摘要：

中国社会政策体系，尚属发育中未成形的阶段。中国社会政策发育的环境，是由基本国情和社会发展的新迹象培育的。尽管迄今社会政策在社会保障与就业、公共卫生和医疗服务、住房、教育、社会福利与老年人服务、反贫困等领域发挥了一定的作用，但是存在着城乡就业结构性失衡、阶层结构畸形，贫富差距不断扩大和社会公共资源分配结构不公等结构性社会问题。2005年间民众围绕重大问题的自发争论，反映了对于政府分配资源方式的不满和对政府调整权力、承担责任的期待。争论的焦点在于社会政策价值观的缺失。它带来的社会代价广泛而深远，其渊源一是迷信市场，二是迷信政府。建构中国的社会政策，需要高度重视社会政策对社会发展的制衡作用，充分认识政府在社会政策中的主导作用；进行社会政策战略性框架设计，建构社会政策的元政策；加强政府自身的社会政策能力建设和组织和支持社会力量进行创新研究，同时，也需要公众自觉地为追求社会公平承担社会责任。

导 言

本文所言的社会政策，是指以社会公平为核心价值，以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的，以政府和其他公共机构为主角，主要运用立法（立法倡导）或者制定行事规则的制度化手段，推动各类资源尤其是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式，调整社会现行的生产与分配关系。换言之，社会政策是以推动更适当地生产和分配社会公共产品为手段来制衡私人物品的生产和分配。此点不仅区分了社会政策与单纯经济政策的分野，同时也划分了传统的分配型社会政策与蕴含生产力因素的新型社会政策。社会政策的选择、决定与执行无一不与因私人物品生产和分配过分强大而引发的社会系统与结构的变迁有关。其实，社会政策并非是针对具体社会问题予以解决的良方，而是直接关系社会变迁大局的元政策体系。只有在社会转型期，社会政策才展示其时代重大政治抉择的本色。

科学哲学家波普尔在解释人类文明发展进程时，曾创造出世界3的概念。他把物质的客观世界称为世界1，主观的精神世界称为世界2，由精神或生物创造出来但又独立于世界1和世界2的客观结构叫做世界3。世界3乃是观念、艺术、哲学、语言、伦理、制度——简言之，整个文化遗产。以波普尔的观点来考察社会政策，我们说，社会政策正是人类创造出来的世界3的一个重要组成部分。社会政策自有它的独立的观念、伦理和制度趋向，而且因不同的文化和资源禀赋、不同的社会结构而不同。社会结构因时代而变迁，构成一个国家和民族的国情或区情的文化和资源禀赋因国家和民族而不同，因此可以说，社会政策因不同的国家、不同的社会时代而不同。

中国今天的社会政策体系，尚属发育过程中尚未成形的阶段，这是中国社会正处于激烈变革时代，社会结构、社会系统尚在变迁中的必然结果。计划体制时代的那种由中央政府直接管理和控制的政策体系基本瓦解之后，需要新的政策体系来替代。时代变了，政策体系必得跟着变。所以，考察中国当下的社会政策，不能将其作为一种稳定的政策形态，而要始终关注其连续不断的演进过程。

本文试图在回顾社会政策发育的环境，面对的结构性问题和基本内容的基础上，重点讨论当前社会争论的焦点，并提出社会政策建构的当务之急。

中国社会政策发育的客观环境

可以从两方面来看中国社会政策发育的环境。一是中国的基本国情，一是社会发展的新迹象。前者构成了社会的基本架构，具有结构性变动的特征，后者是由社会的一些鲜活的要素构成的，具有因社会失范或者突发事件所导致的疾速变化的特征。

一、中国的基本国情

1、特定的资源禀赋——高度紧张的人地关系

中国具有其它国家所没有的特定的人口资源禀赋。中国的人口基数之大是在前工业社会就奠定了的。迄今，中国的人口是美国的4.5倍，日本的10倍，是原欧盟15个国家总人口的3.3倍。而且，由于人口惯性的作用，在近20年中，中国人口还将继续增长。

中国至今还是一个农业人口大国。农业人口7.84亿，占总人口的比重达60.91%[1]。而中国的耕地总面积不到20亿亩。截至2002年，中国人口已增加到13亿，人均耕地减少到约1.2亩，劳均4.1亩。而且，由于人口分布不平衡，有1／3的省市人均耕地不足1亩，有666个县低于联合国确立的0.8亩的警戒线，463个县低于人均0.5亩的危险线。[2]中国农村的土地正在逐渐丧失其作为生产资料的功能，而蜕变为对农民的“最后的保障”。人地关系的紧张使中国农村产生了大量的剩余劳动力，专家们估计在2亿左右。其中，乡镇企业吸纳了将近1.2亿，大约有将近5000万已经向城市或者已经城市化的富裕地区（如珠江三角洲地区、长江三角洲地区）流动。

中国的社会结构最显著的特征是城乡二元结构。计划体制下的政策维护和强化了城乡二元体制。自改革以来，人为分野城乡社会的一系列政策发生改变，1亿多农村劳动力从农村走向城市，形成超大规模的长期的人口流动潮，同时，以农为生的小农户高度分散化，农业在多重挤压下濒临破产。

