内容提要：国际组织数量、范围及其影响力的迅猛增加，极大地提高了自身从事影响国家和个人利益的行为的能力。国际组织法律人格要求国际组织应当对其国际不法行为承担责任，成员国原则上不需要承担责任。司法案例中对该问题的解决需要很好地平衡“保护国际组织的自主性”和“第三方的权利”两种政策性关切。在这方面国际法并没有统一可适用的规则，国际法委员会编纂的《国际组织责任草案》规定了成员国应当承担责任的例外情形。只要国际组织内部相关的责任机制发展不充分，实践中第三方会继续要求成员国承担责任，这对成员国不公并会间接削弱国际组织的自主性。为此，应当完善国际组织责任的救济机制。

关 键 词：法律人格  成员国责任  国际组织  国际组织责任草案

一、引言

国际组织数量、范围及其影响力的迅猛增加，极大地提高了自身从事影响国家和个人利益的行为的能力，包括从事不法行为的能力。常设国际法院在“霍茹夫工厂案”的判决中指出，作为一般法律原则，违反一项约定会涉及一项以适当形式作出赔偿的义务。①国际法委员会在2011年二读通过《国际组织责任草案》，明确每个国际组织的国际不法行为导致该组织的国际责任。②该草案对习惯法上的某些责任原则进行了编撰，同时建议更多新颖的原则，确定了国际组织责任的基本框架。

本文不是要对国际组织责任草案进行详尽的讨论，而是专注于某一特定的问题：成员国对国际组织不法行为是否承担责任。《国际组织责任草案》第五部分规定了相关规则，有些源自于现有国际组织的实践；但总体来看，这方面的实践显著不足。在缺乏权威性案例的情形下，学者们往往援引政策原因支持他们的观点，特别是考虑到第三方的权利：主要的关切在于国际组织可能未提供任何程序使第三方得到赔偿；或者在于即使国际组织存在相关的法律程序，第三方仍可能因国际组织缺乏足够资金无法作出有效赔偿而受损。因此，遭受国际组织违法行为侵害的第三方，即国际组织的债权人试图“刺破组织的面纱”，要求成员国承担责任。如果将国际组织看作区别于成员国的独立实体，就不会得出成员国应当承担责任的结论，这似乎与国际组织的独立人格冲突。成员国责任也不可避免地带来成员国对国际组织事务的过度干预，损害国际组织的自主性和职能的发挥。特别是当今世界存在诸多跨境和全球性问题，例如目前的新冠病毒大流行、近年来的埃博拉病毒和反恐问题等都无法由任何一个国家单独解决，而制度化的国际合作在一定程度上符合国际社会的共同利益。成员国通过国际组织解决上述棘手的跨境问题和挑战，只有在国际组织享有必要的自主性时才真正有效。③成员国对国际组织的责任问题直接关涉到如何平衡第三方权利救济和国际组织的自主性。

本文试图从现有的司法实践入手探讨成员国对国际组织不法行为的责任问题。这方面的典型案件包括第三方将成员国和国际组织作为共同被告起诉的“国际锡业理事会案”“西土直升机案”以及受损第三方在地区性人权法院寻求救济的案件，后者以欧洲人权法院“博斯普鲁斯案”为例。上述案件对于如何处理成员国对国际组织行为责任的问题有着积极作用，也为《国际组织责任草案》的相关规则提供一定实践支撑。紧随其后将对《国际组织责任草案》相关规则进行简单地介绍和讨论。尽管《国际组织责任草案》为成员国和国际组织责任承担问题提供了规则指引，但鉴于国际组织相关救济机制的不健全，成员国责任在一定程度上成为国际组织责任救济机制缺失的补充，这对于成员国来说并不公平。文章第三部分建议为保障第三方的权利，应当完善与国际组织责任有关的救济机制。

二、成员国责任与国际组织不法行为

(一)法律人格与国际组织的责任

国际组织具有独立法律人格的理论被广泛接受。产生人格问题的主要正式场合有：就违反国际法提出求偿的资格、在国际层面缔结有效条约和协议的资格以及在国内法院享有特权与豁免。对于某种类型的国际组织而言，求偿资格已经在“关于为联合国服务而受损害的赔偿问题咨询意见”(“联合国求偿案”)中获得承认。④国际组织具有缔结条约的资格也已经得到承认。⑤国际组织根据相关条约的规定也豁免于各国国内的司法程序，司法实践普遍承认国际组织的豁免权。⑥这种承认反映了国际组织之间、国家和国际组织之间的现有实践。

国际组织法律人格派生出某些普遍的法律后果：第一，法律人格将组织与其成员区别开来，特别是将组织的权利义务与成员的权利义务分开；第二，国际组织法律人格使得组织可以为了维护其权利而在国际法上提出求偿；第三，法律人格意味着国际组织对其违反国际义务的行为承担责任，前提是组织成员国不应对组织的国际义务负责。⑦总之，法律人格将国际组织与其成员国区别开来，国际组织的行为并非成员国的“集体行为”，应当由国际组织而非成员国对国际组织的不法行为负责。国际组织的法律人格使得国际组织可以向主权国家一样参与国际事务，行使权利和履行相关义务，对自己的行为承担法律后果。承认成员国的责任将与国际组织具有独立的法律人格冲突，并可能导致成员国对于国际组织内部事务的积极干预，进而损害国际组织的独立性，影响国际组织能力和作用的发挥。

