【摘要】当前，我国发展仍处于重要战略机遇期，发展的基本支撑、内在动因没有改变，持续发展具有多方面有利条件，经济长期向好的基本面不会改变。做好政府工作，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，全面深化改革开放，坚持创新驱动发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹疫情防控和经济社会发展，统筹发展和安全，把稳增长、调结构、推改革有机结合起来，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长，实现经济社会发展行稳致远。
2022年全国两会已胜利闭幕。习近平总书记在会议期间发表的重要讲话中，对新时代党和国家事业发展重大问题进行了深刻阐述，作出“五个必由之路”和“五个战略性有利条件”重大论断，具有重要指导意义。当前，一些地方财政收支矛盾加大，经济金融领域风险隐患较多。越是面对困难，越要用全面、辩证、长远的眼光看待我国发展，越要坚定信心。我国发展仍处于重要战略机遇期，发展的基本支撑、内在动因没有改变，持续发展具有多方面有利条件，经济长期向好的基本面不会改变。做好政府工作，要坚持稳字当头、稳中求进，完整、准确、全面贯彻新发展理念，把稳增长、调结构、推改革有机结合起来，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长，实现经济社会发展行稳致远。[1]
一、加大宏观政策实施力度，着力稳定经济大盘
市场主体是经济的微观基础。稳定经济必须稳住市场主体。中小微企业、个体工商户量大面广，吸纳了90%以上的城镇就业，当前生产经营遇到很多困难。要优化宏观政策组合，注重积极的财政政策和稳健的货币政策协调联动、跨周期和逆周期宏观调控政策有机结合，完善和强化减负纾困等政策，帮助这些市场主体渡过难关、防止出现大规模倒闭，夯实经济稳定运行、质量提升的基础。
实施新的组合式税费支持政策。这些年，国家持续实施减税降费政策，2016年至2021年减税降费规模合计超8.6万亿元，有效减轻了企业负担，有力促进了经济增长和结构优化。从近期各方面的调研看，在市场主体最为期待的政策选项中，减税降费仍列首位。为此，党中央、国务院确定坚持阶段性措施和制度性安排相结合、减税与退税并举的原则，加大税费支持政策力度，以稳定市场预期、提振市场信心。一方面，减税降费力度只增不减。主要表现在以下几个方面：一是继续执行制度性的减税降费政策；二是部分2021年到期的阶段性减税降费政策延续实施；三是出台一些新的政策举措，比如对小规模纳税人阶段性免征增值税、加大激励科技型中小企业创新的税收优惠政策力度、对特殊困难行业实施精准帮扶的减税降费措施等。另一方面，增值税留抵退税力度显著加大。增值税是我国第一大税种，目前占全部税收收入的比重超1/3。我国过去长期实行的是留抵税额结转到下一个纳税期继续抵扣方式。这种方式与当期退还方式相比，对企业来说增加了部分资金占用，从而增加了财务成本。2016年营业税改增值税全面推开后，留抵税额快速增加。2019年以来，我国逐步建立增值税留抵退税制度，主要是对增量部分给予退税。这对市场主体来说不仅直接增加了现金流，也降低了部分财务成本。不但有助于提升企业发展信心，还能够促进消费投资，推动产业转型升级和结构优化。[2]
加强金融对实体经济的有效支持。与大企业相比，小微企业和个体工商户资金问题更为突出。要用好普惠小微贷款支持工具，增加支农支小再贷款，优化监管考核，扩大政府性融资担保对小微企业的覆盖面，推动普惠小微贷款明显增长、信用贷款和首贷户比重继续提升。一些行业受疫情影响大、持续时间长，不少企业生产经营陷入困境，要引导金融机构准确把握信贷政策，继续给予融资支持。政策性开发性金融是逆周期调节的重要工具，其资金供给具有长期、大额、低息特点，要充分发挥其在稳增长、促投资、扩内需中的重要作用。推进涉企信用信息整合共享，加快税务、海关、电力等单位与金融机构信息联通，为金融机构及时增加信贷投放创造条件。各方面要加强协同配合，加大稳健的货币政策实施力度，发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，努力营造良好融资生态，进一步推动解决实体经济特别是中小微企业融资难题。
推动降低企业生产经营成本。按照市场化、法治化原则，重点抓好三件事：一是推动降低要素成本。这几年，国家在推动降低企业用电、用地、用网、公路货运和港口收费等成本方面出台了不少政策，这些政策要继续实施，有的还要加大力度。二是推动降低各种收费。近些年，各类平台发展很快，对繁荣经济、促进流通发挥了重要作用，但也存在一些平台利用市场支配地位搞“二选一”、对小微企业和个体工商户收费过高等问题。经过这两年政府依法引导和治理，情况有明显改善，但问题依然突出。要继续引导大型平台企业降低收费，维护中小商户合法权益、减轻不合理收费负担。大型平台与中小商户是共生共荣关系，中小商户日子好过了，也有利于大型平台持续健康发展。进一步清理规范行业协会商会、中介机构等收费。现在一些地方财政比较紧张，就打企业主意，罚没收入大幅增长，加重企业负担，必须坚决予以纠治。要从源头抓起，抓紧清理相关违规文件，规范行政处罚事项及标准，严控非税收入不合理增长。三是加大拖欠中小企业账款清理力度。要在出台系列治理措施基础上，依法依规加大对拖欠中小企业账款的整治力度。重点整治大企业滥用市场优势地位逾期占用、恶意拖欠中小企业账款行为，规范商业承兑汇票使用，严禁以各种方式方法规避及时支付义务。