2、人口结构高度老化和快速老化

自1982年至2004年，中国人口年平均增长率为1.47%0,60岁以上老年人口的增长率为3.2%0。目前，我国60岁以上人口已达到1.34亿，超过总人口的10%，占世界老年人口的20%，亚洲老年人口的50%。其中65岁以上人口1.1亿，占总人口的8.5%。目前全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，全国农村人口老龄化速度快于城市，农村老龄化问题更为突出。

先期进入老龄化的国家，人均收入在年1万美元左右，而中国在进入的当年即2000年人均收入不足1000美元，目前才达到1200美元。是名副其实的未富先老。而且老龄化的速度还在加快。目前80岁以上的高龄老人已经达到1475万人，每年还以5.1%的速度持续上升，快于60岁以上老人则增长速度2.25个百分点，预计到2050年，将达到8800万人。[3]

3、区域差别显著，发展极不平衡

中国的基本特征之一是地区差异显著，发展极不平衡。第一世界是上海、北京、深圳等高收入地区，人口约占中国总人口不足3%。1999年上海和北京人均GDP已经分别达到高收入国家收入水平的63.5%和40.9%[4] 2005年，北京市的人均收入已达4700美元。第二世界是大中城市和沿海地区上中等收入地区。天津、广东、浙江、江苏、福建、辽宁等六省市人口占总人口比重的21.8%。人均GDP为世界中等收入国家的平均水平。第三世界包括河北，东北、华北中部部分地区，人口占26%，人均GDP低于下中等收入国家平均水平，第四世界是中西部贫困地区、少数民族地区、农村地区、边远地区和低收入地区，占一半人口，排名在世界第140之后。[5]

二、社会发展的新迹象

1、自2003年抗击非典以来，中国改革进入了一个以社会政策带动发展的新历史时期

2003年，中国共产党在十六届三中全会提出坚持以人为本、树立全面、协调、可持续的科学发展观，坚持“五个统筹”（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放），全面建设小康社会。十六届四中全会又提出建设和谐社会。2005年，十六届五中全会又提出了建设社会主义新农村的历史任务。

2、一些迹象表明，非政府非营利组织正在掀起一个发展浪潮

2004年，基金会管理条例由国务院公布并执行。该条例首次提出基金会分为公募与非公募两类，私人可以依法成立基金会，外国基金会可依法在中国设立机构等款。

2004年16届4中全会将慈善事业写进了中央文件，11月，中华慈善大会在京召开。同年，民政部首次召开了全国发展农村专业经济协会会议，提出“以民为本，服务‘三农’，积极推动农村专业经济协会的发展”这些迹象表明，中国政府以促进社会和新发展为主题，正在采取行动放开一些领域的非政府非营利组织。

3、一些迹象表明，政府孕育着重大改革。

改革以来，各类社会问题大规模地累积，社会发展需要政府起到中流砥柱的作用。不仅仅是经济发展，更是和谐社会的建设需要政府进行体制转轨和职能转型。政府体制和职能转变已经成为制衡社会发展进程的主要瓶颈。如何从经济建设型政府转变为公共服务型政府？这是新的社会发展阶段对政府的基本要求。它需要重新界定政府部门的社会责任。

近两年，中共中央、国务院提出的口号明显与前不同，“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，“以人为本的科学发展观”、“五个统筹”、“和谐社会”，都蕴含着社会政策价值观的改变。

4、无论城乡，社区治理与社区建设成为社会发展的主题

由于去工业化的影响和实行市场体制，城市人对于自己的社区身份认同感越来越强。社区在社会管理中的地位越来越突出。社会福利与社会保障日益社区化。农村社区本来具有天然的凝聚力，市场经济对农村社区发展既有正效应也有负效应。一些自办工业的“超级村庄”凝聚力在加强，而大多数农村由于农民的原子化状态凝聚力不断降低。

中国社会政策面对的结构性社会问题

在基本国情制衡和社会发展新迹象的影响下，形成了一系列结构性的社会问题。主要有三：

一、 城市化演进中的城乡就业结构性失衡

就业问题是中国头号社会问题，这不仅仅是因为规模大——劳动力规模占总人口的70%，有5亿多人，劳动力总量总是供大于求，过剩的劳动力仅农村就有3亿人，因此就业压力将长期存在；更是因为城乡就业格局失衡——只能一边倒——乡村不断向城市转移过剩的农村劳动力，超出了与经济增长相平衡的城市化进程的需要；就业人口大规模流动——就业市场化，在企业之间、地区之间、城乡之间的人口流动加速，供求矛盾显性化，失业已经成为社会经济生活的常态，国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史。

随着全球化市场的竞争加剧，近年来随着国际竞争加剧，我国就业格局发生了明显变化，非正规经济部门中就业的比例越来越高，城镇下岗职工和转移到城镇就业的农民，都加入了这个劳动大军。非正规部门就业，大量属于微型企业和自雇人员，基本上不签订劳动合同，难以形成稳定的劳动关系。这些人工资水平低，分配很随意，大都没有任何福利保障。可以说，所有在非正规部门就业的人员，都属于就业竞争市场中的弱势群体。由于农民中的过剩人口都属于这个群体，因此数量极为庞大。