就国际组织的责任而言，独立的法律人格与独立责任之间存在密切关联。这里的问题在于：国际组织的独立责任是否完全排除了组织成员国的责任，特别是为避免第三方的损失，组织的成员国是否需要承担剩余责任或补充责任。“国际锡业理事会案”中英国上诉法庭的诺斯(Nourse)法官指出，“英国法院应当承认国际法上法律人格归属于国际组织并不必然意味着免除成员国的责任义务。……法律人格的归属也可能为其他目的，比较合理的是促使国际组织更好的在国际法和东道国法律体制下履行职能。”⑧国际法学家的著述中，针对成员国的剩余责任(补充责任)设计了两种不同形式以此避免第三方遭受不必要的损失。第一种是成员国承担补充责任，即受害方应首先向国际组织索赔，只有在国际组织无法提供足够的赔偿时，才可向组织的成员提出。⑨国际商会仲裁院在“西土直升机案”的仲裁裁决部分支持了该主张。⑩剩余责任的第二种形式通常指的是“间接责任”，即成员国对组织负责使得组织能够满足其对第三方的义务。如果国际组织财政上无法履行义务，其成员国应该缴纳额外的部分。事实上支持这一主张的学者很少。因为“间接责任”所设定的前提太多。例如，其仅仅涉及到组织无法履行义务的情形，而忽略了组织可能是不愿意履行义务而非履约不能；另外假定所有的问题都是财政问题。(11)

(二)成员国对国际组织不法行为的责任：案例分析

理论上，归属于国际组织的国际不法行为会引发组织的法律责任，但实践中国际组织可能缺乏必要的资金，或有管辖权且能够要求国际组织承担责任的执行机制很少。(12)权利受到侵害的第三方往往将国际组织及其成员国作为共同被告起诉，要求成员国对国际组织的不法行为承担共同或剩余责任。地区性人权法院则受理更多以国际组织成员国为被告涉及国际组织行为的案件。

1.以国际组织及其成员国为被告的案件

(1)国际锡业理事会案

1985年国际锡业理事会破产是涉及到成员国应否对国际组织行为承担责任的典型案件，这个案件向国际社会表明，完全存在国际组织破产的可能性，即便是富裕的工业化国家组成的国际组织也不例外。在国际锡业理事会破产后，许多受到影响的第三方密切关注它们与国际锡业理事会及其成员之间的权利义务关系。

“国际锡业理事会案”的案情基本如下：国际锡业理事会根据《国际锡业协定第六版》于1982年重新成立，成员包括23个国家和欧洲经济共同体。《国际锡业协定第六版》规定国际锡业理事会“应当具有法律人格”，每一成员在该组织中有一个代表，而且理事会的执行主席依照锡业理事会的决议负责该协定的实施和运作。(13)《国际锡业协定第六版》授权锡业理事会通过借款维持缓冲库存来稳定锡的价格。1985年，由于锡业理事会资金不足，无法支付购锡款及偿还银行贷款导致违约发生。于是相关债权人向英国法院提起一系列针对国际锡业理事会及其成员的法律诉讼，这些法律诉讼涉及到国际法的几个基本问题：国际组织的法律人格、国际组织豁免以及成员对第三方的责任问题等。债权人的诉讼请求之一是要求判决国际锡业理事会的成员应对组织的债务负责(“直接诉讼”)，但被上诉法庭驳回。(14)

债权人向英国上议院提起上诉，上诉请求中只包含直接诉讼和任命破产管理人的请求。(15)与国际组织责任密切相关的是“直接诉讼”，即那些针对成员方直接发起的法律程序。与直接诉讼相关的问题具有多面性，既涉及英国法又涉及国际法。债权人对此提出以下主张：第一，作为法律实体，国际锡业理事会不具有区别于其成员的独立法律人格，以其名义缔结的合同事实上是同成员方缔结的。依英国法成员应对国际组织的债务承担共同和各自的责任；第二，依据国际法，成员应当对锡业理事会的债务承担共同和各自的责任，因为主权国家通过条约建立国际组织时并未在条约中拒绝责任；第三，根据《国际锡业协定第六版》规定，锡业理事会作为成员的代理人与第三方缔结合同，成员是负有责任的委托人。

英国上诉法庭及上议院均认为国际锡业理事会具有国际法律人格，并否认了成员国是国际组织代理人的观点。上诉法庭大部分法官认为锡业理事会成员不应对理事会的债务承担共同责任或第二位责任。科尔(Kerr)法官指出，国内法上不存在成员承担第二位或共同责任的情况，其并不打算在国际法上确立该原则。(16)拉尔夫·吉布森(Ralph Gibson)法官认为，作为一项国际法律原则，不存在此类责任。他指出：“我不能接受这一观点，即仅仅通过考察是否存在一条明确的排除成员责任的规定，就认为国际公法要求或承认国际组织的成员承担责任。……国际组织作为独立法律实体订立合同之后，国际法不应仅因成员资格就将合同责任强加给成员，除非通过对组织文书明示或暗示的条款进行合理的解释后得出成员应当承担直接的第二位责任。”(17)这一观点虽认为组织文书及其解释非常重要，却指出无相反规定的情况下，不能仅仅因成员资格就强加给成员直接的共同和各自责任。诺斯法官则发表不同意见指出，“成立国际组织的众国家的意愿是非常重要的，同时其重要性与第三方对国家意愿知晓的程度相关。”他在考察《国际锡业协定第六版》及其总部协议后得出结论：锡业理事会成员国的意图是成员国应当对该组织义务承担责任。(18)尽管法官意见相左，似乎均一致认可国际组织的组成文件中缔约方的意图很重要，只是在最初的假设上存在分歧：科尔法官和拉尔夫·吉布森法官认为成员国责任必须基于明示或默示的条款，而诺斯法官则认为除非明确排除，否则成员国应当承担责任。上诉法庭最终结论为成员国不需要承担责任。