落实落细稳就业举措。近几年国家出台了一系列支持就业的政策措施，包括对企业稳岗扩岗的贷款贴息、租金减免、用地优惠等支持政策，对重点群体就业的社保、见习、创业等补贴和税收减免等政策。关键是要把这些政策落实到位。一要落实就业促进和服务政策。延续执行降低失业和工伤保险费率等阶段性稳就业政策。加快健全公共就业服务体系，增强公共就业服务针对性。二要抓好重点群体就业。高校毕业生占新成长劳动力的一半以上，是国家宝贵的人才资源，要把促进这一群体就业作为就业工作的重中之重，加强就业创业指导、政策支持和不断线服务。做好退役军人安置和就业保障，促进农民工就业，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。现在我国灵活就业人员有2亿人，要加强灵活就业服务，完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点。三要加强劳动者技能培训。当前我国就业总量问题和结构性问题并存，特别是高技能人才供需缺口达2000万人，成为产业转型升级的重要制约因素。要继续开展大规模职业技能培训，共建共享一批公共实训基地，加快培养制造业高质量发展的急需人才，让更多劳动者掌握一技之长。四要大力营造公平就业环境。坚决防止和纠正性别、年龄、学历等就业歧视。加强劳动保障监察执法，着力解决侵害劳动者合法权益的突出问题。[3]
二、坚定不移深化改革，更大激发市场活力和发展内生动力
无论是应对经济下行压力，还是促进高质量发展，都必须依靠深化改革。要坚持和完善社会主义基本经济制度，大力破除体制机制障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，构建高水平社会主义市场经济体制。[4]
加快转变政府职能。一是加强高标准市场体系建设，抓好要素市场化配置综合改革试点。针对目前仍存在制度规则不够统一、地方保护和市场分割等突出问题。要深入实施《建设高标准市场体系行动方案》，着力清除市场壁垒，健全市场体系基础制度，建设全国统一大市场。当前要稳步推进重点行业竞争性环节市场化改革，加快建设全国统一电力市场，进一步完善全国统一的油气市场体系。推进要素市场化配置体制机制改革是建设高标准市场体系的重点和难点，要坚持试点先行，为全国提供可复制可推广的经验。二是继续聚焦市场主体和群众关切，持续推进简政放权、放管结合、优化服务。继续扩大市场准入，全面实施市场准入负面清单制度，推动“非禁即入”普遍落实；深化“证照分离”改革，建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，提高市场主体办事的便利度和可预期性；全面实行行政许可事项清单管理，加快清理各类变相审批。提升审批服务数字化水平，推动政务数据共享，基本实现电子证照互通互认。适应人口和生产要素流动、企业跨区域经营趋势，扩大政务服务“跨省通办”范围，加快解决社保、医保、婚姻登记、新生儿入户等与群众生活密切相关的事项以及企业跨区域经营事项异地办理问题。要进一步压减各类证明、能减尽减，办事确需查验的信息，尽可能由相关部门和单位通过联网核查等方式自行解决，不能动辄要求企业和群众提供。三是强化政府监管责任，维护公平有序的市场环境。公平竞争是市场经济的灵魂。要深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争。严格落实行业主管部门、相关部门监管责任和地方政府属地监管责任，防止监管缺位。加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能。[5]
促进多种所有制经济共同发展。习近平总书记多次强调，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，应该相辅相成、相得益彰，而不是相互排斥、相互抵消。要坚持“两个毫不动摇”，依法平等保护企业产权和自主经营权，营造各类所有制企业竞相发展的良好环境。国有企业主要分布在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，大多是行业龙头企业，不少处于产业链供应链“链长”地位。应对新的经济下行压力，完成今年发展目标任务，必须充分发挥国有企业“顶梁柱”、“稳定器”和“压舱石”作用。民营经济在国民经济中占有重要地位，全国50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业，都来自于民营经济。全国90%以上的企业是民营企业。实现“六稳”“六保”特别是稳就业保民生，必须更好发挥民营经济作用、提振民营企业发展信心。要落实支持民营经济发展的政策措施，鼓励引导民营企业改革创新，构建亲清政商关系。要弘扬企业家精神，保护企业家合法权益，制定涉企政策要多听市场主体意见，尊重市场规律，支持企业家专注创业创新、安心经营发展。[6]
