【摘要】：解决社会主要矛盾需要一种新的发展观。五位一体总体布局是“以人民为中心”这一新发展观的顶层设计。五个方面的建设是一种相辅相成的关系，它们的互动对解决社会主要矛盾、实现国家现代化具有重要意义。推进新发展观需要在顶层设计和基层创新、政府协调与合作治理、激励机制与能力提升、规范约束与改革突破、问责制度与绩效评估、完善结构和流程改进等方面进行一些策略性的思考。
【关键词】：新发展观；五位一体总体布局；策略思考
一、从以经济建设为中心到以人民为中心
党的十九大对中国社会认识的一个命题是当今社会的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［1］。这一社会矛盾新的变化为政府确立新的发展观提供了基本指导，如何解决不平衡不充分的发展以满足人民日益增长的美好生活需要事实上成了政府工作的中心任务，成了政府发展的重中之重。
不平衡和不充分的发展与改革的战略有关。改革初期，我国确立的是“以经济建设为中心“的发展观，实施的是经济上的赶超战略，选择的路径是差异化，也就是梯度发展的策略。这一策略的基本点就是先集中有限的资源发展各方面条件均较好的东部地区，然后逐步向西部地区推进。集中有限的资源首先用于改革能尽快产生效益的领域，然后再推动其他领域的发展。选择这一战略的出发点是资源的有限性，以及让有限的资源发挥出最大的效益。与这一战略相适应的是，在效率和公平之间政府优先选择了效率，改变落后的经济面貌是首位的，因为效率涉及的是生产，而公平涉及的是分配。要分配，就要有资源，在没有资源分配的情况下，公平几乎就是一句空话。
因此，进行经济建设在改革的前期成为政府工作的重点，发展才是硬道理。GDP成了政府工作的首要追求，成了衡量政府绩效的最重要的标准，也成了评价干部的一个重要指标。在经济体制发生转变后，我国逐步形成了具有中国特色的政府主导的市场经济体制。这一模式在较短的时间里取得了成功，中国经济取得了巨大进步，人民生活水平得到了极大的提高。今天，中国在短短的三四十年时间里成为全球第二大经济实体，平心而论，这与改革之初选择的以经济建设为中心的发展战略模式密不可分。
进入新世纪，这一发展模式面临着一次转折。在经历了多年的发展之后，发展的不平衡和不充分问题凸显出来。这主要表现在以下几个方面:首先，在进行了初期的资源积累后，分配的问题尤其是分配的公平性问题开始成为一个重要的社会问题。其次，政府对经济增长发展的关注导致对公共服务和社会保障方面的忽略。2003年爆发的萨斯集中反映了中国政府在公共卫生服务领域里极为尴尬的状况。再者，地区之间、行业之间、民众收入之间的差别开始凸显。最后，随着生活水平的提高，民众的需求也随之提高，公共服务资源尤其是优质资源的短缺(如教育资源、卫生资源、医疗资源等涉及民众基本生活方面的优质资源的短缺)已经成为发展的一个短板。所有这些表明，经济建设强调的资源生产的重要性在相对减弱，而资源分配的重要性在逐渐增强。正是在这一背景下，政府的职能开始发生重大转变，从原来的对资源生产财富创造的重视开始转向对资源和财富分配的重视，一个标志性的转折就是从2004年开始的服务型政府的建设，以及强调政府的四项职能即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，并把后两项职能提到了更重要的位置。政府在效率和公平之间开始转向公平。与此同时，随着中国经济高速发展进行了多年之后开始转向中低速发展，中国的经济发展进入了一个新常态。这一新常态对长期以来的政府主导经济的发展模式提出了挑战。因此，十八届三中全会提出了一个著名的论断:发挥市场在资源配置中的决定性作用。［2］这意味着与原有的政府主导经济的发展模式告别，也意味着政府将更多的注意力转向经济发展以外的方面。