英国上议院法官对这些问题的处理主要是以英国国内法为基础。英国法通过明确的法律赋予锡业理事会法人地位。在缺乏明确的议会法律时，作为合同非当事方的成员无须承担责任。基于规范成员国责任的国际法在英国国内法院不能直接适用，上议院判决对国际法的考量因素较少，但其仍指出，无论如何没有国际法规则证明：在不存在放弃此种责任的情况下，组织的成员应对组织的债务承担第二位或共同责任，显然主张责任的一方应证明存在此种规则。(19)

之后，债权人将欧共体理事会和委员会作为被告并将案件提交欧洲法院，要求欧共体作为国际锡业理事会的成员国之一对其债务承担责任。(20)总法务官(Advocate General)根据国际法院在“联合国求偿案”中确定联合国法律人格的标准，对国际锡业理事会进行考察，认为该组织符合上述标准，是具有独立人格的自主性的国际组织，因而成员不应对其行为承担责任。总法务官进一步指出，成员资格不应将国际锡业理事会的行为归属于成员。(21)鉴于债权人与国际锡业理事会最终达成协议，欧洲法院最终并未审理该案件。

1990年3月30日，国际锡业理事会宣告了其与债权人的解决协议，结束了漫长而复杂的诉讼程序。协议的宣告内容如下：根据去年十二月份达成的安排，国际锡业理事会今天(1990年3月30日)向其债权人支付了1825000000英镑，清偿了由于1985年10月锡业理事会缓冲库存停止运作产生的债务请求。该协议结束了债权人针对锡业理事会及其成员在英国和其他地方提起的诉讼。(22)需注意的是，成员在向锡业理事会补充资金使其能够偿付债务的同时，声明此等支付不是偿付给第三人的直接债务。偿付债务的主体是国际锡业理事会，而后针对成员的诉讼程序结束。

(2)西土直升机案

“西土直升机案”有关阿拉伯工业化组织，该组织由四个阿拉伯国家建立，目的是发展军事工业。阿拉伯工业化组织与英国西土公司于1978年成立了合资企业，但一年后，阿拉伯工业化组织宣布清算，之后引发仲裁。国际商会仲裁院的仲裁员基于一般法律原则和“善意”理念裁决如下：“阿拉伯工业化组织的成立文件没有条款明示或默示地排除四个成员的责任，因此该责任将存在，因为作为一般原则，从事经济性质交易的实体应对由此产生的义务负责。因缺乏排除成员责任的正式条款，与阿拉伯工业化组织缔结合同的第三方可以合法地要求四个成员国承担责任。”(23)

该仲裁裁决被日内瓦法院以其他理由废除(24)，后来瑞士联邦最高法院支持日内瓦法院的判决。联邦最高法院指出，阿拉伯工业化组织在法律上与组成国家完全独立。尽管联邦最高法院未明确提及成员国的责任问题，但其严重怀疑：阿拉伯工业化组织的机关与第三方进行的交易事实上对成员国有拘束力。因此，联邦最高法院认为，这种自主性排除了任何它所签订协议约束第三方的可能性。更具体地说，它所签订的仲裁协议只能对它自己有效，不能把它看作是有权签署约束成员国的协议的成员国的代理人或机构。(25)

值得注意的是，英国法院上诉法庭在“国际锡业理事会案”中也考虑了上述裁决(在得知该案被宣布无效前)，除诺斯法官外，大部分法官认为该案件观点不具有说服力。上诉法庭一致认为国际组织的组成文件中缔约方的意图很重要，应重视成员国的意图而非对第三方的影响，原则上不应当将责任施加给成员国。与之相反，国际商会仲裁院在“西土直升机案”中主要关切在于防止发生对第三方的拒绝司法。(26)

由此可见，在对责任没有明确约定的情形下，上诉法庭和国际商会仲裁院得出完全相反的结论，其背后则是基于不同的政策考量。“西土直升机案”的仲裁裁决明确维护对善意第三方的司法和公平，尽管可能对成员国不利。“国际锡业理事会案”基于国际组织的主体资格认为成员国原则上不应对组织行为负责。英国法院法官也意识到虽然阻止债权人在英国法院对成员国的诉讼这一结果并不令人期待，但英国法律要求他们必须作出有利于成员国的判决，与此同时法官强烈谴责国际锡业理事会的作为。正如上议院格里菲斯(Griffiths)法官指出，虽然上诉人遭受了极大的不公正，但依据英国法成员国不应当承担责任；其认为最公平的解决方式就是通过外交及国际途径要求政府提供资金解决债务问题。(27)

(3)小结

“西土直升机案”和“国际锡业理事会案”提出了诸多国际组织法上新的问题，但目前很多问题并没有最终的答案。即使国内法上存在有限责任的原则，将国内法上的有限责任的理念直接引入国际法是存在问题的。国内法上公司有限责任是为促进对经济发展有益的大规模的投资，如果要承担全部责任，投资者恐怕将畏避投资；如若承认有限责任，他们将愿意冒险，社会也会因此受益。毕竟国际组织并不总是以营利为目的，而且国际社会是否明确会受益于所有国际组织尚不清楚。

对于国际组织责任而言，国际法上，创立具有独立法律人格的国际组织并未强制创立者限制其责任。组织的创立者可以自由决定限制成员责任或要求其承担共同或补充责任，可以考虑如何通过在国际组织的组建条约或其他附属条约中作出特别规定，以此解决诉讼中所暴露的疑难问题。一些国际组织的组织协定中明确规定了成员国对组织义务应承担的责任。这些组织通常是金融组织或从事商品贸易职能的组织。国际性银行的章程普遍都将成员国和股东的责任局限于它们的已缴股份和应缴股份的范围内。作为金融组织模范的世界银行(国际复兴开发银行)的章程规定：(1)将成员责任限制在股份发行价格未交的部分；(2)要求组织所担保或发行的每种证券，应在票面上显著注有该证券并非任何会员国政府的债务的免责声明，除非证券特别注明者外；(3)规定在任何时候，再行增加的贷款和担保与银行资产净值的比例是1∶1；(4)规定当组织营业停止时，各会员国对银行总资本未催缴部分所应负的债务以及因本国货币贬值而发生的债务责任，应持续至所有债权人的债权全部清偿为止。(28)