坚持和完善社会主义基本经济制度、促进多种所有制经济共同发展，面临的一个重大理论和实践问题是要正确认识和把握资本的特性和行为规律。社会主义市场经济中必然会有各种形态的资本。马克思说：“资本本质上是生产资本的，但只有生产剩余价值，它才生产资本。” [7]剩余价值的转化形式即为利润。所以资本都是要追逐利润的，而且要不断使利润最大化。资本创造价值和扩张冲动都源于其逐利性，这决定了资本具有驱动生产力发展、促进要素优化配置、增加社会财富等积极作用，但若放任自流也会带来野蛮生长、垄断市场、牟取暴利、损害公平竞争、导致两极分化和积累风险隐患等负面后果，给经济社会发展造成危害。发展社会主义市场经济，要支持和引导资本规范健康发展。发挥资本作为生产要素的积极作用，同时有效控制其消极作用。要为资本设置“红绿灯”，明确规则、划出底线，依法加强对资本的有效监管。遏制资本无序扩张，不是不要资本，而是要资本有序发展；不是针对哪一类资本的，而是针对资本特定行为的。无论哪一类资本，无论哪一种所有制企业，只要生产经营行为不违反国家法律法规、不逾越底线红线，都完全可以在构建新发展格局、推动高质量发展中大展身手，自身也能得到更大发展。要深入理解党中央强调正确认识和把握资本的特性和行为规律的重大意义，努力营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境，最大限度激发市场主体活力。
推进财税金融体制改革。深化预算绩效管理改革，增强预算的约束力和透明度。推进省以下财政体制改革，健全省以下转移支付制度。要完善税收征管制度，依法打击偷税骗税。要围绕支持实体经济发展和防范金融风险，加强和改进金融监管。深化中小银行股权结构和公司治理改革，加快不良资产处置。深化保险业改革。完善民营企业债券融资支持机制，全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。
三、深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基
创新是引领发展的第一动力。应对新的经济下行压力、积蓄发展后劲，必须大力推进科技创新，促进产业优化升级，依靠创新培育新动能、塑造发展新优势，不断提高发展质量。
提升科技创新能力。要充分发挥新型举国体制优势，形成加快科技创新的合力。基础研究是科技创新的源头和先导。我国基础研究取得显著进步，但同国际先进水平还有很大差距。为加快补上基础研究短板，国家制定了基础研究十年规划，明确了今后的发展方向、目标、重点任务和保障措施。搞好基础研究，必须保障经费投入。2021年我国基础研究经费占研发经费的比重为6.09%，而发达国家通常在15%以上。要加快健全基础研究长期稳定支持机制，各级财政要加大投入，同时引导企业和社会力量增加投入，确保实现“十四五”规划纲要提出的基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上的目标。基础研究具有长期性和不确定性，要坚持增加投入与完善机制并重，创造有利于基础研究的良好科研生态。深入实施科技体制改革三年攻坚方案，着力破除影响和制约科技核心竞争力提升的体制机制障碍。改进重大科技项目立项和管理方式，完善“揭榜挂帅”“赛马”等制度，促进各类创新主体公平竞争。深化科技评价激励制度改革，健全以创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系。大力推进国际科技合作，更加积极融入全球创新网络，广泛汇聚和利用全球创新资源。加强知识产权保护。科技创新本质上是人的创造性活动。要充分调动科研人员积极性、创造性，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系，赋予创新团队和领军人才更大的技术路线决策权和人财物支配权。完善人才发展体制机制，全方位培养、引进、用好创新人才，加快建设世界重要人才中心和创新高地，弘扬科学家精神，加大对青年科研人员支持力度，让更多优秀人才脱颖而出。
加大企业创新激励力度。企业是经济活动的主体，也是技术创新和科技成果转化应用的主体。实施创新驱动发展战略，必须强化企业创新主体地位，深化产学研用结合，促进科技成果转移转化。一是激励企业加大研发投入。我国研发投入规模居世界第二，但强度低于主要发达国家，主要是因为企业研发投入强度偏低。为调动企业加大研发投入积极性，要进一步完善和强化税收优惠等普惠性激励政策。二是完善企业创新服务体系。要促进各类创新要素向企业集聚，推动国家科研平台、科技报告、科研数据进一步向企业开放。加大金融支持创新力度，鼓励金融机构发展知识产权质押融资、科技保险等科技金融产品，促进创业投资发展。三是健全科技成果转化机制。当前我国科技成果转化率及产业化程度远低于发达国家水平。要加快完善科技成果使用、处置、收益管理制度，加强国家技术转移体系建设，推动高校、科研院所与企业共同建立科技成果转化服务平台，加快产业化规模化应用。