这一简单的回顾表明，当前中国社会主要矛盾的形成和发展是有历史条件的，这一矛盾的凸显恰恰发生在社会获得了繁荣发展之后，发生在大部分民众基本上满足了生活的必需之后。“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”［1］这表明，人民对美好生活需要的追求是不断的，在满足了一定的需求后往往会产生一个更大的预期，这一需求是无限的，而且随着生活的提高会有放大效应。从这个意义上讲，满足这一需求的发展永远是不充分和不平衡的。这一不平衡有两个方面的含义。一方面，就需求来说，需求本身具有不平衡性。尽管需求有共同的一面，比如对衣、食、住、行的基本需求大家都是一样的，但在需求的层次上有不同。比如贫困地区和富裕地区，前者的需求更多的可能还在物质层面，而后者可能更多地转向了精神领域。这意味着两点:一是需要在满足民众基本需求的基础上满足不同层次的需求，二是需要逐步缩小层次之间的差别，走向共同富裕(当然这也是相对的)，让全体人民共享发展的成果。另一方面，从供给的角度讲，完全满足需求是不可能的，也是做不到的，因为用于满足需求的资源总是有限的。这两个方面对政府来说意味着什么?它对政府提出了什么新的要求?简单来说，就是要在资源的生产和分配之间取得平衡。满足需求首先意味着需要有源源不断产生的新的资源的供给，这是生产要解决的问题，因而对政府提出的一个新的要求就是如何在更高的水平上提供满足民众需求的资源。其次，有了资源，就要考虑如何缩小需求的差别层次的需要，这是分配要解决的问题。强调资源生产的“以经济建设为中心”的发展观显然无法平衡这两者之间的关系，无法解决越来越凸显的发展不平衡不充分与人民对美好生活的需求这两者之间的矛盾。解决这一问题需要一种新的发展观。
这一新的发展观就是党的十九大提出的以人民为中心的发展观。提出这一发展观，其原因在于，与以经济建设为中心的发展观和发展策略以及采取的发展路径相比，今天面临的情况发生了巨大的变化。改革之初提出以经济建设为中心，是因为当时社会要解决的主要问题是尽快改变国家经济落后的面貌和提高人民的物质生活水平，因而当务之急是进行财富的生产和资源的积累。后来的发展表明，这一发展策略是成功的。中国经济的快速增长和人民生活水平的提高就是一个明证，而这是任何其他发展的一个基础。就这一点而言，以经济发展为中心的发展观的历史地位怎么说都是不过分的。但是，在强调经济建设的过程中，我们相对忽略了政治、社会、文化和环境等方面的建设，这导致经济的发展在一定程度上忽略甚至侵犯了民众的权利，以至涉及社会矛盾和冲突的群体性事件日益增多，维稳成为社会管理最重要的问题之一;对必要的和公正的分配的忽略，导致民众享有的公共资源的紧张，看病、上学、住房、食品安全等一系列民生问题成为社会关注的重点，导致贫富差别的扩大和地区差别的扩大;片面的经济发展也带来了环境的污染以及金钱至上的价值观的泛滥。所有这些表明，原有的以经济建设为中心的发展模式在一个新的历史条件下，已经无法有效解决社会面临的发展不充分和不平衡与人民对美好生活的向往这一新的基本矛盾，以及由这一基本矛盾衍生的其他一系列的矛盾和问题。以人民为中心的新的发展观正是在这样的背景下应运而生，它的核心是五位一体的发展，也就是十八大提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。［3］