组织协定的这些条款明确表明协定当事方的立场，即此类成员并不对组织义务负有责任。换言之，第三方在任何情况下都不能就组织所负债务直接向成员提起诉讼。另外，组织的成员就像国内法上的公司股东一样，在组织缺乏足够资金无法承担责任时，应以未缴纳的资金为限承担责任，成员对超出其未交资金的部分不负责。(29)因此，世界银行的组织协定所沿用的模式是把成员国的责任范围局限于它们的认缴股值，成员国无需另外承担连带责任或从属责任。

有些组织协定对成员责任的限制表述较为广泛和笼统，比如规定“成员国不因系组织的成员而须对组织义务承担责任。”(30)一些国际商品组织也就责任问题做了明确规定。如果商品组织持有缓冲储存以调控价格，那么关于责任问题的条款便尤为重要。《国际可可协定》明确排除了成员国对该组织为缓冲储存筹资而负的债务的责任。(31)不持有缓冲储存的国际商品组织的组织协定对责任问题的规定极为简单。热带木材、橄榄油、咖啡和黄麻等国际组织的协定明确排除因系组织成员国而需承担交付摊派责任以外的其他责任。(32)

需要注意的是，组织协定对成员有限责任的规定对于第三方的效力。此类条款可以提醒第三方不要依赖成员国清偿组织的债务，但严格来说，组织文书只对当事方有效(res inter alios acta)，无法影响到第三方。因此，若组织规则对责任加以限制，非成员国也不得反对这种限制；即使组织规则规定成员国承担更大的责任，该规定对非成员国也没有影响。只有当组织规则在成员国与非成员国的交往中具有相关性时，非成员国才会利用这些规则。实践中存在限制成员责任的另外一种方式，即直接在与第三方的协定中订立该条款。例如，联合国与私人缔结的合同包含这样的条款，即不能要求成员国或联合国官员承担责任。(33)该种方式往往仅涉及合同，无法适用于侵权责任或刑事责任，而且反映的是权力的不平衡，私人几乎无法拒绝诸如联合国这类较大国际组织的要求。

某些多边条约中也对国际组织与成员国之间的责任进行了规定。1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》(以下简称《责任公约》)规定，如果某一国际组织应负损害责任，则其成员国承担连带责任，(34)但必须首先对国际组织提出索赔。只有在国际组织未作出赔偿的情况下才可向该组织的成员国提出索赔。因此，加入《责任公约》的国际组织成员国实际上是该组织的担保者。

1982年的《联合国海洋法公约》第139条第2款规定，原则上，缔约国或国际组织应对由于其违反条约义务而造成的损害负有责任。共同进行活动的缔约国或国际组织应承担连带赔偿责任。第139条第3款规定，作为国际组织成员的缔约国应采取适当措施确保本条对这种组织的实施。第2款规定的归属于缔约国或国际组织的责任是因为相关国家或国际组织(或者缔约国和国际组织共同行动而承担共同和各自责任)未能履行本公约下的职责，实质是各自对其不法行为承担责任，并不涉及成员对国际组织的不法行为承担责任。另外，该款提到“缔约国如果采取一切必要和适当措施，以确保其根据第153条第2款(b)项担保的人切实遵守规定，则该缔约国对于因这种人没有遵守本部分规定而造成的损害，无赔偿责任。”公约附件三第4条第4款及第22条明确规定承包者是损害的初步承担者，而缔约国仅在自己“未采取一切必要和适当措施确保其有效遵守规定”的情况下才承担责任，缔约国对承包者的行为负有“注意义务”。同样，对国际组织而言，缔约国未履行相关的“注意义务”时仍要对国际组织的行为承担责任。

2.欧洲人权法院“博斯普鲁斯案”(Bosphorus案)

(1)“博斯普鲁斯案”及系列案件

欧洲人权法院在Bosphorus案等一系列案件中考察了成员国在《欧洲人权公约》项下对国际组织行为承担责任的问题。

Bosphorus案与实施联合国安理会制裁前南斯拉夫的欧共体条例有关。(35)欧洲人权法院认为，原告公司在爱尔兰境内，爱尔兰履行了欧共体条例扣押了该公司飞机并导致《欧洲人权公约》下的责任，因为成员国“根据《欧洲人权公约》第1条对其机关的所有作为和不作为负有责任，无论该作为或不作为是国内法的结果还是必须遵守国际法律义务。”(36)法院指出，公约并未禁止国家向国际组织转移职能实现某一领域的合作，同样国家不能通过向国际组织转移职能而免除自己的国际义务，因为：“通过移交在该领域的职能而免除缔约国在条约下的责任，不符合该公约的目的和宗旨；公约的保证将被随意限制或排除，因此剥夺其强制特性并损害其保证措施的实用性和有效性……该国在该公约生效后，就公约义务仍负有责任。”(37)

当然，法院也意识到，如果基于成员资格或涉及执行国际组织决议的某种国家行为将责任归属于成员国可能会带来不良后果，况且“国际合作的重要性日益增加，因此需要确保国际组织的正常运作。”(38)为调和两种立场，法院确立了“博斯普鲁斯假定”或“同等保护假定”。欧洲人权法院认为，如果相关基本权利的保护在国际组织(欧共体)内获得与《欧洲人权公约》规定的同等保护水平，那么爱尔兰实施欧共体条例的行为就被认为是合理的，并没有违反公约的要求，则被告无责任。该假定只有存在权利的保护明显不足的情况下才可以被推翻。这种情况下，《欧洲人权公约》作为人权领域欧洲公共秩序的宪法性文件的地位将优先于国际合作的利益。(39)