二、社会阶层结构畸形，贫富差距不断扩大

最近20多年来，中国的社会结构发生很大的变化，工人、农民中的大多数人处于艰难挣扎的底层，成为游离于社会主流之外的边缘人群或者处于社会下层地位的贫困群体，而且这个群体还在持续扩大。按照目前的发展趋势，他们在未来很难有希望进入社会的中上层。这些人包括农村的几亿农民、进了城的1亿多农民工，再加上城市里的几千万下岗、失业和非正规就业的职工，有专家估计，至少占到总人口的70%。这么多的人口处于社会的底层，这个社会的结构显然是畸形化的。

畸形的社会阶层结构导致社会问题错综复杂，贫困差距不断扩大。

据1997年世界银行发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出：中国80年代初期反映居民收入差距的基尼系数是0.28，到1995年是0.38，到90年代末为0.458。这一数据除了比撒哈拉非洲国家、拉丁美洲国家稍好外，贫富悬殊要比发达国家、东亚其它国家和地区以及前苏联东欧国家都大。

2003年中国人民大学和香港科技大学一项联合研究的成果表明，目前中国的基尼系数为0.53—0.54之间。

在贫富差距扩大的同时，贫困人口的总量仍旧很大。截至2004年底，全国农村尚未解决温饱的贫困人口为2610万，却有近5000万人口刚刚越过温饱标准，如果按照低收入新定标准，即人均年收入低于924元，目前至少还有8000多万人口也属贫困人口，如果按照世界上公认的人均１天１美元以下的标准，我国目前还有2.1亿贫困人口。

三、社会公共资源分配结构不公

不仅是收入等经济性资源分配不公，公共事业、人的地位关系等社会公共资源出现了更大规模的分配不公，公共事业尤其是教育、卫生、社会福利事业，由于经营过度市场化，损害了公众利益特别是穷人的利益。

目前中国每年医疗费用的上涨幅度达14%。至少有50%以上的农民看不起病，30%以上的病人因没钱不能及时就医，60%以上的患者因没钱而不能住院治疗。而因病致贫、因病返贫的情况相当普遍地存在，有的地区这一比例甚至超过70%。在教育方面，大学收取的费用几乎上涨了100倍。住房的房价近些年扶摇直上。可以说，自1990年代中期以来，中国开始出现“因病致贫”、“因教致贫”以及“因房致贫”的现象。[6]

社会公共资源的分配不公结构化了，它不是单向度而是整体性的资源配置不公，它恶化了社会公正、社会公平这些社会政策基本价值观存在的社会环境，是导致贫困结构化的重要原因之一。

综上所述，尽管中国改革开放以来，经济增长的速度令世界瞩目，不过，迄今为止，尚未找到可使社会可持续公平发展的基本道路。现代化发展之路是走高能耗、高物耗、高收入、高消费、城乡分割、贫富差距很大的发达国家的道路，还是走低能耗、低物耗、中等收入、可持续消费、城乡、贫富有差距但不会加速扩大的道路，目前尚在讨论中。一种看法是中国由于人口众多不可能走第一条路，但是第二条路世界无先例，需要创新。

中国社会政策的基本内容

20多年的改革，致使社会政策起作用的主要领域已经分明：分别是社会保障与就业；公共卫生和医疗服务；住房；教育；社会福利与老年人服务；反贫困等6大领域。

一、社会保障与就业[7]

1993年中国共产党十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会救助、个人储蓄积累保障”六个方面。其中主要的是社会保险、社会救助和社会福利三项。

中国已经建立的社会保险制度有养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。

其中，养老保险是率先出台的社会保险制度，1997年确立了企业职工基本养老保险制度，即基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。2000年国务院选定在辽宁进行完善城镇社会保障体系试点，做实个人账户，分账管理，个人账户与社会统筹相结合为目标。2005年底，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台，扩大基本养老保险覆盖范围外，逐步做实个人账户，实现由现收现付制向部分积累制的转变，改革基本养老金计发办法是其主要内容。

中国目前仅有1.7亿多人、15%的劳动人口实行了基本养老保险，这主要是因为广大的农民基本上未被纳入社保体系。而未来30年，中国将从老龄化发展到高龄化，养老负担将越发沉重。失业保险于1999年出台，当时的城市登记失业率在3%左右。而在2004年末，城镇登记失业人数为827万人，城镇登记失业率为4.2%。加上未登记的失业人口，预计真实的失业率在8%左右。失业保险显然不能应裕中国因社会转型和体制改革而带来的失业问题。

20世纪90年代以来,中国的国营企业改革产生了大批下岗失业人口，在高峰期进入再就业服务中心的就有2000多万人。就业保障因而成为对于大量出现的新城市贫困问题的重要社会政策。政府采取的主要措施，是加强职业培训、职业指导和职业介绍服务，使就业机会变成现实。劳动力市场信息网络初步建成。同时，在城市社区普遍建立的就业与社会保障中心、社区服务中心、社区信息中心等机构联手运作，发挥了供需对接、保障就业的作用。1998年，国务院出台了城镇职工基本医疗保险制度，该方案的政策目标：第一，建立医疗费用约束机制，以控制医疗急速上涨的趋势。第二，加强职工基本医疗的保障力度，解决部分企业职工由于单位效益不好而不能及时报销医疗费的问题。第三，为非国有企业员工提供医疗保障。基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，其缴费率分别为职工资总额的6%和2%。职工个人缴费的全部和用人单位缴费的30%左右划入个人帐户。

