在迈向现代化的过程中，高质量推进城镇化对构建新发展格局、建设生态文明和促进共同富裕都具有重要意义。本报告在对中国城镇化进行国际比较、对城镇化历史进程进行回顾和对城镇化发展经验总结的基础上，对城镇化趋势进行了预测，并探讨了推进城镇化高质量发展的总体思路和改革重点。
一、城镇化进程的国际比较
放眼世界，实现现代化的国家也无不完成了城镇化，参考借鉴世界各国城镇化过程的经验，有助于我们更清晰地了解中国城镇化的历史方位，也在有助于明确城镇化存在的问题和政策导向。
（一）城镇化水平变动趋势
从主要发达国家城市化的历史经验来看，城市（镇）化率随着时间的变化呈现S型，诺瑟姆提出城市化率的 “S形曲线”假说，该假说认为，在城市化处于较低水平时，城市化进展比较缓慢，当超过30%后，城市化加速推进，当城市化率超过80%后，城市化进入一个相对稳定的状态。主要发达国家城市化率变化历史也显示，当城市化率达到60%－70%后，将出现明显减速迹象，特别是美国、日本、德国这样的大国，减速尤为明显。从中国的情况看，过去几十年城镇化率呈现昂首向上的态势，其他国家在与中国相似发展阶段呈现的类似状态，但其他国家都在此之后很快进入减速区间，从这一规律看，中国的城镇化也很可能即将步入减速区间。对比中国的城镇化的进程，2020年中国常住人口城镇化率达到63.89%，根据发达国家的历史经验，超过60%意味着快速城镇化进入尾声，大概率将从高速推进转向中高速转变。
（二）城镇化空间形态演变
城镇体系由大大小小的城镇节点组成，城镇化的过程就是这些节点人口规模扩大的过程。但由于不同节点人口规模和增长速度不同，因而城镇人口在空间分布上呈现特定形态。城镇化空间形态是生产力布局的集中体现，对资源和要素配置效率、经济发展格局都有着重要影响。
通过数据测算我们发现，各个国家大中小城市的人口占比并没有一定之规，这可能与各国的自然地理特征、文化传统、生产方式或者综合因素有关。比较而言，中国的大中小城市人口分布相对均衡，人口占比也大致在三分之一左右，与美国、印度这样的大国比较接近。但与美国日本相比，中国大城市还偏低，对区域辐射带动作用还不强。
从城市人口占比变动来看，发达国家中等城市规模在提升，大城市先上升后下降，美国和日本大约在1970年前后出现人口占比从升到降的“拐点”，小城市人口占比呈不断下降趋势。发展中国家在快速工业化时期，大城市和中等城市人口明显扩张，而小城市人口相对规模在下降；当经济陷入停滞时，大城市人口占比会明显下降，小城市人口止跌回升，中等城市会明显提高。中国与这些国家相比，各类城市人口占比波动更为剧烈，大城市呈现先下降后上升趋势，小城市先上升后下降，拐点出现在1990年，中等城市则总体呈上升趋势。1990年以前中国与其他国家城市人口占比变化都不一样，之后开始出现与其他国家类似的趋势。这可能是因为，1990年以前中国市场经济未建立起来，计划经济占主导，要素集聚效应不强，1990年以后，市场经济主导地位逐步确立，要素集聚效应开始不断增强，并带动人口向大城市集聚。
从大都市来看，发达国家大都市人口也呈现“S形”的发展轨迹，城市人口扩张最终会进入“平台期”。工业革命以前的漫长历史中，缓慢增长期占据了城市历史的大部分时间，这一时期，传统产业占据主导，经济发展十分缓慢，导致人口聚集程度较低。进入工业化阶段后，制造业开始向城市大规模集聚，并带动了人口集聚，城市进入人口快速扩张期。纽约在1890－1930年、东京在1900－1950年、首尔在1955－1985年都出现明显人口快速聚集过程，这一时期的时间跨度在30－40年，在这个时间中城市基本完成了人口聚集过程，一个城市成为国际大都市所要具备的规模基础，就是在这一时期奠定。工业化完成后，城市人口进入缓慢增长阶段，很多城市甚至出现了人口下降的过程，即所谓的“逆城市化”现象。伦敦和巴黎在1920年、纽约在1950年、东京在1970年、首尔在1985年后，人口增长都有明显转折点出现。
从中国的大都市来看，人口规模变化总体也呈现不断扩张的态势，但2010年后北京和上海与国际大都市区一样人口扩张显著放缓，2014年以来进入了平台期，2014-2020年间人口分别增长了18万人和20万人，年均增长率分别为0.82%和0.81%，而广州和深圳则依然保持了快速增长的势头，人口增长了411万人和537万人，增长率为27%和41.8%。
