行政法治在国家治理体系和治理能力现代化中具有承上启下的作用，对上它承载法治国家建设，对下则承载法治社会建设。以此而论，行政法治的现代化是我国实现治理现代化的前提和依托。中国行政法治经过数十年的发展已经形成了自身的特征，并且在诸多方面体现了新的时代精神。

目标导向与问题应对结合的道路

中国行政法治建设首先有着明确的目标导向，这个目标导向就是将行政法治融入我国法治大系统之中，使行政法作为公法的核心部分，能够与民法等私法共同支撑起我国的法律体系，进而实现法治体系。更为重要的是行政法治要将政府行为全面纳入法治的轨道，让政府行政系统的组织规则、行为规则和救济规则都得以完善。这些目标在我国行政法治建设的政策性文件中都有所体现，当然它们的法理基础是作为根本法的宪法，从1989年《行政诉讼法》的颁布到2019年《重大决策行政程序暂行条例》的出台都紧紧围绕这些目标，其中的目标导向一刻也没有动摇过。

同时中国行政法治在发展和完善过程中也本着实事求是的态度，具体问题具体应对、具体问题具体解决。例如，在世纪之交我国加入世贸组织之际，传统的行政审批已经成为政府治理中的一个瓶颈，针对这种情况，我国在2003年制定了《行政许可法》，使政府的行政审批行为越来越规范，诸多社会事务和公共事务的决定都尽可能地留给市场。在这个过程中解决问题的行为取向是非常明晰的，再比如，新冠肺炎疫情发生以来我国诸多层面都制定了应对疫情的行政法文件，通过这样的行政法文件使新冠病毒的控制有章可循，并达到预期目的。行政法治的目标导向和问题应对是一个有机的统一，它同时契合了中国法治建设的基本原则，这是中国式行政法治现代化的一个亮点。

形式行政法治与实质行政法治自洽的道路

行政法治的建设和完善有形式和实质两个方面，形式方面包括行政法要有相应的法理规范和典则，要有能够使行政法形成体系的立法体制和法源层次，要有能够支持行政法运行的法理关系，包括行政法治主体，以及行政法中的权利和义务，行政法关系的客体，就是行政法所规制的事项和相关对象。而且要形成使行政法具有一致性和得到实施的执法体制，这些重要元素都是行政法治的形式方面。这些形式方面在我国得到了比较迅猛的发展，例如，我们的行政法规范体系已经基本形成，我们的行政执法体制也有中国特色，同时我们还培植了公众遵守行政法的意识。更为重要的是，我国行政法治体系内有了相应的概念系统和话语体系，如行政主体、行政相对人的概念都已经得到普遍认可。而且在不同的行政法治阶段和不同的行政法治语境下，行政主体和行政相对人的称谓也都有所变化。例如，在行政复议中就有申请人和被申请人的概念和关系，在行政诉讼中就有原告和被告的概念和关系，在行政执法中则回归到行政主体和行政相对人这一最基础的概念层面上。正是这些概念系统使我国行政法治有了规范化的外形，笔者将这些外形称之为形式行政法治。

与形式行政法治相对应的是实质行政法治，毫无疑问，实质行政法治所要求的是行政法治中的干货，是行政法治在运作过程中的法律实在。如我们通过《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》很好地规范了行政主体的许可权、处罚权和强制权，通过《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》则使得社会公众对于行政侵权行为有了正当的救济途径。实质行政法治的核心便是保护公民的权利，2004年我国对《宪法》作了修正，《宪法》第21条修正案和第22条修正案都要求公权对私权进行适当让渡。我们明确提出当公权主体实施行政征收和征用时必须经过正当的法律程序，必须给公民受损的利益予以补偿。实质行政法治的另一个内容就是规范行政权，即让行政权的行使符合相应的实体和形式规则，同时也能够体现行政权作为公权的权威性。我国行政法治在实现现代化的过程中将形式行政法治和实质行政法治作了比较好的处理，基本上形成了二者的自洽。

理论引领与实践理性并重的道路

行政法治建设必须秉持理论与实践的统一，这也是行政法治的一种理想境界。我国行政法治在长期的发展过程中形成了诸多的理论元素，如新中国成立初期吸收苏联管理论的元素，改革开放后吸收大陆法系控权论的元素，市场经济推行以后我国学者提出的契合中国特色的平衡论和服务论。这两个理论都是在中国行政法治的本土上形成的，它们虽然在一些问题的认知上有出入，但总体而论并没有明显的矛盾，其基本理论就在于通过我国以宪法为引领的相关公法理论建构行政法治理论。正是这些行政法治理论的积淀，才使得我国在2004年制定《全面推进依法行政纲要》时就提炼出了一系列的行政法治理念，如合法行政的理念、高效便民的理念、程序正当的理念、诚实守信的理念以及权责统一的理念等。这些理念有些在后来转化成了行政法的基本原则，但无论如何它们的形成依赖于相关的公法理论，依赖于相关的行政法治理论。

我国行政法治的发展一直存在着相应的理论引领。例如，前不久颁布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中就明确规定了相应的指导思想：“把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”这实质上是法治政府建设的较高层次的理论引领，它既带有法律理论的属性，也是法治政府建设中的政治理论。我国的行政法治实践讲究理性，讲究实效性，讲究成本问题和效益问题的统一。以行政程序法的制定为例，我国尚未制定统一的行政程序法，但是在行政法治实践中，我们走了一条分散立法的中国式路径，我们针对比较敏感和公众关注度比较高的行为制定了相应的程序规则。如《行政强制法》《政府信息公开条例》《重大行政决策程序公开条例》等，这就使得我们的行政法治理论通过理性的行政法治实践落到了实处。

本土治理与全球视野衔接的道路

中国的行政法治必须从中国实际出发，必须解决中国自身的问题。因此，本土化是我国行政法治的核心要义，是矛盾的主要方面，但同时，习近平法治思想中包含了中国法治建设要学习借鉴人类法治文明的有益成果的内涵。也就是说，对于域外行政法治的先进成果，我们并不排斥，更为重要的是我国的国家治理与构建人类命运共同体是一致的，而且我们还提出了“一带一路”倡议，这都使得我国行政法治有着相应的全球视野。

纵观我国行政法的发展和完善过程，一方面，我国的行政法律制度都非常接地气，无论行政组织法、行政行为法还是行政救济法都得到了公众的普遍认可；另一方面，我国的行政法律制度也吸收了法治发达国家的先进经验。如《行政处罚法》中的听证制度，还有《政府信息公开条例》中所构建的信息公开制度都在法治发达国家有一套成熟的规范和运作机制，我们对此并未予以排斥，这就使得中国的行政法治通过多年的发展已经有了自己的理论和实践，有了自身的话语体系和解释方法。

（作者系上海市人民政府参事、上海政法学院教授）