以人民为中心的发展观和以经济建设为中心的发展观有联系也有区别。以人民为中心的发展需要经济发展作为基础。满足人民日益增长的物质需求需要经济发展来保证，从这个意义上讲，以人民为中心的发展是以经济建设为中心的延续，它不是对经济建设的否定或排斥，经济建设是以人民发展为中心的发展观的应有之义，两者不能割裂开来，它是新的历史条件下的一种新的发展。两者的区别在于，如果说以经济建设为中心的发展更强调资源和财富的生产，那么以人民为中心的发展则强调资源和财富的生产和公平分配并重，强调物质的生产和精神的培育并重，强调政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和环境建设的同步发展，并在这一全面的建设中逐步解决发展不平衡不充分与人民对美好生活的向往这一社会的主要矛盾，实现人的全面发展。这是一种均衡的、包容性的发展，是一种让全体人民共同分享发展带来的成果的发展，而这样的发展才是能给社会带来长治久安的可持续性的发展。
二、五位一体：新发展观的顶层设计
以人民为中心的发展观强调的是一种整体的发展，也就是五位一体，即政治建设、经济建设、社会建设、文化建设和生态文明建设一体的发展。
五位一体的总体布局本身就经历了一个发展变化的过程。在一定程度上，这一布局的演变背后的逻辑是对社会主要矛盾变化的认识。改革之初主要强调以经济建设发展为中心或经济现代化，这也可以说是“一位一体”的发展。在某种程度上这是基于对当时认为的社会基本矛盾，即“先进的生产关系与落后的生产力之间的矛盾”的一种认识，要大力发展生产力。事实上，后来的发展表明，原先对这一基本矛盾的认识是有偏差的，尤其是对先进的生产关系的认识。在马克思主义看来，一定的生产关系是由生产力状况决定的，此外，生产关系也会反作用于生产力，当生产关系适合生产力的状况时，就会对生产力的发展起推动作用，反之就会起阻碍作用。在当时，落后的生产力是真，而先进的生产关系则未必。生产关系涉及的所有制形式和分配方式后来表明都经不起历史的检验，而恰恰是后来建立起来的市场经济体制才真正适应了生产力发展的状况，从而带来了中国经济几十年的增长。在这一过程中，以经济建设为中心带动的生产力的发展对于生产关系的改变和突破所起的作用是显而易见的。进入21世纪后，十六大报告开始提出“三位一体”(即经济建设、政治建设、文化建设)的发展，增加了政治建设和文化建设。十六大对社会基本矛盾的看法发生了一个很大的变化，把这一矛盾定位于“人民的需求与落后的生产力的矛盾”［4］。“三位一体”的发展看到了在经过多年的经济发展后带来的民众对公共产品和公共服务的需求的增加，而现有的生产力事实上无法很好地满足这一需求。这一点在2003年的萨斯中表现得很明显，因而自此之后开始了服务型政府的建设，并把社会管理和公共服务作为政府的两项最重要的职能。但是，“三位一体”的发展更多对应的是当时提出的“三个代表”的理论。“三个代表”理论认为，中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。这三个方面就是经济、文化和政治。共产党要在这三个方面的建设中发挥其先进作用。到了十七大，则提出了“四位一体”(经济建设、政治建设、文化建设和社会建设)的发展，在原来的基础上又增加了社会建设。十八大则提出了“五位一体”(经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设)的发展，增加了生态文明建设。而十九大则将中国社会的基本矛盾定位于“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这表明，生产力已经不再落后，问题是发展的不平衡不充分。而这一发展是一种全面性的发展，因而它囊括了整个中国社会发展的最重要的方面，即政治、经济、文化、社会和生态文明。
五位一体的总体布局涉及两个问题，一是五个方面的建设相互之间是一种什么关系?其中一个问题的解决在多大程度上取决于其他几个方面的问题的解决?二是每一方面的建设目前要解决的主要问题是什么?