从城镇化的国际比较中可以得到以下几点结论：一是无论是已实现工业化的发达国家还是未实现工业化的发展中国家，人口都在向大城市聚集，其人口绝对规模在不断增加。二是从变动趋势来看，在工业化快速推进阶段，大城市增长更快一些，人口向大城市集中趋势更为明显；当经济增长减速时，大城市人口增长明显放缓，小城市人口占比会止跌企稳，甚至上升，这可能意味着人口从大城市中心向中小城市回流。三是多数国家中等城市人口占比相对稳定，这可能是因为中等城市比中小城市更具人口和要素聚集优势，而随着工业化的完成，大城市经济扩散效应明显增强，在要素和产业梯度扩散作用下，中等城市更多地承接要素和产业转移。四是人口不断向都市圈集聚，虽然中心城市人口扩张受空间限制最终会停止，但向都市圈集中的过程并未结束，说明空间集聚效应后工业化时代依然支配者人口的流动。
二、中国城镇化的历程分析
（一）探索起步阶段：1949－1964年
1949－1964年，中国城镇化率从10.64%提高到17.98%，提高了7.34个百分点，平均每年提高0.49个百分点；城镇人口从5765万人提高至13045万人，增长了7280万人，年均增长率为5.54个百分点。从人口迁移来看，这一时期人口迁移呈现先提高后下降的过程，在1960年以前，迁入规模大于迁出，城镇中的非户籍人口规模不断扩大；1960年以后，迁入大幅下滑，净迁移率由正转负，进城人口大量返回到原籍。
（二）发展停滞阶段：1966－1978年
这一时期我国经历了“文化大革命”运动，城镇化几乎处于停滞状态。1966－1978年，城镇化率从17.86%略提高至17.92%，十多年间仅提高了0.06个百分点，城镇人口规模从1.33亿增加到1.72亿，仅增长3932万人。从人口迁移流动看，这一时期是中国人口迁移的低谷阶段，净迁移率在1967－1970年间为负，1971年提高到2.5‰，之后恢复到1‰的水平，这主要是1970年后大批知识青年上山下乡和干部下放劳动使迁移量回升所致。
70年代以后城镇人口增长主要是自然增长所致。根据《中华人民共和国人口资料汇编1949－1985》数据计算，1971－1978年城市人口自然增长为890万，由于1966－1970年数据缺失，参考1965年人口自然增长200万的规模，1966－1978年城市人口自然增长1500－1900万之间，也就是说这一时期城镇人口增加中有超过一半的来自人口自然增长。
（三）较快发展阶段：1979－1995年
1978年，党的十一届三中全会召开，经济建设重回全党全国工作的中心位置。随着各项改革的推进，经济增长速度不断加快，停滞的城镇化也开始重启。1979－1995年，城镇人口从1.85亿提高至3.52亿，增加1.67亿；城镇化率从18.96%提高到29.04%，提高10.08个百分点，年均提高0.63个百分点。
人口流动的规模不断加快，从1982年的657万人提高到1995年的5058万人，年均增长率为17%；单从增速上看，这一时期是建国70多年来最快的时期。农民工也开始出现，1986年农民工人口规模约为900万，到1995年已达3000万。从自然增长率来看，1979－1995年城镇人口自然增长了3755万，仅相当于同期城镇人口增长总量的22%。城镇建成区面积迅速扩大，从1981年的7348平方公里扩大到1995年的19264平方公里，增长1.6倍。这一时期大量城市周边农村区域被城镇所覆盖，大量农村人口被囊括进城镇人口。由于缺乏相关统计数据，无法估计这部分人口规模，但逻辑上说，这一时期城镇空间扩张对城镇人口增长贡献比之前大。
（四）高速推进阶段：1996－2020年
1996－2020年是中国自新中国成立以来城镇化推进速度最快的一个时期。这一时期，经济增长迅猛，GDP平均每年增长9.1个百分点，工业和服务业年均增长率分别为9.4%和9.9%。在快速经济增长带动下，城镇化率从30.48%提高到63.89%，年均提高1.39个百分点；城镇人口规模增加了5.3亿人，平均每年增加2204万人，较前一时期（1979－1990年）的1042万人，增加了一倍多。