欧洲人权法院在之后的系列案件中进一步明确了该假定的适用范围。一方面，欧洲人权法院最初将“博斯普鲁斯假定”限制在欧盟层面适用，这在逻辑上是说得通的，毕竟只有完全一体化的区域实施的超国家立法才会对国家行为不留任何裁量权。(40)但欧洲人权法院也逐渐开始对该假定的适用作出更广泛的解释，将其可能的适用范围扩展至更为典型的国际组织。比如北约和联合国。Gasparini案涉及北约及其雇员之间的争端。(41)Gasparini反对北约津贴税的增加向北约内部上诉机构提出申请，该机构处理该问题时并未公开举行机构会议，Gasparini认为这构成对其在《欧洲人权公约》项下权利的违反，于是向欧洲人权法院起诉。原告主张国际组织内部争端处理机制存在“结构性空白”，欧洲人权法院对北约是否存在基本权利保护不足进行检验后认为，被诉国家在批准北约相关条例时已经确定其可以提供公正的内部程序，不能判断保护明显不足。该案似乎认为成员国应当对国际组织内部程序的“结构性空白”承担责任。

Al-Dulimi案则有关联合国是否提供《欧洲人权公约》项下的同等保护问题。该案涉及联合国安理会第1483号决议，该决议涉及对与被推翻的伊拉克萨达姆·侯赛因政府有联系的个人和实体实施的“聪明制裁”。Montana管理公司及其董事Al-Dulimi曾是伊拉克特勤局的前财务负责人，于2003年被列入制裁名单。瑞士根据第1483号决议，冻结并没收申请人资产。Al-Dulimi申请将他的名字从制裁名单中删除，但没有成功。他还向瑞士联邦法院提起上诉但被驳回，于是申请人诉至欧洲人权法院。欧洲人权法院在2013年的判决中指出，本案应当对同等保护标准进行考察，特别是考虑到成员国在实施基于相关的安理会决议的义务时不存在任何裁量权。(42)法院最终认为就安理会第1483号决议而言，鉴于在国际和国内层面均缺乏足够的监督机制，因而联合国未能提供与欧洲人权公约同等的人权保护，“同等保护假定”不适用。于是欧洲人权法院对瑞士政府采取的措施进行全面审查并认为这些措施由于未提供有效和独立的司法审查机制而违反欧洲人权公约第6(1)款。案件随后被瑞士提交欧洲人权法院大审判庭(Grand Chamber)，大审判庭在2016年的判决中得出相同结论，认为瑞士法院未对国内执行措施提供合理的司法审查，违反欧洲人权公约第6(1)款。但大审判庭并没有适用“同等保护标准”，其认为“安理会决议并不包含明确或清晰的措辞要求在国内层面执行决议时排除或限制人权，因而，应当假定安理会制裁措施与公约相符合。”(43)法院秉承“系统化协调(systemic harmonization)”的精神认为：瑞士在本案中并没有遭遇真正的“义务冲突需要援引联合国宪章第103条的联合国义务优先条款”，因为“安理会并未向成员国施加履行违反人权基本原则的义务”，也就是说，安理会1483号决议没有任何条款明确阻止瑞士法院对国内执行措施进行审查。(44)

另一方面，“博斯普鲁斯假定”的适用与国家行为相关，涉及成员国执行作为国际组织成员的义务的行为。这可以从法院确定该案管辖权的表述中得出，法院认为爱尔兰在公约下的责任是因为其在本国领域内执行了欧共体条例。(45)该假定不适用于国际组织自身的行为，因为该国际组织并非《欧洲人权公约》的当事国；同样不适用于没有国家行为介入的就国际组织行为提起的成员国的诉讼。Connolly案就说明这一点，该案有关欧共体及其雇员之间的争端。(46)争端在上诉至欧洲法院审理时，欧洲法院拒绝了该雇员提出的针对总法务官(Advocate General)的意见提交书面评论的请求。该雇员认为这违反其在《欧洲人权公约》下的权利，因而向欧洲人权法院提起针对欧盟的15个成员国的诉讼。欧洲人权法院认为该诉求针对的是国际组织机关(欧洲法院)的决议而非成员国，成员国在其中不存在直接或间接的介入行为。由此可见，原则上，成员国行为是使得受国际组织的某项行为或决定损害的个人落入被诉成员国的管辖范围内的必要前提。(47)但就该“成员国行为”的确立，法院似乎并未设置严格的门槛，宽松微弱的国家行为即可。例如成员国国内法院向欧洲法院提请先予裁决(preliminary ruling)的程序。Kokkelvisserij案与Connolly案相似(48)，该案中欧洲法院同样否决了申请人提出的要求针对总法务官的意见提交书面评论的请求，该申请人将案件诉至欧洲人权法院。欧洲人权法院认为原告的诉求是基于成员国国内法院提请的先予裁决程序。也就是说，如果成员国法院要求国际组织的法院就某一法律问题进行初步裁定，则通过咨询该问题，使该成员国参与到该程序中，并可以对该程序中的缺陷承担国际责任。如果仅仅因为成员国发起该机构程序就将国际组织的程序缺陷归咎于该成员国，这似乎损害了国际组织及其成员国的自治权和独立的法人资格。(49)欧洲人权法院在Gasparini案更是完全抛弃关于某种国家行为存在的要求，直接通过“结构性空白”确立管辖权，并对国际组织内部机制进行审查。