对于第一个问题，辛向阳的说法是“经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础，这五个方面是相互影响的”［5］。这个说法当然是可以接受的，但问题在于我们可能更关注它们是如何互相影响的，影响的方式是什么?在这里，系统理论可以帮助我们更好地理解这一问题。在系统理论看来，可以把五个方面的建设看成是国家现代化(国家现代化当然应该“以人民为中心”作为其取向)这一系统中的部分。根据系统理论，部分之间的互动会对整体产生影响，这个整体就是国家现代化。因此，如何使这五个部分形成一种良性互动和优势互补，从而有助于国家现代化的实现，是需要考虑的一个问题。其次，这种互动产生的整体效应才是我们最关注的，这一效应就是通常讲到的“贝塔朗菲原理”，即整体大于部分的简单相加。毫无疑问，这五者之间的关系是一种相辅相成的关系。任何一个部分都需要与其他部分的良性互动和优势互补才能产生一个优良的整体效应。但是，另一方面，这五个部分也是一个矛盾体。一个部分的发展可能会对另一部分的发展带来负面影响。比如，经济建设尤其是工业化的进程无疑会对环境造成破坏，导致环境污染，由此也会引发社会问题，甚至政治问题。这样，经济建设与环境保护就面临了一个两难选择。先行的西方现代化国家和我国自身的经历都表明，我们走的是同一条“先发展，后治理”的路子。我们曾经想跨越，想既发展又环保，两个方面同时进行，但事实表明做不到。解决这一矛盾的做法就是将两个部分放到一个特定的历史阶段，看在这个阶段里哪个是需要解决的问题的主要方面。正如改革初期我们在效率和公平之间首先选择效率一样，因为当务之急是发展经济，提高生产力，在尽可能短的时间里改变中国经济的落后面貌，因此生产占了主导面。而到了21世纪之后，我们开始在这两者当中转向公平，因为随着资源和财富的积累，分配占了主导面。这表明，部分之间的关系是一种动态关系，互相之间的矛盾的主导面会随着时间的推移发生变化。因此，对应五位一体的总体布局，也需要运用这样的观点来加以理解。
五个部分是同等重要的，因此在发展的过程中需要平分秋色，还是五个部分之间本身就有轻重之分?笔者以为，尽管在不同的阶段，某一个部分可能会显示出它比其他部分更重要，比如在经济大发展时期，经济建设显然显得更重要。但中国的实践表明，政治建设相比较之下一般来说具备着更大的重要性。政治的因素几乎影响了其他的所有方面，即便就经济建设而言，选择一种什么样的经济发展体制，其实质是政治问题(在这一问题上曾产生过的“姓资姓社”的争论，事实上就是政治争论)，而这样的经济体制的选择和确立本身在很大程度上就决定了经济的发展，正如我国的市场经济体制表明的那样。正是对计划经济体制的颠覆(这本身是一种政治行为)，市场经济体制才给中国的经济发展带来了春天。这表明，政治建设相比较而言是一种更加基础性的建设，几乎在任何发展阶段都需要给它以更多的关注。
第二个问题涉及这五个方面的建设在现阶段应该包括什么样的内容，需要解决的主要问题是什么?
首先，政治建设。政治建设的主题应该是政治民主。十八大报告在谈到政治体制改革时指出，要“更加注重健全民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”［6］。十九大报告也指出要“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”［1］。那么，围绕政治民主的建设包括哪些内容?笔者认为以下三点是主要的:一是人民权利的保护。人民的权利涉及多个方面，有政治的、经济的、社会的等。对人权的保护，法律赋予的人的权利不能受到侵害是政治文明的一个最基本的标志。除了人的隐私权、财产权、生命权等必须得到保护外，人的政治权利更应得到尊重和保护，因为它直接关系到人民参与国家治理的问题。正因为如此，十九大报告指出要“加强人权法制保障。保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”［1］。二是制约公权力。对人民权利的保护也意味着对公权力的制约，宪法的精髓事实上也就是这两点。对公权力进行制约，是因为公权力有时会做出伤害人的权利的举动。