从城乡人口流动来看，流动的规模在不断加快，1995－2020年每年增加2108万人，比1982－1995年（每年增加657万人）大幅增加。外出农民工是流动人口的重要组成部分，1995年后，其规模迅速增长，1995－2020年间外出农民工平均每年增加558万，是1986－1995年的2.4倍；但2010年后，外出农民工数量增长明显下降，2010－2020年年均增加162万人，比1995－2010年年均增加822万人的规模有大幅下降。
从人口流动与农民工的增长趋势可以发现，2000年以前，流动人口与农民工增长是一致的，但在后期开始偏离，出现这一情况的原因可能有两方面：一是流动人口中包含了人口城乡和城城迁移，随着城镇人口规模日益庞大，城镇节点内部人口流动数量越来越；二是近年来农村剩余劳动力几近枯竭，人口城乡流动中因外出务工的比重增长潜力不大，而为追求更好生活质量和公共服务的流动人口，如学习培训、子女就业和随同迁移的比例有明显的提升。由此可见，这一时期城乡流动人口增长的来源更加多样化。
从城镇空间扩张来看，1996－2019年城镇建成区面积从41046平方公里增加至123274平方公里，增长了2倍，其中城市建成区增长2.13倍，县城增长1.6倍，小城镇增长2.05倍。由此可知，这一时期城镇空间扩张速度进一步加快，因而有更多的乡村人口因城乡区划变动而成为城镇人口。从人口自然增长来看，1995-2015年城镇人口自然增长5623万人，平均每年增加224万人，与前一阶段（1978-1995年）相差不大，但占城镇人口增加的比重则下降为10.2%。
整体来看，随着人口自然增长放缓以及城乡自然增长率差异不断缩小，其对城镇人口增加和城镇化的影响不断降低，这一时期城镇化提升主要动力来自是城乡人口流动与城镇空间扩张。
三、城镇化的中国经验
新中国成立以来，中国城镇化取得了世界瞩目的成就，在70年时间里走过了发达国家用100－200年才能走完的城镇化历程。中国的城镇化在实现量的增长同时，也实现了质的提高，特别是在经济增长、就业与居民收入、基础设施和基本公共服务等领域都有很大提升。尽管中国城镇化率与多数发达国家相比还有约10个百分点左右的差距，从硬件设施看，很多中国城市已经与发达国家城市相差不大，部分领域甚至有所超越；与拉美、南亚等国城市普遍存在的大规模贫民窟、收入和公共服务两极分化、社会治安和城市管理混乱等问题相比，中国城市更是具有明显优势。总体来说，中国的城镇化道路是符合中国国情和时代要求的。站在迈向现代化的新起点上，总结提炼城镇化的中国经验，有助于更好为城镇化理论研究和实践探索指明方向。
（一）制定科学的城镇化发展战略与规划
用发展战略和中长期发展规划指导经济发展，是党领导人民治国理政的一种重要方式。实践证明，发展战略和规划是一种有效的治理方式，既有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能够更好发挥政府作用。1953年以来，我国已经编制实施了14个五年规划（计划），其中很多都涉及城镇化内容，而且城镇化地位越来越凸显。
从第一个五年计划到第六个五年计划，城镇化没有单独提出来，但已涉及与其相关的人口管理和土地制度改革内容。“一五”计划到“五五”计划都不同程度地提出要限制城乡人口流动，“六五”计划开始放松农村人口到集镇落户，此后人口管理制度日渐开放，“十四五”规划提出要加快农业转移人口市民化。从五年规划意图转变看，前期限制人口流动是为保障重工业化优先战略的实施，完成经济起飞的物质积累；后期放松城乡人口流动甚至加快人口流动则既是为满足工业化快速推进和经济高速增长对劳动力的需要，也是为了更广泛的人民享有城镇发展成果的需要。
“七五”计划后开始涉及城镇化空间格局的内容，从“七五”计划到“九五”计划提出要控制大中城市、积极发展小城市，“十五”计划提出大中小城市和小城镇协调发展，“十一五”规划提出要以城市群为主要形态推进城镇化，“十四五”规划提出推进城市群一体化发展、建设现代化都市圈。五年规划对城镇化空间格局论述的改变反映了城镇人口空间分布的变化。城市发展初期大多呈单中心集聚形态；随着人口规模扩张，城市中心的人口与要素开始向郊区新城、卫星城等外围区域扩散，形成经济生活高度一体化的都市圈；进一步发展会将周边小城市和小城镇纳入辐射范围，从而形成紧密分工的城市群。