社会救助制度大规模地推行。1992年，按照原社会救济制度的规定，得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重仅为0.06%，救济经费只有8740万元[8]。而当年城镇贫困居民至少占到城镇总人口的5%。[9]。2005年底，共有2232.8万城镇居民、997万户家庭得到了最低生活保障，各级财政共支出低保资金190.7亿元，。新型的医疗救助体系的建立使51.9万城市低保对象和304万农村困难群众受益，2005年各级政府支出城镇医疗救助资金3.2亿元，农村医疗救助资金5.7亿元。

在继续规范和实施农村定期定量和临时救助制度的同时，有条件的地区积极探索建立农村低保制度。目前全国共有1534个县（市、区）建立了农村低保制度，有776.5万村民、384.5万户家庭得到了最低生活保障。对没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施农村特困户求助制度，2005年农村共定期救济困难群众1024.3万人、612.2万户。[10]

二、公共卫生和医疗服务

1980年代中期以来，中国在对公费医疗和劳保医疗制度进行改革的同时，积极探索建立新的医疗保险制度。

医疗改革分为四个阶段。第一阶段自改革之初到90年代初期，重在尝试职工医疗费分担、控制医疗费用过快增长，以及从大病统筹过渡到医疗保险的试点。第二阶段自90年代初期至1998年。这个阶段的改革重心在于建立统账结合（保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合）的社会医疗保险制度模式。第三阶段：1998年至2005年。1998年底，国务院下发了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定。至2000年底，城镇基本医疗保险制度已经初步建立。第四阶段，自2005年夏季国务院发展中心一份关于医改基本不成功的报告为网站披露后，引起了全民的对医改的关注和社会大讨论。迄今我们还处于这个阶段中。

它的前奏是2003年抗击非典。人们从中认识到医疗保险只是后馈式调节，而积极预防疾病才是保障人类健康的主导方式。还有，较之观念和制度层面，技术层面的问题并不难解决。人的健康需要行为规范，而行为规范有赖于制度建设。

之后，中国政府将公共卫生系统的建设提上重要日程。而且，对于处于弱势地位的农民群体予以极大关注，整体推进了农村新型合作医疗制度和城市、农村的医疗救助制度。

农村医疗保障一直是国家关注的重要问题。1996年国家提出重建和恢复农村合作医疗，1997年合作医疗覆盖17.6％的农村人口，1999年又下滑到6.5％，虽经过几年努力，目前的覆盖面仅维持在不足10％。2002年10月，中共中央、国务院颁发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出建立农村新型合作医疗制度。自2003年6月始，新型合作医疗的政策试点在全国展开。政策和制度建设目的：重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题，推行方式：政府组织、以财政补贴引导、支持农民自愿缴费，县为统筹单位，实行大病统筹为主、以收定支核定医药费报销比例、由县办管理机构支付。至2005年6月底，全国已有641个县（市、区）开展试点，覆盖2.25亿农民，其中1.63亿农民参加，参合率为72.6%；全国共补偿参加合作医疗的农民1.19亿人次，补偿资金支出50.38亿元。试点将在2008年在全国推广。

与此同时，中央政府已拨款直接用于城乡贫困人口的医疗救助。

三、住房保障

住房社会保障作为社会保障的重要组成部分，是随着经济与社会的发展而产生的。其实质是政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题。1990年代末期，中国开始了住房制度改革，而后建立了住房公积金制、经济房和廉租房制度。确实使得一部分城市中的普通居民成为了“有产者”，这个因素对于确保这批人的生活底线起了重要作用。但是，房价上升，收入下降，导致低收入者尤其是农民工的住房成为社会问题。“十一五”期间，国家要不断完善面向整个社会的住房保障体系，而这一体系在将重点向中低收入者、处在婚育阶段的年轻人和进城务工人员倾斜。

四、教育保障

中国无论基础教育还是高等教育，目前都有明显的问题。政府对于农村义务教育采取了一系列措施，以加大保障力度。包括确保农村中小学教师工资按时足额发放。对农村中小学危房改造给予补助。优化教育经费支出结构，提高义务教育经费占整个教育经费的比重。中央财政安排专款重点用于支持中西部未“普九”的地区。

2005年底，国务院颁发新政策要求深化农村义务教育经费保障机制改革。两年内，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。２００６年至２０１０年５年间，中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约２１８０亿元。

在高校教育中，最严峻的问题是学费昂贵，没有能力支付学费和起码生活费的贫困学生正在呈逐年上升趋势，已占在校学生的20％。

五、社会福利与老年人服务

作为中国社会保障体系中的一个主要制度，社会福利的内容是指国家和社区组织为满足各类社会弱者和遇有一定困难的社会成员之基本物质文化需求而提供和组织实施的带有福利性的收入保障和服务保障。[11]

在改革开放前，我国的社会福利主要体现在为机关、企业、事业单位职工提供带有福利性的收入保障和服务保障上。

改革以来，社会福利方面的改革从两个方向上展开。一是将社会福利项目暗补贴变为明补贴，二是社会福利的承办者从政府办走向政府与民间合办。这两个方向的改革可以统称为社会福利社会化。