增强制造业核心竞争力。我国是世界第一制造大国，产业规模和配套优势明显，但对全球资源的整合和控制能力不足，产业基础薄弱、关键核心技术受制于人等问题较为突出。受疫情影响，当前部分能源原材料价格高企、关键零部件短缺成为制造业发展的瓶颈制约。要加强能源原材料保供稳价和关键零部件供给保障，维护产业链供应链安全稳定。要引导金融机构增加制造业中长期贷款、信用贷款规模，推动股权投资、债券融资等向制造业倾斜。启动一批产业基础再造工程项目，加快建立自主可控、安全可靠的国内生产供应体系，提高产品技术水平。促进传统产业升级，鼓励企业应用先进适用技术、加强设备更新和新产品规模化应用，大力推进智能制造，推动制造业向数字化、网络化、智能化、绿色化转型，加快发展先进制造业集群。要实施国家战略性新兴产业集群工程，系统推进生物、新材料、航空航天、海洋装备、新能源等新兴产业持续创新发展。在这个过程中要尊重市场规律、产业发展规律，加强规划引导，防止一哄而上和低水平重复建设。推进质量强国建设，推动标准与国际先进水平对接，推动产业向中高端迈进，提升产品和服务品质，打造更多中国制造、中国服务品牌。
促进数字经济发展。习近平总书记指出，数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。我国数字经济规模连续多年居世界第二，但在关键核心技术、产业基础能力等方面存在短板。要加强数字中国建设整体布局，推进网络强国建设。统筹推动5G网络、人工智能、大数据等数字信息基础设施布局，逐步构建全国一体化大数据中心体系。充分发挥我国海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，协同推进数字产业化和产业数字化，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，加快发展工业互联网，培育壮大数字产业，发展智慧城市、数字乡村。提升关键软硬件技术创新和供给能力，加快推进基础理论、基础算法、装备材料等研发突破与迭代应用完善。鼓励头部数字科技企业做强做优做大，发挥好“头雁效应”。大力培育数据要素市场，释放数据要素潜力。加强数字经济治理，健全完善规则制度，提升监管能力和水平，推动平台经济持续规范健康发展。
四、坚定实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化
我国有14亿多人口，其中有4亿多中等收入群体，居民消费正在优化升级，拥有全球最大最有潜力的消费市场，同时我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入发展阶段，有效投资需求潜力很大，这二者结合就是巨大的内需潜力。在外部环境复杂多变的背景下，我国要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，增强内需对经济增长的拉动力。[8]
推动消费持续恢复。居民收入增长状况及预期是消费增长的决定性因素。要努力稳定和扩大就业，多渠道促进居民增收，优化收入分配结构，完善社会保障体系，持续提高居民消费能力和意愿。稳定和扩大汽车、家电等大宗消费，继续支持新能源汽车消费，加强配套设施建设。服务业受疫情影响大，要着力促进生活服务消费恢复，落实餐饮、住宿、零售、文化、旅游、客运等服务业帮扶政策，推动线上线下消费深度融合，发展消费新业态新模式。当前养老、托幼服务供给不足问题突出，加快解决这一问题，是人民群众的期盼，也有利于扩大内需。要完善相关扶持政策措施，扩大普惠性养老、托幼服务供给，支持社会力量参与，加大社区养老、托幼等配套设施建设力度，促进家政服务业提质扩容。强化消费者权益保护，加强消费市场监管，严肃查处假冒伪劣、虚假广告、价格欺诈等行为，让群众放心消费、便利消费。
积极扩大有效投资。我国基础设施和民生领域还有许多薄弱环节，同时推动技术进步、产业改造升级也离不开投资，有效投资有很大潜力。我国总储蓄率高，社会资金充裕，扩大有效投资也有条件。由于多种原因，近些年我国固定资产投资（不含农户）增速持续放缓，2014年之前保持两位数增长，2019年增速下降到5.4%，2020年受疫情影响降至2.9%，2021年有所恢复、增速为4.9%。当前应对新的经济下行压力，必须发挥投资在促进经济增长、优化供给结构中的关键作用。要适度超前开展基础设施投资，2022年安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，中央预算内投资安排6400亿元、增加300亿元，政府投资的实际盘子比2021年有所扩大。要用好政府投资资金，坚持“资金、要素跟着项目走”，支持在建项目后续融资，合理扩大使用范围，给地方更大自主权。要深化投资审批制度改革，做好用地、用能等要素保障，对国家重大项目实行能耗单列。民间投资在投资中占大头。2021年民间固定资产投资30.8万亿元，占全国固定资产投资（不含农户）的56.5%。当前要扩大有效投资，必须充分调动民间投资积极性。要落实鼓励民间投资政策措施，发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，营造稳定、透明、公平投资环境。