“十二五”以来，城镇化上升至国家战略高度，2014年国家印发实施《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》，“十四五”规划进一步提出完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量。城镇化在国家战略和中长期规划中的地位越来凸显，这与城镇化在经济发展和社会进步中日益重要的地位是相符的。五年规划中推进城镇化方向和思路的转变，与城镇化发展现实高度契合，有利于支撑城镇化的健康持续推进。
（二）工业化与城镇化基本协同、适度领先
工业化和城镇化是经济发展的两翼，二者相互支撑、相互促进，工业化从生产、消费需求和经济结构转变等方面对城镇化产生带动作用。工业化并不是仅仅意味着工业或者第二产业产出比重的提高，从更一般的意义上说，工业化是产业结构向现代化的过程，其中包括了工业和服务业在国民经济中相继占主导地位的不同阶段。在不同阶段，工业化与城镇化互动关系表现也可能不同，工业化初期，工业集聚直接拉动城镇化水平提高，工业化中后期，对城镇化的带动作用由集聚效应转变为产业结构和消费结构升级，服务业对城镇化率带动效应提高。尽管不同阶段影响途径和具体表现可能不同，但工业化是城镇化变动的先导力量和基础原因这一点得到学术界的公认。
虽然新中国成立以来，各个历史阶段产业发展重点有所不同，但其作为经济工作中心的地位一直没变。工业化发挥先导作用一方面使城镇创造的就业供给与城镇人口增长产生的就业需求基本匹配，避免产生大规模城镇失业问题；另一方面使新增财富更多流向生产领域，促进城镇劳动生产率增长，推动工业化进程顺利推进，反过来为城镇化提供更坚实的产业基础。
再来看城镇就业与城镇化的关系。除1957－1960年外，该指标变化基本稳定，该指标值大于1意味着城镇就业相对规模高于人口的规模，从上世纪60年代初的1左右，提高到1979－1995年的1.5左右，此后逐步下降到1.2的水平，改革开放以来城镇就业分布与人口分布越来越一致。
一些研究认为中国城镇化滞后于工业化，导致农村人地关系紧张、农业生产率提高缓慢等问题。然而，如果以就业结构来衡量工业化，我国城市化并没有严重滞后于工业化，城镇化偏低主要是因服务业发展严重滞后，这是工业化自身内部结构性偏差, 而不是城镇化滞后的问题。诚然，过去中国城镇化很长时期里与同等发展水平国家相比的确偏低，但这其中有两方面的客观原因，一方面是因为统计口径不同，有些国家城镇化率被高估了；另一方面是特定历史环境和国情下的必然选择。就后一种解释来看，不同于西方发达国家工业化可以利用全世界资源和市场，建国以来中国经济长期被西方国家孤立，无法融入世界市场，工业化所需资本只能依靠自身积累，为加快工业化进程、尽快实现经济赶超，不得已采取抑制农业服务业、偏向重工业的路子。尽管这种发展道路无法大量带动人口进城，但其为国民经济长远发展积累了产业基础，我国当前完整工业体系基础就是在当时奠定的。从其影响来看，改革开放后我国经济结构迅速走向均衡，城镇化高速推进，目前已经与经济发展阶段大致匹配；而如果我们没有选择工业化率先发展的路径，不仅城镇化，甚至经济增长可能会面临更大的障碍。
（三）城镇基础设施建设适度超前布局
基础设施是城镇化可持续推进的重要依托。城镇基础设施建设能够有效拉动投资需求增长，而基础设施改善又有助于降低生产成本和居民生活成本，从而刺激企业和居民消费增长；基础设施影响不同产业的生产成本，因而会影响影响产业结构；而产业结构变动影响就业和居民收入，从而影响人口流动和城镇化进程。可以说，没有良好的基础设施，就不会有高质量的城镇化。
城市基础设施包含的内容很多，市政建设是其中重要的领域，我们计算了改革开放以来城市市政设施固定资产投资占全社会固定资产投资比重和国内生产总值的比重变化情况。市政设施固定资产投资占全社会固定资产投资比重呈现明显山峰形状，1978－2003年不断提升，峰值出现在2003年，达到8%，随后降至2019年的3.6%；市政设施固定资产投资占GDP的比重变动也是先提高再下降的过程，但变化比前者更平稳，2010年以前基本处于不断提高趋势，达到3.2%左右，2019年降至2.03%。改革开放以来，市政公用设施投入大部分时间中是快于经济增长和投资增长速度的，2003年以来市政建设减速可能是随着市政公用设施体系逐步完善，投资需求下降所致。