在我们的社会里，公权力被滥用是一种时有耳闻目睹的现象，比如拆迁过程中的权力滥用，城管过程中的权力滥用，维稳过程中的权力滥用，等等。我国制定的《行政诉讼法》的前提假设就是公权力会被滥用。对公权力的制约当然不仅仅表现在对权力的滥用上，它还表现为对公权力的不恰当使用上，比如权力清单的改革事实上也是一种对政府权力的制约。对公权力的制约需要有法律规章制度的安排，但仅凭这一点还是不够的，它还需要整个社会的监督，需要有一种良好的法制文化。三是人民参与国家事务管理。人民参与国家事务管理不仅仅表现在一些制度性的设计上，比如我国的人大和政协，十九大强调了发挥这些机构的作用，比如要“保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”［1］。人民参与国家事务还表现在非体制的各种社会组织和民众个人对国家事务的参与上。事实上，十九大报告也强调了这一点，在谈到推动协商民主时，报告指出“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”［1］。
其次是经济建设。经济建设的主题应该是市场经济。这里涉及的主要问题有:一是政府与市场的关系。这个问题的提出是因为改革开放后市场经济体制取代了原有的计划经济体制，这需要政府的角色和职能发生一个根本的转变。简单来说，在政府和市场之间要有一个边界。但是，由于历史的惯性，加上改革前期政府主导经济的发展模式的作用，政府跨越市场边界成了常见的现象。作为解决政府与市场关系以及经济改革体制的一项极为重要的改革———政企分开多年来进展不尽如人意(三十多年来几乎每一次的党代会报告都要提及政企分开就表明了这一点)，这一问题势必也会在今后成为经济建设当中亟须解决的问题。二是经济发展模式。正如前面指出的，改革开放前期中国的经济发展采用的是政府主导的模式，这一模式在经济的高增长阶段通过政府作用以相当快的速度推进了经济的发展。但在经济发展进入新常态后，这一模式产生的弊端和副作用使得这一发展模式难以为继。因此，十八届三中全会指出要让市场在资源配置中发挥决定性的作用。但过去几年的历史表明，这方面的进展也不是很大。三是市场主体之间的关系。政府的一个功能就是培育和维护一个良好的市场环境，使各类市场主体能够在这样的环境中进行平等公正的竞争，以推动社会的进步和经济的发展。
复次是社会建设。社会建设的主题应该是合作和谐。这里涉及的主要问题有:一是社会组织的成长。对政府来说，可以通过社会组织的力量来解决社会问题，从而减少政府管理社会的交易成本。因此，政社分开的改革本意也在于此。尽管通过政社分开的改革社会组织有了长足的发展，但是距离这一改革要达到的目标———社会组织的独立性、自主性以及组织的自治依然有不小的距离。因为唯有如此，才能让社会组织在社会治理中真正发挥作用。二是利益集团的诉求和利益的分配。市场经济带来的一个必然结果是社会利益的多元和分化，以及利益集团的出现。平衡这些利益之间的关系，在这些利益之间进行公正的分配并无偏私地处理这些利益之间的矛盾是维护社会稳定的一个重要条件，也是对政府执政能力的一个重要考验。未来的社会建设需要进一步拓宽利益集团诉求的途径，使他们的利益要求能够得到表达和反映，同时尽可能满足其合理的要求。三是民生的增进。社会建设要以民生为本，这是社会稳定最根本的前提。因此，不断扩大公共服务数量和提高公共服务的质量，不断提高人民的社会保障程度是建立和谐社会的基础。
再者是文化建设。文化建设的主题应该是多元开放。这里涉及的主要问题有:一是传统文化与现代文化的融合。在如何看待西方文化和中国传统文化这个问题上，这两种倾向都是需要防止的:一种是毫无保留地全盘接受，一种是不加分析地全面排斥。事实上，两种文化都有其精华，也有其糟粕。文化建设需要在融合传统文化和西方文化的基础上，为现代文化注入中国元素，以此来增强中国的软实力，并为人类的现代文明提供中国贡献。二是社会主义核心价值观的推广。社会主义核心价值观(富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善)涉及了社会、国家和个人层面的价值取向、价值目标和价值准则。事实上，这一价值观具有普世的价值，应该成为我国文化建设的基本内核。三是提供丰富多样的文化产品，满足人民的精神需求。文化产品就其属性来说，可以分为公益性文化产品和商业性文化产品。通常情况下，政府提供的是公益性的文化产品，而商业性的文化产品则由市场来提供。对于文化市场，政府不能随意干预。政府要做的就是保障一个公平竞争的市场环境，并对文化产品的一些倾向性问题进行检查。对文化产品应坚持百花齐放、百家争鸣。
