推进碳达峰碳中和工作是今年两会的热议话题。1月24日，习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，实现碳达峰碳中和，是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求，是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。3月1日，中共中央政治局常委、国务院副总理、碳达峰碳中和工作领导小组组长韩正在碳达峰碳中和工作领导小组全体会议上表示，要抓紧深化“双碳”重大问题研究，形成可操作的政策举措。推动绿色发展促进人与自然和谐共生，是“十四五”时期乃至中远期的重要发展目标。随着各项政策推进，国民经济各领域绿色低碳转型取得进展。但在现实发展中，特别是在“双碳”目标推进过程中，存在若干问题苗头和可能的风险。

绿色低碳转型过程中可能引发的若干风险

片面强调发展低碳产业、削减高碳产业，可能影响“双循环”新发展格局的产业目标。

面对“双碳”目标，某些地区和领域片面强调发展低碳产业、削减高碳产业，可能导致有违“国内可循环”“打造自主可控、安全可靠的产业链、供应链”“保持制造业比重基本稳定”等“双循环”产业目标。其成因在于，没有认识到：“高碳产业”“低碳产业”是产业本身的性质，都是国民经济体系的必要组成部分，不能仅从碳排放程度的产业特性来决定是否发展某一产业。同理，“高污染产业”“低污染产业”，也是产业本身的性质，不应以此作为产业取舍的依据。在产业支持政策方面，也不应只根据产业性质鼓励发展特定名录的“低碳产业”“环保产业”。

以新能源汽车产业为例，低碳产业无序发展，可能引发多方面风险。

近年来，众多企业投入新能源汽车研发制造，资本市场上也形成了相关概念的巨量资金炒作。众多企业、巨量资金投入到一个市场规模基本限定的产业之中，存在以下风险：一是形成产业无序竞争，即使寻求到合乎市场需求的产业技术创新路径，也会因无序竞争而迅速吞噬其利润空间，不利于我国做强这一产业；二是众多企业和资金投入于此，会重蹈“尚未成熟发展就已经产能过剩”的覆辙；三是大量资本炒作该产业，将导致该产业虚拟化，破坏产业正常发展态势，累积金融风险；四是新能源汽车产业与传统汽车产业同步发展，势必强化产能过剩。

单纯从生产领域推进“双碳”目标，缺乏从消费领域倒逼绿色低碳转型的诱导机制。

面对“双碳”目标，现实政策中，主要从生产领域形成制度机制和行动方案。面对“碳额度”约束，各区域、各市场主体必然会想方设法通过投资、贸易等方式转嫁其碳排放。如果消费领域没有相应的“碳额度”约束机制，那么，民众的消费模式并不受“双碳”目标的影响而改变，生产者必然要迎合消费者的高碳消费偏好，势必影响生产者绿色低碳转型的主动性和积极性。如果对消费者采取“碳额度”机制，在引导低碳消费转型的同时，可“倒逼”企业主动推进绿色低碳生产方式。因为企业如果不迎合消费者需求变化，就将失去市场需求、损失利润。所以，推进“双碳”目标，非常有必要探索消费领域的碳减排机制。

对于“双碳”目标的认识误区，可能误导碳投资、碳金融的发展方向。

以下这些认识误区，在现实发展中将形成相应的误导。一是宣称“双碳”目标将带来万亿级的投资规模、若干万亿的经济增长。没有认识到：“双碳”目标的本质是“产能替代”——碳效率较高的新产能对碳效率较低的传统产能的替代，新增投资是对传统产能的替代，而不是“净增”；二是宣称“双碳”目标将带来类似于“改革”促进快速增长的巨大效应。没有认识到：“改革”，在促进要素和资源优化配置的同时，也激励和促进了各种要素的持续扩张。与之对比，“双碳”目标，不可能引致各种生产要素的显著扩张，增长只能来源于“碳效率提升”；三是，宣称“双碳”目标能够为“碳金融”提供巨大规模的发展空间。没有认识到：“双碳”目标不可能带来各种要素显著扩张，也就不可能带来要素扩张所需的资本市场规模。如果把可交易的“碳排放权”发展成为金融衍生品，势必会扭曲“碳排放权”的价格，既影响实体经济的融资成本，也影响“碳排放权”的减碳成效；四是，宣称碳捕集、碳封存等技术可为经济增长提供巨大动力。没有认识到：通过技术手段实现碳排放的“人工移除”，目前技术条件下其成本是经济活动难以承受的，对总体碳减排所起作用有限。所以，当下“双碳”目标要更多地从前端减排着手，而不宜寄希望于末端治理的技术突破。