社会福利与计划体制下的单位福利最大的不同，还不在于服务对象的特定性与非特定性，而是其资源来源和组织实施方式要由社会的三大主体—政府、企业、非营利部门包括志愿者群体共同配置，而不可能由政府再独家号令、独家配置。社会福利社会化的含义，意味着既非社会福利的单位所有化，又非社会福利的政府控制化。其实质是在社会转型和体制转轨的社会环境变迁中，要重新处理国家、社会与个人的关系，建立一个新的有利于社会福利资源整合和有效运作的社会动员机制和社会合作机制。

六、反贫困

90年代以来，中国的扶贫工作由道义性扶贫向制度性扶贫转变。由救济性扶贫向开发性扶贫转变。由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变。因地制宜发展多元农业和农村商品生产、完善和健全与增收、脱贫相挂钩的农民培训和技术推广制度和体系，增大对农村扶贫开发的资金投入、采取了小额贷款的购销的扶贫模式；改善贫困乡村的社会服务条件，增加贫困乡村农民享有社会服务的机会；以及在生存条件恶劣的地区，采取移民搬迁的方式，逐步缓解贫困等等。。1998年至2004年，中央扶贫资金投入累计达到1572亿元。不过，每万元扶贫资金扶持贫困人口由1998年的1.64人减少到2001年的1.18人，其它主要成果指标都有不同程度的下降。这表明我国农村扶贫成本在提高，同时也反映出了扶贫资金漏出的问题。[12]

当前中国社会争论的焦点

已经过去的2005年是争论的一年，这些争论通过各种传媒，尤其是网络和报刊，涉及经济、公共事业、社会生活的方方面面。国有企业产权改革是否涉及国有资产流失，医疗体制改革是否失败，教育市场化导向是否可取，住房价格为什么高居不下，矿难为什么频频发生，征地拆迁中侵害农民和居民利益的事件为什么屡禁不止，国有银行上市是否属于贱卖，经济学家在社会变迁中究竟扮演了什么角色，等等。这些集中于重大社会经济问题的争论，前所未有地反映了中国的民意，矛头直指政府的责任，凸现了改革的困境，反映了民众对政府分配资源方式的不满和对政府调整权力、承担责任的期待。民众围绕重大社会问题自发地争论，自行聚集、自行表现民意，这不能不说是中国改革引发的一个重要成效。尽管中国迄今距离以民意为主的社会还很遥远，不过，桅杆已经在前头了。

这些争论的焦点何在？在于社会政策价值观的缺失也可称社会政策缺失。

在市场体制中，无论有意为之还是无意使然，社会的走向都体现了一种基本价值观。表现社会公正和追求社会和谐价值观的社会政策是体现社会凝聚力的一块基石。[13]只有以追求社会公正与社会和谐发展为内涵的有意为之的政策体系才属于社会政策范畴。由目标和价值观的明确取向区分了社会政策与公共政策。仅仅将政策作为政治策略的重要因素，作为国家、政党、统治者、政治家的决定，仅仅关注政策执行中的技术和管理要素，这样的政策不属于社会政策，只可称为政府政策或者公共政策。出现这样的情况就是社会政策缺失(Non-social policy)[14]

中国近20多年来以追求经济增长为导向，以GDP为核心,高投资为手段,采用拼资源的投资驱动型经济增长模式,是典型的社会政策缺失。社会政策缺失带来的经济社会代价是广泛而深远的，它导致贫困陷阱形成、人力资本损失、社会资本缺乏和人民对政府信任的减少。社会政策缺失必然使得贫富差距扩大和社会不公平加剧，人们失去一些基本的社会价值如诚信和互助等等，进而导致社会凝聚力的削弱以及暴力和社会动荡等等。[15]

传统的发展理论中，经济政策与社会政策是两个相互独立的系统，人们将经济政策看作创造财富的手段，将社会政策仅局限于为提供社会再分配的工具和形成社会福利的手段。这种将两者截然对立的观点曾经在20年前于西方的学术界颇为盛行，新右派批判福利国家的理论依据，就是庞大的福利开支浪费了社会资源，降低了经济投资能力和生产力，最终拖垮了经济。而社会发展的事实证明，促进社会公平才能具有长期稳定的社会环境和具有凝聚力的社区生活，进而直接增进一个地区一个国家的经济竞争力，社会公平成为保证经济发展的基础。同时，社会政策的实施领域——社会保障、教育、医疗服务以及针对家庭的社会服务，都可以增加劳动者的收入和就业机会，改善生活质量，提高经济效率，从而成为对人力资本的多元投资。社会政策通过社会再分配将社会资源用于人的投资，改善人的环境和能力，社会政策还通过保障人民的基本生活得到满足，起到防范风险和管理风险，以及增加人们应对经济和社会变化的能力，这三种重要的社会效用，都集中到一点：提升人本身的素质、能力和协调人与人之间的关系，社会政策因此进入了人力资本、风险防范和社区发展的领域，成为具有社会投资作用的资源配置手段，从而不仅对社会公平也对经济效率的提高有莫大贡献。

正是由于人们认识到了社会政策缺失不仅会带来社会的结构和秩序的错乱致使社会失范，同时也对经济发展产生广泛长远的负面影响。从而将社会政策视为新的生产力要素，这种社会政策是生产力的观点是近年来社会政策基础理论最具突破性的进展，它的提出迫使传统的社会政策理论正在经历系统的反思和重构。[16]