为衡量中国城市基础设施相对水平，我们选择几个发展中国家作为参照对象。选择千人床位数、垃圾无害化处里比例和家庭宽带接入率作为衡量指标，这三个指标大致可反映公共服务设施、环境卫生设施和互联网基础设施的建设水平，选择这三个指标的另一个考虑是数据的可获得性和可比性。2016年，中国千人医疗床位数为5.32个，大大高于墨西哥、印度、南非和土耳其，仅低于波兰的水平；垃圾无害化处理比例也明显高于墨西哥、印度的比例；中国的家庭宽带接入率为60%，超过多少发展中国家。城市整体基础设施建设水平已经超过大多数发展中国家，北京、上海这样的国际大都市的城市建设水平已经远远超越发展中国家的城市，与发达国家大都市相比也毫不逊色。
（四）户籍制度适时调整以保障人口有序转移
新中国成立之初，户籍制度建立是与我国基本国情和文化历史传统相适应的，对初创期的新中国政权巩固和经济社会恢复起到了重要支撑作用。但随着整体形势的变化，特别是改革开放以来经济社会迅速发展，城乡二元户籍制度调整一度滞后于社会生产力的发展。从新中国建国历史看，户籍制度还是做出很大贡献，对户籍制度的历史贡献给与客观评价，才能明确户籍制度改革的方向。其主要贡献在于：
从历史进程看，户籍制度在建国之初重构了社会秩序，使一个经历长期战乱的国家迅速稳定下来，使经济发展获得了一个稳定的环境。建国初期，政治环境不稳，试图颠覆政权的活动时有发生，城市居民基本生活得不到保障，户籍制度的建立为解决这些问题提供了前提条件。二是支撑了国家重工业优先的战略实施，建立了相对完整的工业体系，为改革开放后经济崛起奠定了基础。国内人口多、经济基础薄弱，国际上发达国家对中国严格经济封锁，在这种环境下搞工业化，必须依靠农业剩余补贴工业发展。没有户籍制度，就没有工业体系的建立，也就没有目前中国世界工厂的地位。三是保障了城镇化的有序推进，避免了南亚、拉美国家城市发展中出现的大量贫民窟问题。户籍制度一方面使人口城乡迁移能够按照国家计划进行，避免了人口大规模向城市特别是向大城市涌入；另一方面以户籍为基础的土地分配制度为农民提供了最基本的保障，使进城农民面临生活困境时有路可退。
（五）城镇化进程中农业基础地位得到巩固
国以民为本、民以食为天，对中国这样一个有14亿人口的发展中大国，农业是国民经济的基础和支撑，也是新型城镇化的重要依托，没有农业提供的粮食、原材料、劳动力，城镇化推进也难以持续。农业发展的重要意义有以下几个方面：一是粮食产量不断增长为城镇人口规模扩张提供了食品安全保障，二是农产品种类不断丰富、结构不断优化为城镇居民日益多样化的需求提供了更多的选择，三是农业产出增长为工业发展输送了源源不断的原材料。
总体来看，建国以来特别是改革开放以来，农业的发展取得了长足的进步，发展基础不断夯实、农业生产效率不断提升。首先，农产品生产规模快速增长，基本满足了国内特别是城镇人口扩张的需求。建国以来，我国粮食、油料、水果、蔬菜和肉类的人均产量上都得到了不同程度的提高，特别是改革开放以来，农产品增长速度明显加速，其中水果人均产量增长最为迅速，1952－2019年增长了6.9倍，肉类和油料作物人均产量增长次之，分别增长4.0和2.4倍，粮食和蔬菜人均产量增长相对慢一些，1978－2019年增加了0.64倍。
将中国农产品与世界其他国家相比，可以更清楚地看到中国农业的进步。中国人均谷物产量2018年为440千克，相当于美国的31%、欧盟的72%、高收入国家平均水平的62%，但却是印度的1.87倍、中等收入国家的1.24倍和低收入国家的2.95倍。从人均谷物产量来看，中国与发达国家相差还比较大，但从增长速度上看，已经超过世界上大多数经济体，1961－2018年间提高137倍，美国、欧盟提高了61%和85%，而印度仅提高24%。土地是相对固定的，提高人均粮食产量就必须依靠提高土地种植效率，即提高单位面积土地上的粮食产量，中国2018年每公顷谷物产量为6081千克，比欧盟和高收入国家平均水平要高；与发展中国家相比，相当于印度的一倍，相当于低收入国家的4.6倍。尽管人均粮食产量还与发达国家有差距，但在土地生产效率上已经达到发达国家平均水平。
其次，农业发展也满足了城镇居民日益多样化的消费需求。随着生活水平的提高，城镇居民食品结构日益多样化，农业生产数量和种类的增加，适应了城镇居民多样化的消费需求。从城镇居民人均消费品消费量来看，城镇居民人均消费的粮食量在下降，但猪肉、食用油、干鲜水果等高热量、高营养的食品消费量在提升，城镇居民生活从“吃得饱”向“吃得好”转变，而这种转变是以农业发展特别是粮食产量提高为基础的。