最后，如果成员国行为超过国际组织的义务，或成员国具有裁量权，该“博斯普鲁斯假定”就不再适用。欧洲人权法院在Nada案指出，“瑞士在执行联合国安理会有关的具有约束力的决议时享有一定的自由度，虽然有限，但仍然是真实存在的。”(50)因而，法院认为对Nada实施的瑞士入境和过境禁令并非自动源于联合国安理会的有关决议，而是由其自身制定的，并属于其裁量权范畴。(51)法院随后对相关措施进行审查并认为其违反《欧洲人权公约》。

(2)小结

尽管欧洲人权法院承认成员国在向国际组织转移职能时不能免除自己的国际义务，“博斯普鲁斯假定”适用的结果往往是成员国不需要承担责任。这似乎是对国际组织法律人格的尊重，与此同时，可能剥夺了个人寻求法律救济的权利。毕竟从欧洲人权法院的审判实践来看，涉案的大部分国际组织似乎都不存在基本权利保护不足的情形。当然，审判实践并未完全排除成员国对国际组织行为的责任，在“博斯普鲁斯假定”被推翻的情形下成员国依然需要承担责任，以保障受损害的第三方权利得到救济。为此，欧洲人权法院严格限制“博斯普鲁斯假定”的适用范围，要求被诉成员国的行为是基于成员资格而执行组织义务的行为，不享有裁量权且不得超过国际组织的义务范围。欧洲人权法院在“博斯普鲁斯案”方面的判决一定程度上体现在《国际组织责任草案》第61条，该条规定了成员国寻求规避义务引发责任的情形。

(三)《国际组织责任草案》相关规定

《国际组织责任草案》第3条明确规定，国际组织的每一个国际不法行为引发该组织的国际责任。国际组织的责任与成员国的责任是分开的。在国际组织责任与成员国责任的关系上，国际组织责任是原则，成员国责任是例外。国际法委员会在《国际组织责任草案》的评注中提及国际法研究院(Institute of International Law)1995年通过的决议，该决议明确：“除了第5条的特殊规定外，在国际法上不存在一般原则要求成员国仅因其成员身份而对其所属国际组织的义务承担共同或次要责任。”(52)国际法委员会在《国际组织责任草案》中并没有明确地规定一个基本原则，只是列举了应当承担责任的几种特殊情形。可见，国际法委员会采取了中间道路：原则上，成员不因成员资格而对所属国际组织的行为承担责任；但是允许例外存在，成员国承担责任的依据是成员从事了某些积极行为。这部分条款可以大致归为两类：第一类是根据国际法上行为归属的一般原则而归于国家的国际组织的不法行为，而无论该国是否是组织的成员国；第二类是成员国实施的与国际组织行为有关的不法行为。

1.基于一般行为归属原则的成员国责任

就这一类条款，与本文密切相关的是基于成员的特殊资格和身份而由成员国实施的某些积极行为可能导致的责任问题，这些行为似乎只能由成员国加以实施。最典型的就是成员国通过参与国际组织的职能(内部决策程序以及财政义务等)而对组织实施的协助或援助。国际组织具有单独法律人格的重要体现就是国际组织的自主性，因此，正常情况下，成员国是无法对国际组织实施指挥和控制甚至胁迫。

(1)成员国援助或协助国际组织实施不法行为

一国协助或援助一国际组织实施国际不法行为并不要求该国是国际组织的成员国。若该国是国际组织的成员，则其援助或协助行为可能产生于组织的内部决策程序。此时，需要区分：一方面是成员国根据有关规则参与该组织决策的情况；另一方面是会引起适用《国际组织责任草案》第58条援助或协助的情况。一些学者认为，以“援助或协助”为基础的成员责任包括成员国在组织决策中投赞成票支持某些决定导致不法行为实施的情形。在此情形下，成员国是作为该不法行为的共犯，即使其投票行为是合法的。(53)

依据《国际组织责任草案》第58条第2款的规定，成员国按照该组织的规则行事的行为并不引起该国基于援助产生的国际责任；但这些标准可能在疑难案件中难以确定成员国是否提供了援助，此时，参会人数和参与性质之类的事实背景可能是决定性的。(54)总之，虽然成员国在国际组织范围内行事不能免除其自身义务，但若依据组织规则向组织提供援助，不必对组织的不法行为负责。成员国的行为只有超出该组织规则规定的范围，才可能构成援助或协助该国际组织的国际不法行为。

(2)成员国指挥和控制国际组织实施不法行为

根据控制理论，组织的成员国由于参与组织的职能而对组织实施有效控制时，应当对国际组织的不法行为承担责任。“西土直升机案”的仲裁过程中，西土直升机公司曾提出类似主张，但未被接纳。瑞士联邦最高法院判决认为“创始成员国发挥主要作用及由各部长组成的高级委员会作为阿拉伯工业化组织最高权威的事实并不会损害组织的独立性和人格。”(55)

尽管国际法委员会承认该指挥和控制可以发生在组织的框架内，但必须区分成员国依据组织的规则参与组织的一般决策程序与《国际组织责任草案》第59条规定的指挥和控制的情形。“‘控制’一词是指对不法行为实施的掌控，而不是简单的监督行为，不只是指影响或关注；‘指挥’一词的含义超越单纯的煽动或诱导，而是指具有行动性质的实际指挥。”(56)鉴于“指挥”和“控制”的严格定义，仅仅因成员资格，或者直接参与组织管理，或者参加了导致不法行为的决定都不足以确定成员国对国际组织活动实施实际控制。

还存在一种主张，即当成员国对组织的决策程序实施“压倒性控制(overwhelming control)”时，成员国应对基于该决定的任何不法行为承担共同责任。(57)该观点并未得到普遍赞同，但可以认为，诸如北约或之前的华约这类的军事联盟或自卫组织，如果组织实施了不法行为可能会引起某些超级大国的责任。(58)有意思的是，北约针对科索沃进行人道主义干预期间，发生的对中国驻贝尔格莱德大使馆轰炸事件，是美国(北约的主导国)而非北约与中国缔结了相关赔偿协定。