中国改革20多年来，其主要成就是打破了闭关锁国的桎梏，致使中国迈向现代化的步伐大大加快，但是，回头来反思，目前出现的一系列社会问题都出自一个根源，那就是摒弃人的社会需要而专事人的经济需要，以拼资源、拼政绩、拼GDP等拔苗助长的手段推动经济增长。

把人当作经济人而非社会人，是资本主义早期的社会意识形态，距今已经有1个多世纪，美国的泰罗所倡导的科学管理是其代表。自20世纪20年代开始，梅奥进行了有名的霍桑工厂试验，提出了人是社会人，具有复杂的社会、心理需求，社会除了正式组织之外，还存在抱有共同社会感情的非正式团体。这些观点奠定了后来的行为科学理论的基础，也为以人为本的社会意识形态的发展提供了基石。[17]

只顾单一的经济发展，不考虑社会阶层和社会心理变迁对整体社会走向的连续的、巨大的甚至是决定性的影响，是早发达的资本主义国家曾经经历过的曲折。引导他们走出困境的是社会政策。就这一点而言，社会政策是人类治理自身的一个重要发现。

19世纪末到20世纪中叶，从德国新历史学派（经济学家）成立社会政策协会，到俾斯麦提出社会保险方案，再到英国贝弗里奇报告、美国“大社会”运动，以北欧为首的福利国家建立和发展的过程，无一不证明了这一点。乃至后发国家和地区的大半个世纪的实践，如日本、南韩和台湾采用对分散小农户实施社会保护的战略，新加坡创建中央公积金制推动个人资产发展账户的社会保障政策，也对社会政策在促进社会稳定和经济发展中的中流砥柱作用做出了明确的证明。

作为针对社会稳定和人的发展这些社会长期发展目标的手段，社会政策只能以社会公平为依据抉择有利于一个国家一个地区的资源分配方式，而且，一旦决定，就需要形成一个首尾照应、具有自运行逻辑的体系和制度框架，所有的具体政策都要在这个框架下被评估和被决定。这就是说，社会政策尽管也包括具体的、专项的政策部分，但是这些部分并非它的灵魂。否则，任何具体政策都可能自行其是，就破坏了社会政策追求公平，效率服从公平的唯一的价值观。

中国的改革走到今天，社会的不公平程度在加深而不是缓和，这是大多数群众之所以长期不满医疗卫生、教育、住房、社会福利服务等领域的政府政策的基本原因，也是政府仅就不同领域的具体政策进行修补与事无补的原因。

尽管最近两三年，党和政府提出了以人为本的科学发展观，转变经济增长方式，建设和谐社会等基本治国方略，也进行了广泛的意识形态动员，但是，这些新的意识形态并没有演化为社会政策的体制和制度框架，不仅经济增长方式仍然保持着自己的惯性，一些明显不符合保护弱势群体利益的卫生、教育、住房、社会福利服务政策仍旧大行其道，至公众的呼声、农民的沉默的抵抗而不顾。政府的导向为何与民意不合拍？为何政府不去努力追求选民的满意而以上级的意志和政绩的创造为转移？究其渊源有二，一是迷信市场，认为可以由市场化、产业化部分地替代政府的公共职能，二是迷信政府，认为中国大一统的集权政府体制，可以部分地替代社会的组织和民意表达功能而求得社会的稳定和发展。

在中国，市场是改革以来最具魅力的词汇。被闭关锁国的近半个世纪的中国人，一见到发达国家的场景，就想当然地将其归为市场带来的高效率，这种不分青红皂白的意识形态一时间占据了社会的主导地位。加之受到西方国家福利私有化改革的影响，刚刚向着市场体系转化的中国政府做出了没有自我经历基础和自我经验的从众判断，在将政府的经济职能下放给国营企业的同时，也将政府公共职能下放给了事业单位。将公共资源和公共资产的配置权力完全混同于市场经济资源的配置权力，全然不认识、不区分它们之间的不同特征。

之所以出现这种今天看来是个低级的错误，是因为计划体制下的政府将所有经济、社会资源都作为公共资源，取消所有个体（包括农民种自留地也要割资本主义尾巴）、集体（包括农村生产队，以及小集体和大集体所有制的企业）的资源自行支配权，因此，改革前的中国几乎完全没有私人资产，自然也不必要区分公共资产和私人资产，“一大二公”（大跃进、人民公社）成为社会的唯一意识形态。改革以来，当私有资产以各种正当与不正当的方式出现，当政府的确认识到自己没有能力也不必要直接管理几十万个国营企业的资产运营，向国营企业的经营者直接放权就成为必然。但是，与此同时放掉了对于公共资源和公共资产的资源调配权力，让医院、学校、福利院自行解决生存之道，在市场上自由竞争，则是犯了混淆两类不同性质物品提供方式的错误。公共物品尽管在一定条件下（例如政府委托或者签约）也可以由私人生产，不过，它必须由政府或者其他公共机构来进行规划、融资、组织、排产和监管，这与私人物品可以由企业和个人依照市场需求自我组织生产的体制具有本质的不同。社会政策就是帮助政府或者其他公共机构提供公共物品的指导工具。所以，在没有社会政策指导下，随意地将政府的公共职能放权给下属行政机构和事业单位的做法必然会削弱政府的公共职能，公共资源的配置不受规划、融资、组织、排产和监管的制衡，必然导致各类社会不公现象。