最后是生态文明建设。生态文明建设的主题应该是环境友好。生态可以包括自然生态和社会生态(社会生态当然也可以作为社会建设的一个内容，这里主要指自然生态)。生态文明涉及的主要问题有:一要处理好经济发展和环境保护之间的关系。尽管我们都知道环境的重要性，但在经济发展相对落后的地区，一些政府在现实运作中还是会向经济发展倾斜，这当然有它的理由。事实上，对环境保护也不要采取一种僵化的态度。即便在一些西方国家，通常对环境的污染程度也会做一些区别。比如，有些地区是绝对不能污染的，因为一旦污染就是不可逆的。有些污染可以在经济发展起来后对此加以修复。因此，在处理两者关系时不能走极端。二要处理由环境问题引发的群体性事件。由环境引发的邻避运动或抗争在今天时有所闻，它反映了公众对环境以及自身利益的关注。对这类事件的处理不当往往会引发社会稳定问题。这些问题实质上反映了社会在经济发展和环境保护之间的矛盾。它需要政府用高超的手段来解决这样的矛盾。这不仅要求政府对两者的关系抱有正确的认识，而且还必须具有很强的决策能力和处理突发事件的能力。三是进行环境保护和修复的问责和绩效评估。随着经济的发展，环保的重要性日益凸显。从国家机构的层面来看，20世纪80年代的环境保护总局作为一个副部级单位到21世纪升为一个正部级的环境保护部，本身就表明了这一点。各种环保政策的出台也表明了对环境问题的高度关注。问题是政策的执行。因此，需要通过严格的问责制度和绩效评估制度来保证政策得到贯彻执行。像“河长制”这样可操作的问责(责任到人，从上到下形成一个责任链)和绩效评估(有具体的评估指标和时间期限)的做法应当得到推广。
三、实践新发展观的策略思考
新发展观的五位一体的总体布局需要通过路径的选择加以实现，而路径的选择在很大程度上受制于策略上的考虑。这些策略上的考虑可以包括以下几个方面。
顶层设计与基层创新。新发展观的实践是一个上下互动的过程，顶层设计需要通过基层的运作来得以实现，而基层的实践则为顶层提供设计和再设计的来源。在确立了总体布局后，基层在执行过程中的创新对实现顶层设计的意图是至关重要的，其原因在于五个方面的建设在地方的具体表现和进展是不一样的，因为地方的发展水平不是整齐划一的。正因为如此，需要地方根据自身的情况进行创造性的推进和执行。在这里，如何激发地方的积极性和创造性就成了一个很重要的问题。有两个相关的问题是需要考虑的。一是整个系统如何为地方(局部)的创新提供条件?举例来说，推进五个方面的建设需要政府机构的改革和创新。本轮党和国家机构改革特别强调了在改革中赋予省级及以下机构改革的自主权，也就是地方的改革比以往获得了更多的自主性。但以往地方自下而上的改革表明，由于改革改变了机构的上下对应关系，从而导致改革的结果最终差不多都是回归原有体制，再次上下对齐、左右摆正。本轮改革要解决上下一般粗的问题，那么大的系统和体制如何使地方具有改革的空间?二是如何容忍创新过程中的失败?创新的过程从某种程度上来说也是一个纠错的过程。创新一般会涉及做前人没有做过的事情，或对前人的事进行一些实质性的改变或突破，因此在这个过程中犯错是难免的。对犯错要抱有一种容忍的态度，对犯错一律采取打压和零容忍的态度只会断送改革和创新的愿望和热情。在这里，更重要的是要改变一种“多做多错，少做少错，不做不错”的官场文化，培育一种鼓励奖励创新和有作为的新官场文化。
