常住人口规模超过千万的城市，在中国被称为“超大城市”，而像上海、北京这样的超大城市，常住人口更是达到了2000多万。高度聚居的海量人口与流动性相互叠加和彼此催化，容易引发大量不确定性与风险性问题，给超大城市的“生产、生活、生存、生态、生命”“五生共同体”带来巨大的冲击和伤害。因此，重视包括公共卫生、自然灾害、社会安全等在内的超大城市重大公共危机的应急治理，是现代城市与现代国家治理的“重中之重”。
2022年3月中下旬，上海暴发新冠肺炎疫情蔓延扩散的重大公共卫生危机。在党中央和国务院的“动态清零”疫情防控总方针指导下，上海市、国家有关部委与各省市自治区正通力合作，积极迎战这场影响深远的重大公共卫生危机。
超大城市重大公共卫生危机应急治理问题，首先面临的主要困难是实行“全域静态管理”方式所带来的“五生共同体”命题中“生活、生存、生命”“三生”的问题。一方面，整座城市处于“静默状态”，将面临城市内部交通断绝、物流断门、求助断援、生计断源等“连环套”事件的困境；另一方面，又要通过各种途径，防止出现疫情外溢事件，进而影响全国的整体抗疫大局。
超大城市一旦出现全域性重大公共卫生危机的“内外交困”情形，以及不得不暂时实施全域静态管理的极端应急方式，传统的通过市场正常生产与供应、社会各界相互援助、各部门相互配合的常态化治理模式就会紧急失灵。在此种极端情形下，必须做好统筹治理工作，将民众最为关心的疫情检测与转运治疗问题、买菜吃饭问题、就医用药问题、封控措施政策解读问题等摆在首位，这是做好疫情整体防控、缓解社会面焦虑情绪的最重要最基础性工作，也是决定“动态清零”疫情防控政策最终取得成功的关键。
在整座城市重大公共卫生危机应急治理处于“静默状态”时，由于实行严格的“足不出户”“人不出小区”“区域封闭”等管控措施，由前述所言的“连环套”式“六断”事件、极其短缺的社区服务人力资源队伍以及网络焦虑情绪等问题的叠加，让包括核酸检测与转运治疗服务、生活物资采购与配送服务、垃圾收集清运服务、困难人群关爱服务、特殊人员救助服务、小区秩序维护服务等“服务上门”任务，演变为“可望却不可即”的问题，成为超大城市重大公共卫生危机应急治理不得不首先需要着力解决的“最后一百米”问题，而这“最后一百米”问题对于普通民众来说，“比天还要大”。
目前，中国很多城市已进入居住密集化、人口老龄化时期。由超大规模人口与事务引发的流动性、复杂性、不确定性、风险性等问题叠加，导致仅靠政府组织、市场组织、社会组织等传统组织体系所构建的城市治理体系与治理能力不能适应现代城市社会治理需要。而且，在城市社区日常生活实践中，会涌现出很多以问题解决、关系构建、情感关怀为核心的生活需求，比如购物就医、独居老人生活照顾、邻里互助、物业维修等，乃至邻里纠纷、物业纠纷、安全保卫等实际问题。尤其是在超大城市重大公共卫生危机应急治理过程中，由于受到危机事件性质与程度、时空环境、物资供应与人力资源等条件的严格限制，需要更多地依靠党委和政府通过统筹各方组织力量，尤其是要注重发挥包括广大党员、群众在内的志愿者及其组织、居民自治组织、在地社会组织体系的力量。
在当下的中国，中国共产党党员已经达到了9500多万，他们不仅是中国人民和中华民族的先锋队，而且是中国特色社会主义的主体建设力量。他们工作在祖国的各条战线，生活在国家的各个地方各个社区。在危急关头如何发挥广大党员团结带领群众发挥志愿互助者作用，是超大城市治理重大公共卫生危机中“最后一百米”难题的重大理论与实践课题。
在以往中国各地推进的社会治理创新过程中，一些地方试行和实施了“党员双报到制度”，尝试构建以邻里互助、志愿者互助、社区互助为核心的新型邻里关系、新型社区交往关系，构建党建引领下各方参与的“红色物业”格局。
在2020年至今中国各地新冠肺炎疫情防控过程中，凡是充分发挥在职党员、区街镇干部危机应急时期下沉、下派、融入居住地社区与所属社区参加全面抗疫工作的地方；凡是注重发挥社区居民抱团互助、人人为我、我为人人的居民自治组织作用的地方；凡是充分利用现代信息通信技术构建起来的诸如“微信群”“小程序”等方式，并发挥了诸如“（抢菜抢生活物资）团长”“群主”“社区派递员”等志愿者、能人、达人作用的地方；凡是注重构建党建引领下包括党支部、居委会、物业管理公司、业主委员会、房管所、城管队、派出所、司法所等多方力量参与“红色物业”联盟的地方，均取得了抗疫成效明显、人心安定的成果与经验。这充分说明在超大城市发生全域性重大公共卫生危机时，发挥基层社区治理的作用至关重要，而积极发挥“党员志愿者+志愿者队伍”力量体系的作用，将蕴藏在千千万万市民身上和内心深处的友爱良善之光与社区共同体情怀充分激发出来，是共克时艰的不二良方。
为此，破解超大城市重大公共危机应急治理“最后一百米”困境，首先，需要高度重视在以往受到严重忽视的各社区在地志愿者及其志愿者组织的作用发挥问题，要把加强以邻里互助、楼栋互助、志愿者互助、小区互助为核心的在地志愿者组织体系建设，作为重大危机应急治理的“重中之重”来对待，使之不断在实战中得到演练和锻炼。
其次，需要做实“党员志愿者+志愿者队伍”力量体系，发挥他们在诸如核酸检测与转运治疗服务、生活物资采购与配送服务、垃圾收集清运服务、困难人群关爱服务、特殊人员救助服务、小区秩序维护服务等方面的带头参与、积极行动和主动帮助等作用，让每一个求助者和家庭都能就地就近找到“能够帮助之人”与“能够发挥作用的组织”，构建相互信任、彼此支持、整体合力的干群互动格局。
最后，需要注重加强基层社区党组织、居委会、业委会、物业管理公司以及各种志愿者组织、社会组织的能力建设，尤其是加强基层社区干部“进百家门、知百家情、解百家忧、暖百家心”的民情民意民心能力建设，充分调动社区内各种资源，把工作做在前头，真正把社区建设成党建引领下“出入相友、守望相助”的社会主义社区共同体。
（作者唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授）