三是农业发展对城镇工业发挥着基础作用，这种作用直接表现为其工业生产提供发展所需的原材料。农业对工业部门的中间投入与工业增加值之比，这一比例在0.2－0.3之间波动，而且略有提升。这表明工业化进程中，农业作为原料供应源的地位基本稳定。
（六）土地制度改革基本适应城镇建设需要
土地是一切经济活动的载体，经济发展的过程也是土地利用结构、土地产权结构变动的过程。城镇化最直观的表现是城镇空间范围的扩张，城镇空间扩张必然要占用更多的土地资源，即非农用地特别是农用地转化为城镇建设用地。本质上，土地制度是生产关系的范畴，而城镇化是生产力发展的体现，根据生产关系要与生产力相适应的原理，城镇化若要顺利推进，土地制度改革必须要跟上。
新中国成立后很长一段时期，土地资源主要由政府行政命令进行配置，城镇扩张通过征收农村土地实现，这一时期土地配置方式完全与当时的计划经济体制相适应。1978年以前城镇人口增长速度很低，城镇土地扩张也比较缓慢。从省会城市来看，从建国后到1990年以前，城市建成区面积增长率较低。
改革开放后，中国的市场经济逐步建立起来，城市土地制度改革率先在地方进行探索，深圳、上海等地试点了土地有偿使用制度。在各地探索基础上，20 世纪80 年代《宪法》《土地管理法》确立了土地有偿使用制度，1990年的《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1994 的《城市房地产管理法》等法律法规出台，为建立土地市场奠定了制度基础。有了土地市场，土地供给就能够对土地需求做出响应，随着人口和经济的集聚，城市土地扩张速度开始加快。1990年以来特别是2000年以后，城市建成区面积扩张明显加快，而且经济越发达的城市，城市土地扩张越快，这恰说明随着土地制度改革，土地供给弹性增强，需求因素在城市土地扩张中影响变大。
土地不仅是城镇化的基本生产要素，也是一种重要的资产。城市国有土地归全民所有、由政府代表行使所有权，土地的出让、转让、租赁就能够为政府带来收益。由于政府需要承担基础设施建设、公共服务供给的支出，面对巨大的公共基础设施建设投入，地方政府税收收入无力支撑，通过土地出让收入弥补公共财政支出缺口成为一条可行的路径，并逐步演变为土地财政的模式。尽管土地财政存在一些问题，但客观上说，其对城镇化发展还是起到了积极的作用。
根据财政部统计数据，地方本级财政收入与地方财政支出的缺口不断扩大，从1998年2668亿元提高到2020年的110368亿元。土地出让收入占地方财政缺口的比例从上世纪末的20%左右，提高到2020年76%。这一缺口主要由上级转移支付和土地出让收入来弥补，因而土地出让收入在城镇化建设中起到了重要的支撑作用。这是中国社会主义土地公有制的优势，是其他资本主义国家所不具备的。
四、2035年中国城镇化预测
科学预测城镇化趋势有着重要的决策参考价值。我们这里使用两种预测方法，一是基于人口发展自身变化的预测，二是基于实现城乡融合发展目标的预测。
（一）基于人口自身发展的预测
利用人口自身发展预测城镇化率通常的方法是队列要素模型。队列要素预测模型也称年龄推移法，该法基本原理是：基于现有人口性别和年龄结构，假定出生、死亡和迁移模式，逐年递推未来的人口特征。该模型是人口预测中最为重要的方法之一，具有逻辑严密、易于操作的特点，该方法可进行多区域人口预测，如果假定城镇和乡村为两个区域，就可预测城镇和乡村的常住人口数量，进而计算出城镇化率。城镇和乡村人口变动并非独立，而是受到城乡间人口流动的影响，因此城乡人口预测准确性还取决于要对流动人口的设定是否科学。我们以2015年1%人口抽样调查的分城乡分年龄常住人口数据为基础，预测2020－2035年城镇化率变化趋势。
预测结果显示，中国将在“十四五”期间出现城镇化由快速推进向逐步放缓的“拐点”，“十四五”期间直至2035年，城镇化推进速度将不断放缓。其中，2020年、2025年、2030年和2035年的城镇化率分别为63.89%、、67.99%、72.13%和75.27%，在“十四五”期间，城镇化率平均每年提高1.03个百分点，这比“十三五”期间1.35个百分点的年均提高幅度有了较大幅度的下降；这一趋势还将持续，“十五五”时期每年提高幅度降至0.83个百分点，“十六五”时期降至0.63个百分点。