政府协调与合作治理。五个方面的建设需要政府动员社会力量的投入和参与。在计划经济时代，国家掌控了社会的所有资源，政府成了所有资源的唯一配置者，其结果是国家管理社会的交易成本提高。今天的发展达成的一个共识是，政府并不是在任何场合下都是一个最好的资源配置者。市场资源应该由市场来配置，社会资源应该由社会来配置，市场和社会无法配置的资源才由政府来配置。在这里，一个基本的问题还是国家、社会和市场的关系问题。尽管改革形成了这三种关系，但这一关系的整体格局还是表现为政府的强势。但在经济进入新常态后，这种强势的政府主导模式的弊端日益显现。这就需要充分发挥市场的主体作用，比如，改革过程中的政企分开、政府购买公共服务、政府与私人企业的合作(PPP)等都反映了让市场主体发挥其力量的趋势。再以社会建设而言，政社分开的改革就是要使社会组织成为独立自主的组织，从而使它在社会管理中发挥作用。总而言之，推进五个方面的建设需要政府角色的变化，要从无所不包的管理者(尽管与计划时代的角色不可同日而语，但政府仍然在比较深度地干预经济和社会的运作)转变为协调者和合作者，以及价值的共同创造者。
激励机制与能力提升。实践新发展观需要有做事的动力和能力。动力的激发需要一套有效的激励机制。有效的激励机制是组织与成员之间的一种心理契约，它是建立在两方的默契和心领神会之上的。在巴纳德看来，组织的运行就是建立在组织向成员提供激励、成员以此向组织做出回报这两者的平衡之上的。在这里，组织提供的激励非常重要，因为它决定了组织成员会做出什么样的反应。好的激励机制不仅能激发人们做事的激情，而且还能通过提供源源不断的物质和精神的东西来满足成员的需要，从而保持这种做事的激情。一段时间以来，官场的不作为成为一种引人注目的现象。究其原因，与激励机制的不足有很大的关系。公务员在一定程度上也是一个理性经济人，有着自己的物质追求和精神追求，不能过分强调公务员的组织人和社会人的一面。这要求激励机制的设计必须兼顾这两个方面的特点。如果激励机制无法激励起人们对事业的全身心投入，那么再好的规划和蓝图也只是空中楼阁而已。把一件事情做好，不仅要有做事的激情，而且还要有做事的能力，想做，还要能做。五个方面的建设所面临的挑战是巨大的，无论是理念、流程还是方法，新的东西层出不穷;此外，五个方面的建设面临的问题及其复杂程度也是前所未有的，对公务员的能力提出了空前的要求。提升公务员能力已经成为一件刻不容缓的事。在这里，学习型组织的建设和公务员的培训再次显示了它的重要性。
规范约束与改革突破。规范约束是运作的必要条件，但往往也会成为改革的束缚。推进新的发展观在某种程度上也是一种创新和改革的行动，它必然会对现有的一些规则体系产生冲击。因此，对现有的规则体系首先要抱有一种正确的认识。可以简单地把规则体系分成三类:一类是仍然可以适用的;一类是需要经过修改才能适用的;另一类是不合时宜需要抛弃的。对制度要尊重，因为它是用来约束人的行为的。没有制度的约束，就无法形成有效的行动。对制度也不能产生迷信，制度是人制定的，它是一定时空条件下的产物。随着时空条件的变化，制度本身也需要变更，以适应新的时空条件的要求。否则这样的规则体系就没有生命力，甚至会对发展产生阻碍作用，成为一种异己的力量。因此，在推进新发展观的过程中，改革和创新本身就包括了对制度的改革和创新，包括了突破旧的制度框架，以便为改革和创新开辟道路。改革创新过程中产生和建立的新的规范必须有它的权威。打破旧的规则并不是挑战规则本身具有的权威性，旧的规则被新的规则所取代，是因为它无法适应新的情况，如果挑战规则本身的权威性，那么建立的新的规则也就毫无意义了。
问责制度与绩效评估。确保新发展观的推进，需要建立有效的问责制度和绩效评估制度。问责制度包含了主观和客观方面。主观方面(英语是Responsibility)是行为者对所承担的行动所负有的一种承诺，他要为此行动的结果自觉地承担起他的责任。对个人来说，首先，它是道义上的，它需要一种勇气和担当。其次，它需要全身心的投入，使这一承诺得以实现。从组织的角度来说，这是任何组织活动得以开展的一个必须具备的条件和保证。客观方面(英语是Account-ability，事实上，“可问责的”是一种更好的译法)是行动的客体或与行动相关的利益相关者对行为者行动的一种检视和评价，这种检视和评价是可以追究行为者的责任的。在这里，首先要求的是这种责任制的公开性，其次是追究的可操作性，再者是救济性，也就是行动者承担的责任是大家知晓的，是可以通过相关的制度规章追究其责任的，而对这一行为的结果是可以救济的。有效的问责制度是这两个方面的结合。绩效评估在某种程度上可以把它看作是问责制的一个环节，问责的前提是评估。绩效评估的目的在于通过评估，肯定优秀的，改进不良的，最终促使个人的表现满足组织的要求。对组织的评估也如此，其目的在于使组织的表现达到一个更大的体系的要求。比如，要使地方各级政府的部门的表现达到上级政府的要求。评估的另外一个作用在于在行为过程中，可以对行为出现的误差进行及时的修正，从而保证在不付出大的代价的情况下实现组织的目标。评估的标准在某种程度上决定了表现的高度，通常的做法是把评估同组织的战略联系起来。在推进五个方面的建设中，如何把评估与五位一体的总体布局联系起来，这是一个需要考虑的问题。