增强区域发展平衡性协调性。深入实施区域重大战略和区域协调发展战略，完善相关机制和政策。推进京津冀协同发展，高标准高质量建设雄安新区，支持北京城市副中心建设。推动长江经济带发展，抓好污染治理工程建设，完善综合交通运输体系。积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，推动西部大开发形成新格局，支持海洋经济发展示范区、现代海洋城市等建设。近年来区域协调发展态势总体良好，但由于受国内外环境变化和疫情影响程度不同，地区之间经济发展出现分化，一些地区发展遇到很大困难。从全国应对新的经济下行压力“一盘棋”出发，经济大省要充分发挥优势，努力保持经济发展良好势头，增强对全国发展的带动作用；经济困难地区要用好国家支持政策，充分挖掘自身潜力，努力促进经济恢复发展。
提升新型城镇化质量。随着我国常住人口城镇化率超过60%，新型城镇化开启下半程，从快速发展阶段转向高质量发展阶段，既要走得快更要走得好。一方面要继续提升城镇化率。这方面还有很大的发展空间，发达国家城镇化率都在80%以上。另一方面要着力在提升新型城镇化质量上下功夫。一是继续推动户籍人口城镇化，加快常住人口基本公共服务均等化。2021年末，我国常住人口城镇化率提高到64.72%、城镇常住人口9.14亿人，户籍人口城镇化率提高到46.7%、城镇户籍人口6.61亿人，二者相差18个百分点、2.53亿人，一些常住人口尚未完全享受城镇基本公共服务。要深化户籍制度改革，促进在城镇稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户。推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，让农业转移人口进得来、落得下、过得好。二是推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展。根据国际经验，随着人口城镇化率超过60%，城镇化发展格局也会发生变化，由一次城镇化为主加快转向二次城镇化。一次城镇化主要是人口由农村向城镇的流动，二次城镇化是人口在城市之间的流动，主要由中小城市向中心城市、大城市集聚。对我国目前来说，一次城镇化的进程仍将继续，二次城镇化的进程正在加快。近年来，常住人口占比32%的千万级大都市圈对全国人口增量的贡献率超过50%。要顺应城镇化发展规律，进一步优化城镇化空间布局，推动大中小城市和小城镇之间加强产业协作、基础设施互联互通、公共服务共建共享，更好发挥中心城市、城市群、都市圈带动作用。三是推进城市更新改造，提高居民生活品质。过去一个时期，很多城市规模快速扩张，但基础设施和公共服务投入不足、欠账较多，很多设施年久失修。要加强市政设施和防灾减灾能力建设，开展安全隐患排查整治，健全便民服务设施。四是推进以县城为重要载体的城镇化建设。现在越来越多的农民选择到县城就业安家、安排子女上学。要赋予县级更多资源整合使用的自主权，加强县城基础设施建设，扎实推进城镇公共服务向乡村覆盖，因地制宜推进城镇基础设施向乡村延伸。严控撤县建市设区。要更好推进以人为核心的新型城镇化，提升城市宜居宜业水平，加强精细管理和人文关怀，为人民群众创造高品质生活空间。
五、大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴
农为邦本，本固邦宁。习近平总书记强调，实施乡村振兴战略，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，把“藏粮于地、藏粮于技”真正落实到位。当前农业农村工作应重点抓好粮食安全、保护耕地和防止出现规模性返贫三件大事。要完善和强化农业支持政策，接续推进脱贫地区发展，促进农业丰收、农民增收，扎实推进乡村振兴。
加强粮食等重要农产品稳产保供。当前我国发展面临的困难增多，保障粮食等重要农产品有效供给，对于稳定物价、保障群众基本生活、保持社会大局稳定具有特殊重要的意义。一要积极推进农业供给侧结构性改革。二要坚持调动农民务农种粮和地方政府重农抓粮两个积极性。农民是农业生产经营主体，只有从务农种粮中获得合理收益，才会安心务农、精心种粮。由于多种原因，农业大县、粮食大县往往是财政穷县。要加大对主产区支持力度，增加对产粮大县奖励，支持发展农产品精深加工，让主产区重农抓粮有内在动力。同时，要全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核，推动各地逐级压实责任。保障国家粮食安全各地区都有责任，主产区、主销区、产销平衡区要饭碗一起端、责任一起扛。三要大力加强耕地保护和建设。我国人多地少，人均耕地面积只有1.4亩、不到世界平均水平的40%，稳产高产的高标准农田面积占比不到40%。虽然这些年国家一直强调严格保护耕地，但耕地面积仍在持续减少，而且减少的多是质量高的耕地。要落实最严格的耕地保护制度，加大土地执法监督力度，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。要实施新一轮高标准农田建设规划，提高耕地质量。四要持续强化农业科技支撑。农业的根本出路在科技。要加快实施农业关键核心技术攻关工程，加强农业科技成果推广应用。加快推进种业振兴，实现种业科技自立自强、种源自主可控。完善农机购置补贴政策，提高农机装备研发应用水平。