（二）基于城乡融合发展目标的预测
农业农村发展是现代化建设的薄弱环节，只有补上这一短板，才能实现真正的现代化。农业农村发展的核心是提高农民收入，缩小城乡收入差距。发展经济学理论指出，农业和非农产业之间劳动生产率不同，要提高农业劳动生产率就要将农业就业人口不断转移出来，特别是通过城镇化来减少农村人口。农村人口减少了，从事农业的劳动力才能占有更多的土地及其他生产资料，才能提高劳动生产率，进而提高收入水平。因此，提高农村人均耕地面积是缩小城乡收入差距、实现城乡融合发展的必要条件。基于这一逻辑，我们可以通过考察实现城乡融合目标所要达到的人均耕地面积，来反推城镇常住人口规模和城镇化率的趋势。
缩小城乡收入差距，就必须提高农民的工资性收入和经营性收入。农民工资性和经营性收入主要取决于农业劳动生产率，而农业劳动生产率又主要取决于农业经营户耕种土地面积和农产品产出。因此，设定城乡收入差距的目标，在一定的假设条件下可以反推出人均耕地面积，通过人均耕地面积再推算出农村需要保留的劳动力和人口，进而推出城乡融合发展目标导向下的城镇化水平。按照我国农业与非农产业劳动生产率趋同趋势，我们设计了两个城乡收入差距目标，一是到2035年城乡收入差距为1.8，二是城乡收入差距为2。
方案一，2035年农村经营户的户均耕地面积为36.75亩。中国农村常住人口规模要降至34790万人，届时全国总人口为141779万人，由此计算得到2035年城镇化率为75.46%。方案二，2035年农村经营户的户均耕地面积为35.7亩。中国农村常住人口规模要降至35804万人，2035年城镇化率为74.74%。这与基于人口自身发展预测的城镇化率结果基本一致，两个方法都显示，到2035年我国城镇化水平达到在75%左右。
（三）农业转移人口趋势的判断
中国城镇化水平不断提高最主要也最直接的来源是城乡人口流动，城乡人口流动就造就了大量农业转移人口，因此农业转移人口规模的变化是研究城镇化进程的核心变量。农业转移人口的存在是因城乡二元的户籍制度，随着户籍制度改革不断深入或者基本公共服务均等化的逐步实现，农业转移人口也将逐渐消失。因此，农业转移人口规模变化并不是一个自然变化过程，而是主要取决于制度和政策改革的力度。
从市民化过程看，2012年以来，每年农业转移人口落户规模约在1500万人左右，但是这并没有显著地缩小农业转移人口规模的存量。农业转移人口总体规模维持在2.4亿-2.6亿左右，常住和户籍城镇化率之间的差距从2012年的17.8个百分点，提高到2020年的18.5个百分点，2012-2020年农业转移人口规模净增加1986万人，平均每年增加283万人，相当于农业转移人口规模比重的1.1%。近年来农村新转移出来的人口规模基本抵消了存量农业转移人口因落户而下降的数量，使得农业转移人口存量“水池”水量基本稳定。
按照过去每年城镇化落户的规模，2020-2035年，每年1500万人的存量农业转移人口市民化，新增农业转移人口900万人全部进入存量池子，到2035年，存量农业转移规模仍有1.7亿左右。如果到2035年存量农业转移全部市民化，每年则要实现1740万人的存量农业转移人口融入城市，除此之外，还要将每年新增约900万人农业转移人口也全部市民化。
五、推进城镇化的思路建议
（一）提高农业转移人口市民化质量
中国还处于城镇化进程中，根据我们预测，2020－2035年还将有1.6亿左右农村人口要进入城镇，这些人口是农业转移人口的潜在群体，加上现有的2.6亿农业转移人口，到2035年完全实现农业转移人口市民化目标，需要解决超过4亿农业转移人口融入城镇的问题。
首先，促进市民化要兼顾解决增量和消化存量。未来十几年，我国城镇化仍将以中高速发展，每年还将有近千万人新增农业转移人口补充进存量池子，要在2035年实现农业转移人口全部市民化的目标，就要在消化存量池子的同时要兼顾解决新增农业转移人口市民化问题，每年需要使至少2600万农业转移人口落户城市或者实现基本公共服务均等化。
其次，全面推进农业转移人口落户城市。深化户籍制度改革，持续放开、放宽落户限制，到2035年，除个别超大城市外，其他城市落户全部放开。对不愿或者暂时不能落户的人，通过居住证实现基本公共服务均等化，并不断缩小居住证上附加的公共服务和便利项目与户籍之间的差距。维护进城落户农民的农村权益，建立健全承包地和宅基地市场化退出机制和配套政策。
