2020年3月，中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》，提出走符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础。乡村法治现代化，要求实现涉农法律制度更加完善，乡村公共法律服务体系更加完善，基层执法质量明显提高，干部群众尊法学法守法用法的自觉性明显提高，乡村治理法治化水平明显提高。结合当下中国国情，走中国特色的乡村法治现代化新道路，重点有以下三个方面。
加强乡村司法能力和执法能力建设
乡村法治现代化要求有完善健全的涉农法律法规。在农村基本公共服务保障、农村市场运行、农业支持保护、生态环境治理、社会矛盾化解、农民权益维护等方面拥有科学完善的法律制度体系，符合中国国情和乡村现实的需要，能够回应乡村振兴战略实施过程中面临的新情况、新问题、新需要，从而发挥法律的引领、规范、保障和推动作用。然而，法律作用的充分发挥，更关键的是涉农法律规范的有效实施，这需要建设强大的乡村司法能力和执法能力。
乡村司法能力就是乡村司法回应乡村社会需求、化解各类乡村纠纷、维护社会秩序、促进乡村振兴的能力。乡村司法体系应依托乡村治理体系，运用多元纠纷解决机制，充分发挥基层法官、乡村干部、司法协理员、人民调解员等多种力量，多渠道化解社会矛盾纠纷，维护农民各种合法权益和诉求。将矛盾化解在萌芽状态、纠纷解决在基层，是乡村司法能力的体现。乡村司法能力建设，需要依托基层治理体系完善多元纠纷解决体系。因此，要树立“关口前移、就地化解”“调解优先、诉讼断后”的理念，从“诉讼优先”向“诉讼断后”转变。习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”因此，应当健全多元纠纷预防调处化解机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动体系，发挥行政调解、行政复议、行政裁决的纠纷化解分流作用；遵循基层社会治理的基本规律，广泛动员全社会的纠纷解决力量，形成科学合理、功能齐全、衔接联动的协同治理体系；推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代“枫桥经验”，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用。
乡村执法能力就是政府或其部门在乡村社会实施法律的能力。在成熟的法治国家，法律与社会的契合程度较高，法治实施的阻力和困境相对较小。而在中国，由于法治建设时间还不长，且不少法律移植自西方国家或是“城市中心主义”，不是从乡村社会“自然生长”出来的，与乡村社会有很多不契合的地方，因此法律在乡村的实施会遇到来自诸多方面的压力和阻力。因此，执法能力至关重要，它决定了国家法律能够“穿透”乡村社会的程度。由于大多数法律规范需要通过执法渠道来实施，因此高效的乡村执法是实现乡村法治现代化的关键因素。基层治理能力与执法能力具有高度重合性和交叉性，可以通过加强基层治理能力建设来提升乡村执法能力，把法治优势转化为国家治理效能。目前，基层执法的权限配置呈现出纵向“重心过高”、横向“分布过散”的特征，这导致基层执法出现渗透力不强、综合性不足、基层执法者“权小责大”等问题。因此，应当深化行政执法体制改革，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。改革重点应是合理“下放”执法权，促进执法权配置重心下沉，增强执法渗透性，强化综合执法部门的内部管理，适当减轻基层政府的“属地管理”责任。
健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系
中国特色的乡村法治现代化道路，并非法令滋彰的法治道路，不能仅仅依赖法律渠道，还需要借助基层治理体系，坚持自治、法治、德治相结合。第一，“经济基础”运行成本决定了司法手段运用的局限性。因为司法权运行有很高的程序和证据要求，具有相当的专业性，社会主体往往需要借助专业律师才能参与其中。司法运行成本高，乡村治理事务很难高度依赖司法途径来处理，农民支付不起司法运行的成本，司法系统缺乏足够的人财物资源。第二，乡村事务的特性决定了行政管理手段的局限性。行政管理是基层治理中使用最多的治理方式，但一些乡村事务不宜纳入行政管理的范围，如家庭或个人“私事”；还有一些事务通过行政管理的处理成本太高，如社区公共事务。这些事务只能通过自治的方式加以处理，这也是我国实行基层群众自治制度的主要原因。第三，受可用措施的局限，目前自治和德治手段处于无力状态。自治决议可以规定，道德可以感化教育，但缺乏强制执行力，难以对不讲公德、没有责任感的群众起到作用。因此需要强调三者结合。
党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”；十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。在基层治理中，自治是“常态机制”，是社会事务治理的基本手段，也是社会成本最低的治理方式。法治通常为基层社会留有自治空间，社会成员以社会团体、自治组织为平台，积极参与基层社会治理，政府依法进行指导和管理。同时，法治与德治相结合，也是法治体系建设的方向，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用。不过，如果德治停留于说服教化，不能落实为一定的约束手段，就难免流于形式。目前，各地踊跃开展自治、法治、德治相结合的乡村治理创新。湖北宜都、浙江桐乡等地将社会诚信建设作为自治、法治、德治相结合的重要抓手，设计社会诚信运行机制并将之融入自治过程，可以将德治和法治的具体要求落实到可操作的自治环节。相关经验十分值得重视。自治在法治的保障下施行，在德治的滋养下运转，实现“三治融合”的基层治理。总之，中国特色的乡村法治现代化道路，应当实现党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，以自治增活力、法治强保障、德治扬正气，促进法治与自治、德治相辅相成、相得益彰。
构建高效普惠的乡村公共法律服务体系
构建覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，才能确保农民获得及时有效的法律帮助。目前，我国正处于社会快速发展的关键时期，社会结构发生转变，利益格局不断调整，农民的观念不断更新，对公共法律服务的需求进一步增强，乡村公共法律服务体系建设面临一些挑战。第一，专业性需求强劲。公共法律服务面对法律事务，具有很强的专业性，法律援助、公证、司法鉴定等都对提供法律服务的人员有很高的专业要求。尤其是在公共法律服务需求日益多元化的背景之下，公共法律服务专门人才的需求与日俱增。第二，公共法律服务资源配置不均。受经济发展不平衡的制约，大量的法律服务集中在城市，乡村公共法律服务的资源投入较为薄弱。虽然政府通过各种形式推动法律服务资源下沉，但是面对乡村日益增大的法律服务需求还是存在诸多不足。第三，法律服务的供需差异冲突。农村地区法律服务需求多种多样，与市场经济条件下城市的法律服务需求不同，很多法律问题具有极强的涉农性与乡土性，纠纷解决与权利保障需求更为丰富，牵涉价值和意义更深。
公共法律服务需要回应不同社会群体的多元诉求，这些诉求背后大多隐含了基层治理难题，因此需要依托基层治理体系建设公共法律服务体系，形成政府主导与社会参与的良性互动。尤其是，基层村（居）委会作为我国基层自治组织，在基层治理体系中处于结点位置，应健全村（居）法律顾问制度，充分发挥村（居）法律顾问作用，解决基本公共法律服务的“最后一公里”难题。公共法律服务供给的目标是推进全民守法，因此应助力公民树立法律意识。公民法律意识不仅包括对法律规范的熟知，而且包含对法治价值的认同；不仅需要具备相应的权利意识，而且需要具备义务和责任意识。总之，需要将推进全民守法作为乡村公共法律服务体系建设的落脚点，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
（作者系中南财经政法大学法学院院长、教授）