迷信政府，而不相信民众的自主和自治能够带来社会的稳定与发展。这其实是一种极权主义意识形态的反映，它与社会政策的基本价值观背道而驰。

以社会公平为基本价值观的社会政策，需要一个民意为主导的社会来参与决策和监督执行。政府官员是由代议制产生的，不可能脱离社会，政府与社会需要互相依存。不可想象在社会组织涣散、社会公德沦丧的社会中会有一个出污泥而不染的政府。同样，一个善意和和施善政的政府，一定注重对社会风气、社会文化、社会公德、社会组织的培育。没有对社会的培育，政府的转型就成了跛足。中国一直是一个以官本位的意识形态为统治地位的社会，政府全能，公民社会的发育被遏制，微弱的公民社会组织无法成为推动社会政策的重要社会力量。这就将社会转型期政府的转型陷于孤立无援的境地，尤其是具有社会政策思想的政府官员被恶劣惯性的官场作风和利益集团的势力紧紧扯住、没有同盟军和后援队，虽有良好设想却无力改变现实。

正难压邪，这正是当下中国的悲哀。

这证明，建构中国的社会政策，不仅是国家和政府的事情，也是中国民众的事情，不仅需要政府端正其追求社会公平的价值观，也需要公众自觉地为追求社会公平承担社会责任，不仅要在某个创始点点上启动追求社会公平的社会政策过程，更要在自现在至未来的长期连续不断的演进过程中，始终追求社会公平，宣示社会公平，并以此为原则指导和修正具体的社会政策执行过程。

建构中国社会政策的当务之急

具体而言，建构中国社会政策的层面很多，下文仅就当务之急的四条而分述之。

一、需要高度重视社会政策对社会发展的制衡作用，充分认识政府在社会政策中的主导作用

近年来见诸报端的种种政府的宣示：“以人为本的科学发展观”，“建设和谐社会”，“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”等等，的确已经非常靠近社会政策的基本价值观。而且，能够完全体现社会公平取向的中国社会政策起点已经在社会系统的一些部分，例如城镇最低生活保障制度中开始了。不过，这并不能够说明社会政策已经被中国政府和民众所认识。迄今为止，政府的治国方略大部分停留在口号上。如何将口号转为实际的社会政策，需要全社会的推动。中国需要一场对社会政策的普及运动，不仅政府高层官员，也要让平民百姓认识社会政策对自己对他人对国家对社会的效用，明确政府在社会政策中的主导作用，以利于参与和推动政府选择对全体国民现在和未来负责的社会政策。

二、需要进行社会政策战略性框架设计，建构社会政策的元政策

对于社会政策的衡量，长期停留在三个短期目标上：稳定，效率和再分配，而忽视了社会政策的长期目标：可持续，抵御风险和其不确定性的机制，以及政策的实施能力和内在机制。看重当前利益，忽略长期受益，只见部门不见全局，只见树木不见森林，社会保险、医疗卫生、教育、社会福利，各搞一套，没有一个统一的社会资源配置思路。只重视对已有制度如城市养老保险和医疗卫生保险的改革，缺乏能够指导中国未来几十年发展的大政策。这些在社会政策规划和组织方面的显见缺陷，不仅导致现行政策产生问题，也导致许多新社会经济领域内的社会政策缺失。

我们需要一个不仅管现在而且管长远，直接关系中国社会系统和结构变迁和重建的元社会政策。

对于建设新农村的研究可能成为这样的元社会政策建构的突破口。

使几亿小农户在可见的历史时期内摆脱贫困，成为现代小农，这一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路。这将是一个长期的历史任务，50年甚至都还不够，可能需要规划百年战略。但是迄今为止，我们对于新农村的涵义、理念、政策、历史作用还缺乏基本认识。社会一般的看法，是将其当作政府主导的、重点在支持农村建设的资源再分配的社会工程。即建设社会主义新农村就意味着政府增加投入、提供农村公共服务、改善农村公共资源管理和发展农村经济。而对于中国独特的现代化道路的探索——占中国人口大多数的农民的现代化这个重大的历史命题的深刻性、艰巨性却少有感觉。

已有的思想和政策资源：1）产权改革的路径2）产业化和专业化的思路3）城镇化的路径4）扶贫与社区发展的思路5）社会保障的思路6）公共服务的思路尽管都有所成效，尤其在部分地区和部分项目上收益较为明显，但是并没能从根本上改变农民群体的弱势地位，没能遏制近些年来城乡差距持续扩大的势头，没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，这些措施只是在重复西方农村发展道路的前提下，一些解决局部问题的措施。并不能从根本上解决中国三农问题。从长远看，甚至会使三农问题进一步恶化。

中国农村有2亿多兼业化经营小农户，必须用适宜小农经济的思路，建立适合小农的村社合作制度来解决三农问题。要有针对性地进行理论创新和体制创新，就不能照搬西方，日、韩两国和台湾对综合性的农民合作组织采取特殊的社会保护政策，形成农村、农业、农民的长期资产积累的经验应该重点研究。