再次，放开落户限制与基本公共服务均等化作为市民化的两个并行路径，放弃单纯以落户为导向的市民化思路。完善城镇基本公共服务提供机制，发挥好城市政府在基本公共服务供给保障中的主体作用。提升农业转移人口技能素质，增强农业转移人口融入城市能力。保障随迁子女在流入地受教育权利以公办学校为主，将随迁子女全部纳入流入地义务教育保障范围。提高社会保险统筹水平和参保率，加快推进基本养老保险全国统筹。多措并举解决农业转移人口住房需求，加大土地供给力度，研究保障房供给的投融资机制，通过建设共有产权房、集体建设用地建房等多种方式，增加市场住房供给。
（二）优化城镇化空间格局
一是完善“两横三纵”城镇化总体布局，铸造城镇化发展的“骨架”。“两横三纵”是中国经济带的主体构成，包括了长江、陇海－兰新、沿海、京广京哈和包昆五条经济带，贯通了中国半数以上的节点城市、主要的都市圈地区和几乎所有的城市群。经济带建设关键是要打通交通通道、破除行政壁垒、降低运输成本，降低货物运输成本和要素交易成本，从而破除要素流动壁垒，形成合理的地域和产业分工，带动区域整体协调发展。
二是发展壮大城市群都市圈。城市群是城镇化的主体形态，都市圈是城市群的核心，在城镇化整体格局和国民经济中的地位越来越重要。建立健全城市群一体化协调发展和成本共担、利益共享机制，统筹产业、公共服务、生态环境建设和治理。促进城市群内基础设施互联互通，形成一体化的、合理的产业分工格局。培育发展现代化都市圈，以轨道交通为骨干实现交通有效衔接，推动公共资源共享，探索统一的规划管理体制。
三是推动大中小城市、县城和小城镇协调发展。超大特大城市是国家经济增长和城镇化的“火车头”，应优化提升超大特大城市中心城区功能，有序疏解非必要的功能，增强高端要素资源的聚集能力，提高创新能力和国际竞争力。大中城市是推进新型城镇化的支柱，应推进大中城市承接超特大城市产业转移和疏解，夯实产业基础，优化公共设施布局和功能，提高城市品质。县城是县域人口经济集聚的中心，应加快县城在公共服务、环境卫生、市政设施和产业基础领域的补短板力度，增强综合承载能力。小城镇是城镇体系的“基座”和城乡融合发展的重要支点，应增强小城镇产业支撑能力，缩小与邻近城市或县城在基础设施和基本公共服务上的差距，引导农村人口向小城镇集聚，带动城乡融合发展和乡村振兴。
（三）增强城镇化建设的要素支撑
保障城镇化所需的要素投入是其健康有序推进的基础，要素之中最为关键的是土地和资金。
在土地供给方面，城镇化面临结构性土地供给问题，一些超大特大城市人口聚集迅速，但土地供给严重不足，限制了城市的发展，另一些城市则出现了企业用地粗放、开发区和新区无序扩张等土地低效率用问题。为解决这些问题，一是建议切实落实“人地挂钩”机制，将常住人口规模和落户数量指标作为分配新增建设用地指标最重要的依据；二是建立跨省市县的多级土地指标交易市场，使新增建设用地指标、补充耕地指标和农村宅基地复垦指标能够跨省跨市县交易，以解决大城市土地供给不足和中小城市土地利用低效并存的矛盾；三是加快推进城乡融合体制机制改革，尽快落实农村集体经营性建设用地入市制度，探索推动农村废弃宅基地转化为集体经营性建设用地入市，使人口流出后的闲置土地能够转化为城市发展所需的土地供给。
在资金供给方面，新型城镇化建设需求量大面广，项目公益性强、回报率低，现有资金来源难以满足城镇化建设需要。要在继续发挥政策性金融、商业银行以及土地财政作用基础上，推进投资模式和融资工具的市场化转变和创新。引导社会资本完全投资和采取PPP模式参与城镇化建设项目，实现提升资金使用效率、降低资金使用成本、强化资金管理。探索和发展市政债券、市政信贷机构、城市发展专用基金、专项债券等以税费为基础的市场化融资工具。根据收益状况积极推动资产证券化，允许基础设施向社会资本转让，完善相配套的金融生态体系。
（张车伟系中国社会科学院人口与劳动经济研究所 研究员、所长；蔡翼飞系中国社会科学院人口与劳动经济研究所 副研究员）
文章出处：《中国人口与劳动问题报告（No.22）——迈向现代化的中国城镇化》（人口与劳动绿皮书），主报告，社会科学文献出版社，2021年12月。