全面巩固拓展脱贫攻坚成果。受疫情多发散发和经济下行压力的影响，一些脱贫农民面临就业困难、收入减少等问题，脱贫地区发展也遇到很大困难。要完善落实防止返贫监测帮扶机制，确保不发生规模性返贫。[9]扎实稳妥推进农村改革发展。开展好第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点。深化供销社、集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦等改革。加快发展乡村产业，完善金融支持和发展用地保障政策，壮大县域经济。对拖欠农民工工资问题，要依法治理，健全长效机制。严格规范村庄撤并，保护传统村落和乡村风貌。启动乡村建设行动，加强基础设施建设，改善农村生产生活条件。健全乡村治理体系，深化村民自治实践，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
六、扩大高水平对外开放，推动外贸外资平稳发展
当前，我国经济已深度融入世界经济，必须充分利用两个市场两种资源，不断拓展对外经贸合作，以高水平开放促进深层次改革、推动高质量发展，培育国际经济合作和竞争新优势。
多措并举稳定外贸。目前我国货物进出口总额占国内生产总值比重超过三分之一，外贸行业直接和间接吸纳近2亿人就业，稳外贸攸关经济平稳运行、产业链供应链稳定和就业民生。《政府工作报告》强调，2022年进出口要保稳提质，并围绕帮助外贸企业稳订单、稳生产和降成本、提效率出台一系列支持政策。要扩大出口信用保险对中小微外贸企业的覆盖面，加强出口信贷支持，优化外汇服务。深化通关便利化改革，降低进出口合规成本。近年来我国跨境电商进出口持续快速增长，成为外贸发展新亮点。当前传统外贸受疫情影响大，要充分发挥跨境电商作用，支持建设一批海外仓，以新业态新模式助力外贸发展。作为全球贸易的新形态，服务贸易、数字贸易近年来特别是疫情发生以来呈快速发展态势。要抢抓数字化发展新机遇，建立健全数字贸易政策体系，推进实施跨境服务贸易负面清单，大力支持服务贸易、数字贸易创新发展。
积极利用外资。现在外资企业占全国各类企业总数的2%左右，贡献了全国进出口总额的五分之二、税收收入的六分之一、城镇就业的十分之一，保持经济平稳运行、促进产业优化升级、推动高质量发展，必须高度重视和更好发挥外资作用。要全面落实外商投资法及其实施条例，深入实施外资准入负面清单，落实好外资企业国民待遇，保护外商投资合法权益。要加强外资促进和保护，提高政策透明度和执行一致性，加快与国际通行经贸规则对接，营造内外资企业一视同仁、公平竞争的市场环境。
高质量共建“一带一路”。坚持共商共建共享，巩固互联互通合作基础，稳步拓展合作新领域。加强中欧班列通道能力、枢纽节点、口岸扩能建设。推进西部陆海新通道建设。有序开展对外投资合作，规范企业境外经营行为，有效防范海外风险。
深化多双边经贸合作。坚定维护多边贸易体制，积极参与世贸组织改革。区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）于2022年1月1日正式生效实施，形成目前全球最大自由贸易区，15个成员国人口数量、经济体量、贸易总额均约占全球的三分之一，为我国拓展对外经贸合作带来重大机遇。要支持企业用好优惠关税、原产地累积等规则，开拓区域市场、推动优势产品出口，积极扩大先进技术、重要设备、关键零部件等进口，提高投资合作水平。推动与更多国家和地区商签高标准自贸协定。推进落实全球发展倡议，推动国际发展合作。
七、持续改善生态环境，推动绿色低碳发展
加强生态环境综合治理。坚持精准治污、科学治污、依法治污，努力在重点区域、重要领域实现新突破。强化大气多污染物协同控制和区域协同治理，重点抓好重污染天气消除、臭氧污染防治、柴油货车污染治理。加大重要河湖、海湾污染整治力度。加强固体废物和新污染物治理，推进塑料污染全链条治理和快递包装绿色转型。因地制宜推行垃圾分类和减量化、资源化。发展节能环保产业，是实现污染治理和经济发展的双赢之策。要完善节能节水、废旧物资循环利用等环保产业支持政策，引导社会资本进入环境治理领域，做大做强节能环保产业。目前我国生态系统总体仍较为脆弱，根本改变这一状况，必须作出长期艰苦的努力。要持续强化生态系统治理，加强生态环境分区管控，科学开展国土绿化，统筹山水林田湖草沙系统治理，保护生物多样性，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。