很有可能，从研究建设新农村的政策入手，将打开中国社会政策长期建构的突破口。对小农户进行全方位的社会保护的视角推动农村社会整体发展，而不仅仅是单纯经济发展或者社会保障的发展，这是将以人为本的科学发展观落实到农村的重要举措，它需要以农民为本，在发展农业、建设农村的同时，重视发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。

三、需要加强政府自身的社会政策能力建设

政府是进行社会政策规划与执行的主角。加强自身社会政策能力的建设是当务之急。社会政策能力包括敏感的社会政策意识的能力、高屋建瓴的规划社会政策整体战略的能力以及有效执行社会政策的能力。而建构这些能力，需要制度资源、组织资源、认识资源和行动逻辑。

制度资源：建立和完善宪政制度，改革政府体制和财政体制，改变政府官员政绩评价体系，塑造民意导向的政府，让民众和人大代表能够通过制度化的渠道表达自己的意志。

组织资源：培育社会向着公开化、自组织、以协商解决冲突的方向前进。

认识资源：建树在追求社会公正的前提下提升效率的观念，重启中国尊老爱幼、尊师重道、助人为善、贫贱不欺的伦理道德，构筑良好的社会氛围。

行动逻辑：政府贯彻政策的行为要从空洞的高调和文件宣示下落到具体的对执行机构尤其是非政府非营利机构的回应和支持。

四、需要组织和支持社会力量进行创新研究

中国社会目前正处于社会急剧转型的时期，即便确立了社会政策的基本框架，在具体而多元的社会政策抉择和实施过程中还有很大的空白需要填补，仅仅依靠政府的力量显然不足够而且不可能。所以，组织和支持社会力量包括研究界、社工界、志愿组织与事业机构界、企业界以及国际组织形成合作伙伴关系，针对重要的社会政策问题进行调查研究、过程分析、监控评估和创新试验，这对于探索社会政策的新思路、研究新方法具有无可替代的效应。

主要参考文献:

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徐月斌、张秀兰，中国政府在社会福利中的角色重建，《中国社会科学》，2005，第5期

国际劳工局，《社会保障：新共识》，中国劳动社会保障出版社，2005，北京

陈佳贵、王延中主编，《中国社会保障发展报告》，社会科学文献出版社，2005，北京

谢尼亚.舍尔-阿德龙编，《建立社会保障——私有化的挑战》，中国劳动社会保障出版社，2004

罗兰德.斯哥等编，《地球村的社会保障——全球化和社会保障面临的挑战》，中国劳动社会保障出版社，2004

孔祥智主编，《中国三农前景报告》，中国时代经济出版社，2004

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温铁军，《三农问题与世纪反思》，生活新知读书三联书店，2004

黄平、占少华，中国国内迁徙：与发展相联系，《亚洲移民、发展和消除贫困》，国际移民组织，2005

劳动与社会保障部、民政部网站统计资料

杨团，“建立有中国特色的社会保障制度”,《福利国家论析》第九章，经济管理出版社2002

杨团，社会政策研究范式的演化及其启示，《中国社会科学》2002年第4期

作者简介：

杨团，女，中国社会科学院社会政策研究中心副主任，社会学所社会政策研究室主任，研究员。自1988年研究中国社会保障政策至今。近年从国际社会变迁、NGO发展、重新重视社区与加强公共治理的角度研究社会政策。代表性著作是《社区公共服务论析》，主要论文有“社会政策研究范式的演化及其启示”、“解决公共事物运营的新思路”、“探索第四域”，“NPO类型界定与理性选择”等。地址：北京建国门内大街5号（100732）邮箱：yangtuan@cass.orc.cn

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[1]2003统计年鉴

[2]章敬平，中国的三农问题为什幺总是开错药方？中国改革论坛，2004-8-22

[3]中国人口网，2005-03-15

[5]胡鞍钢，一个中国四个世界，2001，2。22，北方财经网

[6]孙立平，从贫困到底层，经济观察报，2005年5月16日。

[7]杨团，“建立有中国特色的社会保障制度”,《福利国家论析》第九章，经济管理出版社2002

[8]加上临时救济在内，总共只有1.2亿元，仅占当年国民生产总值的0.05‰,不到国家财政收入的0.03%。

[9]中国统计摘要1994中国民政统计年鉴。

[10]民政部网站

[11]郭晋平，《中国社会保障制度总览》，中国民主法制出版社，1995

[12]中国财经报2004年6月14日。

[13]徐月斌、张秀兰，中国政府在社会福利中的角色重建，中国社会科学，2005，第5期，第80页。

[14]D.Fouarge, Costs of Non-social policy: Towards an Economic Framework of Quality Social Policies-and the Costs of Not Having Them, a report for the Employment and social Affairs, Commission of the European Communities Brussel ,January, 2003

[15]A. Bonlla Garcia and J.V Gruat, Social protection : A life Cycle Continuum Investment for Social Justice, Poverty Reduction and Sustainable Development, Geneva: social protection Sectoe,ILO,2003,www.ilo.org/public/English/socialprotection

[16]徐月斌、张秀兰，中国政府在社会福利中的角色重建，中国社会科学，2005，第5期，第82页。

[17]F.E. kast and J.E. Rosenzweige, Organization and Management: a systems and Contingency Approach.N.Y.Mcgraw-Hill,1979