（七）大额资金使用、大额资产处置、预算安排；（八）职能配置、机构设置、人员编制事项；（九）审计、巡视巡察、督查检查、考核奖惩等重大事项；（十）重大思想动态的政治引导；（十一）党的建设方面的重大事项；（十二）其他应当由党组讨论和决定的重大问题。党组应当紧密结合本单位实际，对前款规定的重大问题进行明确细化、列出具体清单。清单内容根据需要动态调整。”

[66]《中国共产党重大事项请示报告条例》（2019年2月28日中共中央印发）第12条。

[67]参见郓城县人大常委会：《人大百科：全国人大代表的构成》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/203888542_100011029，2020年11月7日访问。

[68]所谓定型，是指事物的功能要素逐步形成并相对固定下来。按照制度的形成过程，定型化一般应划分为三种形态：初步定型、基本定型、完全定型。参见严海波、王成礼：《论中国特色社会主义制度的定型化》，载《江西社会科学》2015年第9期，第14-15页。

[69]参见张贤明、张力伟：《国家治理现代化的责任政治逻辑》，载《社会科学战线》2020年第4期，第182页。

[70]王晨：《坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》，载前注[50]，《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，第32-33页。

[71]参见秦小建：《中国宪法体制的规范结构》，载《法学评论》2021年第2期，第64页。

[72]Polonca Kova?, Innovative Administrative Procedure Law: Mission Impossible?, The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, Vol. X:93, p.112(2017).

[73]参见周美雷：《发挥人大在政治问责制建设中的重要作用》，载《理论探讨》2015年第6期，第72页。

[74]Vgl. BVerfGe 68, 1, 86.

[75]参见许宗力：《论法律保留原则》，载许宗力：《法与国家权力》（一），元照出版有限公司2006年版，第139页。

[76]参见前注[75]，许宗力文，第180页。

[77]G. Zimmer, Funktion-Kompetenz-Legitimation: Gewaltenteilung in der Ordnung des Grundgesetzes, 1979, S.249.

[78]参见[美]乔万尼·萨托利：《民主新论·古典问题》，冯克力、阎克文译，上海世纪出版股份有限公司2015年版，第504页。

[79]参见前注[17]，门中敬书，第150-157页。

门中敬，法学博士，山东大学法学院（威海）教授。

来源：《中国法学》2021年第6期。