(3)成员国胁迫国际组织实施不法行为

就胁迫的情况而言，也必须将成员参与国际组织正常决策程序的行为与胁迫区别开来。成员与组织的关系上，通常不会涉及指挥和控制或胁迫的情形，这有悖于组织的单独法律人格。但是，经济压力特别是当该压力如此强大以至于国际组织无从选择而不得不屈从于国家愿望时是否会构成该条意义上的胁迫呢?(59)此类的例子可能是成员国拒绝缴纳或收回预算摊款。这种行为，实质是敲诈国际组织服从于国家意愿。有学者提出一个假设的例子，如果联合国安理会不通过对伊朗实施大规模经济制裁的决议，美国就威胁(联合国预算的主要贡献国)收回其预算摊款；而根据该决议，伊朗人民的人权，特别是经济和社会权利将受到严重影响。(60)如果该决定被实施，美国的威胁不仅导致美国违背对联合国承担的预算义务，而且引发美国对第三方(伊朗平民)的国际责任。

尽管如此，该条意义上“胁迫”的门槛还是很高的。正如相关国家针对《国际组织责任草案》作出的书面评论：“在几乎每个活动领域，国际组织都高度依赖成员国的合作意愿。成员国有可能拒绝缴纳预算摊款，还有可能撤回国家特遣队或否决任务授权的必要延期。这些都可以是广义上的胁迫，但所有这些情况是否都引发成员国责任呢?国际实践并不支持这一观点。无论如何，由于国际组织和成员之间存在多层相互关系，这些限定词和‘胁迫’必须在法律文本中加以澄清。而且，国家胁迫行为必须与国际组织的活动之间有直接的联系。”(61)因而，若想“刺破组织的面纱”而要求成员国承担责任，“胁迫”行为必须与国际组织的不法行为之间存在直接紧密的联系，且胁迫国要意识到不法行为的有关情况。

2.成员国实施的与国际组织行为有关的不法行为

(1)成员国规避国际义务

“防止国家逃避责任”是一个正当目标，因此《国际组织责任草案》第61条得到普遍赞成。(62)一般国际法规定国家基于领土控制负有“注意义务(due diligence)”，即确保其领土不被用于实施危害他国利益的行为。要求成员国对国际组织的不法行为承担责任可能基于成员国对国际组织的活动未尽到“注意义务”。传统的针对国家的“注意义务”，似乎可以设想其适用于国际组织与其成员国之间的关系。此种情形下，注意义务要求成员国确保第三方的权利和利益在其创建的国际组织的活动中没有被损害。

欧洲人权法院在“博斯普洛斯案”中指出，国家不能通过向国际组织转移职能而免除自己的国际义务，向国际组织转移权力的公约成员国应当确保相应的国际组织在基本人权领域提供与《欧洲人权公约》的同等保护，需要对国际组织内部程序的“结构性空白”承担责任。显然，欧洲人权法院并没有将国际组织的行为归属于成员国。引起成员国责任的基础是被告国际组织的成员国没有采取必要的措施确保第三方的人权在该国际组织内获得同等的保护，因此，成员国的过错行为引起了国际责任。

另外，某些条约性文件规定了此种注意义务，比如1982年《联合国海洋法公约》第139条第1款和第2款要求国际组织和成员国对“区域”内的活动承担注意义务，并阐明相关活动导致损害的责任承担原则。第139条第3款规定“作为国际组织成员的缔约国应采取适当措施确保本条对这种组织的实施”，本条规定构成作为国际组织成员国的缔约国承担不作为的责任的基础。

(2)成员国接受责任

《国际组织责任草案》第62条第1(a)条规定，如果国际组织成员国针对受害方接受该行为的责任，那么应当对国际组织的不法行为负责。该种形式的责任依据的是习惯国际法的一般规则，源于国家对国际组织行为责任的“接受”，而非因为国家的成员资格。

第62条第1(a)条规定的成员国接受组织责任的情况是最不具有争议的。该条没有规定“接受”的条件，其意在说明“接受”可以是明示的或默示的，可以发生在引发组织责任之前或之后。“国际锡业理事会案”中，上诉法庭的拉尔夫·吉布森法官提到在“组织文书”中明示接受责任的情形。“接受”的意思可源自组织的法律文书或其他组织规则。某些协定中就明示规定成员国对组织的责任问题，例如，1945年《国际复兴开发银行》规定将成员责任限制在其所持股份范围之内；1955年《国际金融公司》、1960年《国际开发协会》等规定成员不因其成员资格而承担责任。

但是，只有成员国的“接受”行为在其与第三方的关系上产生法律后果时，才引发成员国对第三方的责任。(63)这一责任可能是成员国仅让自己对组织负责，或者作为内部事项同意提供必要的财政资源。因此，第62条草案第1(a)条所指的任何接受，必须是针对受害的一方提出。对辐射燃料进行化学处理的欧洲公司(The European Company for the Chemical Processing of Irradiated Fuels)(64)的清盘中，成员国根据他们之间或与债权人缔结的专门协定承担责任。该协定规定在该公司清盘时，成员国同意在经营资本以外提供额外资金，用于支付现有债务。

(3)依赖成员国的责任

如果成员国的行为导致受害方依赖它的责任，那么成员国可能需要对国际组织的不法行为承担责任。可能存在的情形是：成员国导致第三方合理地认为当国际组织没有足够的资金支付赔偿义务时，成员国将代为赔偿；相关国际组织的组织文件中约定成员国对国际组织承担更大的责任，比如清偿国际组织的债务，而第三方依赖上述约定与国际组织进行交往。