部分地方低碳环保政策措施缺乏对经济合理性、民生承受力的综合考量，造成低碳环保与经济民生的顾此失彼。

随着污染防控、减碳降耗等目标任务的层层下达，部分地方急于求成而采取“短促”举措，对经济、民生造成不当后果。低碳环保领域出现的“短促减碳”“一刀切”“层层加码”等现象，根本问题在于，只考虑如何完成低碳环保考核目标，而没有兼顾考虑：采取的措施，治理成效是否具有经济合理性？经济运行能否承受其影响？就业等民生能否承受其后果？与之相关的一个问题，“低碳环保标准”，不是事前确定，而是在企业投资或运营过程中不断追加，导致企业等市场主体无所适从，缺乏稳定的政策预期。

如何更好实现“双碳”目标

建议一：针对片面强调发展低碳产业、削减高碳产业的问题，建议：改变以往主观规定“低碳产业”“环保产业”名录而大力支持的政策思路，重新界定政策支持的目标对象。（1）政策支持对象，不应仅考虑产业本身是不是“低碳”“环保”，而要考虑支持该产业发展能否带来产业链整体的生态效率提升。只有能够整体性地提高生态效率的产业，才应纳入“低碳环保产业支持政策”之中；（2）即使本身是高碳产业、高污染产业，只要其为国民经济所需，且有不断提升碳效率、生态效率的潜力，也应纳入产业政策支持范围。

建议二：为防范低碳产业无序发展而带来多方面风险的问题，建议：形成发展低碳产能与削减高碳产能的“挂钩机制”。以新能源汽车的发展为例，新能源汽车发展规模应与传统汽车削减形成联动关系，国家层面、地区层面、企业层面，新能源汽车发展规模必须与传统汽车规模削减挂钩，这样才能保障新能源汽车不形成新的产业过剩。全国应根据行业碳减排目标和行业技术替代进展态势，确定年度及中长期新能源汽车增长总量规模额度与传统汽车削减额度；各省市区获得新能源汽车规模额度，应与其传统汽车削减规模挂钩；各企业获得新能源汽车规模额度，应与其传统汽车削减规模挂钩。原本不生产汽车的企业，可联合既有汽车生产企业以完成其挂钩削减任务。

建议三：为解决单纯从生产领域推进“双碳”目标而缺乏减排积极性的问题，建议：（1）宏观政策层面积极探索消费领域的碳减排机制，试点“消费碳额度”（消费碳票）制度。既直接促进消费领域的碳减排，也倒逼消费者的低碳消费转型，进而倒逼低碳绿色生产方式的转型。以住房消费为例，“消费碳票”可对居民拥有住房套数、住房面积、选择绿色低碳建筑、租购选择等方面起到调节作用，进而引导房地产行业的低碳绿色转型；（2）在推进碳排放权交易市场建设时，也应同步考虑“消费碳票”交易市场的试点。可先行针对住房的“消费碳票”，进行市场交易试点。由此，可将“房住不炒”的行政性限购手段，转化为基于“消费碳票”的市场化调控手段，在制度创新方面也有其积极意义；（3）试点取得成效后，可以进一步推广到更多消费品领域，进而普及到多数消费品领域，为全面“形成绿色生活方式”探索有效路径。

建议四：为解决“双碳”目标认识误区的相关问题，建议：（1）明确“双碳”目标的政策，应以“持续碳减排”为根本目标、“碳排放额度”为核心工具、“新旧产能替代”“全产业链碳效率提升”为根本的考量依据。凡是违背这些原则的，都是发展误区，应予纠正；（2）“碳金融”发展的原则是：从金融角度促进碳效率较高产能对碳效率较低产能的有效替代，碳金融不能脱离实体经济的“新旧产能替代”而虚拟化发展；（3）碳捕集、碳封存等技术推广，应充分考虑其经济可行性。

建议五：为解决低碳环保政策措施没有兼顾经济合理性、民生承受力的问题，建议：（1）与经济项目、经济政策事前的生态环境影响评估相对应，低碳环保政策出台前也应进行经济、民生影响评估，以作出经济-民生-生态的平衡性决策；（2）“低碳环保标准”应当在事前依法明确，不应在企业运营过程中追加。事前严格企业进入的低碳环保门槛，尽可能减少事后的关停整改；（3）低碳环保相关的治理，应追求长效机制，一般不作短期性的目标考核，以避免基层部门采取不考虑经济合理性和民生影响的短促减排措施。