结构完善与流程改进。组织是推进五位一体的最基本和核心的单位。官僚制组织因劳动分工产生的部门林立、职能交叉或重叠而导致的效率不彰往往是组织难以很好地达成其目标的一个原因，因而对组织的体制和运作的改革一直是政府管理的一个应有之义。在这里，需要处理好组织结构与流程的问题。组织的结构要适应流程的需要，并为流程的前行开辟道路，而流程的发展创新也在为改进结构提供来源，并通过结构的改进进一步为流程的前行提供条件，两者是一个相辅相成的过程。经过多年的改革，本轮党和国家机构改革事实上也是在力图解决这两者的不相适应的情况，尤其是结构不适应流程的状况。正如《中共中央关于党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)指出的，“面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能同统筹推进五位一体总体布局、协调推进四个全面战略布局的要求还不完全适应，同国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。”［8］《决定》指出了这些问题，比如机构重叠、职责交叉、权责脱节、机构设置和划分不科学、职责缺位和效能不高、机构职能上下一般粗、权责划分不尽合理、权力运行制约和监督机制不够完善、滥用职权等等，所有这些，需要在改革中加以解决。本轮改革的一个特点在于把改革同五位一体、四个全面以及与国家治理体系和治理能力现代化联系了起来，从这样一个战略高度来推进改革。除了完善结构和体制外，另一方面，也需要鼓励在流程上的创新和改进，因为新的问题有时是难以用旧的办法加以解决的，环境一直在对流程的改进提出挑战。这样流程又产生了突破结构、体制的要求，改革因而再起。这是一个不断调节和适应的过程。流程是动态的，那么结构就不应该是一种静态的状况。机构改革的规模有大有小，但其实质就是使两者处于一种平衡的状态。
【参考文献】
[1]中共十九大报告[EB/OL].
http://www.xuecan.net/19/17471.html
[2]中共中央关于全面深化改革若干问题的决定[EB/OL].
http://www.360doc.com/content/18/0108/11/9028251_720166098.shtml
[3]中共十八大报告[EB/OL].
http://www.hnyzzy.com/s/34/t/42/a/9531/info.Jspy
[4]中共十六大报告[EB/OL].
http://news.southcn.com/ztbd/llb/bg/200211160429.htm
[5]辛向阳.五位一体[EB/OL].
http://theory.people.com.cn/n/2012/1125/c4053119687892.html
[6]中共十八大报告[EB/OL].
http://news.china.com.cn/politics/2012-11/20/content_27165856.htm
[7]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[EB/OL].
http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm
竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师。
来源：《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2018年第5期。