有序推进碳达峰碳中和工作。我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是以习近平同志为核心的党中央基于实现中华民族永续发展这个根本大计，统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。当前，推进“双碳”工作是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要，是顺应技术进步趋势、推动经济结构转型升级的迫切需要，是满足人民群众日益增长的优美生态环境需求、促进人与自然和谐共生的迫切需要，是主动担当大国责任、推动构建人类命运共同体的迫切需要。我们必须充分认识实现“双碳”目标的重要性，增强推进“双碳”工作的信心。
党中央、国务院制定了碳达峰行动方案，必须认真抓好贯彻落实。一要加强统筹协调。把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，加快制定出台相关规划、实施方案和保障措施，加强政策衔接，稳妥有序推进。二要推动能源革命。我国能源禀赋的特点是煤多、油少、气缺，同时有较为丰富的水、风、光和生物质等资源。要立足我国资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上，确保能源供应，构建清洁低碳安全高效的能源体系。三要推进产业优化升级。四要加快绿色低碳科技革命。五要完善绿色低碳政策体系。六要积极参与和引领全球气候治理。
八、切实保障和改善民生，加强和创新社会治理
增进民生福祉是发展的根本目的，也是推动发展的强劲动力。面对新的经济下行压力，政府要履行好保基本、兜底线的职责，分类推进基本公共服务均等化，在教育、医疗、养老、住房等人民群众最关心的领域精准提供基本公共服务，筑牢基本民生保障安全网。同时，要支持社会力量增加非基本公共服务供给，满足群众多层次、多样化需求。
促进教育公平与质量提升。教育事关国家发展、民族振兴和社会进步，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。教育公平是社会公平的重要基础和标志。其中义务教育公平是每个孩子人生起点的公平，是促进教育公平的首要任务。针对城乡、区域、校际差距较大的突出问题，要大力推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，加快补齐农村办学条件短板。办好义务教育，必须有高素质专业化的教师队伍。要加强对中西部欠发达地区教师定向培养和精准培训，深入实施乡村教师支持计划。切实保障教师工资待遇，严格落实义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的规定。落实好乡村教师生活补助政策，逐步提高乡村教师待遇，职称评定等要向中西部农村教师倾斜。继续做好义务教育阶段减负工作，推动课后服务扩面提质，促进学生身心健康全面发展。要高度重视和加快解决学前教育资源短缺问题，支持多渠道增加普惠性学前教育资源。要加快发展现代职业教育，改善办学条件，完善办学体制，吸引更多学生报考职业院校。以适应经济社会高质量发展需要为导向，推进高等教育内涵式发展。
提高医疗卫生服务能力。要深入推进健康中国行动，坚持基本医疗卫生事业公益属性，深化医药卫生体制改革，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务。一是加强基本医保保障和服务，减轻人民群众看病就医负担。国家连续多年提高城乡居民基本医保人均财政补助标准，2021年达到580元，2022年居民医保人均财政补助标准再提高30元。要深化医保支付方式改革，规范医疗机构收费和服务。完善跨省异地就医直接结算办法，实现全国医保用药范围基本统一，使更多群众异地就医更为便利。目前医保基金大多数地区以市级统筹为主，为增强互助共济和抗风险能力、促进区域公平，要加快推动基本医保省级统筹。二是抓好重大疾病防治，完善疾病预防控制体系。目前我国面临慢性疾病和传统传染病的双重威胁。随着人口老龄化加快和疾病谱变化，我国慢性病的发病率不断增高，全国心脑血管疾病患者超过2.6亿，恶性肿瘤每年新发病例超过380万，心理疾病呈高发态势、抑郁症患者9000多万人，儿童肥胖、近视问题也非常突出。除新冠肺炎疫情外，每年报告的其他各类法定传染病在1000万例左右，特别是肺结核等一些已经控制的传染病又出现反弹。要坚持预防为主，加强健康教育和健康管理，提高疾病预防控制能力，这也是维护健康最经济的手段。据世界卫生组织调查，预防上多投入1元钱，就可以减少治疗支出8.5元，并节约100元抢救费。要完善重大疾病防控策略，提高防治服务保障水平。对心脑血管病、癌症、抑郁症等慢性病，要强化早期预防筛查、早诊早治和科研攻关。对肺结核、肝炎等传染病，要突出规范诊治、合理用药，强化患者管理和救治保障。三是坚持中西医并重，大力发展中医药事业。现在越来越多的人认识到中医药在疾病预防、治疗、康复和保健、养生等方面所具有的独特价值和优势，特别是我们应对新冠肺炎疫情的成效再次彰显中医药的重要作用。针对当前中医药发展面临的困难和问题，要进一步加大振兴发展支持力度，完善和强化相关政策措施，深化中医药综合改革，全面实施中医药振兴发展重大工程。四是完善医疗服务体系，着力提升基层防病治病能力。公立医院是我国医疗服务体系的主体，要坚持公益性主导，推动公立医院综合改革和高质量发展。支持和规范社会办医，更好满足人民群众多层次健康需求。补齐妇幼儿科、精神卫生、老年医学等服务短板。要继续帮扶因疫情遇困的医疗机构，保障正常运转。持续推进分级诊疗和优化就医秩序，推动优质医疗资源向市县延伸。加强乡村医生队伍建设，落实和完善乡村医生待遇保障与激励政策，改善工作条件和执业环境，增强乡村医生岗位吸引力。加快发展健康产业，促进产品、技术和服务创新与群众多样化需求更好对接。