“西土直升机案”中，阿拉伯工业化组织与英国政府曾签署谅解备忘录明确四国政府应当确保阿拉伯工业化组织履行对英国公司承担的义务。这个事实似乎很重要，为减轻对合同义务履行的忧虑，英国政府代表西土直升机公司得到相关保障。除非成员国受组织义务的约束，否则该保障将没有意义，成员国也不可能意识不到该影响，因而成员国不应躲在国际组织背后且第三方有权依赖上述保证。(65)国际商会仲裁院也认为这一事实与确认阿拉伯工业化组织的成员国责任相关，如果没有该备忘录及合同中的相关保证，西土直升机公司不会进行相关交易，因为其正是依赖相关国家作出的上述保证与阿拉伯工业化组织进行交易的。(66)

三、国际组织责任救济机制的完善

某一领域国际组织的创设是因为存在一些在国内层面无法解决的问题，建立国际组织也是为了实现各种各样的目的。(67)法律人格和国际组织的自主性也是确保国际组织实现创设者意图，履行其职能以及相应义务的重要基础。出于政策考虑，应当承认国际组织单独责任和成员国的有限责任。如果国际法允许成员国某种形式的剩余责任存在，那么成员国就会积极干涉国际组织的内部活动，甚至导致国家不愿意建立或加入国际组织。为此，需要限制组织成员的责任，其主要目的在于使国际组织从事单个国家不愿意参加的活动。(68)同时必须承认，国际社会的确会受益于某些国际组织，但并非所有的国际组织。简言之，那种认为国家间的合作总是而且必然是一件好事，因而权利受损的第三方应当作出较大牺牲的观点过于简单化。特别是当今社会国际组织的行为对于个体权利的直接影响越来越大，如果权利受损的第三方不能寻求救济将产生极大的不公。某些情形下第三方可以在区域性人权法院就国际组织的行为起诉成员国，但限制较大且结果并不总是尽如人意。欧洲人权法院在“博斯普鲁斯案”中承认成员国将相关权力转移给国际组织并不能免除其义务，判决的结果往往是被告成员国无需承担责任。

就国际组织责任而言，为平衡国际组织自主性和保护受损第三方的利益，相关规则的建立固然重要，更重要的是完善国际组织责任的救济机制，确保受损的第三方能够直接向国际组织求偿而非要求成员国承担间接责任，不能用成员国责任弥补国际组织责任救济机制在国际层面的缺失。(69)目前国际组织在国内法院一般享有豁免权。就国际法院而言，其诉讼管辖权仅限制于国家之间的争端。虽然过去一直存在将国际法院诉讼管辖权向国际组织开放的建议，这种现状在短期内很难改变。部分国际组织虽然可以要求国际法院发表咨询意见，但上述咨询意见并不一定涉及国际组织与其他主体的争端事项且仅国际组织一方才有权利提出请求。因而，当前第三方与国际组织之间争端解决主要是通过临时仲裁方式。当前可以完善利用的似乎是常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)，由常设仲裁法院为申诉人与国际组织之间的责任争端提供救济，并作为一种常规性集中化的仲裁机制。就目前的仲裁规则而言，常设仲裁法院同时对国家、国际组织以及私人开放，而且常设仲裁法院在处理与国际组织有关的争端方面也有一定经验。(70)

现阶段，救济机制除了传统意义上的争端解决机制之外，道德责任似乎也是一种形式。正如联合国在2010年海地霍乱事件中承担的为受害者提供合适救济的道德责任，为其他国际组织解决类似问题也提供了另外的可能性。(71)2010年霍乱在海地的流行被认为是由联合国派驻当地的尼泊尔籍维和士兵带入；(72)但联合国一直拒绝承认对此次灾难负有责任。2011年海地正义和民主研究院(The Institute for Justice and Democracy in Haiti，IDJH)代表海地霍乱受害者向联合国提出正式的赔偿申请，联合国认为该诉求涉及“政治和政策事项的审查”，根据《联合国特权和豁免公约》第2部分规定不具有受理性。(73)在联合国内部申诉未果后，2013年海地正义和民主研究院代表海底霍乱受害者向美国法院提起针对联合国的集体诉讼，美国联邦第二巡回上诉法院最终支持了联合国的豁免。(74)2016年联合国秘书长潘基文承认联合国对海地霍乱事件受害者负有“道德责任”，并支持海地克服这一流行病并建立健全的水、卫生和健康系统。(75)

综上所述，独立法律人格是国际组织对其不法行为承担责任的基础。成员国通常不对国际组织的不法行为承担责任。目前的司法案例至少反对国家仅仅因为具有某一国际组织的成员资格就要承担该国际组织不法行为造成的责任，此时必须寻求创设特定国际组织的国家意图的证据。在某些情况下，国际组织在其活动中可能被视为产生风险与招致责任，并视之为分配代价与风险的一种工具。(76)仅仅因成员资格而要求成员国对国际组织的国际不法行为承担责任会损害国际组织的自主性，不利于国际组织职能的履行，同时如若要求成员国对其并未参与的组织活动承担责任也是不合理的。

当然，在某些极端情形下，如果认为国际组织是成员国的工具或成员可以在很大程度上控制国际组织的活动，此时完全排除组织成员的责任就太过武断。对于权利受损的第三方而言，任何严格排除成员责任的做法都会有失公允。国际法委员会在《国际组织责任草案》第五部分列举了成员国对国际组织不法行为承担责任的几种特殊情形，上述责任的基础不仅仅基于成员资格，而是成员从事了某些积极行为。

尽管国际组织责任草案为成员国与国际组织之间的责任承担问题提供了规则指引，但只要国际组织内部相关的责任机制发展不充分，第三方会继续要求成员国承担责任来弥补国际组织责任救济机制在国际层面的缺失。为此，只有建立完善国际组织责任救济机制才能真正平衡“保护组织的自主性”与“保护第三方权利”两种关切。