加强社会保障和服务。要继续按照已有部署抓好社会保障各项工作，积极稳妥推进养老、失业、工伤、优抚等制度建设，推进失业保险省级统筹、统一农民工和城镇职工参保缴费办法，加强民生兜底保障和遇困群众救助。基本养老金是群众老年生活的重要收入来源，今年要出台两项新的政策措施。一是适当提高退休人员基本养老金。在调整人员范围上，坚持企业和机关事业单位退休人员同步调整，调整对象为2021年12月31日前已按月领取基本养老金的退休人员。在调整方式上，坚持定额调整、挂钩调整、适当倾斜等成熟办法，同时合理分配个人参保缴费所占的权重，鼓励多缴多得、长缴多得。二是适当提高城乡居民基础养老金标准。城乡居民养老保险制度2009年开始试点，2021年底参保人数超过5.4亿人，其中近1.7亿人领取待遇。全国城乡居民基础养老金标准初期为每人每月55元，后来经过三次调整，2020年提高到93元。地方在此基础上又有适当提高，再加上个人账户部分，目前全国城乡居民基本养老金水平达到月人均179元。今年国家对城乡居民基础养老金最低标准予以适当提高，同时鼓励地方结合实际合理调整，有条件的地方可加大上调力度，逐步缩小居民和职工养老保险待遇差距。要进一步完善参保缴费和待遇领取政策，激励更多居民参保，实现居民多缴费多领待遇、基金长期可持续的良性循环。
近年来我国人口形势发生重大变化，生育率快速下滑，人口老龄化进一步加速。截至2021年底，我国60岁及以上人口2.67亿人，占全国人口的18.9%，预计近两年这个比例将超过20%，我国将进入中度老龄化阶段。值得注意的是，2021年我国人口自然增长率跌至0.34‰，比上年末仅增加48万人。从人口变化和新出生人口数量看，2022年我国人口将出现零增长甚至负增长。过去很多机构预测我国人口零增长甚至负增长将在2027年以后出现，现在看将比此预测提前五年左右。应对人口老龄化，是当前和今后一个时期关系全局的重大战略任务，要统筹谋划、系统施策。一是加快完善养老保障制度。近些年全国企业职工基本养老保险基金总体上当期略有结余，2021年底基金累计结存约4.8万亿元，但地区之间基金收支不平衡问题突出。为增强企业职工基本养老保险基金整体保障能力和可持续性，在2020年实现基金省级统收统支基础上，2021年12月建立了养老保险全国统筹制度，统一全国养老保险缴费比例、计发基数、待遇调整等政策，并自2022年1月正式启动实施。在目前我国构建起的以基本养老保险为基础、以企业（职业）年金为补充、与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的三支柱养老保险体系中，第三支柱养老保险发展总体滞后。要在完善基本养老保险、提高企业（职业）年金覆盖率的同时，继续规范发展第三支柱养老保险，加快推动个人养老金制度落地实施，探索推进商业养老保险。二是推动老龄事业和产业高质量发展。加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。三是加大促进人口长期均衡发展政策支持力度。人口增长与生育政策、生育成本、生育观念、人口年龄结构、公共卫生和健康水平等诸多因素有关。党中央已作出实施三孩生育政策的重大决策，要出台针对性强、力度大的具体举措。
继续保障好群众住房需求。住房问题是重大民生问题，关系着千家万户的基本生活。要因城施策做好房地产调控；坚持租购并举，加快发展长租房市场，加大住房公积金对租赁住房的支持力度，着力解决新市民、青年人等群体的住房困难问题；扩大灵活就业人员参加住房公积金制度试点；实施好差别化住房信贷政策，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求；通过以奖代补，继续引导农村危房改造和农房抗震改造。
（文章系本刊特约国务院研究室党组书记、主任黄守宏同志结合 2022 年《政府工作报告》解读撰写的专稿。刊发时略有删节）
[参考文献]
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[7]马克思恩格斯全集（第25卷）[M].北京：人民出版社，1974：996.
[9]关于2021年国民经济和社会发展计划执行情况与2022年国民经济和社会发展计划草案的报告[N].人民日报，2022-03-14.
黄守宏，国务院研究室党组书记、主任
来源：《行政管理改革》2022年第5期
